摘要：长期以来，复议机关为了避免成为被告倾向于作出复议维持决定，严重影响了行政复议功能的发挥。新《行政诉讼法》中规定的复议机关作共同被告制度就是针对这一现象而出台的解决方案。复议机关作共同被告制度对于复议机关复议权力的行使以及行政纠纷的高效解决有着重要的意义，但由于复议案件的复杂性，在实践中出现了案件数量急剧上升影响复议工作、复议不作为泛滥、级别管辖错位、审查对象不明确的问题，本文通过分析这些问题，提出设立专门应诉队伍、加强对复议不作为的监督、适当提高级别管辖和明确审查对象的建议。
关键词：复议机关；共同被告；级别管辖；审查对象
新行政诉讼法改变了原来复议维持只以作出原行政行为的行政机关为被告的规定，明确复议维持的案件，复议机关和作出原行政行为的行政机关是共同被告（以下简称复议机关作共同被告制度）。复议机关作共同被告制度是我国首创，不同于通常意义上的共同被告制度，是一种制度创新。复议机关作共同被告在解决复议维持率居高不下问题的同时，也产生了案件数量激增、复议不作为泛滥、级别管辖错位、审查对象不明确等问题，使其效果不能最大限度的发挥出来。
一、复议机关作共同被告制度概述
（一）复议机关作共同被告的特殊含义
行政诉讼意义上的共同被告，是指因作出同一行政行为或者同类行政行为而被提起行政诉讼的两个或两个以上的行政机关。[1]而复议机关作共同被告是指在复议维持的情况下，由作出原行政行为的行政机关和复议机关在行政诉讼中共同成为被告。作为一种较为特殊的共同被告制度，这里的共同被告不同于通常意义上的共同被告，因为此时存在的是原行政行为和复议行为两个行为，既不是同一行政行为，也不是同类行政行为，但二者不是完全孤立的，复议行为以原行政行为为根本，如果原行政行为不存在了，那么复议决定自然而然也就不会存在，二者密切相关，是在同一诉讼程序中进行审查的。
（二）复议机关作共同被告的情形
根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《适用解释》）的相关规定，复议维持主要包括以下几种类型：一是维持原行政行为；二是仅仅维持多个行政行为中的一部分，仅对维持的部分而言是共同被告；三是基于作出原行政行为的行政机关的不作为理由不成立或已经作为而驳回复议请求，但基于不符合受理条件而被驳回复议申请的除外。因为这种情形下的驳回只是对于复议申请的一种程序上的驳回，不涉及是否改变原行政行为处理结果的实体问题，[2]该决定属于行政复议机关自己的意思表示，[3]也就谈不上所谓的复议维持了。复议改变情况下“改变”标准的变化直接导致了第一类维持情形的扩大，鉴于相对人并不能够直接辨别与原行政行为相关的事实和依据，进而规定了只有改变原行政行为的处理结果这一种情形才属于复议改变，因此，只改变原行政行为所认定的事实、只改变原行政行为所适用的依据以及同时改变原行政行为所认定的事实和适用的依据这三种情况也属于复议维持的范围。
（三）复议机关作共同被告的意义
行政诉讼法修改前，复议机关只有在复议改变的情况下才成为被告，复议维持情况下是原行政机关作被告。基于这样的规定，复议机关作出复议维持决定是零风险，一方面复议机关受理了相对人的复议申请对于行政纠纷作出了处理即履行了行政复议的职能，另一方面不会成为被告，也就是说根本不用考虑责任的承担问题。如果复议机关改变了原行政行为，那么就是百分之百的成为被告。相比较而言，复议改变百分之百成为被告的风险，零风险的复议维持自然就成为复议机关的最佳选择。复议机关这种趋利避害的做法直接导致了复议案件维持率居高不下。根据数据显示，2014年全国行政复议案件审结123859件，其中复议维持的有73985件，占案件总数59.73%；[4]2013年全国行政复议案件审结106491件，其中复议维持的有59465件，占案件总数55.84%；[5]2012年全国行政复议案件审结91974件，其中复议维持的有53032件，占案件总数57.66%。[6]大量的复议维持案件使得人们对于行政复议解决行政纠纷的有效性产生了严重的怀疑，复议的功能没有得到很好的发挥，极大的损害了行政机关的威信；同时，大量的行政复议案件流向法院，一方面给相对人增添了诉讼负担，另一方面也给法院增加了审判压力，不利于审判资源的合理分配。
为了解决复议机关维持率居高不下的困境，新行政诉讼法增加了复议机关成为被告的情形，明确复议维持情况下复议机关和原行政机关成为共同被告。复议机关作共同被告，表明相对人在复议维持时可以针对复议机关提起诉讼。这样的规定有着极为重要的意义。对于复议机关而言，在新法的规定下，复议维持时，复议机关一定作被告，复议改变也一定会作被告。相对人申请行政复议是为了寻求权利救济，复议维持没有改变相对人权利遭受侵害的实质，相对人自然会继续寻求司法救济，此时，复议机关作被告也就合情合理了。而在复议改变的情况下，如果复议机关依法审查原行政行为，及时发现错误并予以纠正，使得相对人认可复议决定，那么行政纠纷就会得到实质性的解决，相对人也就不会再向法院提起诉讼，复议机关也就不会成为被告。从这个角度来看，复议机关成为被告的风险要大大降低。2015年5月1日新法实施后，全国审结的行政复议案件维持率由2014年的59.73%下降到2016年的48.48%，[7]由此可以看出，复议机关作共同被告有效的减少了复议维持现象的产生。基于此，复议机关作共同被告可以促使其责任意识的提高，使得复议维持的行使得到有效的监督，促使其积极主动履行行政复议职能，促进行政复议行为公信力的提升，树立行政复议机关的权威。于相对人而言，尽可能的将行政纠纷在行政复议中化解，减少讼累，权利救济的时效性得到了有效的保障。对法院而言，减少了行政诉讼案件量，使得司法资源得到更为合理的配置。
二、复议机关作共同被告制度实施存在的问题
复议机关作共同被告的出台对于减少复议维持的现象有重要作用，同时促进复议机关认真履行复议的职责。修改后的《行政诉讼法》较为详细的规定了相应的条款，但由于实践中具体案件的复杂性导致了一些问题的产生。
（一）案件数量急剧上升影响复议机关的正常工作
我国的复议机关不同于其他国家的复议机关，复议机关存在于行政系统内部，实质上就是普通的行政机关。复议机关作共同被告直接导致了复议机关作为被告的行政诉讼案件量的增加。以南京市中级人民法院2016年行政复议案件审判工作为例，相对人因行政复议行为提起诉讼的有645件，以复议机关作为共同被告案件494件，占复议案件总数的76.59%。[8]案件量在不断增加，但是复议机关的设置还是和原来的设置一样没有改变，复议机关难以应对如此众多的行政复议案件。此外，复议机关不仅因为作共同被告而要参加行政诉讼，而且还要负责日常的行政复议工作。复议机关常常是复议诉讼两头忙，刚刚结束复议又要参加诉讼，不堪重负，严重影响行政复议的质量。
（二）复议不作为的泛滥
复议机关作共同被告与之前相比，加大了复议机关成为被告的可能性，但没有对复议机关不作为产生积极的影响，甚至在一定程度上助长了复议机关不作为的不良风气。在复议不作为的情况下，行政相对人对于谁当被告是有选择权的，可以任意选择其中一个成为被告。如果相对人选择复议机关作被告，那么法院判决复议机关作出复议决定，相对人不满意复议决定时要再次诉讼，增加了诉讼负担，也不利于高效解决行政纠纷。因此，在司法实践中，行政相对人会直接选择作出原行政行为的行政机关来当被告，一次性解决行政纠纷，这样可以规避二次进行行政诉讼的风险。此时，复议机关出于趋利避害的倾向，[9]面对相对人会选择复议不作为，复议机关不受到丝毫不利影响，又何乐而不为呢？共同被告的规定解决了复议机关始终维持的问题，却导致了复议不作为情形呈井喷之势。
（三）级别管辖错位
现行行政诉讼法明确了复议案件的管辖可以在原行政机关所在地和复议机关所在地两个当中任选一个。同时，《适用解释》中规定了共同被告案件中，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。这一条规定对前一条的管辖进行了限缩。这样规定的初衷是将大量的案件转移到基层法院以减少中院的负担，但在实践中存在着不可忽视的问题——地方保护主义。以南京市中级人民法院2016年行政复议案件审判工作为例，以省XX为共同被告的案件44件，以省XX、市XX为共同被告的案件11件，以省XX与无锡、淮安等省内其他地市XX为共同被告的案件8件；以省级机关为共同被告的90件，占省级机关案件总数252件的35.71%；以南京市人民XX为共同被告的86件，占市XX一审案件总数124件的69.35%。[10]由此可以看出，一般而言，经过行政复议的案件，作为复议机关的至少是县XX或县XX部门，但是更为普遍的是复议机关的级别会更高，却由基层法院进行审理。一方面基层法院的经费、人事都为级别更高的行政机关掌控，一方面基层法院又要审理这些级别更高的行政机关，在这样的情况下，基层法院或多或少都会受到行政机关的干预。即使当下基层法院勇于独立审理行政诉讼案件，但案件过去之后法院的正常工作的开展也难免要遭到行政机关的非难。
此外，行政诉讼法中规定“对县级以上地方人民XX所作的行政行为提起诉讼的案件，应当由中级法院管辖。”本条规定是提高了级别管辖。新法通过提高级别管辖来遏制地方保护主义，但司法解释却降低了审级，这样是否会影响到公正的审理行政诉讼案件？对于复议机关而言，基层法院管辖意味着复议机关应诉成本的加大，由于我国的地域广阔，即使是同一省内，可能复议机关与基层法院相距甚远，加上行政诉讼案件的激增形成井喷之势，复议机关极有可能一直处于为了应诉而不停奔波的路上，不利于案件的高效审理。
（四）审查对象不明确
在行政诉讼中，对于原告而言，究其根本，导致其合法权益遭受实质性侵害的是原行政行为，所以说，原行政行为必然会成为审查对象。但在复议机关作共同被告的情况下，是否要对复议维持行为进行审查自然成为关注的重心。对此，《适用解释》规定复议维持情况下，审查原行政行为合法性的同时要一并审查复议程序合法性。该条规定为原行政行为成为审查对象提供了强有力的法律依据，同时还提出了复议行为的审查，不过仅限于程序合法性的审查。基于此，多数学者认为已经将复议行为纳入到了审查对象当中，但是对于是否包括实体合法性审查还存在疑问。
1.复议完全维持原行政行为的情形
复议完全维持原行政行为也就是指复议机关认为原行政行为所认定的事实清楚明白，适用法律依据准确，没有任何错误，因而作出维持决定。在司法实践中，法院是将两者分开进行审查。这样一来就产生了疑问：分开审查时是否还要审查复议行为的实体合法性？如果是，那么分开审查时，两个行为认定的事实和依据是完全相同的，对同样的事实和理由进行二次审查是否造成了司法资源的浪费？这种情况下的复议行为和原行政行为完全一样，不需要再审查复议行为的实体合法性，只审查原行政行为即可。但是复议机关与原行政机关明明是两个不同的机关，原行政程序和复议程序也是两个不同的程序，且最后也是分别作出文书，为何只审查原行政行为的合法性，这样处理是否自相矛盾呢？
2.复议改变事实依据却维持结果的情形
这里的改变主要是指复议机关认为原行政行为的处理结果是适当的，但是所认定的事实和适用的依据存在瑕疵，改变事实或者改变依据或者事实依据都改变的情形。《适用解释》第九条第一款表明即使复议维持决定中改变了原行政行为的事实和依据，也只能审查复议的程序合法性。那么，复议维持决定的实体合法性又该如何？此时，虽然最终的处理结果是相同的，但是复议行为和原行政行为的内容是不同的。由于法条只强调了复议行为的程序合法性审查，因而，在司法实践中，法院通常是将两个行为分开审查，一方面对原行政行为的合法性进行审查，另一方面又要对复议行为的程序合法性进行审查，直接忽略复议行为的实体合法性审查。此处的复议行为是行政行为的一种，其内容也不同于原行政行为，为何不需要实体合法性审查？合法性审查是包括实体和程序两方面的内容的，这里不审查实体合法性是否违背了合法性审查原则呢？
三、复议机关作共同被告制度的完善
（一）设立专门的应诉队伍
作为复议机关，应当转变观念，作好行政复议工作，主动配合法院审理行政复议案件。不得不承认的是，出庭应诉是一项具有专业性的工作，并非任何复议机关都可以胜任，为此，复议机关应当设立专门的应诉队伍，由专门的应诉人员参与行政诉讼。将应诉人员与复议机关负责行政复议的工作人员分开，对于复议机关而言，可以减少复议的工作压力，保障行政复议的顺利进行，提升行政复议的质量；通过法律培训，提高应诉人员的法律素质和应诉技巧，[11]使得应诉人员能够熟练运用应诉技巧，促使行政纠纷的高效解决。
（二）加强对复议不作为的监督
对于复议不作为，可以从加强外部监督和内部监督两个方面着手。一方面，通过法院加强对复议不作为的外部监督。对于复议不作为的案件，虽然相对人只是对作出原行政行为的行政机关提出控告，但是法院可以根据案件的具体情况选择是否追加复议机关成为被告，如果确实有必要则应当切实追究复议不作为的责任，使得责任落到实处。通过法院加强对于复议不作为责任追究的力度，达到外部监督的效果。另一方面，通过内部考核评价系统加强对复议不作为的内部监督。目前，全国各地已经建立了基本的“依法行政”考核评价制度，通过行政系统内部的考核评价来监督行政行为。复议不作为是具体行政行为的一种，也应当接受考核。所以，行政系统内部要完善对行政复议工作的奖惩考核制度，[12]应当将复议不作为纳入到对于复议机关行政复议质量的考核，建立复议不作为的考评规则，全面考核评价复议机关依法行政的具体情况。将考评结果与复议机关的人事任免、绩效考核等联系起来，以此达到对复议不作为进行内部监督的效果。
（三）适当提高管辖级别
基层法院管辖复议案件是行政诉讼法提高级别管辖的例外规定，与提高级别管辖的立法目的并不矛盾。因为如果统一以复议机关来确定级别管辖，将会有大量的案件涌向中院，中院负责一审，二审就会到达高院。对于中院和高院而言，要审理的不仅仅是行政案件，还包括重大的刑事、民事案件，然而中院和高院的人员是有限的，这样一来，会给中院和高院造成极大的压力，出于此番考虑，才会将大量的经复议维持的案件由基层法院管辖。考虑到基层法院易受行政机关的不当干预，基层法院要发挥自由裁量权的作用，对于案件进行分析判断后，认为需要由中院进行审理的，报请中院决定。中院对于基层法院的报请，经审查后，可以自己审理；在中院自身案件较多的情况下，也可以将案件交给异地的基层法院进行审理。这样可以减少行政机关的不当干预，同时促进当事人敢于拿起法律武器捍卫权益，有利于加深群众对于司法权威的认同感。
（四）明确审查对象
《适用解释》第九条第一款中明确了复议行为是审查对象，但仅仅局限于程序合法性审查，对于实体合法性审查只字未提。本文认为，就复议行为实体合法性审查而言，是包括在合法性审查之中的，并且应当将复议行为统一于原行政行为中去审查，对复议行为的程序合法性应单独审查。
实践中，将原行政行为和复议行为分开审查的做法忽视了复议行为和原行政行为之间的内在联系，将二者完全割裂开来，违背了行政诉讼法的精神。因此，不能够将二者分开进行审查。下文将从复议维持的两种情况进行阐释。
1.复议完全维持原行政行为的情形
本文认为在这种情况下复议行为的实体合法性也应当是审查对象，只不过在实践操作中有一定的特殊性。复议行为和原行政行为的形式有所区别，但是二者的内容是没有实质上的区别，认定的事实、依据和最终的处理结果完全相同。因此，原行政行为合法性与复议决定实体合法性具有等价性。[13]基于此，在审查原行政行为实体合法性的同时也就是在审查复议行为实体合法性，将复议行为统一到原行政行为中，只进行一次审查，既可以同时解决二者的实体合法性审查问题，又可以节约司法资源。
2.复议改变事实依据却维持结果的情形
本文认为即使经过改变，复议行为的实体合法性也应当是审查对象。一方面，行政复议本身就有自我纠错的功能，行政复议制度设立的初衷就是行政机关内部的自我纠错，自我纠错就意味着要对原行政行为的事实、理由查明，修正、弥补原行政行为中存在的问题，[14]更能体现行政复议自我纠错的本质。复议机关是在查明行政纠纷事实的基础上作出改变，实际上就是参与了对于行政纠纷的直接处理。另一方面，行政复议有利于行政纠纷的高效解决。对于相对人而言，最重要的是行政纠纷的解决，如果行政机关能够查明原行政行为的结论正确，而只是事实认定不清楚或者依据不准确，那么复议机关在经过改变后作出维持原行政行为的决定，可以使当事人更容易接受最终的处理结果，使得行政纠纷得以化解。因此，复议行为也是以原行政行为为基础，二者在审查过程中有共同的地方。基于最终处理结果相同，影响相对人权益的始终只有处理结果，因此对相对人而言最重要的还是原行政行为的合法性，与复议行为的合法性没有太大关系。但是，复议机关作出部分改变必定是清楚整个行政纠纷的过程，也进行了相关的调查和证据收集，复议机关当共同被告有利于法院查明事实，[15]加快案件的审理进度。因此，这种情况下复议机关当共同被告是起到了一种辅助案件审理的作用，审查对象还是以原行政行为为主。在具体案件的审理过程中，法院对二者进行审查时要对二者的重要性予以区分，以审查原行政行为为主，但是由于二者之间的密切联系，必须将复议行为与原行政行为相结合，复议行为的实体合法性统一到原行政行为之中去审查。此外，立法机关应当完善法条关于审查对象的规定，明确这种情况下将复议行为统一于原行政行为之中审查，以减少操作上的困难。
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