论警察盘查权的行使及规制

　　[摘要]盘查权是法律赋予警察的基本职权，也是被最广泛行使的权力之一，对于打击犯罪、维护社会治安具有不可替代的作用。然而现今盘查权的行使存在着诸多的缺失，盘查动因不明确、盘查范围过大、存在滥用现象、缺少约束。针对这些问题，本文在此提出，应明确启动标准、限定盘查时间和地点、具体盘查措施、规范执行主体、建立健全监督制约机制，以规范盘查权的行使。

　　[关键词]警察盘查权；执法公信力；法治

　　盘查权对于预防、发现、制止违法犯罪行为具有重要意义，且被证明是一种行之有效的手段。能否合理、合法地行使盘查权，不仅直接地关系到相对人的利益，也直接影响到社会的安定与否。近年来，警察在行使盘查权过程中，因各种原因而遭到相对人的投诉或者指控，滥用盘查更是屡屡遭到反抗，使得警民关系紧张，媒体争相报道，社会影响恶劣，影响了公权力的威严与信任。因此，应当着力探讨盘查权行使过程中的缺失，制定合理、合法的相对措施，以引导警察正确、合理的行使权力，更好地维护社会安定繁荣。

　　《中华人民共和国警察法》（下文简称《警察法》）第九条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相关证件，可以当场盘问、检查；经盘问检查对被指控有犯罪行为的，或有现场作案嫌疑的，或有作案嫌疑身份不明的，或携带物品可能是赃物的犯罪嫌疑人，可将其带至公安机关继续盘问。”据此条规定，只有公安机关的民警可以行使盘查权，盘查的对象是警察所认定有违法犯罪嫌疑的人员，盘查包括当场盘问、检查和继续盘查两个部分。

　　《公安机关人民警察盘查规范》（下文简称《规范》）第二条规定：“本规范所称盘查，是指公安机关人民警察在执行勤务过程中，为维护公共安全，预防、发现、控制违法犯罪活动而依法采取的盘问、检查等行为。”由此可见，盘查贯穿警察所有的活动之中，可能发生在警察所处的各种环境。

　　综上，盘查权可以表述为：公安机关的人民警察在巡逻、执勤、侦查或维护社会治安秩序等活动中，对于有违法犯罪嫌疑或者形迹可疑的人员，可进行当场盘问、检查，对于仍无法排除嫌疑且有法定情形的人员，可带回公安机关继续盘查，以最终确定或排除其违法犯罪嫌疑的强制性警察权。[1]

　　盘查权并不是为了在某种时间、地点、为了完成某种任务而特别赋予警察的权力，而是警察生而具有的强制权力，换句话说，盘查行为的发生并不需要事先的谋划商量，而是在警察在日常执勤过程中根据现实状况而即时发生的。因此，盘查权具有以下特征：

　　1.即时性

　　盘查权的发生并不基于已经发生或者即将要发生的犯罪事实，而是人民警察在日常执勤过程中，对于认为行为可疑、神色慌张的人，只要警察认为有必要，即可当即要求其出示相关证件，并对其进行盘问和检查。盘查的发生与否不是事先策划好的，而是警察根据实际情况即时做出的反应。

　　2.强制性

　　盘查权本身并不具有强制力，因为盘查的实施虽是由警察发起，但也需要被盘查对象的配合才得以完成。但是在盘查过程中，警察往往必须对盘查对象的人身自由进行限制，并且在当场盘查之后，对于认为有必要进行继续盘查的对象，经上级批准，盘查时间最多可延长至四十八小时，由此可见，盘查权实际对于公民的人身自由是具有很大强制性的。

　　3.自由性

　　盘查权作为人民警察特有的权利，出于实际的需要，其行使与否、行使对象、时间、地点等主动权全在于警察自身。盘查权的行使并不需要事先告知上级批准，也不需要获得主管部门同意，只要警察本人认为有需要，即可对其认定的目标进行盘查。同时，出于社会治安的需要，具有高度自由性的盘查权在预防、制止违法行为方面具较好的效果与较高的威慑力，这也使得盘查权成为警察维护社会治安强有力的武器。[3]

　　随着改革开放的不断深入，经济建设的不断发展，我国的社会主义法制建设日趋完善。公民法制观念日益提高，一些以往警察在盘查过程中被忽视的问题就被显露出来，各大媒体的不断曝光，更使得警察违规执法的现象被广泛关注，诸如“贾方钧盘查侵权案”、“颜芮盘查案”、“上海杨佳袭警案”更是轰动一时，[4]这些案件都深刻地反应出现今盘查权仍然存在诸多弊端。笔者在此通过对盘查权使用现状的分析，力求探究导致盘查权的不合理使用的原因。

　　《警察法》和《城市人民警察巡逻规定》、《公安部关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》对于当场盘查的启动规定是，认为“有违法犯罪的嫌疑”或“形迹可疑”就可采取盘问措施，这就导致盘查权的使用与否依旧只能依靠警察的判断以及经验，对执勤的警察素质提出了极高的要求。

　　对于盘查对象，《警察法》明确规定，对于“有违法犯罪嫌疑”的人员，人民警察在出示证件后可以当场盘查，对“被指控有犯罪行为的；有现场作案嫌疑的；有作案嫌疑、身份不明的；携带物品有可能是赃物的”，可将其带至公安机关，经批准对其继续盘查，但是在实践中，部分警察会随意扩大盘查对象。而对于盘查的具体程序、措施，则依旧没有具体的依据和规范。

　　1.盘查动因不明确

　　人民警察对于盘查对象的确定具有完全的自主性，这就会受到很多因素的干扰。在很多时候，行踪可疑和有违法嫌疑并没有很明显的标准，警察在对此进行判断的时候，只能依据自身的感觉和经验。一些公民在无缘无故就被警察盘问的情况下，容易产生反抗情绪，从而不愿意配合盘问，这就进一步的加剧了警察的怀疑，从而采取更严厉的盘问措施。在这种情况下，警察从执法者的角度看来并没有违规操作，但却有很大的可能会侵害到被盘查对象的合法权益。

　　“有违法犯罪嫌疑”并不是一个明确的标准，行为可疑、身份可疑甚至是长相可疑，都可以被视为“有违法犯罪嫌疑”，而且由于不同警察的业务能力、经验阅历、所处环境的差异，不同的警察会有不同的判断。正是这种并不确定的法律标准，警察盘查的自由裁量权才会如此巨大，导致警察在任何情况下都可以以“有违法犯罪嫌疑”为由对任何人进行盘查，容易激发警察和被盘查对象的矛盾。

　　2.盘查范围过大

　在实际操作过程中，很多警察的盘查范围远远超过了法律规定，[5]甚至在某些警察看来，由于采取拘传、传唤等强制方式需要手续文件，而盘查则相对而言十分“便捷”，因此将盘查完全代替了拘传和传唤等方式对犯罪嫌疑人进行审问，以此提高办案效率，但是这些做法完全超过了盘查应有的范围，尤其是在一些刑侦案件中，这种做法尤为常见。在许多地方，基层民警的评优和晋升的标准只在于破案或者找到嫌疑犯，而一些执法程序或者手续的问题往往会被忽视，这也一定程度上助长了违规的风气。

　　3.存在滥用现象

　　在实际的生活中，警察滥用职权的现象屡见不鲜。部分警察还存在一些特权思想，以管理者自居，忽视了民众的基本权利，任意行使盘查权，以此显露自身权力，且在执法过程中感情用事，任凭主观意愿确定盘查对象。特别是对于一些外来人员，警察往往会带有一些歧视的思想，对于这些人群特殊看待，甚至对于没有携带相关证件的外乡人，不经审讯就带回公安局，关上几个小时，时间一到就把人一放。这种做法不仅是对盘查对象的偏见，更是对盘查权不负责任的滥用。

　　此外，现在的基层警察成员来源广泛，有警校的毕业生，也有部分是转业过来的，也有部分是向社会上召集的，这就会导致警察的执法水平参差不齐，部分民警缺少对盘查技巧的研究，在盘查过程中态度过于强硬，手段粗暴，缺少最基本的礼仪和关怀，这就易导致盘查双方的矛盾激化，从而导致一些恶性的事件发生。

　　4.盘查权缺少约束

　　造成盘查权约束的缺失，首先是因为盘查权行使的程序规定不完善。就实际情况而言，警察在行使盘查权时占有完全的主动性，警察不需要告知相对人盘查的原因，可以不接受相对人的拒绝，根据自己的主观感受来进行盘查。而对盘查不服该如何投诉、被侵权了如何寻找救济途径，这些都没有明确的法律规定，这就会使警察在行使盘查权时毫无顾忌，任凭自己的主观直觉行事。

　　其次，对于违规盘查的警察，法律并没有做出明确的惩罚规定。对于合法权利受损的公民，也只能依据《国家赔偿法》进行索偿，但是具体的补偿金额、方式却依然没有明确的规定。现有的相关规定既没有明确警察在盘查过程中的基本义务，也没有明确相对人应当享有的基本权利。在日常生活中，普通民众出于对警察权力的敬畏与信任，在遭受不公平、不合理的待遇时往往会选择忍耐和退避，很少会直接反抗。即使是寻求法律救济，最终结果也往往是不了了之。综上可见，警察违规使用盘查权成本很低，无论是法律条文还是社会监督，对于警察盘查权都缺少有效的制约。

　　盘查权作为现今社会治安必不可少的部分，如果现存问题得不到解决，势必会造成公权力威信的丧失，恶化警察与群众的和谐关系，因此，合理规范并完善盘查权显得尤为重要。如何规范盘查机制，笔者认为，应从盘查权实际行使过程出发，严格确定盘查程序和各项标准，以规范盘查的具体行使过程。

　　我国对盘查措施的启动规定过于模糊，[6]“有违法犯罪嫌疑”只是个笼统的概念，其标准是什么，法律也没有明确的规定。警察单纯凭借主观看法，就可以打着“合理怀疑”的旗号，对其认定的对象进行盘查，这显然是不合理的，是对公权力的一种滥用。如何避免不合理的盘查，首先应当区别的对待盘问和检查，再分别确立启动标准。

　　“有违法犯罪嫌疑”不应该只是警察的主观臆断，而是在根据现场的实际环境状况，结合被怀疑对象的具体表现，再依据警察的经验判断是否进行盘查。因此，应当规定警察在实施盘查之前应具有确切的、合理的理由，而不是用盘查的结果来印证其感觉的正确与否，在此可以认为，警察行使盘查权的理由应当是基于一定的证据，可以是根据被盘查对象的表现所得出的推断，也可以是基于民警所掌握的具体信息。

　　如果确定了盘查的可行性，应先对其进行盘问，盘问对于民众权利的侵犯较轻，应该作为警察行使盘查权过程中首选的措施。盘问之后，如果不能排除警察的合理怀疑，认为有检查的必要，应先对其随身携带的物品进行检查。由于人身检查容易侵犯到被检查对象的人身权，因此，警察应该在获得当事人同意或者在当事人身上检查到违法、违规物品后再对当事人进行身体检查。为了使盘查行为的发生合理化，笔者认为，警察在行使盘查权时应当留有记录，并应明确标注盘查起因与结果，并对经盘查消除嫌疑的对象表示感谢或致歉，以此来规范盘查的启动。

　　警察在实施盘查措施时，会先进行现场盘查，在不能消除其嫌疑且具有“被指控有犯罪行为”、“有现场作案嫌疑”、“有作案嫌疑且身份不明”、“携带或者使用的物品有可能是违禁品或者赃物”等情况下，才可将其带至公安机关，进行继续盘问。

　　1.盘查时间

　　在进行现场盘查的过程中，由于盘查时间的掌控不当，一些相对人会因盘查时间过长而产生不满的情绪，并会有一些反抗的言辞或行动，这些行为往往会加剧警察的怀疑，并且再次延长盘查的时间，进一步导致警民的冲突。盘查时间的长短与盘查的效率有关，盘查的效率往往取决于警察的职业技能与经验，但是这并不是最主要的问题。由于法律上并没有作出明确的规定，因此在实际操作中，警察对于盘查时间的掌控具有很大的随意性，少则几分钟，多则几十分钟，时间长了，被盘查的民众自然会产生不良的情绪。如果对当场盘查时间做出明确的规定，上述情形的发生完全可以被减少甚至杜绝。出于实际的考量，对当场盘查时间做出规定是很有必要的，我们可以借鉴外国的经验（如X实践中的做法要求原则以20分钟为限；日本，因为相对人可以随时拒绝盘查、离开现场，因此，立法并未限制现场盘查的时间；而德国，立法严格控制了现场盘查的时间，原则上不得超过十分钟等），将现场盘查的时间规定为十五分钟以内，如果不能按时完成，则应报请上级部门批准，适当延长时间，并留下记录。

　　对于继续盘查而言，虽然有明确规定，被盘问人带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关负责人批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录，但显然这是不合理的。《刑事诉讼法》第117条规定“传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时；案情特别重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，传唤、拘传持续的时间不得超过二十四小时”，与之相比，继续盘查的时间明显过长，这也就导致了部分民警为提高办案效率而滥用盘查权。因此，我们需要限制并缩短盘查的时间，可以规定警察进行继续盘查时间不得超过六小时，出于特殊需要并经上级机关批准可延长至十二小时。

　2.盘查地点

　　对于盘查地点，《规范》第六条规定，“民警应当选择光线较好、场地开阔、有依托或者容易得到支援的场地或者道路等作为盘查地点”，但是这一规定明显是出于对警察安全的考虑，也没有明确规定具体的盘查地点。实际生活中，警察一般都是在哪里拦下就在哪里盘查，盘查的地点是随机的。也就是说，盘查可能发生在除了住宅以外的任何地方，如果出门时忘记携带身份证等有效证件，我们就会有被盘查、留置的危险。因此，明确盘查的地点是很有必要的，我们可以规定，将盘查地点限制在公共场合和人流量较大、环境复杂的场合，而不是任意的场合。

　　警察在盘查过程中应使用哪些措施，法律上并没有相关的规定，这就会导致警察在执法过程中随意决定采取何种措施，增加了相对人权益受损的可能。在盘查过程中，除了对相对人证件的检查外，不可避免的也会有一些身体上的接触，此外，一些警察出于各种原因，会采取相对强硬的态度和措施，这也就加剧了相对人的不满情绪，不仅阻碍盘查进程，也容易激化矛盾。

　　基于这种情况，明确警察盘查的措施是非常有必要的，只有明确了遇到不同状况的不同措施，才能使警察在盘查中知道能做什么，不能做什么，保障盘查的合理进行，同时也能保护相对人的合法权益。对此，我们可以根据具体实施情况，对不同环境下的不同情形，规定不同的具体盘查措施。比如说，在人流量较少的公共场合，对于有轻度怀疑的对象，警察可以进行简单的盘问；而在人数较多的地方，对于行迹十分可疑的对象，警察除了检查其证件外，还可以对其携带的物品进行检查，必要时可以搜查其身体等。此外，盘查前应向相对人表明这属于例行检查，应始终保持礼貌，尊重相对人。[7]只有对盘查的措施作出具体的规范，才能使警察合理、审慎行使权力，更好地维护社会治安。

　　《警察法》明确规定，只有警察才可以行使盘查权，但是在实际生活中，出于各方面原因，一些不具有执法资格的协警也会行使盘查权，毫无疑问，这是违法的盘查行为。我国现有的协警队伍成员来源复杂，职业素质参差不齐，[8]很难确定这些协警是否有足够的职业素养来完成盘查任务。我国人口基数庞大，部分地区警力不足，在遇到一些重大事件、节庆活动时，让协警代替警察行使盘查权，也是无奈之举。我国协警制度来源已久，但是到现在为止依旧没有完善的法律法规，协警的标准化、制度化、法律化仍然是个问题。

　　现代社会人流量较大，不同文化的冲突导致管理上存在困难，警力匮乏问题也一直难以解决。出于实际需求，协警参与盘查也是对警力不足的应变措施，但是应对此做出较为具体的规定。首先可以确定，行使盘查权的主体只可以是公安机关的人民警察，协警参与盘查只能做一些辅助性的工作。其次，对于协警在盘查过程中的具体行为应当做出明确的规定，规定协警只能做记录、协助截停、防止逃窜的工作，对于经过培训且经验丰富的协警，可协助进行对于携带物品的检查，而对于盘问和人身检查，则只能由警察进行。

　　《警察法》第四十三条规定：“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更。”第四十六条规定：“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。”[9]由此可见，公民在感觉自身合法权益受损时，寻求法律救济的途径有很多，包括向公安机关、检察院、行政监察机关检举、控告，甚至可以对遭受不合理的盘查提出行政复议或行政诉讼。

　　但是在实际操作过程中，权益受损的相对人在维权的过程中往往会遇到各个机关相互推诿的情况，最终结果也只能是不了了之。法律对盘查权的监督规定太过于笼统，检察院、XX监督部门、上级公安机关对于违规的盘查事件都有权力管辖，结果就是相互推卸责任，使得对于盘查的行使权和监督权全归于公安机关，导致监督机制名存实亡。不妨将盘查行为的监督权归于某一具体、强有力的机构，从立法上明确赋予其对于警察盘查的监督权，同时建立健全监督机制，设立有效的投诉渠道，增加法律救济渠道，使民众能有效维权，以此来推动盘查权行使的规范化。

　　为了最大限度地保障宪法所赋予公民的自由权利，保障被盘查者的合法权益不受侵害，[10]我们有必要健全监督制约机制。从实际操作的可行性看，可在检察院设立具体的行政监察部门。首先确立明确的责任制度，当公民在盘查过程中权益受损时，规定应当由实施盘查的警察本人承担主要责任，所属公安机关承担连带责任。其次，应当规定具体的惩罚与赔偿标准，对于具体不同的情况做出不同的规定，比如对于警察在盘查过程中有不礼貌的行为，应责令其道歉，对于违法违规的盘查，如果严重侵害了相对人的权益，除责令道歉之外，还应对相对人做出赔偿，并对当事警察进行记过等处罚；对于造成特别恶劣影响的，应对当事警察进行停薪留职、甚至开除警籍的惩罚。只有明确了责任和惩罚机制，才能警示警察合理、合法地行使盘查权，保障公民的合法权益。

　　从实际来看，现阶段警察盘查权在预防、制止犯罪方面仍然起着巨大的作用，而立法上的缺失，致使盘查权沦为一种便宜甚至无需承担后果的措施，导致公民的合法权益得不到有效的保护。盘查权作为公权力的一种，其有效行使与否，关乎社会繁荣安定，但是有效并不意味着可以滥用，健全现有的盘查制度，使其合理、人性化，才能适应现今社会的需求，顺应时代的发展。

　　[1]郑翔宇.中国语境下盘查权的适用困境与出路[J].湖北警官学院学报,2014,(07):6-10.

　　[2]艾明.论我国盘查措施的特征与法律性质[J].行政法学研究,2010,(02):66-71.

　　[3]高峰.比较法视野下的盘查措施[J].现代法学,2006,(03):137-144.

　　[4]朱敏.我国警察盘查制度研究[D].苏州大学硕士论文,2014:02.

　　[5]庄汉.警察行使盘查权的法律控制[J].湖北警官学院学报,2016,(03):40-46.

　　[6]郑曦.论警察的盘查权[J].行政法学研究,2012,(04):60-65.

　　[7]余凌云.盘查程序与相对人的协助义务[J].北方法学,2011,(05):87-99.

　　[8]任加顺.警察权行使规范路径研究[J].公安海警学院学报,2016,(04):68-71.

　　[9]阳红光.论公安执法手段的正当化控制[J].公安研究,2008,(02):47-50.

　　[10]王超.我国警察盘查权适用存在的问题及完善[D].湘潭大学硕士论文,2012:21.