行政事业单位内部控制环境研究——以G单位为例

摘要

在行政事业单位全面进行内部控制建设的大趋势下，优化内部控制环境可以夯实内部控制的基础，为内部控制的建设和实施提供有力保障。倘若没有良好的控制环境，内部控制制度就难以发挥作用，形同虚设。

相较于行政事业单位，企业内部控制理论发展早，较为成熟，所以研究企业内部控制环境的较多，研究行政事业单位的很少。行政事业单位内部控制目标、资金来源、法律约束、外部监管都与企业有很大的差异，所以，行政事业单位不能照搬企业的内部控制环境，而应根据行政事业单位本身的特点，建立与之相适应的内部控制环境。本文以G单位为例，分析行政事业单位的内部控制环境，阐述内部控制环境对行政事业单位的重要意义。

　关键词：行政事业单位内部控制环境外部环境内部环境

一、行政事业单位内部环境理论概述

（一）组织结构

组织结构作为单位内部环境的有机组成部分，在内部控制体系中处于基础地位。行政事业单位的组织结构是指行政事业单位对单位层面的决策机构、执行机构、监督机构的设计，对业务层面各具体业务活动的组织结构设计和权责配置，以及对管理层次、管理幅度、工作流程等进行设计，并形成制度。

组织结构是内部环境其他要素的基础。第一，分析单位组织结构，可以了解组织结构层面的风险状况，可以初步知道哪些岗位、部门设置不合理，不断调整组织结构以降低单位组织结构层面的风险，同时组织结构决定了单位风险评估执行主体和执行流程；第二，控制活动的实施，需要组织结构的支持，组织结构明确了由谁来实施控制活动，同时在实施控制活动时，需要不断调整组织结构，合理安排实施控制活动的岗位和职责要求；第三，组织结构决定了信息传递路径和质量，从信息传递的纵向路径来看，如果单位组织机构设置的越高耸，纵向路径被拉长，信息内容缺失的可能性加大，单位上下信息传递的质量降低；从信息传递的横向路径来看，如果单位管理幅度宽，平行机构多，虽然纵向上信息传递速度加快，但是各部门协调难度加大，信息在各部门之间横向流通速度变慢；第四，内部监督的力度和效能依赖于组织结构的设置，如在单位中是否设置了纪检监察部门；是否设置了独立的内部审计机构；内部审计机构隶属正职领导还是副职领导直接决定了内部审计的独立性和权威性，决定内部审计部门能否有力发挥监督职能。

（二）人力资源政策

由于人员的诚信和道德价值观是内在的价值观，而人力资源政策可以通过一系列的考核，不断的甄别人员的诚信和道德价值观。人力资源政策可以引导员工诚信和道德价值观的形成，并通过正式制度明确规范员工的道德行为、明确规定专业胜任能力方面的要求，因为人力资源政策通过选聘，培训，考核，激励等工作，将符合岗位需求的人员安排到合适的岗位，通过不断的培训，继续教育促进员工胜任能力不断提高，通过考核淘汰不匹配的员工，通过激励促进员工形成高尚品德和较强胜任能力，使得内部控制得以良好运行和不断健全。

（三）内部审计

内部审计是相对于外部审计来说的，内部审计是嵌入组织内部的一个机构。第一，内部审计相比较外部审计，对本单位的业务运行、流程和程序有一个全面、深入的了解。第二，内审部门人员具有专业能力以及单位里长期积累的工作经验，这样内部审计可以及时有效地评价内部控制的有效性，遵循性和健全性，及时制止单位内部违规行为，追究违规人员的责任，促进单位内部控制不断完善。第三，内部审计通过对各部门的工作进行定期和不定期的监督，一方面可以强化单位人员对内部控制的重视程度；另一方面，内部审计与各部门在监督执行过程中，不断交流与沟通，提高了单位人员对内部控制制度的理解，在工作中能更好地执行内部控制。

（四）单位文化

单位文化作为行政事业单位内部控制环境的构成要素，会影响行政事业单位内部控制环境。行政事业单位文化是各级行政事业单位在长期的工作实践中，逐渐形成一种为大多数人所认同的工作理念、价值观、行为规范等。在单位内部培育讲道德、积极向上、团结合作的价值观念，可以增强单位工作人员对单位的文化的认同感，凝聚单位上下员工的力量，形成一个良好的内部环境，共同推动单位内部控制的实施，从而推动单位的长足发展。

二、行政事业单位内部控制现状

（一）组织结构不健全

1.内部组织机构制约机制不健全

不相容岗位没有分离，一些单位在具体业务方面，采取由同一个部门甚至同一人负责，既是运动员又是裁判员，既要执行、又要监督；既要决策，又要执行，易发生舞弊风险。如某部委在新办公楼进行信息化建设中，涉及到了项目前期的计划和确定工作、项目中期的实施和监督工作，以及项目后期的资金交付工作，这些工作应当实施岗位分离达到相互控制的效果，但由同一个人负责多个环节，就形成了舞弊风险。

2.监督机构设置不健全、监督机制未充分发挥作用

单位内部监督机构的设置主要包括单位内部审计监督和单位纪检监察部门监督。内部审计通过对单位内部控制执行情况进行监督检查，及时发现单位内部控制制度的缺陷，及时向单位负责人反映，提出改进建议，不断推进单位内部控制的完善；纪检监察部门负责行政事业单位纪律监察，防范违法违纪现象。目前行政事业单位内部监督机构的监督力量比较分散，没有形成合力。内部审计虽然具有专业能力，但是权威性和独立性不高，未有效开展内审计评价监督工作；单位纪检监察部门监督主要是纪律上的监督，对具体的业务不了解，所以内部监督力量有限。

（二）人力资源政策存在不足

1.部分员工专业胜任能力不足

在内部控制制度的建设中，会计岗位是一个关键岗位，会计控制是内部控制制度中的重要环节，会计人员通过对资金的把关，抓住了内部控制的核心。在案例中，出纳专业胜任能力不足，没有相关的财务专业背景，因此该单位内部控制执行不力，出现了“小金库”的现象。

2.人力管理培训不足

行政事业单位并不像企业面对着日新月异的竞争，所以对人才的重视程度不如企业，人力资源培训方面采取单一方式，要么是职前培训，要么是在职培训，但有的单位的职前培训针对性不强，没有根据岗位特点来开展培，有的单位很少开展在职培训；而且行政事业单位业务具有稳定性，单位内部工作人员参与培训的积极性不高。案例中，出纳在从事财务工作中，没有专业背景，由于单位不重视人才培训，所以未督促工作人员参加培训，再教育来提高专业能力；出纳自己也未积极主动参与相关专业培训。

3.考核激励机制难以操作

由于考核标准不细化，难以量化考核，可能出现干多干少一个样、得过且过的现象。再加上有的行政事业单位较小，各岗位只有一人，工作好坏没有参照的标准，难以考量。案例中，该单位只有一名出纳，难以考核员工的业绩。

　（三）内部审计不完善

1.内部审计机构设置不健全

上市的公司，尤其是上市的商业银行非常重视内部审计，由于商业银行业务的特殊性，面临的风险较大，内部审计发挥着风险防范的作用，通过强化组织内部管理，应对外部环境带来的风险。行政事业单位经营风险较低，所以对内部审计的重视程度不如上市公司，商业银行。有的单位未设置内部审计部门，未配备专门的审计人员，由其他部门如财务部行使相关的内部监督职能。

2.内部审计独立性和权威性不足

有的单位将内部审计职能嵌入到其他部门，独立性不够。一些行政事业单位内部审计部门隶属于办公厅，或是隶属于财务处，财务部门在单位内部既要承担执行内部控制制度的任务，又要执行内部审计的监督任务，内部审计隶属于其他部门，独立性差。同时，在内部审计隶属关系中，有的单位的内部审计由副职领导管理，有的单位内部审计无明确隶属关系。单位领导对内部审计的重视程度直接决定内部审计的权威性，内部审计发现问题，提出整改意见，往往要得到单位领导的支持后，才能得到有效的执行。如果内部审计未得到单位领导的重视，尤其是单位负责人的重视，那么内部审计的权威性不足。

3.内部审计职权有限，难以发挥审计职能

在行政事业单位内部审计的具体实践中，内部审计职权有限。在业务方面，内部审计主要涉及财务收支审计和预算执行审计，审计工作覆盖面局限在单位的会计账目，较少扩大到风险管理审计、内部控制审计。在审计效力方面，内部审计部门事后监督多，事前、事中监督少，延迟了监督的效力，同时，内部审计需将审计意见向单位负责人或纪检部门反映才能得到后续处理，但有的领导对审计发现的问题不重视，弱化了审计的监督强度

　　（四）单位文化建设薄弱

1.有些单位整体文化建设不足

文化建设中，在单位里张贴几个标语，开展几项文化活动，改善工作环境，改良员工的着装等，虽然这些方式在一定程度上有利于提升单位整体文化，但是作用有限，易陷入流于形式的情形中。

2.一些单位负责人内部控制的理念不强

管理层理念是形成内部控制制度行为规范的基础，在单位中，设定了最高层的基调，影响员工对内部控制制度的遵循程度。因此，管理层理念是控制环境因素中影响力较大的因素。有的单位的领导对内部控制的建设未给予足够的关注，认为内部控制是对个人的束缚，甚至有抵触情绪，缺少明确的内部控制建设目标，导致整个单位内部控制意识普遍不强。根据调查，单位负责人对《内控规范》重视程度不足，大部分单位未贯彻《内控规范》要求。《内控规范》对行政事业单位内部控制的建设和完善有指导意义，如果单位负责人关注内部控制，那么单位就会全面落实《内控规范》，内部控制制度建设就会取得好的成效。

3.一些员工缺乏积极向上的文化理念

一些员工安于现状，缺乏竞争意识，个别员工具有浮躁、盲目的心理，在工作中自我约束不足，出现了不规范的行为，表现为不严格遵守和执行规章制度。

三、行政事业单位内部环境存在问题的原因分析

（一）组织结构存在问题的分析

1.单位内部某些部门三权未完全分离

三权指的决策权、执行权和监督权。三权分离，互不交叉，可以实现相互制约，相互控制。但有的部门决策、执行的一体化，或者执行、监督一体化，或者三者一体化，权限集中在一个部门或者一个人手中，不仅导致了组织机构的上的决策、执行、监督之间职能不清，使得制约机制难以发挥作用，也使得单位某些部门形成本位意识，利益更加封闭化、自私化。

2.监督机构的设置不足和独立性差

行政事业单位内部审计设置不健全，或者由财务处或其他部门兼任；其次监督机构作为单位的一个组成机构，往往监督机构与执行机构是平行机构，地位相同，内部监督独立性差，难以发挥作用，同时单位监督机构是单位一个部门，与单位人员的关系具有稳定性，难免受到感情、利益的限制，影响了监督的客观性。

3.专家知识结构不匹配，论证客观性不够

行政事业单位实行专家论证制度，一方面专家具有专业知识和专业能力，不同专家各有所长，从多方面、多角度对单位的决策进行分析，相互协调，使得决策更加全面；另一方面，专家主要是从单位外部人的角度，在论证时，可以客观独立地评价决策是否科学、可行。如果专家的知识结构与单位决策的内容不匹配，或者专家受到利益驱动，论证不客观，那么专家评委会的咨询、监督、指导的功能被弱化。

（二）人力资源政策存在问题的分析

1.人才选拔机制的局限性

在行政事业单位中，首先按照本单位实际需求，经过上级部门批准，确定本年度编制人员，编制数通常是固定的，人才流入可能不足。人员的招录一般是通过相关考题的设置选拔优秀人才，但测评方法较为简单，同时对不同部门、不同专业有时采取同样的考题，针对性不强，对一些技术岗位有时也未加试专业考试，有可能引进的人才未能与岗位的要求相匹配。

2.管理培训缺乏资金保障

国家通常按照定额的方式对各单位进行财政拨款，各单位很少争取到额外的财政预算，而多渠道、多形式、多层次开展的人才培训，需要较多的资金，同时人才开发和培训的效果需要一段时间才会体现，而且一些单位负责人对人才开发和培训认识不足，认为培训可搞可不稿，因此单位领导不愿意把有限的财政资金投入到花费较高、周期较长的人才培训中去，使得人力资源管理的相关工作未得到有效的开展，人才开发不足。

3.绩效考核机制不健全

考核方案不细化，因为一些行政事业单位内部没有根据不同部门，不同岗位设置全面的考核方案，考核方案操作性、针对性差，导致考核标准模糊。其次，考核的过程中，一些单位未能严格执行考核方案，绩效考核易受人情因素的影响，使得考核结果不客观，难以反映真实的考核结果。并且，一些单位考核结果未充分和薪酬激励、职务发展相结合，单位内部薪酬的提升和激励主要和职务的高低相关联，所以考核结果难以发挥激励作用。

（三）内部审计存在问题的分析

1.从内部审计设置实施动力来看，行政事业单位内部审计的设置并不是像企业设置内部审计是自发的，为了健全公司治理，以满足投资者，所有者的需求，所以先天实施动力不足；单位内部审计的设置来源于审计机关和财政部门的推动，但是相关规定并没有刚性约束，所以单位负责人对内部审计重视程度不足。

2.从行政事业单位编制来看，我国行政事业单位编制有限，但是，内部审计部门并不是各单位正常运转不可或缺的一个部门，对于编制的安排，单位往往更注重先满足业务部门。而且有的行政事业单位较小，业务简单，监督职能往往就由财务部门等其他部门承担。

3.从配套措施来看，内部审计职权难以发挥，首先会计系统的薄弱使得内部审计工作难以开展。内部审计主要对会计信息进行审计，而当前一些行政事业单位内部会计系统还存在不足，第一，会计业务核算存在不足，如票据管理不严，未设置资产的明细账和固定资产卡片，会计凭证填制不准确；第二，相较于企业，行政事业单位会计账务处理较为简单，所以忽视了会计工作的重要性。其二，内部审计人员自身素质的不足。随着行政事业单位信息化建设的加快，新《预算法》的实施，内部控制审计范围不断扩大，内容愈加复杂，要求内审人员不断更新知识，如计算机审计技术等；这些变化对内部审计人员素质提出了更高的要求。

（四）单位文化存在问题的分析

1.文化本身的模糊性。文化是一个含义十分广泛和不确定的概念，很难把握其具体内容和边界。在学术界，对文化的定义至今没有统一明确；在日常生活中，如果让人们谈谈对文化的理解，似乎每个人都能说上几句，但是很难说清楚；而且现在文化一词有被滥用的趋势，一切皆可用文化来概括或表达，也影响了人们对文化的认知和运用。按照语言学的研究，当一个词语被滥用，这个词语往往就会失去其本身的意义。

2.单位负责人内控文化建设不足。对于行政事业单位来讲，内部控制文化应当健全。但是目前单位的内部控制文化不容乐观。第一，内控理念建设不足。有些单位负责人对内部控制的理念尚未形成理解，认为内部控制制度比较繁琐，实施成本较大，未充分认识到内部控制的重要性和作用，内控理念建设不足。第二，有些单位负责人注重经验管理，采用传统的经营管理方式，对内部控制的理解局限在内部会计控制上，而当前内部控制的发展扩大到了管理控制上，在内部控制中，包含了一切规章制度、程序、标准、方法、手段，注重经验和传统的管理方式，未充分认识到内部控制可以提高单位管理水平的作用。

四、行政事业单位内部环境现状

（一）优化行政事业单位内部控制外部环境的建议

1.增强XX审计对内部控制的监督责任

控制环境是内部控制存在和发展的空间，对内部控制执行的效果有决定性的作用。因为内外部环境具有不确定性，处于变化之中，可能会制约内部控制的执行。国外有学者研究用平衡计分卡来评价控制环境，有一定的借鉴意义，因为平衡计分卡的设计是兼顾内外维度，定性和定量指标，避免了指标、维度的单一性,所以在对控制环境测评时，要兼顾内外环境，兼顾软硬环境，并以此设置测评指标，系统地评估控制环境。因此，XX审计机关在审计执行中，可以适当地对内部控制环境进行分析，从外部环境来说，主要是与内部控制有关的财政预算、会计制度、审计制度和相关法律法规的改变，以及行政事业单位管理制度的变化等；从内部环境来说，不仅要对单位财务收支、技术方面提出改进建议，更要对单位组织结构、单位管理层的重视程度、单位文化等内部环境进行测评，通过设置一些指标系统地评估单位的外部环境、内部环境，从而提出完善内部控制环境的建议。

2、完善内部控制相关法律法规

完善内部控制相关法律法规，具体来说，首先，加强立法，对内部控制的要求和内容进行明确的规定，明确单位负责人对内部控制建立和实施的责任，并且加强相关内部审计设置的法律支持。其次，审计机构可以制定针对行政事业单位内部控制的审计标准和规定，提高内部控制审计的可操作性，更有利于XX审计机关对内部控制开展评价，有利于指导和监督内部控制的建设和执行；财政部可以尽快出台相关的配套指引，更好地指导行政事业单位建设和完善内部控制。最后，构建行政事业单位内部控制的法规系统，将已有的关于财务管理、会计核算、审计监督、预算管理、收支管理、资产管理等法律法规，构建一个整体框架，有利于对行政事业单位的内部控制形成有力的外部约束，有利于提高行政事业单位工作人员对内部控制的重视程度，对行政事业单位内部控制起到一定的规范作用。

3.积极推进财政预算的实施

行政事业单位的资金收入主要是财政拨款，各行政事业单位需要按照财政预算的口径和规则进行资金管理。行政事业单位的经济业务与财政资金收支相关，所以单位内部各项经济业务活动都与预算管理有关。预算管理可以贯穿行政事业单位所有的经济业务，并将各项经济业务的审批、执行、监督等环节进行良好的衔接，从而实现预算管理的全过程控制。所以，行政事业单位所有的经济业务都可以以预算为前提。“以预算管理为主线”建立内控体系，会提高单位采购活动、招投标等各项经济业务的管理水平，从而促进内部控制的改进与完善。

4.加强技术方面的制度建设

（1）推动公共文化服务体系建设，营造健康向上的社会文化风尚

有的行政事业单位职能是提供公共文化服务，因此，依托公共财政，以公益化的文化单位为主要执行主体，积极构建公共文化服务体系，提供公共文化服务。文化建设要以解决社会当下最关心、最直接、最现实的问题为重点，文化产品不同于物质产品，文化产品具有价值导向作用，健康向上的文化产品，可以提高全社会道德水平，提升社会综合素质。通过公共文化服务体系的建设，满足人们精神文化需求，帮助人们应对社会转型期文化混乱，对提高全民族的思想道德有重大意义。

（2）建设诚信文化，强化职业道德

一项制度的制定和推行，要考虑文化因素，有利于人们理解接受这些制度，更好的执行和落实制度。诚信是中国优秀的民族文化传统，也是当前职业操守的基本准则。而且在国家治理的过程中，社会道德文化水平在很大的程度上决定了人们是否能有效地履行职能。在行政事业单位的工作人员，应通过依法履行职责，勤奋务实工作，强化并遵守职业道德规范，实事求是，认真工作，爱岗敬业，带动整个单位乃至全社会讲诚信，促进国家良治目标的实现。

（二）优化行政事业单位内部控制内部环境的建议

1.健全内部组织结构

分别配置决策权、执行权和监督权，合理分配权责，可以实现科学决策、高效执行和有力监督。具体来说，单位层面上，决策机构相当于单位的“大脑中枢”，单位的重大决策一般是由单位领导班子和具体分管业务的负责人集体决定，决策机构不负责业务执行和业务监督；执行机构是具体执行决策的业务职能部门，由于这些职能部门在单位中直接实施内部控制活动，所以执行机构要明确权责和职能分工，不相容岗位分离，关键岗位实行轮岗；监督机构与决策机构和执行机构互不交叉，互不重叠，由内部审计部门、纪检监察部门构成，同时监督机构的地位应该高于执行机构。业务层面上的具体岗位设计上，如果有的单位人手不足，那么重点在关键岗位上、重大经济活动业务上实现业务活动决策、执行、监督分离。单位层面、业务层面的组织结构设计都应考虑相互控制、相互牵制的原则。

2.完善人力资源政策

构的设置，人员胜任能力，行政事业单位内部审计准则等建设需要一定时间，并不能一蹴而就，纪检监察部门的监督是行政事业单位明显区别于企业的特征，所以需要发挥纪检和监察的监督力量，纪检监察部门定期或不定期检查本单位及各部门纪律遵循情况，在检查的过程中可能会涉及到具体业务执行情况，这时纪检监察部门可以和内部审计部门合作，更能发挥监督的作用。

3.加强内部审计建设

行政事业单位履行公共职能，决策既包括单位日常业务和经济活动，又包括单位向社会提供的公共服务事项。所以，应当设立科学合理的议事决策机制，既能防范违规风险，又能实现科学决策，保证公共服务的质量和效率。一方面行政事业单位重大决策实行集体决策，防范“一言堂”、“一支笔”的决策风险。另一方遇到专业性强的重大决策时，应当加入具体决策相关的分管负责人，以及结合专家评审，技术咨询，实现科学决策。

4.强化单位文化建设

单位文化建设的核心在于文化理念的建设，行政事业单位要加强文化理念建设，构建本单位独特的单位文化。首先，通过调研、访谈、讨论等方式，再结合本单位具体职能、具体业务，塑造全体员工共同认可的文化理念。其次，可以借鉴企业经验，制定单位文化手册，形成行为规范准则，加强员工对单位文化的认识，并落实到日常的行为中；最后通过多渠道、多途径进行单位文化宣传，如开展职工活动，理念文章征集活动等，并且通过单位网站、内部刊物、标语等推广单位文化，不断深化员工对单位文化的理解，构建共同认可的价值理念，增强单位的凝聚力。

五、优化行政事业单位内部控制环境的建议以G单位为例

（一）G单位介绍

G单位属于行政事业单位，既有行政单位，如局机关；又有直属机构，直属机构既包括全额拨款的事业单位，又有自主收支的事业单位。G单位主要负责土地与矿产资源行政管理，目前 G单位有12个内设机构，27个直属机构。近年来，G单位各项工作都取得了较好成绩，信息化建设、规范化建设不断推进，获得了“先进单位”、“先进集体”等多项荣誉。

（二）内部控制环境分析

1.内部控制环境存在的不足

（1）组织结构分析

单位层面上的组织结构，即决策机构、执行机构、监督机构职能清晰，局机关内部各科室岗位职责明确，但是没有强调关键岗位，同时关键岗位的轮岗执行有待于加强，轮岗主要是针对中层干部以上。决策机制上，虽然建立了集体会审制度、会议制度，在集体会审制度中，针对专业性较强的决策，G单位没有建立专家委员会，没有进行专家论证。

（2）人力资源政策分析

G单位没有形成明确的人才选拔、人才培养等相关制度。在其官网的制度建设上，没有找到人才选拔、人才培养的制度。缺乏明确的人才选拔制度，G单位人才引进有可能和岗位不匹配，人才队伍难以发展壮大。缺乏明确的人才培养制度，G单位培训内容可能不够全面，在经费管理方面，没有针对培训经费的规定，一般是根据重要工作需要确需开支的，由经办人提出费用方案，报局长审核，因此培训经费保障不足，人才开发可能难以往深层次发展。绩效考核机制不健全，绩效考核内容没有针对性，对不同股室、不同直属单位采用相同的细则，对不同部门、不同直属单位采用相同的考核方式；在权重设计上，四个环节比重占比相同，过于简单，可能难以准确考核各部门、各直属单位的实际工作情况。

（3）单位文化层面分析

一是 G单位在整体文化建设上，未得到所有部门的重视和关注，而且这些文化建设中未能突出 G单位特有的文化价值取向，主要以员工活动为主，虽然有世界地球日、土地宣传日等公益活动，但是活动次数较少，所以作用有限。二是单位文化宣传不足。G单位未制定员工行为准则、文化手册，未采取多种措施加大宣传力度，工作人员对单位文化理解可能不够深入；三是个别管理层，偏重于经验管理，缺乏创新精神，缺乏主动工作的意识，少数工作人员自我约束力不足，未遵守各项规章制度，个别人员出现了“散、懒、玩、浮”现象。

（4）内部审计分析

G单位内部审计机构设置不足。相关监督职能由财务部门负责，财务部门对直属单位财务会计工作、国有资产、基本建设相关的财务工作进行监督，同时对国土资源管理的各项行政事业性收费进行财务监管。审计工作统计表也由财务部门负责填报，财务部门既是财务工作的执行部门，同时兼任财务监督，弱化了监督的效力。

2.优化内部控制环境建议

（1）组织结构方面

G 单位要实现决策权、执行权和监督权相互分离。日常的工作由局长负责，重大经济活动，实行集体决策，由党委、局长和财务、纪检监察部、内部审计负责人组成决策层，针对专业技术较强的决策，可以建立专家委员会，提高决策的科学性，避免决策失误。具体的业务由各部门的业务人员负责执行。内部审计和纪委监察发挥监督的力量，内部审计依据其专业胜任能力，对日常业务进行定期或不定期的检查，对违规情况及时予以制止，纪委监察做好纪律监督，同时二者在日常监督中，可能会有交叉，所以二者可以通过协调，借助各自的优势，形成合力，扩大内部制衡机制的作用。

（2）人力资源政策方面

G 单位要制定一系列关于人才选拔、培养、绩效考核等人力资源政策。引进人才时，做好信息收集工作，制定岗位责任说明书，坚持按需设岗，建立公开、公平、公正、择优的选人制度。对于关键岗位要加强道德的考核，对于专业性较强的岗位还应加试专业考试。同时拓宽选拔途径，积极探索人才交流，人才借调等制度。在进行人才培训和开发时，运用多种培训方法。并且确定考核内容，完善绩效考核机制和奖惩机制，考核内容要根据各岗位性质进行细化设计，建立不同维度的评估考核指标，并将每个维度进行细化，在进行维度细化时，加强考核指标的量化，并赋予不同的权重，形成一套完整合理、科学有效的考核制度。

此外，为了执行好内部控制,建议 G 单位建立内部控制的考核问责制度。将内部控制职责履行情况纳入到 G 单位的绩效考核制度中去，考核各级管理人员履行内控职责的情况，对未履行内控职责的管理人员进行问责，将内部控制考核情况与管理层的任职、奖励相挂钩。

（3）内部审计方面

设立内部审计部门，可以从财务部门或者二级单位选拔一些业务能力强的人员成立内部审计部门。所以，首先 G单位单位负责人要重视内部审计部门，不断了解内部审计有利于提高单位内部管理水平，查漏补缺；其次，加强 G 单位内部审计部门的独立性、权威性，建议内部审计隶属于单位负责人，审计管理工作应直接向单位负责人汇报；同时，G 单位应加强对审计部门人员的专业技术培训，不断提高内部审计理论知识和计算机审计实践应用能力，提升 G 单位内部审计人员的专业能力。

（4）单位文化方面

G单位负责守好国土资源的公共责任，要加强单位文化建设。首先要树立独有的与国土资源相关的文化理念，并且在官网、单位标识、工作环境上进行具体的物质形态表现，推进整体层面的文化建设；其次提高单位负责人对内部控制的认识，单位负责人是单位文化的核心，是单位文化的创造者和组织者，单位负责人对内部控制重视，带头遵循内部控制制度，可以激励员工遵循内部控制制度，整个单位文化形成重视内部控制的文化氛围，对营造和维持一种良好的控制环境起到重要的作用。并且积极开展各类活动和公益活动，发挥单位文化的引导力和凝聚力，引导全员参与、整体互动的局面，构建共同认可的价值理念。文化理念要牢固树立以积极向上、爱岗敬业、踏实肯干的观念。

（三）案例启示

1.外部环境的启示

内部控制制度的顶层设计中，要重视外部环境的优化，尤其重视XX审计的监督、法律法规的完善。如XX审计的监督局限在财务收支审计上，可能对 G 单位相关的制度建设、文化建设、岗位设计关注不够，可能在审计的过程中提出的建议局限在技术层面；法律上对内部审计的刚性支持不足，G 单位未重视建立内部审计岗位。单位内部控制的建设，一方面依靠单位自身的努力，尤其是单位负责人的的推动；另一方面需要有良好的外部环境，形成对单位内部控制制度的基础环境，成为外在的约束力量，推动内部控制的建设和执行。

2.内部环境的启示

行政事业单位自身在建设内部控制时，要重视单位内部环境。组织结构要实现决策、执行、监督三权分离，明确权责分配，针对技术性、专业性强的决策时，适时建立专家委员会；人力资源政策要不断完善员工的选拔任用制度，人才开发和培训制度，以提高员工胜任能力，同时建立并实施考核制度；设立内部审计部门，实现日常监督和定期检查；建立积极向上的单位文化，夯实内部控制的基础。加大企业的内部控制力度，建立和完善企业内部控制是保证企业正常运转之必须，对确保企业各项工作的正常运行、促进企业经营管理效率的提高及建立现代企业制度有着非常重要的作用。

全文通过分析行政事业单位的内部控制环境，以G单位为例，提出优化事业单位内部控制环境的建议，加强控制理念，加强单位文化建设的建议。

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