环境公益诉讼原告主体资格问题研究

摘要：

基于环境公益诉讼目的的预防性、公益性，提起环境公益诉讼的主体应当被赋予多元化的特点，这有利于多方位、全面的应对我国的环境问题，形成XXX环境保护制度。环境公益诉讼基于国家、公众对于环境的需求而确立。我国自确立环境公益诉讼的制度以来，对于诉讼的主体仍然存在一些问题：一是起诉主体缺少公民个人；二是环保社会组织的限制条件过于严格；三是行政机关、检察机关在作为环境公益诉讼原告主体的情况下，两者的权力与职责有理论冲突。基于环境权、公共信托理论以及环境公益诉讼的实践，将环境公益诉讼的主体构成扩展为包括公民个人、环保社会组织、检察机关在内。同时，在行政机关与检察机关之间设立一套信息共享体系，解决前文所述冲突。

关键词：环境公益诉讼，主体，公民，环保社会组织，检察机关，信息共享

第1章绪论

　　1.1研究背景和意义

　1.1.1研究背景

作为广东省潮汕地区的母亲河之一的练江，20世纪90年代以来江水一直处于远超劣V类标准的污染状况，是“广东省内污染最严重的河流之一”。自90年代以来，练江沿岸片区的居民看到了电子垃圾拆解、衣物印染“低投入高回报”的模式，开始自办作坊、工厂。由于环保监管的缺位，重金属污染等问题直接导致练江71公里的“白练”变“黑龙”。其中一条的北港河支流，水中铅含量超过世卫组织推荐应用水标准的2400倍，沉淀物铬含量超土壤临界值的1338倍。2000年开始陆续不断有当地居民向汕头市XX举报投诉。汕头市计划于2004-2010年启动练江治理工程，但毫无进展。由于对治污的需求求助无门，2011年12月，汕头市海门镇拟建发电机组消息传开，该镇近千人到当地XX、高速路口聚集，表达“治理练江污染”的诉求。

笔者目睹练江流域一直以来的污染状况，认为造成这种局面的原因在于：一是造成污染的企业自上世纪九十年代以上便是当地经济支柱，纳税大户，面对群众的信访、建议，行政机关在污染日益严重的情况下依旧不作为；二是当行政机关面对污染情况不作为时，法律未赋予公民另外的救济途径。

除此之外，2012年前，我国也存在多种通过行政渠道无法解决问题的污染事件如太湖水污染事件、湖南浏阳镉污染事件等。行政不作为和环境污染越演越烈，逐渐走入死循环中。

为了治理环境污染，环境公益诉讼制度被确立。环境治理有了新的思路：寻求司法救济。但是却未赋予公民原告主体资格对环境污染进行救济。这不禁令人思考：为何为了保护公民利益的制度，反而公民无法借此提起诉讼？原告主体资格存在何种不足？

诉讼作为解决社会冲突的权威方法之一，实际是通过一套法定程序实现对当事人之间的法律正义进行分配的过程。公众环境权益遭受侵害，一个重要途径是进入诉讼提出诉求。显然，进入司法程序的一个必要途径，就是拥有原告主体资格。否则，环境权益遭受损害而无法拥有原告主体资格寻求司法救济，司法将失去公正的价值。

　1.1.2研究意义

环境公益诉讼在实现环境治理法治化取得了很好的成果，但仍然存在不足：环境公益诉讼原告主体的范围受限、条件严苛，导致存在一种现象——检察机关在环境公益诉讼起诉案件的数量上成为了“大头”，而具有群众利益代表性的社会组织，却不是环境公益诉讼的主力。

因此，本文希望借助分析我国环境公益诉讼原告主体资格存在的不足，提出建议，推动我国环境公益诉讼的发展。

在理论上，借助理论构想，一是建议将公民个人作为原告主体之一，为表达环境诉求创设途径；而是降低对环保社会组织作为原告主体的条件限制，促使更多环保社会组织积极投入环保事业。

在实践上，基于目前国外制度的启发和我国立法现状，通过建议，使行政机关明确自身职权，转变“放弃行XXX求助司法权”的态度，积极履行职责；检察机关通过支持起诉，使社会组织和公民个人更加积极的参与到环境保护之中。

　1.2文献综述

　　1.1.2国内研究

环境法实施薄弱，行政部门环保执法不力，缺乏透明度等问题，使环境公益诉讼制度的确立，成为环境治理法治化的必然。[]诉讼是两个主体在法院居中裁判情况的下，解决纠纷所进行各种诉讼活动的总和。环境公益诉讼作为解决环境问题的方式之一，主体是启动诉讼的“钥匙”。环境公益诉讼是基于维护环境公益的目的、针对损害环境公益的行为而提起的诉讼。由于公益诉讼较私益诉讼在利益目的上的不同，决定环境公益诉讼的主体应当由广泛性、多元性。[]

对于环境公益诉讼的主体，学者们有不同的观点：

秦天宝教授2008年在全国环境资源法学研讨会中指出，在环境公益诉讼的原告主体资格的确定问题中，建议应当将“环境问题影响最直接的公民个人”、“环保意识最深的环保社会组织”、“专业于法律应用的检察机关”包括在内，利用原告主体的多元化更好地保护环境。[]

蔡守秋教授在《论环境公益诉讼的几个问题》提出，环境公益诉讼的原告主体应为“自然人”“法人”“非XX非营利组织”、“XX组织”和其他环境权遭受侵犯有权维权的主体。[]

而曹明德教授通过比较之后发表了《中美环境公益诉讼比较研究》，认为“公民”、“社会组织”和“XX机关”是具有提起环境公益诉讼资格的原告。[]

那环境公益诉讼的原告主体应该包括哪些？笔者认为如下几个：公民个人、环保社会组织和检察机关。理由如下：

第一，行政机关行使管理社会事务的职权，本身具有行XXX，针对环境污染、破坏的行为有足够权力进行管理和惩罚，不应作为环境公益诉讼的原告主体之一。

第二，环境公益诉讼目的在于保护环境公益，而利益的最直接需求者是公民本身，公民自然应当享有原告的资格，同时，环保社会组织的宗旨就是保护环境，进而维护公民的利益，也应当享有原告资格。

第三，检察机关之所以是环境公益诉讼的适格主体，是因为一方面检察机关是法定的法律监督机关，行使检察权，维护国家利益；另一方面检察机关在环境公益诉讼的试点中，展现了具有稳定性和可行性。

　1.1.3国外研究

环境公益诉讼的起源，影响了诉讼原告主体资格的确立。

诉讼是解决人类社会生活中无法自行协调的纠纷的一种方式。但伴随人类社会的发展，出现提供给主体是不特定受众的物品等，为了维护此类利益，便出现了公益诉讼。公益诉讼最早可以追溯到古罗马时期，在罗马程式诉讼中，诉讼分为两类，公益诉讼和私益诉讼。私益诉讼简单理解便是为了保护个人利益而提起的诉讼，系保护个人所有权的诉讼。[]这与我国民事诉讼法对于适格原告的规定类似。公益诉讼则系为了维护公共利益的诉讼，除了法律特别规定的之外，任何公民皆可提起。公益诉讼的目的是维护公共利益，正因为这个目的，决定了提起环境公益诉讼的原告应当是公益性代表。

X是最早确立现代环境公益诉讼制度的国家。X的约瑟夫·萨克斯教授将“公共信托”理论引入公益诉讼领域，从而丰富、发展了X的环境公益诉讼。X在1970年《清洁空气法》的制定中采用这种理论，并确立了“公民诉讼”制度。了解国外环境公益诉讼的概念，能够最直观的了解该国环境公益诉讼原告主体资格的构成。但在对较多文献的查阅下，发现X及国外学者尚未对“环境公益诉讼”进行定义，所以，“环境公益诉讼原告资格”也并定义。而这主要因为：第一，“环境公益诉讼”概念非X理论研究的核心，并非X制定法上的概念；第二，“环境公益诉讼”与“公益诉讼”之间是种属概念的关系，在X，定义“公益诉讼”才是关键；第三，X提起公益诉讼的三种方式已经将环境公益诉讼包含在内：“公民诉讼”——任何公民可以对违反环保法律规定的行为提起诉讼、“集团诉讼”——一名或者多名当事人代表全部当事人进行起诉或者应诉、“总检察长诉讼”——各州设有的总检察长可以依照职权提起环境公益诉讼。[]

英国在率先完成工业革命后，环境问题开始暴露。1952年爆发的伦敦烟雾事件推动了英国在立法上重视污染防治。后来1974年英国制定的《环境污染法》，公民获得了环境公益诉讼的起诉资格。英国检察总长因为代表国王的特征，具备维护国家利益的职权，所以在后来英国环境公益诉讼制度发展和完善中，逐渐形成以“检察机关”为主力军，公民为补充角色的诉讼制度——“检举人”制度。“检举人”制度依托于“国家代表人”检察长进行公益诉讼，公民个人无法直接提起公益诉讼，而是先行“检举”，由检察长进行提起诉讼，若检察长不提起，在得到检察长授权下才可以提起。

1.2研究方法和内容

　　1.2.1研究方法

本文利用对国内外现状的分析，紧密结合法学相关知识，研究环境公益诉讼原告主体资格的发展、理论依据，提出问题，以期提出完善和建议，为我国环境治理的完善建言献策。

比较分析法：通过对X、德国、英国对于环境公益诉讼原告主体资格的规定，结合我国的现状，作出比较，汲取借鉴其中的优秀成果，提出符合我国国情的理论制度建议。

文献研究法：通过对文献的大量阅读，总结归纳，分析环境公益诉讼原告主体资格的理论制度规定以及发展现状，提出目前法律的不足之处。

案例分析法：结合部分案例和具体数据，通过案例和数据的所反映的情况，论证观点，增强说服力。

　1.2.2研究内容

我国将环境公益诉讼规定于民事诉讼法中，故本文研究的环境公益诉讼原告主体的资格，为环境民事公益诉讼原告主体的资格。由于环境行政公益诉讼，须基于具体行政行为等要求才具有原告主体资格，属于行政诉讼，故本文不予讨论。

全文结构如下：

第一章：当前我国对于环境公益诉讼原告主体的构成，学界存在不同的观点，立法也一直在不断调整。围绕于此，本文希望通过利用分析文献并结合案例、数据的方式，从国内立法现状出发，利用对X、英国制度的分析，提出写作角度。

第二章：定义环境公益诉讼原告主体资格，阐述环境公益诉讼建立的理论基础，包括“环境权”、“公共信托”理论。同时，列明我国原告主体资格的在立法上的发展。

第三章：提出我国环境公益诉讼原告主体资格存在的不足。如“法律未赋予公民提起诉讼的的原告资格”、“社会组织作为环境公益诉讼原告的条件过于严格”、“具备原告主体资格情况下的检察机关、环保行政机关权责冲突”。

第四章：分析X“公民诉讼”制度和英国“检举人制度”，认为可以借鉴其中的经验，扩大环境公益诉讼原告主体资格的范围并设立相关前置程序。

第五章：提出建议。如“赋予公民原告资格”、“放宽社会组织的条件”、“建立行政监测与检察监督的联动体系”。

第2章

　　2.1环境公益诉讼原告主体资格的界定

根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是争端发生时某人所享有的将争端诉诸司法程序的利益和权利。在我国民事诉讼法中，规定了起诉主体应当符合其中第一百一十九条的条件，对于能够将争端诉诸法院的主体作出了限制，起诉主体应当基于直接的利害关系，在法院管辖的范围内，针对明确的被告，提出具体的诉讼请求、事实与理由。有学者认为原告资格是一种限制，可以避免产生不必要的诉讼，以实现诉讼的经济性和效益性。李光禄教授主张的则是“权利说”，即环境公益诉讼原告主体资格是当生态环境被破坏或有被破坏可能性时，享有的提起环境公益诉讼的权利。

从国家的角度而言，“限制说”更加符合治理国家的需求。因为社会稳定、公共利益的涉及面广等因素影响，当环境公共利益受损时，我国比较普遍的做法是由国家机关主导，处理纠纷，所以基于管理国家的需要，需要对多数的规定采用限制的方法。但对于公民来说，在争议发生时，诉讼是解决争议的一种方式，公民更偏向于自己有选择诉讼与否的权利。环境公益诉讼最根本的目的是保护公民最直接相关的环境公共利益，本文认为应该站在“公民”的角度来看，认为“资格”应该是一种权利。所以本文认为在环境公益诉讼中，原告主体资格应当是一种权利，是当争端发生时所享有的将争端选择诉诸法院由法院裁判的权利。当争端出现，我们可以谋求多种手段如调解、仲裁等，诉讼是其中之一。诉讼是一道解决争端的司法程序，“原告主体资格”是跨入司法程序这道门槛的条件，但最终选择与否，在于争端当事人自身。我国环境保护法规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。马克思主义原理在有关权利与义务关系的阐述中认为不存在只承担义务不享受权利的一方，义务的存在是以对应的权利为前提。所以我们在承担保护环境的义务的同时，也应当享有为了保护环境应当具备的权利。

综上，本文认为，环境公益诉讼原告主体资格是被法律授权的主体，具有以保护环境为目的、以自己的名义，在环境已经或者可能遭受污染、破坏时，向法院提起相关诉讼的权利。

2.2环境公益诉讼原告资格的理论基础

　　2.2.1环境权理论

1970年3月，X密歇根大学的萨克斯教授在日本东京召开的关于公害问题的国际座谈会上提出：每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一。会议其后发表的《东京宣言》采纳了这一建议。1972年，在斯德哥尔摩人类环境会议上发表的《联合国人类环境宣言》，第一条内容宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”[]环境权被认识、被需要开始逐渐成为共识，尤其是现在经济社会的高速发展下带来的伴生问题，环境权从基本人权的层面被迫切需要，这也是环境公益诉讼发展的理论基础之一，也是在环境公益诉讼中，公民应当被赋予原告资格重要原因。

但是对于环境权的基本内容应当包含何种内容，学术界的意见不一。第一种意见认为：公民的环境权，是公民享有的在清洁、健康环境中生活之权利；第二种意见认为：公民除了在环境中健康生活的基本权利，还包括一系列保障基础权利实现的程序性权利如公众环境知情权、环境参与权和检举、控告和举报权；第三种意见则认为：环境权是公民在清洁环境中享有的权利和对环境负有保护的义务的集合。环境权应当包括的内容众说纷纭，甚至过于冗杂，因为权利内容过于复杂，其内涵注定会很模糊，在立法、司法时就难以肯定。但我国环境权的研究依然备受重视，大量学对于推动环境权入宪不断发表理论，以知网为例，对于环境权入宪检索后，从2010年开始，截止至2020年2月23日，有98检索结果与环境权入宪相关。笔者认为，人类的生存与环境莫不可分，甚至人类就是其实就是环境中的一份子，环境权的确立对于公民个人来说尤为重要：环境权确立并最终的以入宪，在宪法中体现，公民在环境公益诉讼原告主体的问题上，便有所理论依托。

　2.2.2公共信托理论

何为信托？信托是基于信任，委托人交予受托人自身财产权，然后受托人基于委托人利益和目的，管理财产、处分财产行为。环境公共信托理论最早起源于罗马法，英国最早引入该理论，后X在环保领域引用此理论。X的约瑟夫·萨克斯教授认为：“特定的公共财产，比如河流、海岸及空气由XX为一般公众自由使用而信托所有。”[]由此我们不难推论，XX在对于环境的要素，诸如河流、空气进行管理、使用时，应当基于社会公众的角度，妥善进行管理和保护，而当环境要素因为XX行为或者因XX交付单位进行开发管理的行为受损损害公众利益时，XX应当负有要求损害环境的一方承当责任。所以在环境公益诉讼中，国家机关能够针对环境污染行为作为原告主体提起诉讼，也都是基于公共信托对国家机关的要求。萨克斯教授也强调，空气、水、土壤等环境生存要素是公民委托XX进行管理的，并未无主物，属于社会公众所有，XX未经公众同意无权处分。[]可以看出，既然空气、水、突然等要素属于社会公众所有，那么对于公民来说，XX其实是环境要素的代理管理人，当XX行为不当，直接或间接使公民利益受损，基于对权利的救济，自然公民应当享有对违法行为进行干涉的权利，而作为环境公益诉讼的原告主体之一，是公民救济权利的体现。

2.3我国环境公益诉讼原告主体资格立法现状

关于环境公益诉讼的原告主体的规定，最早出现在我国海洋环境法中，1982年公布的《海洋环境保护法》第四十一条、第四十二条、第四十三条，并在此后1999年的修订中归纳为第九十条：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”全国人大法工委明确第九十条的内容是违反海洋环境保护法造成污染应当民事责任的规定。因此我们可以看出，既然造成污染，应当承担民事责任，那么由海洋环境污染引起的赔偿责任和赔偿责任就属于民事纠纷，自然要依照《民事诉讼法》的规定提起诉讼。故该条款并非行政机关进行行政处罚的内容，是环境公益诉讼最早出现的内容。

地方上，也有为了解决环境问题的困扰，进行了立法探索的例子。2008年5月，无锡市中院建立了专门的环境保护审判法庭，以应对环境问题。而且，环保法庭最早明确允许环保社会组织提起公益诉讼；2009年，贵阳市人大常委会制定并通过《贵阳市促进生态文明建设条例》，条例对环境公益诉讼的原告、类型等作出了较为明确的规定。[]

仅靠行政机关应对环境污染问题，存在众多的弊端。进入二十一世纪，太湖水污染、湖南浏阳镉污染等重大污染事件频发，证明了单靠行政主体并无无法解决环境问题，必须寻求多元化的救济方式，借助多个主体来谋求治理方式。

2012年我国民事诉讼法修订中，在第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是环境公益诉讼条款首次被明确以法律条文确定下来。全国人大法工委对条文进行了说明，为了减少滥诉，同时与我国现行管理体制的需求相匹配，只规定了两种主体，开展环境公益诉讼要稳步、有序进行。

2014年，在环保法修订中，为了更好与民诉法第五十五条衔接，对“有关组织”细化规定条件，环保法第五十八条规定的“有关组织”应符合以下条件：（一）依法在设区的市级以上人民XX民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

2015年，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的司法解释（以下简称若干解释），对环保法第五十八条进行了具体解释。社会团体、民办非企业单位以及基金会，只要符合环保法第55条规定的条件，专门从事环保活动，可以视为具备原告资格的主体。

2017年，检察机关正式进入环境公益诉讼领域。修订后的民诉法第五十五条在原有基础上，增加了第二款，赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格，同时要求检察机关提起诉讼的前提是第一款的主体不存在或者主体未提起诉讼。

综合现行法律规定，我国能够提起环境公益诉讼的原告主体包含三个：环保社会组织、检察机关以及依据海洋环境保护法行使海洋环境监督管理权的行政职能部门。这三个主体构成了我国目前的提起环境公益诉讼的三元主体架构。

　第3章我国环境公益诉讼原告主体资格的现实困境

环境公共利益是每个社会中生活的人都享有的正常生产的利益，属于全体自然人所有。环境公益诉讼的提起证明环境质量问题正在面临着紧迫性、潜在性无限的威胁，并且诉讼的目的具有公益性的特点，决定了环境公益诉讼的原告主体应当有多元性的特点。但现有法律中，公民未被赋予起诉资格，环保社会组织的起诉条件限制严格。学界对于检察机关、行政机关是否能作为原告主体的争议不断。

　3.1法律未赋予公民原告资格

在我国社会多层面高速发展下，公民意识到环境对于生存发展的重要性。环境权、公共信托理论拓宽了公民的基本权利，这种基本权利逐渐达成了学界的共识。但这种对于美好环境的需求应当配套的救济权利，在我国尚无体现。

一切个人有保护环境的义务。但目前，环境保护法第五十八条只赋予环保社会组织可以提起诉讼的权利。只规定了个人保护环境的义务，未赋予公民个人为实现保护环境的目的提起诉讼的权利，这显然与权利和义务的相对性矛盾。

作为程序法与环境保护法相衔接的民事诉讼法，在第五十五条中阐明对于污染环境的损害公共利益的行为，“法定机关”和“有关组织”可以提起诉讼。该公益诉讼条款也并未将公民个人纳入起诉主体中。

若干解释中也如前文现状描述，只针对上述两条款做了解释。

“公民”这一主体相比较检察机关、行政机关、环保社会组织来说，与环境之间呈现着更密切的关系，生命与环境相互依存最直观地体现了这种关系。环境法治的宗旨在于公众参与。但时至今日，公民依然只停留在监督权、建议权层面，对于环境问题无法更直接寻求司法救济，显然和公众参与的宗旨相违背。

　3.2环保社会组织作为原告的条件过于严格

从立法上看，一开始，2013年审议的环境保护法草案第四十八条明文规定“中华环保联合会”一个组织可以提起环境公益诉讼，后来再次审议中，草案改为：“依法在xxx民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”修订草案规定环保社会组织应当是在xxx民政部门登记的全国性社会组织，同时时间限制也为五年。立法机关具有将资格限制高起点的想法，多方意见坚持认为这个限制非常严苛。立法最终将环保社会组织“全国性”的限制条件降低到“需要在设区的市级以上的民政部门登记”。学界也坚持，这个限制依然严格。据统计，截止至2014年第三季度末，提起环境公益诉讼原告主体资格符合规定的，只有700余家。

从具体案件上看，2014年9月，多家媒体相继曝光腾格里沙漠的污染事件。2015 年 8 月下旬，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）在向当地中级人民法院依法提起诉讼，状告八个企业严重污染周围环境，向沙漠里排放大量污水。请求判令八家企业停止违法行为，修复被污染环境，同时公开道歉。当地中院和高院都以绿发会不符合原告主体资格的条件，先后裁定不予受理、驳回上诉。而经查明，绿发会自1985年成立以来，绿发会主要开展环保宣传、环保研究等相关工作，新京报记者在致电宁夏中卫市中级人民法院立案庭时，负责人称绿发会并无“环境保护”字样，业务内容也公益诉讼的内容。后绿发会向最高院提出再审申请，最高院终审裁定，确认绿发会具有主体资格。

环保社会组织追求的是生态公共利益，除了公共环境利益以外并没有其他的利益需要追求，是公共利益的最佳代表者。腾格里沙漠污染案件作为典型案例，其前后历经的过程原告主体资格认定也是十分跌宕起伏。而绿发会作为全国性的公益基金会，本在学界一度以为具有起诉资格的情况下，却在一审二审的“抠字眼”中败下阵，全国性组织尚且如此，可见环境公益诉讼对于环保社会组织的条件限制仍然苛刻，这不利于促进环保公益组织积极利用司法途径进行环境保护活动。

3.3原告主体资格情况下检察机关、环保行政机关权责冲突

依照宪法规定，我国检察机关行使检察权，进行法律监督；行政机关行使行XXX，是国家权力机关的执行机关。但在环境公益诉讼中，权力和职责却造成了冲突。一个是检察机关的检察权与诉权的冲突，另一个是行政机关的行XXX和行政职责的冲突。

检察机关被确定成为环境公益诉讼的原告主体前后，一直都有反对的声音。反对的观点认为，追究刑事责任、进行刑事控诉和法律监督是检察机关的主要职责，当然在环境行政公益诉讼，检察机关事实上也是在履行职责提起行政诉讼，有法可依，但是在环境民事公益诉讼中，检察机关一方面是强大的国家机关，另一方面又是在民事诉讼中，被告是个人等的私主体，可能导致诉讼中双方诉讼地位不平等，影响司法公正性。并且检察机关可以对审判机关进行监督，赋予检察机关的诉权与监督权天然形成矛盾。[]

行政机关提起环境公益诉讼也早有先例。昆明市环保局在2010年6月21日起诉辖区内两家养猪企业（同一法人）污染地下水源，后正式立案，并且环保局最终胜诉。这是昆明市设置环保法庭后的“破冰”案件，打破了当地环境公益诉讼零诉讼的局面。可学界却并非对此称道，认为其实只是在“抡起大棒打蚊子”，这其中也违反了程序正当的要求。养猪场在被起诉之前，曾于2009年12月被当地区环保局作出行政处罚，包括50万元罚款、停止污染、恢复原状。2010年3月2日，企业第一次缴纳罚款，而在1月15日，当地市检就发出督促起诉书，此时，该企业正处于可以提起行政复议、行政诉讼的程序范围内。

首先，环保局明显违背了行政法中合理行政、程序正当的基本原则。一方面，行政机关从事行政活动，相对于行政所带来的的福祉，行政产生的负担应当越小越好，而环保局本身借助行政处罚，便能够达到惩戒污染的目的，但却在作出行政处罚之后，转而再求助司法，明显未被合理行政的基本原则；另一方面，行政机关从事行政活动，应当遵守法定方式和法定程序，污染企业在处罚程序的范围内，环保局未依照行政处罚法的规定程序履行职责，转而借助司法程序进行起诉，只是为了实现环境公益诉讼案件的“破冰”，也明显违反程序正当原则。其次，民事诉讼是平等的主体之间，由法院居中裁判，解决纠纷的司法活动。行政机关在日常生产生活中是管理者的角色，企业与行政机关本身地位就不平等，这种不平等的地位所造成的资源和信息的不公平对等，与民事诉讼主体的平等性就形成了冲突。

　第4章

国外环境公益诉讼原告主体资格制度的借鉴

经历过试点和立法的阶段，我么可以看出环境公益诉讼原告主体构成方面存在“公民无起诉权利”、“环保社会组织条件严格”、“具备原告主体资格情况下的检察机关、环保行政机关权责冲突”的不足。立法者对于原告主体资格的放开仍然处于观望的阶段。X、英国环境公益诉讼的起步较早，制度也相对成熟，虽处于不同的政治体制，但有不少的价值和经验值得借鉴，消除立法者的疑惑。

　4.1X的“公民诉讼”制度

在X环境公益诉讼制度中，“公民诉讼”制度广为人知，公民可以对环境污染的行为直接起诉。1970年，X国会通过了《空气清洁法案》（Clean Air Act of 1970）。在法案中，公民被赋予提起诉讼的资格。公民不需要证明的自己利益受到侵害，便可以直接对违反法案的污染者提起诉讼，要求行政机关依法履行职责、污染者对污染行为负责。考虑的滥诉的情况，后《清洁水法》在1972年的修订中，将条件进行了限制，限制为公民是在实际利益受损或者存在潜在性受损可能的情况下才能提起诉讼，同时，X也对环境公益诉讼设置了诉前程序，公民或者环保组织替代XX环保XX提起公益诉讼，应当提前六十天通知环境损害者或者XX环保机构起诉的缘由和意图，目的是为了给与环境损害者和XX环保机构缓冲处理期限，督促环境损害者修复被污染环境、改正污染行为以及环保行政机构履行职责下达行政处罚或者提起公益诉讼，若此期间内两者无行动，公民个人或者环保组织便可以起诉污染环境者。

但在判例法发展下，X对于公民的限制也逐渐放开，《清洁水法》第505条e款也规定：“本款不限制任何人或一群人依据成文法或判例法寻求实施污染物排放标准的权利，或寻求任何其他法律救济包括起诉行政长官或州XX机构的权利。”[]

本文认为X的“公民诉讼”制度，对于我国的可借鉴之处在于：“我国民诉法将原告资格限定为“直接利害关系人”，起诉应基于直接损害。环境污染问题中最问题之一是污染的潜在性和长期性，污染事件等到被重视，事实上已经造成了很大的人身财产损失，日本的水俣病事件便是如此。环境法治强调预防为主原则，环境公益诉讼是较为特殊的领域，强调诉讼目的的公益性，公民对于自身居住所需环境要素都非常敏感，所以，应当适时打破‘直接利益关系人‘原则，让公民成为提起环境公益诉讼的原告主体之一。”

　4.2英国的“检举人”制度

以检察机关提起诉讼为主，是英国的环境公益诉讼的特点，公民提起诉讼是一个补充手段。依照《英国皇家检察官准则》的规定来看，检察总长代表了国王，对于一切违法行为有权阻止，这其中包括了损害公共利益的行为。[]当公共利益遭受损害，检察总长可以依照职权主动申请对违法行为进行司法审查。而个人无法直接起诉的情况下，检察总长则是帮助其起诉，而后再推出，最后由个人自己进行诉讼。同时，公民可以请求检察长提起公益诉讼，公民个人此时充当着“检举人”的角色，当检察长不愿履行职责时，公民个人请求检察长同意自己提起诉讼，从而成为原告。这就是英国的“检举人诉讼”制度。英国的环境公益诉讼制度对原告资格要求比较严，也并未直接赋予公民个人原告资格。公民须检举在前，先行使检举权，此后在前文条件具备下才具备成为原告的资格。这就在客观上避免了滥诉情况的发生，但是一个不利的问题也可能存在，检察长的自由裁量权完全无从得知，法院无从调查，对于检察长的赋权可能有比较大的随意性。

本文认为英国的“检举人”制度，对于我国的可借鉴之处在于：“英国将检察长设置为环境公益诉讼中起诉的首要主体，公民起诉主体地位是在检察长之后，这其中原因在于检察长较之个人一般主体而言，具备更专业的法学素养、掌握更充足的信息资源，在提起诉讼方面有更强的优势，同时这些专业性能够让检察长在诉讼中减少败诉的风险，从而节约司法资源。所以，在考虑我国法定主体提起诉讼之前，前置程序的设定，可以使诉讼处于稳定的状态并减少滥诉的风险。”

　第5章我国环境公益诉讼原告主体资格的完善

从上文立法规定可以看出，我国环境公益诉讼仍处于积极听取多方意见并完善的过程。借助X和英国制度的经验和启发，公民成为诉讼的主体之一，是环境区理论的体现，也是完善环境法治监督体制的措施之一。而肯定检察机关为环境公益诉讼的主体，也符合公共信托理论对于国家机关职责的要求。立法机关对环保社会组织的滥诉的担忧，在实践中并无发生，反而有因为资格限制过高，打击了环保社会组织参与诉讼积极性的趋势。所以对应采取以下措施，符合我国生态文明建设的要求。

　　5.1赋予公民原告资格

将公民个人列为法定起诉主体之一，可以从两个方式入手：一是在环境保护法第五十八条将公民个人列入；二是在民诉法第五十五条公益诉讼条款中直接列明。

赋予公民原告资格，首先是公民法律监督权的体现。我国宪法规定“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，当国家机关处于治理失位的情况下，公民能够反应作出具体行动。另外，由于地方保护主义等因素影响，公民个人常常无法打破自身与行政机关、组织的不平等地位。为了应对这种局面，批判法学家罗伯托·曼加贝拉·昂格尔提出公民应该具有一种“不稳定权利”，由此打破不平等地位造成的权利不平等。

其次是赋予了公民对环境未来利益进行救济的权利。“直接利害关系”排除了公民在没有具体损害的情况下进行诉讼救济的方式，“吉斯登悖论”描述了环境污染具有很大的潜伏期，当危害结果爆发，已经处于损害严重的地步。公民是环境问题的最终端受害者，当存在污染行为导致公民遭受可能损害时，应当被赋予权利救济。宪法第九条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。而既然环境要素是全民所有的性质，环境要素就如公民信托于国家管理，基于诉的利益公民应当能够被给予做为环境公益诉讼原告起诉的主体资格。从哲学的角度看，公民因为利益的客观性（客观存在性）、主体性（利益之所以作为利益具备的意义）和社会性（某种条件下东西才具备利益，比如此时有意义，但是多年前并不一定有意义）对于环境更有着直接的依存关系，也应该获得原告主体资格。

当然，由于公民个人法律知识、技术资格、物质资金的的局限，并非基于公民主体资格后，公民提起的环境公益诉讼案件数量就显然暴增，就如社环保社会组织提起诉讼一样，目前也是案件数量并非很多，为了防止公民滥诉、恶意诉讼，避免造成社会秩序混乱、司法资源浪费，本文认为，可以在如X对于公民起诉前应当经前置程序、英国对于公民起诉需先检举一般设置诉前前置条件或者程序，公民个人向环保行政部门提出监督建议并向污染者通过电话、邮寄等足以记录时间要求改正污染行为，当二者皆无作为或者污染者并未积极行动，恶意拖延，考虑污染的紧迫性等因素，赋予公民个人在三十日至六十日后，向人民法院提起诉讼。

　5.2放宽环保社会组织作为原告的条件

2012至今，环境公益诉讼在多年的司法实践中逐步摸索出了经验，滥诉、恶意诉讼的情况也并未产生，适当放开对环保社会组织的限制，细化对环保社会组织条件说明，就目前情况可行、当行。对于完善的措施可以从以下方面入手：

第一，降低环保社会组织从事环保公益活动年限的要求，减少“五年”的限制。降低年限的要求，目的在于为最终社会组织放开探寻过渡的适应性措施。解除社会组织年限的要求，是势在必行的。立法机关解释道设置了年限仅只为了防止滥诉，但目前社会组织在诉讼中趋势是稳定的，加之受限于较高的诉讼费，一般的社会组织并不可能为了炒作等的不正当目的随意诉讼。

第二，降低登记要求，由在“设区的市级以上人民XX民政部门”改为“县级以上人民XX民政部门”登记。2018年，环保社会组织提起的诉讼案件比较少，只有65件。环保社会组织在实践中提起诉讼的案件量，并非如预想中是数量较多的情况。这是因为：一方面不只是局限于取证难、资金少的压力，同时环境公益诉讼本身可能就案件历经审理的时间长，而同一组织的专业人员又有限，无法多头奔走，支撑不了环保社会组织对全国各地多发的环境问题提起诉讼；另一方面，能够提起诉讼的环保社会组织，条件限制过高，这就导致了很多愿意积极投入参与到诉讼的环保社会组织无法充分发挥作用。吕忠梅教授在两会上曾建议：降低对于社会组织登记的要求，环境保护类社会组织只要在民政部门注册登记即可。但本文认为不应该直接改为“只要在民政部门登记即可”，应该将民政部门的行政级别限制在“县级以上”，这样做才能够防止符合起诉条件的环保社会组织激增，稳步推进完善环保社会组织参与环境公益诉讼进程。

　5.3建立行政监测与检察监督的联动体系

在生态环境保护中，环保行政机关与检察机关两者是携手共进的关系。因为检察机关提起环境公益诉讼的目的与环保行政机关执法的目的是高度一致。环境公共利益对于国家有着重要的意义，环保行政机关和检察机关作为国家机关，目的也在于国家利益。基于这种携手共进的关系和维护环境公共利益的目的，可以在二者之间建立一种联动体系。

环保行政机关在行政活动中，对各种可能导致污染的重大项目均设置有数据指标监测机制。利用环保行政机关在污染监测数据上的信息优势，与检察机关的监督职能结合，建立一套信息交汇系统——环保行政机关将本辖区存在污染可能性的监测数据定时与检察机关相关的环境公益诉讼科室共享，检察机关针对其认为存在污染的方面，提出具体意见反馈给环保行政机关。当环保行政机关不作为时，检察机关可以依赖于信息反映的内容，及时提起环境公益诉讼。

建立这种系统，目的是更好让环保行政机关履行行政职责，避免当环境污染存在，抛开行XXX利不行使，转头求助司法的情况，而检察机关依赖于此更充分地发挥法律监督的职责。联动体系的建立，有利于既实现环保行政机关、检察机关发挥国家机关作用来保护环境，又在现有环境公益诉讼原告主体的构成现状中，保持检察机关的原告主体不变，解决学界关于检察机关监督职权与诉讼地位的冲突。

在建立联动体系的基础上，针对检察机关、环保行政机关的原告主体资格问题，本文提出以下建议：

第一，保持检察机关在环境公益诉讼的原告主体现状，原因分析如下：

从法律依据上看，我国宪法第一百三十六条和人民检察院组织法第四条规定“人民检察院独立行使检察权”。行使检察权的目的是为了更好进行法律监督，而提起环境公益诉讼广义上属于法律监督之一。环境公益诉讼目的是为了更好的保护环境，保护公共利益，人民检察院组织法第二条规定，“维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益”是人民检察院行使检察权的目的。

从专业性质上看，检察机关比起环境保护组织有更独特的特点。检察机关由于实践中长期行使检察权，进行刑事控诉，对于法律运用、证据固定、调查鉴定具有很强的专业性，这是环保组织所难比拟的。本文认为，其实检察机关是环境公益诉讼的适格原告主体，而且并不需要担心以上问题的发生，本身检察机关的检察人员，是专业的法学人员，对于知识、学术的专业性必然能够区分民事、刑事、行政活动。所以应当肯定检察机关在环境公益诉讼中作为诉讼原告的主体。

从制度上看，目前检察机关提起诉讼，需经过公告的前置程序。将检察机关作为最后起诉主体的地位是很合理的。一方面，公民、环保社会组织提起环境公益诉讼时，检察机关支持起诉，这更加契合民诉法的规定，同时，当环境公益诉讼判决不合理等情况出现时，检察院可以针对判决提出抗诉，这就解决了诉讼中检察机关诉权与法律监督权的冲突；另一方面，当公民、环保社会组织未就环境损害案件进行起诉，环境损害问题始终无人解决时，此时检察机关再以“公益诉讼人”的身份提起诉讼，这完全符合“公共信托”理论中“环境要素受损时，国家机关应当采取措施保护公共利益”的要求。

第二，目前“有关机关”是我国环境公益诉讼的法定起诉主体之一，这保留了环保行政机关将来作为原告主体的可能性，本文建议在未来立法活动中，不将环保行政部门列为原告主体之一。原因如下：

从学理上分析，环保行政部门作为行政机关，本身就具有行使相关行XXX的权利，能够进行行政处罚等，其行XXX既是权力，又是职责，环境行政部门对于环境进行保护本就是职责所要求的，抛开行XXX不行使，转而求助司法权，是否是行政不作为？此外，现实中，当环保部门发现污染者拒不改正行为，除了行政处罚之外，对于恢复环境生态，有代履行制度，自身或者委托其他单位或个人代履行，代履行产生的费用由污染者承担，污染者拒绝承担，可以走司法渠道申请强制执行。综上，本文认为环保行政部门不应该列入环境公益诉讼的原告主体之中。

　第6章总结

本文从分析环境公益诉讼原告主体资格的概念入手，基于“环境权”、“公共信托”的理论制度以及我国目前的立法现状，认为目前我国环境公益诉讼关于原告主体资格的规定存在“法律未赋予公民提起诉讼的的原告资格”、“社会组织作为环境公益诉讼原告的条件过于严格”、“原告主体资格情况下检察机关、环保行政机关权责冲突”三个问题。通过了解X“公民诉讼”制度和英国“检举人”制度，认为可以借鉴其中的理论，扩大我国环境公益诉讼原告主体资格的范围并设置前置程序避免诉讼难题。

针对环境公益诉讼原告主体资格存在的问题，本文建议：

赋予公民提起诉讼的的原告资格。让公民对于对自身可能遭受环境问题损害的权利进行救济，从社会角度深层次更好治理环境问题；将环保社会组织的两个条件放宽，时间上由“五年”进行缩短，登记条件上的民政部门由“设区的市级以上”变为“县级以上”；一方面，检察机关维持现有原告主体现状，另一方面，未来立法中，不将环保行政机关列入原告主体之中。同时，在环保行政机关与检察机关之间建立信息交汇系统，一方监测环境质量并共享信息，另一方根据信息及时提出监督建议。有效避免学界有关两机关权责冲突的声音。

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致谢

四年大学求学之路即将结束，求学生涯所遇良师益友诸多。

在此一是感谢大学每一门课程的老师，感谢老师在课程上用严谨的治学态度和渊博的学识，传授丰富的专业知识，感谢倾囊相授；

二是感谢大学四年间的三名辅导员老师、用自己平易近人、热心关怀的态度在我的求学生涯中，不断帮助我，感谢循循善诱；

三是感谢大学结识的好友们，师兄师姐、师弟师妹还有同学，以及我的五个最重要的室友，都在日常生活中，给予我鼓舞和激励，感谢关怀备至；

四是特别感谢老师，在我实习期间，在我实习遇到困难帮助我，帮我解决难度，感谢春风夏雨。

五是感谢我的论文指导老师，老师不仅课堂上教授文书写作，让我在实习期间得心应手，而且在论文上，从开题到完稿，一直都在耐心引导我。感谢悉心指导。

师恩似海深，经历的大学学习、法考备考、论文写作的过程，让我知道求学道路深远且无尽头，尤知路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。