行政规范性文件的司法审查

摘要：规范性文件在我国制定主体设定较为随意，文件的失序现象较为严重，就导致发生滥用行XXX力随意制定规范性文件从而使得公民权利受到损害。在现实生活中，一个行政行为的做出，可能其背后依据的就是某个规范性文件。在新法出台以前，规范性文件是不能提请审查的，即公民认为规范性文件违法也是不能对其提起诉讼的。因此司法审查制度的存在是十分必要的。随着新法五十三条的修改，意味着行政规范性文件的司法审查在我国法学史上向前迈出了一大步，然而随着社会的飞速发展，我国对规范性文件的司法审查制度并不完善，因此对其司法审查制度应当尽力完善，笔者也将从多方面分析行政规范性文件司法审查的必要性及其制度中的不足作出阐述，并发表自己的建议。

关键词：行政规范性文件，司法审查，完善建议

　第1章绪论

　　1.1研究的背景和意义

随着时代的不断进步，我国法律也随着社会的发展而不断进步。XXXxxxx报告中指出：XXXxxxx报告指出，在全面推进依法治国、深化司法体制改革的背景下，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治XX、法治社会一体建设。行政规范性文件是指由行政机关制定的文件，同时其也是行政机关行使行XXX力的一种方式,它是指各级行政机关依据法律法规的授权,在职权范围内制定的、具有普遍约束力和可以反复适用性的规章以下的文件。行政规范性文件相对来说在我们的日常生活中较为常见。行政行为分为抽象的行政行为和具体的行政行为，抽象的行政行为又属于不可诉的行政行为，而具体行政行为称为可诉的行政行为。那么这一区分就会发生过如果行政规范性文件不合法，行政相对人不能对其提起诉讼由此引发了问题。行政规范性文件既由行政机关制定，又由行政机关来执行，这就可能会致使公权力的滥用进而势必会造成对公民权益的损害。所以，要对行政规范性文件进行司法审查是必不可少的。

社会的发展迅速，法律矛盾问题也越来越多，法律是具有滞后性的，无法时刻跟上社会发展的步伐。规范性文件无法被诉是现代社会存在的问题，这也导致许多问题从根源上无法得到解决，这些问题的堆积也导致公民权益无法及时得到解决。随着新行诉法的出台，新增的条文开始解决这一问题，起诉人在提起行政诉讼时认为规范性文具盒发也可对其提请审查。但由于这还是一项较新的制度，所以其中可讨论的点甚多。

1.2研究方法和内容

1.2.1 研究方法

经验总结法：根据已有的制度规章结合司法实务中的经验，总结起来综合分行政规范性文件的司法审查制度在我国运行的现状，并结合这些试提出笔者个人的看法与建议。

文献研究法：通过研读与此相关的文献资料进行一个字知识的整合梳理，进一步了解行政性规范文件的司法审查概念及其内涵，对其作出分析，对研究形成初步印象。

比较分析法：通过法律规章制度与司法实践相比较，试分析出我国规范性文件司法审查的现行情况，从中发现制度不足以及该制度出台后对我国公民权益的保障。

1.2.2研究内容

本文试从行政规范性文件的概念入手，先对行政规范性文件有初步的认识；而后探讨为什么需要司法审查，从多个角度深入分析其重要性以及在我国发展未来性。后又探讨司法审查的提请主体、方式等等；并结合司法审查制度的现况及相关规定讨论现行司法实务中存在的不足之处，并在文章的最后试提出对司法审查制度进一步完善的建议。以期望在理论与实践中更好的处理行政规范性文件的司法审查的相关法律问题，为我国的法学发展提供自己的薄弱力量。

第2章行政规范性文件司法审查的概述

　　2.1行政规范性文件的概述

法理学家博登海默曾说过：“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”行政规范性文件是行政机关行使行XXX力的一种方式,是指各级行政机关依据法律法规的授权,在自身职权范围内制定的、具有普遍约束力和反复适用性的规章以下的规范性文件。除行政法规和规章以外，规范性文件由行政机关制作也由其发布，对行政机关所管辖的行政区域的公民是有普遍约束力和反复使用性的。虽然行政规范性文件在整个法律规范体系中的位阶最低，但是其在行政管理实践中的影响与作用却是巨大的。法律是具有滞后性的，但规范性文件正好弥补这一问题，因为其制定主体要求低，所以相比较别的法律较为便捷，在行政机关进行管理时规范性文件正好能达到与时俱进的作用。行政规范性文件是行政机关对现代社会进行社会管理的一种方式，随着法治的普及，这也是一种发展趋势，而且是势在必行的。

行政规范性文件是属于抽象的行政行为。抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的人或事所实施的行政行为。抽象行政行为一般表现为规范性文件。在行政诉讼案件中，抽象的行政行为不能成为被起诉的对象，也就是说行政相对人只能以具体的行政行为作为起诉的对象。而正是这一规定，导致了在司法实务中如果行政规范性文件不合法，但行政相对人却不能够起诉这一问题的发生。新行诉法的颁发就解决了这一问题，提出了关于行政规范性文件司法审查的相关解决方案。

　2.2行政规范性文件司法审查的必要性

规范性文件由行政机关制定，同时该文件的发布执行者也是行政机关。就如法国法学家孟德斯鸠曾言:“没有界限的权力都容易被滥用”。在此情况下如果不对其进行司法审查，公民的权益可能因此而受到损害。所以，司法审查制度是势在必行且十分迫切的。

在司法审查制度还没有出台前，原行政诉讼中，若原告认为涉案中行政规范性文件是不合法的也无法对其提请司法审查，这就导致许多的行政案件无法从根源得到解决。那么相应的，此类的行政争议案件也会层出不穷的存在，从另一方面来说也不利于节约司法资源，但由于没有相关的法律法规规定也没法得到彻底的解决。随着社会的发展，现如今，公民法律意识也越来越强烈，对于自己权利的捍卫与维护也越发强烈。司法审查这一制度的颁布使得公民、法人及其他组织能更大范围的捍卫自己的权益。自从司法审查制度颁布后我国行政规范性文件司法审查案件也越来越多，解决的问题也越来越多，不仅体现我国司法审查向前迈进一大步，也从侧面体现我国公民法律思想更深。从最高法发布的2019年经典案例来看，司法审查的使用已经较为普及，在实务中也能够更彻底地解决行政纠纷，因此司法审查的推行也进一步体现并明确了其自身的必要性。

　2.3行政规范性文件司法审查的意义

行政规范性文件司法审查制度的出现，意味着我国法律向前迈出了一大步，在完善我国的司法体系、更公平地解决行政纠纷、更好的维护公民权益这些层面上都是非常大的进步，在我国法学史上有着重大意义。

2.3.1有利于行政纠纷的解决

行政规范性文件在我国的司法实践中使用频率非常高，也很常见，行政规范性文件虽然不享有与法同等的效力，其在司法实务中产生的作用却与法相同。行政规范性文件对制定者的要求较低，导致行政规范性文件的制定有滥用职权等现象，导致制定机关随意设定行政相对人的权利和义务，这些现象的发生，也对行政腐败起到了一定的推动作用。而在此情况下，行政纠纷的产生也顺势滋长。因此，在面临这个问题时，行政机关与行政相对人的行政争议的解决，我们可以通过一个中立的审查机关，来审查规范性文件是否合法。那么在司法实务中，法院就是这个中立审查机关的最佳选择。

2.3.2有利于人民法院及时审理案件

在行政诉讼中，行政行为是否违法是整个案件的主要焦点。若案件中起诉人申请司法审查，那么人民法院审理行政案件时对原起诉行为与规范性文件也要一并进行司法审查。但是前提是行政相对人专门就该行政规范性文件向法院提请了司法审查，也就是说并不是在每次审理行政诉讼案件时涉及到有关规范性文件不合法的问题时，法院都可以去审查。而这样做会导致的结果就是行政案件的审判进度缓慢，导致案件不能都及时审结，从而也有可能引发其他的一些问题。新行诉法的相关规定赋予了法院可以依原告的申请对规范性文件进行司法审查，这一规定有利于人民法院能够将行政行为与其依据的行政规范性文件所存在的问题一并解决，这么做也有利于案件的及时审理，让行政相对人和行政机关之间的行政纠纷能够更高效公平的得到化解。

2.3.3有利于强化司法权对行XXX的监督

行诉法新增的对规范性文件进行附带性的司法审查制度，实际意义上是人民法院对行政机关所作出行政行为的一种司法监督。一方面，在诉讼审查中法院如果认为所依据的规范性文件是不合法的，该规范性文件不作为法院认定行政行为合法的依据，并在裁判中予以阐明。这样就可以及时地解决行政纠纷，实现高效地司法监督。另一方面，若该规范性文件是不合法的，作出生效判决的法院向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以在判决生效之日起三个月内向规范性文件的制定机关提出修改或者废止给规范性文件的司法建议，通过这一途径来达到对行政机关的司法监督。司法审查制度的出台，是保障公民权利最有力的方式并且在一定意义上强化司法权对行XXX的监督。因此司法审查的出台是为了能够更大程度地防止权利地滥用和保护公民权力。

2.3.4有利于保障行政相对人的合法权益

新法未颁发前的案件中，新法未颁发前公民是无权请求对规范性文件提请司法审查的。在现行司法实务中规范性文件的制定主体较为宽泛，就导致越权行为、权利滥用行为的产生，并因此导致公民的合法权益受到损害。因此，《行政诉讼法》中第五十三条规定：公民、法人或其他组织认为行政行为所依据的xxx部门和地方的人民XX及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据对条文的理解也就是说对于文件的司法审查是由原告主动提出，人民法院从而根据原告的申请进行司法审查。行政案件的双方是公权力与私权力，为了尽量保障私权力合法权益，在行政纠纷中的天平也是尽可能的向私权力倾斜，比如举证责任等等。此次明确的将司法审查纳入行政规范性文件的审查范围之内司法审查制度的出台也进一步地捍卫私权力的公平，也能够更大程度地公平地确保公民的权利。

　第3章我国行政规范性文件司法审查的立法现状

一直以来，行政规范性文件在我国具有不可诉性，这也使得在司法实践中有些问题无法得到完全解决。早在1989年我国就有学者提出司法审查制度但因理论与实践的经验不足没有成功。2014年行政法修改的第五十三条明确赋予司法机关对规范性文件附带性审查的权力，这一条文的修改打开了规范性文件司法审查的大门，向前迈出了重要的一步。该制度虽还在探索阶段，但实施至今许多方面已初见雏形。

　3.1行政规范性文件司法审查的启动

从对第五十三条的理解分析可知，只有行政相对人也就是原告才能主动地提请审查，法院是不能依职权启动审查。也就是说司法审查的主动权在于被告，法院属于被动依申请进行审查。条文中的“一并”一词也表明不能起诉人不能单独地提请司法审查，只有在规范性文件是作出行政行为的主要依据时才能一并提请诉讼。同时，根据相关司法解释的规定提起司法审查的时间应当在第一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。在有司法审查的案件中，原告在行政诉讼中一并提出对规范性文件的审查，从而启动审查。

　3.2行政规范性文件司法审查的提请主体与方式

根据第五十三条条文分析，司法审查的启动仍遵循的是“不告不理”的原则，作为提起司法审查的主体，法律规定由行政诉讼案件中的原告，向人民法院请求对文件一并进行司法审查。这也体现了提请主体的特定性。因此，司法审查的启动依被告申请启动，法院依职权对其进行审查。

我国目前的司法审查并非直接审查，而是附带性的审查。根据行诉法相关法律规定可知，行政相对人不可单独就行政规范性文件提起起诉，而是需要有行政行为的存在为前提且是作出该行政行为的依据，附带性的进行审查。也就是起诉人起诉行政案件时需同时提请审查规范性文件，从而可以分析出，对该文件的审查是附带性的审查。虽如此，但相比该制度前已经是向前迈了一大步，也由此可见我国的法律在不断地与时俱进，不断更新进步。

　3.3行政规范性文件司法审查的对象及管辖法院

我国目前可以提请司法审查的范围有限，相关法律法规规定可以进行司法审查的必须是与规范性文件具有关联性。而可以进行司法审查的行政规范性文件的制定主体只能是xxx部门和地方人民XX及其部门，xxx制定的其他规范性文件除外。在司法实践中，行政行为可能所依据的并非一部规范性文件，在申请司法审查时也可多部同时申请司法审查。

在有司法审查的案件中，其管辖法院是由作出具体行政行为的部门来决定法院，而不由规范性文件的制定机关来决定管辖法院。因为规范性文件在案件中只是附带性审查，真正导致案件纠纷的原因在于行政行为，因此，管辖法院由行政行为的作出机关决定。

3.4行政规范性文件司法审查的内容

行政案件中，若行政相对人提请司法审查那么司法审查的内容审查些什么呢？根据我国现行司法审查制度可知，首先，审查该行政规范性文件是否超越权限，因为规范性文件的制定主体要求较低，所以在实践中最容易出现的问题就是行政主越权的行为；其次，就是该规范性文件的制定是否违反法定程序，制定程序较为繁杂所以实务中会有程序出现问题导致文件不合法；最后，作出行政行为所依据的条款以及相关条款，因为起诉人主观上认为规范性文件不合法就可以提请司法审查，但法院在收到申请后需要审查行政行为是否是依据该规范性文件作出的。所以法院在收到司法审查提请后需对文件内容做以上的审查要求才能判定文件是否违法。

第4章行政规范性文件司法审查制度中的不足

　　4.1法院不能依职权启动司法审查

新法增加了对文件的司法审查，虽然不是直接审查而是附带审查，但也是一大进步。从新法的五十三条来看，可以提请司法审查的主体只能是行政相对人，法院无权主动审查。也就是说主动权在于起诉人，但是司法审查在审理案件中，最重要和最直接的目的就是解决行政机关与行政相对人之间的行政纠纷，如果行政行为的根源问题也就是规范性文件的问题无法得到解决，行政纠纷就会一直存在且一直发生。如果是因为行政相对人因为自身原因对于法律的认识不够因素导致没有提请审查行政规范性文件，从而法院也不能对其进行审查。假设在案件中规范性文件确实存在不合法的行为导致国家、社会利益受损又或者案件无法继续审理下去，然而起诉人又并没有提请司法审查，那么这个案件就无法很好的得到解决。因此综上来看，笔者认为，在满足一定的条件下可以适当给予法院审查的权利。

　4.2被审查规范性文件制定者的诉讼地位缺失

在案件诉讼中，行政相对人以原告身份参加诉讼，被诉具体行政行为的行政主体以被告身份参加诉讼。司法审查制度出台后，这又涉及到如果提请审查规范性文件，那么必然的文件制定主体也会参加案件审理。但在司法实践中，被审查行政规范性文件制定者的参加诉讼的诉讼地位却并没有明确。制定主体参加案件应当以什么诉讼地位参加呢？诉讼第三人还是共同被告？并不清楚。因此笔者认为，应当明确文件制定者在诉讼中的诉讼地位。

　4.3司法建议的实效性难以保障且处理建议的形式不明确

根据相关法律及司法解释之规定，行政规范性文件被司法审查认定不合法时，不作为认定行政行为合法的依据，人民法院则要向该行政规范性文件制定机关提出处理建议。在收到后应对其如何回复呢？对于这一程序行政法还没有明确的规定。如果行政机关不认可法院的处理建议，那么行政规范性文件不合法的问题就无法的到根本性的解决。司法审查的价值就无法得到实现，如果不能从源头解决这个问题，那么这类案件的问题也就会层出不穷。因此，要想通过司法审查解决这一问题，就要建立起行政机关对法院提出的司法建议给与相应的回应机制，真正保证司法审查的实效性，不让其止于形式。

　4.4审查程序不健全

新行诉法的发行，使得司法审查在我国也有了法条支撑，建立起了大概的框架。但是法律规定中对司法审查的期限等等都还没有进行规定，有关司法审查的程序性还未有明确的规定，这就导致在案件审理过程中，遇到某些事项若没有规定则导致案件无法继续或者模糊不清无法清楚地案件。比如对司法审查是开庭审理还是书面审理呢？这也没有规定，实体审理有利于双方更好地辩护，同样地也比较浪费司法资源；书面审理节省司法资源且能够加快案件审理进度。对于案件中举证责任的分配也不曾言明，普通案件中主要的举证责任由被告提供，但是这有司法审查的案件中涉案主体不只有被告和原告，多了文件的制定机关。那么规范性文件是否违法的举证由谁承担呢？被告还是制定机关？法律对此还没有明确的条文规定。最后，对于文件的制定主体出庭制度也未有规定由谁代表出庭，若该文件是由多部门共同制定的该由哪个制定机关参加庭审呢？是选择代表机关参加还是该由牵头机关参加？选择了参加的制定机关后的具体程序等等均未规定。

第5章完善我国行政规范性文件司法审查的建议

　　5.1赋予法院依职权启动司法审查权

司法审查从某种程度上来说是对行XXX的监督，加强对公民权利的保障。目前而言，就新法来看提请司法审查的主动权在行政相对人，法院是被动审查。当今社会中公民懂法，但还有许多人对法律并没有很了解，因此很多人在诉讼中并不知道能提请司法审查，而法院又不能主动进行审查，这就造成了另外的问题，导致案件无法从根源即规范性文件得到解决。笔者认为，若该规范性文件的影响达到对国家社会公共利益造成了损害的程度，但在诉讼案件中行政相对人并没有提请司法审查；且该文件不合法如果不进行司法审查就导致案件无法继续审查的时候。法律应赋予法院可以依职权启动司法审查。但是司法审查制度还在积累经验的阶段目前还并不成熟，为防止权利的滥用，所以可以设置一定的附加条件也是在一定程度防止另一种权利的滥用。且人民法院对行XXX的监督还在起步阶段，法院的司法监督权不宜过于的放松。因此在案件若涉及规范性文件行政相对人没有提请审查，该文件也达到上述程度法院就可以依职权启动审查。

　5.2赋予规范性文件制定机关参与诉讼的权利

我国现有的司法审查制度中，关于文件的制定主体在参加诉讼时的诉讼地位并没有给予明确的规定。在行政案件中，被申请司法审查的文件对起诉人并不是直接影响、作用的，对起诉人发生作用导致结果产生的是具体的行政行为即被诉行政行为。导致这个结果的重要原因是作出该行政行为的行政机关，则应当由该具体行为的行政主体作为被告。据此推理，行政规范性文件并非导致行政争议的直接原因，其只是被诉行为的依据，也就是说原告与其制定机关有着利害关系。因此，在行政案件中如果规范性文件要司法审查，而规范性文件也已经却认是违法的，开在庭审理时法院应通知规范性文件的制定主体作为案件第三人参与诉讼。如此来一个案件中的参与主体才算完整，因此笔者建议对此也应当作出明确的明文规定。对其参与诉讼的时间通知等等也应一并明确。

　5.3确保司法建议实效性

人民法院向制定机关及被抄送的同级人民XX或者上一级行政机关的司法建议，这些被抄送机关的回应态度十分重要。规范性文件的制定机关从某种程度上来说是引发行政纠纷的导火索，制定机关如果根据法院的司法建议作出相应的回应与改善措施，那么，这些不合法的行政规范性文件也就不会继续产生无法解决的纠纷。人民法院司法建议的实效性才不会只浮于表面止于形式。据此来看，现行的司法制度应当建立起行政制定机关对于司法建议相应地回应制度。第一，应当保证司法建议的规范性。法院抄送的司法建议中应当包括对该规范性文件的处理建议和该行政案件的具体情况以及认为行政规范性文件不合法的原因。第二，对行政机关收到司法建议后回应的程序作出相关规定。目前对于行政机关收到司法建议后回应的相关程序还没有给予明确的规定，因此应当完善相应的程序。且回应的基本内容也没有规定，笔者认为应当对其有一个大概的规定，如：收到建议后对法院的建议是否同意，若确认文件违法则应对其提出解决方案如何处理该文件等等一系列具体规定。第三，加强人民法院与制定机关之间的有效交流，一方面法院的司法建议能够有效地到达制定机关，另一方面制定机关对司法建议的回应也能有效的送达法院，双方就规范性文件的问题能够有效的解决。

　5.4明确司法审查的程序性规定

司法审查的程序性规定是司法审查能够在行政诉讼案件中顺利开展的重要环节，因此其中相关程序规定就显得至关重要。

5.4.1司法审查的审理期限

在诉讼案件中法律是规定了审理期限的，那么同样的如果在案件中起诉人申请要司法审查的话，这个案件的审理内容就多了程序内容，那么在这个过程中不可避免的就会涉及到相关行政领域的内容。法院审理需要的时间也多，相应地该案件的审理期限必然不能与一般案子的审理期限相同。因此，司法审查的期限不宜过于拖沓，建议可以以行政诉讼的审理期限为标准。

5.4.2司法审查中的举证责任

举证是司法审查的过程中重要的环节，那么其举证责任也是至关重要的，在行政行为合法合法的举证责任是由被告负责的。而相应的如果案件中原告向人民法院提请附带审查规范性文件，那么行政行为的举证责任由被告承担，该文件是否合法也应由被告承担。

5.4.3行政制定主体的出庭制度

而对于文件的制定主体是由多部门共同制定的，该由哪个制定机关参加庭审呢？笔者认为若是多机关制定可选择由牵头机关为代表来参加诉讼。对于司法审查案件中行政制定主体的出庭制度，相关的法律也并没有规定，笔者建议可以参照适用首长出庭制。因为行政司法审查的案件中涉及到的是对行政规范性文件的尊重以及行政机关的形象维护司法权威，因此要更加严肃的对待，更严格的要求。

　　第6章结语

从以上的分析来看司法审查制度在我国实践中的实施是顺利且有益的。行政纠纷顾名思义就是行XXX力与私权力的一场纠纷，因此相对来说在这场纠纷中私权力必然是处于弱势方的，而司法审查的实行就从一定程度上强化了对私权力的保护以及法院对行XXX力的监督。由此可见该制度的实行是十分有重要且有意义的。目前行政规范性文件的司法审查制度对我国的法律而言还是一项新的制度，所以在一些程序规定方面还不是很完善，也还没有形成严密的制度体系和具体的操作程序及制度。从现行的法律制度来看，行政规范性文件的司法审查制度还有许多的不足需要我们去填补，否则在司法实务中会有许多问题的产生，这也对行政案件中的的审理效率和行政机关的公信力产生不良影响。努力完善司法审查制度中的不足之处，解决司法实务中的问题已经迫在眉睫。国家的发展与法律的发展是相互促进、相辅相成的。随着时代的发展我国公民对自我法律保护意识也愈发的强烈，响应国家的号召全面依法治国也在社会上更加全面地普及。人民注重对自己权利的保护，国家注重对公民权利的保护，法的滞后性这一缺口在司法审查的诞生后能够较为有效地弥补。在行诉法中增加相关的条文明确了这项制度，我国的司法审查制度也就由此迈出了步子。但这项制度是一项新生制度，还有些许不足和需要完善的地方，新制度的产生从开始到完善需要一个的过程是艰苦卓绝的，在这个过程中我们需要不断地共同努力的奋斗，这需要学术界与实务界一起共同探讨、出谋划策，为完善司法审查制度共同奋进，以期更好的解决实务中的行政纠纷。能使我国的法律能在法治史上迈进一大步。

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致谢

时光匆匆如水，转眼又是毕业时节，回想刚刚踏入校园的时光仿佛还是昨天，转眼却已是分别。记得校园里夏日的蝉鸣，冬日的冷风。逝去的是时光，沉淀下来的是在这所校园学到的知识，留下来的友情，和老师们孜孜不倦的教诲。让我这几年没有虚度光阴耗费青春，学到了知识充实自己。

本论文是在老师的悉心指导下完成的，导师渊博的专业知识，严谨的指导态度，精益求精的工作作风对本人影响深远。从进入论文选题到论文的顺利完成，一直都离不开老师对我的指导。感谢我敬爱的导师一直以来对我的谆谆教导。至此毕业论文落笔之时，以表我最诚挚的谢意。感谢老师对我的照顾，千言万语道不尽的感谢，万语千言谢不尽的师恩，谢谢老师。

感谢每一位家人对我一直以来的支持与帮助，感谢你们的照顾能够让我顺利的完成学业；感谢你们对我无条件的支持，让我没有后顾之忧去做自己的选择；感谢你们为我无尽的操心和劳累，让我可以专心学习。非常幸运非常感谢感恩。