广州市增城区对吸毒人员管理问题研究

摘要：当前，世界各地的毒品问题正在不断蔓延，全世界的毒品制作及交易等现象越演越烈，毒品的来源及类型在急速扩大，毒品引发的社会问题在许多发达和发展中国家持续泛滥。毒品带来的危害越来越严重，使用毒品造成死亡的人数年年增加，引发严重的社会危机，国际国内的毒品形势都变得更加复杂。面对越来越复杂的毒品局势，做好禁毒的防控工作尤为重要。吸毒人员作为禁毒工作的源头和终端，对这类群体的管控是禁毒工作顺利展开的关键。

本文在理论研究的基础上，查找国内外与本研究相关的文献资料进行思考、探究，结合增城区目前对吸毒人员管理的做法，以吸毒人员异地管理为突破口，探寻增城区在管理中存在的问题，并找出其原因，由此提出有效的改进方法以及合理的建议。加强对这类群体的管理，有利于帮助吸毒人员顺利脱毒，回归社会，也有利于造福全民安全健康、社会和谐稳定发展。

关键词：吸毒人员，吸毒人员管理，广州市增城区

1、绪论

　　1.1研究背景和研究意义

1.1.1研究背景

当前，世界各地的毒品问题正在不断蔓延，全世界的毒品制作及交易等现象越演越烈，毒品来源和类型在急速扩大，毒品问题在许多发达和发展中国家持续泛滥。毒品带来的危害日渐严重，使用毒品造成死亡的人数年年增加，引发严重的社会危机，国际国内的毒品形势都变得更加复杂。毒品问题已经成为我们面临的最为错综复杂的问题之一，对人类的身心健康、家庭幸福、社会安全和可持续发展产生了广泛的影响。

根据《2018中国毒品形式报告》，中国当前的毒品形势总体上有所改善，但是我国的毒品形势仍然复杂，衍生出许多新情况、新难题。全国目前共有240.4万名吸毒者，同比下降5.8%，毒品滥用的增长速度有所放缓，但是吸毒人员基数依旧很大。甲基苯丙胺（俗称冰毒）已经取代二乙酰吗啡（俗称海洛因），成为使用最多的毒品，并且滥用大麻的人数也在不断上升。海外毒品渗透入国内的情况不断加剧，“金三角”地区已经成为我国合成毒品的主要来源地。2018年一共查获了制作毒物品案件1157起，缴得易制作毒品的化学品1.1万吨，制毒物品流失的风险越来越大。我国的制作、销售、运输和走私制作毒品的化学品的违法和犯罪活动仍然非常活跃。贩毒出现新的特点，区域性的贩毒现象频发，毒贩利用“暗网”来买卖毒品的现象增多，通过快递运输毒品的问题更加突出。

面对日渐复杂的毒品形式，做好禁毒防控工作至关重要。吸毒人员作为禁毒工作的源头与终端，对这类群体的管控是禁毒工作顺利展开的关键。目前，我国管理吸毒人员的做法主要是，由公安部门建立吸毒人员动态管控机制，以全国禁毒信息管理系统数据库为平台，把所有吸毒人员信息及时纳入计算机系统的查询与统计范围，实现信息共享、网上跟踪、有效管理、动态监控。由地方XX下属的城市街道办事处、乡镇人民XX根据《中华人民共和国禁毒法》的规定设立的社区戒毒（康复）办公室，由专职禁毒社工负责对本辖区内的在册吸毒人员（即吸毒人员动态管控系统中录入的吸毒前科人员）进行管理与帮教。本文以多中心治理理论等为基础，结合广州市增城区目前对吸毒人员管理的做法，以吸毒人员异地管理为突破口，探寻增城区在吸毒人员管理过程中所存在的问题，并通过这些问题探寻其背后的原因，由此提出有效的改进方法以及合理的建议。加强对这类群体的管理，有利于帮助吸毒人员顺利脱毒，回归社会，也有利于造福全民安全健康、社会和谐稳定发展。

1.1.2研究目的和意义

中国自改革开放以后，市场活力得到充分激发，许多资源与人才流入与香港和澳门接壤的广东，由此广东在经济不断发展的同时也逐渐成为走私毒品活动的路径，毒品犯罪开始在广东扩散。目前，广东已经超越云南，成为我国毒情最严重、最复杂的地区。据有关调查显示：广东省有关禁毒执法部门在2016年缴获了各类25.1 吨毒品，破获了2.28 万宗毒品案件，刑事拘留2.87 涉毒分子，截止到2016年广东省登记在册的吸毒人数高达64.4 万人。此外，大量的港澳地区及非洲籍人员聚集在广东各个市区，进行毒品犯罪活动，广东已经形成了一个辐射全国、影响海外的毒品集散市场。

增城区坐落于珠江三角洲，因其位于连结香港、深圳和广州三个大城市的中部而被称为“黄金走廊”。增城区因为这样优越的地理位置吸引了许多外来人口的涌入，他们活跃在增城各条战线上，促进了增城区的经济社会发展。但这在为增城带来发展的同时，也滋生出许多社会问题，在禁毒工作上则表现为吸毒问题不断复杂化，吸毒人员管理问题日渐突出。

本文通过分析增城区吸毒人员管理现状，整理探寻出增城区在吸毒人员管理过程中遇到的问题及其成因，有针对性地提出提高增城区吸毒人员管理工作成效的建议和措施，优化对该群体的管理服务机制，降低毒品以及该群体对增城区社会发展带来的消极影响。调查与思考增城区对吸毒人员的管理研究，对增城区社会稳定发展具有重要意义。

　　1.2文献综述

1.2.1国内研究

改革开放以来，我国经济在发展的同时毒品问题也逐渐暴露出来，滥用毒品现象日渐增多，毒品引发的犯罪社会问题日渐严重等等，严峻的毒情引发了XX与社会各界的广泛关注，国内学者也纷纷开展了针对我国毒情的各项研究，探索出符合中国实际的吸毒人员管理理念与管理方法。

有的学者从法律法规出发，认为做好吸毒人员管理必须先完善相应的法律政策，明确管理主体才能保证各职能部门各司其职，在管理工作中发挥最大的效能。谭玺东（2017）提出公安机关不应既做裁判又做球员，公安机关应重点负责对吸毒人员的查处并根据相关成瘾认定方法对符合条件的吸毒人员做出强制隔离决定。此外，做出强制隔离戒毒的公安机关主体级别应从县级提升至市级，县级公安机关应联合检察院人员、心理治疗师、戒毒机构工作人员等相关部门的人员组成小型听证会，结合相关法律和技术，对查处到的吸毒人员进行认定，并由市级的公安机关做出决定。而强制隔离戒毒的执行权则由司法行政机关全权负责。如此，便可以将公安机关的执行权分离出来，将执行权与决定权分离既有利于明确权力机关的职责，也避免了公安机关的权力过大，限制了其决定权的随意性。

有的学者从技术层面出发，王燕（2017）等人认为毒品治理工作应利用大数据技术创新毒品宣传教育方式。运用数据统计、数据挖掘、人工智能等技术，通过对相关原始数据进行分析处理从而构建数据模型，对学习者的学习内容与成果等数据进行分析并做出预测，实现被宣传教育者对禁毒知识达到精准学习。贾忠伟（2019）等人认为吸毒人员管理过程还存在许多不足，提出要以吸毒人员需求作为管理核心，依托互联网＋技术沟通整合XX、家庭和社工等多领域多部门资源，利用人工智能（ＡＩ）和区块链技术实现吸毒人员情绪辨识和戒断康复证据链的构建，实现风险预警，减少和降低复吸率。

有的学者从戒毒模式与方法出发，围绕2008年颁布实施的《禁毒法》确立的戒毒模式与方法展开研究。韩红军（2018）指出现在我国实行的强制隔离戒毒模式还有许多问题，存在管理方式单一，戒毒人员家属、参与戒毒工作的治疗人员及社会组织等参与戒毒管理的渠道被限制等问题，提出XX在管理过程中应该转变角色，引导相关人员有效参与到戒毒管理中来。在这个过程中建立包容性的强制隔离戒毒制度，将强制隔离戒毒场所建设成只有形式上围墙的典型的社区戒毒模型。徐媛媛（2012）指出，社区戒毒与社区康复在实际运作中，应实施社区戒毒的分类管理和无缝衔接，在社区康复管理中采取人性化、双向化和多元化的管理模式，正确评估社区戒毒和社区康复成效，形成各部门之间的协作联动机制。宋龙飞（2013）从法学角度出发，着重分析了社区戒毒协议在复合型和单一型模式条件下的性质，指出复合型模式下的社区戒毒协议具有民事和行政合同的双重属性，为顺利展开签订社区戒毒协议提供理论基础。赖育珍（2019）指出戒毒社区康复人员面临难以再次融入社会、缺乏就业技能、难以自我调节情绪等问题，是具有多重需求却不能自主的案主，为此提出运用个案管理方式介入戒毒康复人员的回归社会过程。通过个案管理的持续性关注、部门联动、内外资源整合和增强权能等为社区戒毒康复人员提供全方位的服务，帮助他们培养再结业技能，树立正确的价值观，重新回归正常的生活

1.2.2国外研究

国外学者亦对吸毒人员管理工作进行了许多探索研究，总结出许多有效的经验方法。在法律层面，英国在20世纪60年代出台了《毒品滥用法令》等相关法律法规，首次提出吸毒者为患者，将吸毒上瘾归为疾病的范畴，并且实行了美沙酮替代戒毒治疗方法，吸毒成瘾患者可以到相关医疗机构接受治疗并要求有资格的医生开出一定剂量的美沙酮药方。在20世纪末XXX颁布实行《无毒社区法》，这部法律开辟了新的社区戒毒模式。在吉姆•伯克的倡导下，阿尔瓦•查普曼带领创建了全国性药物滥用预防组织—“X社区反毒联体（CADCA）”，协助各地建立健康、安全的无毒社区。此项举措改善了X的毒品形势，有效地缓解了X严峻的毒品问题。

有的学者从社会学和经济学的角度出发，分析了吸毒人员染上毒品的经济因素，提出吸毒人数不断上升与社会经济有密切关系。一部分处于社会底层的人员由于经济上的困境在许多方面受到排斥，没有享有一般群体的资源与待遇，这类群体在长此以往的巨大压力下产生极大的消极情绪，容易引发心理疾病、反社会行为以及走上吸毒的道路。因此改善国家经济发展，缩小贫富差距，提高对底层阶级的社会保障，是缓解吸毒问题的基本政策。

国外学者也对戒毒模式做了许多研究，目前国外主要的戒毒模式有心理治疗戒毒模式与医疗戒毒模式。在医疗戒毒体系中，使用毒品成瘾被视为一种脑疾病，需要通过医疗手段干预治疗来使患者改善生理机能从而达到戒除毒瘾。其中，Vicent Dole和Made Nyswander教授创立的美沙酮替代疗法得到广泛应用。何玉仙（2017）指出毒品上瘾的在生理上的原理是它可以替代人体内的生化物质以及相关的生物酶，而美沙酮替代疗法的原理就是解除毒品在人体内的替代作用，使得其能够让吸毒者戒掉毒瘾。有许多研究表明，美沙酮治疗法可以有效降低犯罪概率，降低传染疾病尤其是艾滋病的传播，可以帮助戒毒人员改善家庭及其社会关系，保持基本的工作能力等作用。

Hossein Assadbeigi等（2017）主张的心理治疗戒毒模式则比较注重吸毒人员对毒品依赖心理的矫正以提高其社会适应能力。其中，戴托普戒毒模式（又称TC模式）在X得到有效实行。龚国如等人（2006）指出TC 模式主要是从吸毒者的心理与行为方面进行矫正，使得吸毒者能够在心理上接受正常的社会模式，恢复正常的社交生活，学到生存技巧，能在社会上立足。这种方法揭示了非药物康复治疗的可行性和实际效果，在全世界范围内得到了进一步的推广和应用，取得了明显的成效。日本的整体策略模式也是一个有效的心理治疗戒毒方法。吴庆全（2009）指出这种模式主要以XX机关和社会大量志愿者积极主动参与，为毒品成瘾者提供心理治疗或毒品危害教育，帮助他们进行康复治疗和康复后的跟踪治疗，联合警察署、事业安定所和福利事务所等组织建立完善的模式去实现吸毒人员的再社会化。

　　1.3课题研究方法和内容

1.3.1研究方法

1.文献研究法：依据研究目的，围绕吸毒人员管理这个主题，查找大量与此主题相关的文献，并利用网络查阅主要的网站，搜集并整理相关资料信息，同时广泛阅读与本课题研究相关的书籍报刊，了解当前增城区吸毒人员管理的研究现状、影响因素、存在的主要问题及发展趋势，为本研究提供一定的理论依据。

2.比较研究法：通过分析、比较我国与其他国家关于吸毒人员管理的措施与经验，从中寻找共性与规律，为提出完善增城区吸毒人员管理对策与建议提供思路。

3.逻辑归纳法：通过分析文献资料和所得数据，对增城区吸毒人员管理现状进行全面、系统地分析和归纳，进而得出研究结论。

4.个案研究法：以增城区为个案，在增城区对吸毒人员管理的过程中探寻其存在的问题，同时从实际出发提出完善增城区吸毒人员管理的措施与方法。

1.3.2研究内容

本文通过分析增城区对吸毒人员的管理现状，结合有关国内外与本研究相关的文献资料进行思考、探究。对增城区吸毒人员管理的基本情况和治理现状进行更近一步的研究和分析，以及寻找相关专业人士对这此问题的理解和建议。指出现有的增城区吸毒人员管理体系的不足和问题，并提出相关完善的建议和对策。

第二章 相关概念界定及理论基础

　　2.1概念界定

2.1.1毒品

毒品是指被非法滥用而对人体和社会有害的, 并能使人形成瘾癖的麻醉药品或精神药品。具有以下特点：第一，使吸食者不可控制地连续使用该毒品；第二，随吸食频次的增多剂量也会加大；第三，对该药产生生理与心理的依赖性，停药后会产生戒断症状；第四，对个人、家庭、社会都会产生危害性结果。

2.1.2吸毒人员

吸毒是指行为人直接吞服毒品，或用口、鼻或者通过器具呼吸、食用毒品所散发的烟雾的行为。在现实生活中有许多吸食、注射毒品的方式,主要有三种：1.通过呼吸道途径吸食；2.静脉注射毒品；3.肌肉或皮下注射毒品。

吸毒人员指吸食或使用毒品的人。根据吸毒成瘾情况，吸毒人员可分为广义的吸毒人员和狭义的吸毒人员。从广义角度看，吸毒人员指存在使用毒品行为的人员，这类人员曾经可能有或现在存在使用毒品的行为，但是没有成瘾而且这些人员可以通过自身努力戒除吸毒行为。从狭义的角度来看，吸毒人员是指存在使用毒品行为并且吸毒成瘾的人员。这类人员是相关部门重点防范、打击和教育的对象。这两类吸毒人员之间是可以相互转化的，初吸的吸毒人员若不及时收治可能会转变为吸毒成瘾者，吸毒成瘾者也可以通过戒毒转变为非吸毒人员。综上，本文提及的吸毒人员指吸食、使用毒品，被公安机关或戒毒医疗机构判定为毒品成瘾的个体。

2.1.3吸毒人员管理

吸毒人员管理是指公安、卫生、民政等诸多XX职能部门以及企业、组织、社区等社会各方力量共同参与，采用处罚、戒毒、帮教等多种措施，帮助吸毒人员戒毒、康复以及回归社会，旨在降低毒品危害的社会管理工作。我国XX目前的做法是由公安部门建立吸毒人员动态管控机制，以全国禁毒信息管理系统数据库为平台，把所有吸毒人员信息及时纳入计算机系统的查询与统计范围，实现信息共享、网上跟踪、有效管理、动态监控。由地方XX下属的城市街道办事处、乡镇人民XX根据《中华人民共和国禁毒法》的规定设立的社区戒毒（康复）办公室，由专职禁毒社工负责对本辖区内的在册吸毒人员（即吸毒人员动态管控系统中录入的吸毒前科人员）进行管理、帮教。

　　2.2理论基础

2.2.1多中心治理理论

多中心治理理论是奥斯特罗姆创立的，这是公共管理中的一种创新性的治理方式。该理论认为在社会公共事务的管理过程中，除XX外，还应包括市场、第三部门等多个主体。如此，多个主体可以在一定的规则制约下，充分发挥自身优势，以不同的形式发挥各自的作用。

本文主要借鉴了多中心治理理论的三个方面的内容：第一，XX部门并非是吸毒人员管理工作的唯一机构。多中心意味着这个管理体系内可以存在多种社会性质的主体，可以有效参与到吸毒人员管理工作中的机构都可以成为参与吸毒人员管理工作的部门，比如学校、社工组织和社会团体等等，这些部门都可以和XX部门协同合作，共同做好增城区吸毒人员管理工作。第二，吸毒人员管理工作可以采用不同的社会性质组织的各种手段来进行治理。第三，在多中心治理理论中，XX更多扮演中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律法规和政策等多种手段为公共物品的供给和公共事务的管理提供依据和便利。

2.2.2行政强制理论

行政强制是指国家行政机关，为了维护和实施行政管理秩序，预止危害社会事件和违法犯罪行为的发生，依据法定职权，按照法定程序，对特定的公民、法人或其他的人身、行为和财产进行约束与处置。

具体来说，主要包括以下两种情形：第一，行政机关使用行政强制措施，来防止和制止某些违法行为。如公安机关对符合条件或违反社区戒毒协定的吸毒人员，依法做出强制隔离戒毒决定；第二，相关职能机关采取强制手段，确保行政决定有效执行。如对于被做出社区戒毒决定的吸毒人员，在超过决定书规定的日期后没有去户籍地戒毒社区报到，或者拒绝接受尿检等违反社区戒毒规定的，公安机关有权依法予以强制隔离戒毒决定。

在吸毒人员管理过程中，有关的强制措施体现了行政强制理论。在我国的吸毒人员管理过程中，主要采用的还是强制戒毒的方式，它是指对吸毒人员强制进行一定时期的生理与心理治疗，大量的强制戒毒成功案例表明，对吸毒人员实施强制戒毒可有效帮助吸毒人员脱离毒瘾，并且通过社会帮扶可有效地回归社会。

2.2.3公共绩效理论

在公共管理领域中，绩效指的是公共管理运行的结果、效益及效能。在全球化发展的世界潮流中，XX需要改变原先的治理思想和方法，提高治理能力与质量，朝着高效率与精简化的方向发展。许多实践表明，XX绩效评估在节省行政成本与提高行政效率方面发挥了重要的作用，已成为XX改革的最重要的工具之一。

从XX的角度来看，吸毒人员管理工作应纳入XX绩效考核体系。XX应出台相关的法律法规，明确吸毒人员管理工作的主体责任与具体做法。基于现在我国吸毒人员数量呈增长趋势，吸毒行为又衍生出许多相伴的负面社会问题，因此只有将吸毒人员管理纳入XX绩效评估体系，让XX站在宏观角度全面考虑问题，才能将这项工作做好。一方面，XX应以人为本，坚持科学发展观，结合当代绩效管理的理论和实践成果，建立起符合实际的绩效评估指标体系；另一方面，XX作为最大的公共部门，应立足我国国情，坚持评估方式与评估主体多样化，形成多层次XX绩效评估体系，确保XX对吸毒人员管理工作的成效。

第3章 增城区吸毒人员管理现状

　　3.1增城区吸毒人员管理概况

近年来，增城区禁毒相关职能部门认真贯彻落实上级禁毒工作要求，朝着建立“六全”中国特色毒品治理体系的目标出发，以XX为主导，社会各方共同参与，增城区吸毒人员管理工作以此有序展开。增城区吸毒人员管理以《禁毒法》规定的四个戒毒模式展开，大致为：第一，以区公安分局为主要力量，依法打击涉毒场所，查处吸毒人员；对违反社区戒毒协议、复吸的戒毒人员处以强制戒毒决定。第二，以镇街为管理主体，以XX出资购买社工服务的方式负责吸毒人员的社区戒毒、社区康复的管控和帮教工作；第三，其他相关职能部门充分发挥其作用参与到吸毒人员管理工作中来，如区人力资源和社会保障局要负责做好戒毒人员的技能培训、社会保障等工作；区卫生和计划生育局要负责全区的戒毒药物维持治疗点的管理等等。总体上形成以公安机关为主导，镇街社区为主要力量，相关职能部门和社会组织共同参与的吸毒人员管理工作格局。如下图所示：

　　图 1吸毒人员管理流程图

　　3.2强制隔离戒毒情况

强制隔离戒毒是我国《禁毒法》规定的戒毒手段之一。在执行过程中，公安机关需按照《吸毒成瘾认定办法》以及相关法律法规和吸毒成瘾认定手段对查处到的吸毒人员进行查验辨别，对符合条件的吸毒人员予以强制隔离戒毒决定，并由作出决定的公安机关移交到强制隔离戒毒场所进行为期两年的强制隔离治疗。近两年来（2017至2018年底）增城区公安机关加大对娱乐场所、出租屋、偏僻山村等易涉毒场所的排查力度，行政拘留吸毒人员4368人，做出强制隔离戒毒2118人。强制隔离戒毒工作由强制隔离戒毒所实施，目前增城区配备有一间强制隔离戒毒所，是由看守所改造而成，属于司法机关。由于定位不同，戒毒所的医疗资源有限，为了更加有效地帮助吸毒人员戒除毒瘾，贯彻以人为本的理念，增城区强制戒毒所积极与戒毒医疗机构合作，提升戒毒所的戒毒医疗水平，探索创新高效的强制戒毒新模式。

　　3.3社区戒毒情况

社区戒毒指吸毒人员在XX的指导下在其户籍所在地、现居住地的街道办事处或乡镇人民XX进行戒毒治疗。增城区XX严格依照我国《禁毒法》的规定，依法对符合社区戒毒条件的吸毒人员做出社区戒毒的决定，并且及时告知吸毒者实际居住地所对应的社区戒毒执行部门。为贯彻落实社区戒毒措施，增城区XX依据吸毒人员的实际情况，与戒毒者签署社区戒毒合约。增城区也积极根据戒毒人员个人的实际情况，以社区为单元，创建戒毒人员专项档案。此外，增城区XX在实施社区戒毒的过程中，能够为根据吸毒人员的吸毒历史为吸毒人员制定有针对性的戒毒规划。

依照《禁毒法》规定，增城区建立了禁毒委员会、禁毒办以及禁毒大队。各乡镇、街道创立乡镇禁毒办公室，并依据户籍吸毒人数30：1的比例配备禁毒社工，目前，增城区已配备有96位禁毒社工。

此外，为了更好地帮助吸毒人员成功脱毒，增城区自2010年起开始启动药物维持治疗工作。这种治疗方法是通过设立美沙酮医疗站，通过引导戒毒人员定期到美沙酮医疗站进行治疗。这种治疗方法可逐渐降低吸毒者的成瘾程度，有效缓解戒断反应，并且消除戒毒人员在戒毒过程中出现的如恐惧感、焦虑感等心理问题，从而帮助吸毒者戒除毒瘾。目前增城区开设有荔城、永宁两家美沙酮门诊，截止到2018年，一共为500多名戒毒人员提供治疗服务，并且帮助12名吸毒人员成功脱毒，做到既不再吸毒也不需要服用美沙酮。

　3.4社区康复与社会帮教情况

增城区XX对社区戒毒康复工作予以高度重视，为了进一步做好社区戒毒康复工作，增城区建立了吸毒人员“出所”到“入区”的衔接机制，强化公安机关与社区的衔接，预防减少吸毒人员脱管失管，具体流程如下图：

　　图 2吸毒人员“出所”到“入区”的工作流程图

　　此外，从2018年12月起，增城区通过XX采购服务方式，向拘留所派驻禁毒驻所社工2名，为因吸毒被拘留人员提供“一对一”跟进工作，2019年以来，驻所人员共登记出所人员252人，出所人员建档204人，提供服务406人次，具体内容如下：

　　图 3增城区向拘留所派驻社工具体内容图

　　为了进一步加强戒毒人员的戒毒帮教工作，增城区XX成立了社区戒毒康复管理帮教工作小组与志愿服务队，具体内容如下：

　　图 4增城区戒毒人员帮教情况

　　除了完善现有的工作模式，区禁毒部门还积极组织各镇街根据其具体情况探索新的社区戒毒康复工作模式，具体内容如下：

　　图 5增城区社区戒毒康复工作创新情况

　　在帮助戒毒人员更好地就业方面，增城区在现有的工作安置方式的基础上，还加强与康复中心的合作，如荔城街、石滩镇、新塘镇等多个镇街与增城康福苑签订了“所地合作工作站”协议，完善了全区的戒毒康复条件。此外，增城区全国社区戒毒社区康复示范点荔城街投入100多万元建设爱心驿站，为区内有就业需求的社区戒毒社区康复人员提供就业场所和岗位。爱心驿站占地面积约1200平方米，其中480平方米为康复就业工场，可容纳60余人参加手工劳动。除此以外，站内还配备有心理辅导、戒毒治疗等功能。爱心驿站于2018年9月正式投入运营，为鼓励戒毒人员参与工疗戒毒，XX为参加劳动的戒毒人员提供了交通、伙食、出勤等最高总额可达每月1600多元的各种就业补贴。爱心驿站自运营以来，先后吸引了区内户籍吸毒人员21人到站参加劳动320人次，发放劳动报酬10.8万元。

第4章 增城区吸毒人员管理中的问题及原因分析

　　4.1吸毒人员管理中存在的问题

4.1.1吸毒场所日趋隐蔽，吸毒人员查处难度上升

在我国吸毒行为是一种违法行为，要受到相关法律的惩处。因此，吸毒人员为了不被公安机关查处到，不断地更换吸毒场所，寻找更加偏僻的地方进行吸毒违法行为。从增城区查处公布出来的案件来看，原本在吸毒案件频发的酒吧、KTV内查获的吸毒案件减少，而在出租屋、小型旅馆、家中等具有私人性的地方查处到的吸毒案件增多。吸毒场所的私人化程度变得越来越高，这让公安机关查处工作的难度也随之增加。

在办案实践中，增城区近年来从查获的涉毒案件中发现：到隐蔽的“嗨场”吸毒的现象逐年增多，增城法院审理的容留他人吸毒案件数量的激增可以反应这一现象，具体如下图：

　　图表 1增城区法院审理容留他人吸毒案件情况

　　这一现象的主要原因就是，新型毒品的兴起和隐蔽的“供吸场所”数量的增多。这类“供吸场所”一般设在隐蔽的场所（如废弃的厂房、养殖场、农庄等），有“产业化”的倾向，采取团伙作案方式，分工十分明确。这类现象说明了吸毒场地在不断地隐蔽化，违法犯罪分子也越来越狡猾，这无疑给公安机关的查处工作增加了难度，而导致吸毒人数也日趋上升。

4.1.2吸毒人员主观上逃避查处，后续管理工作难以顺利展开

吸毒人员一旦被公安机查处到，那么其吸毒行为就会被曝光，意味着其要受到行政处罚，或者被采取强制戒毒以及受到社区的“监视”，意味着要承受来自周围人的异样目光，更重要的是要承受令家人朋友失望的压力等等。在这种种“后果”的包围下，吸毒人员害怕被查处到，为了逃避打击处理，吸毒人员花样百出。有的吸毒人员在查处过程中不惜自残，这类人员即使被查获并承认其存在吸毒行为，但根据相关法律规定，这部分人员不能收治，只能释放。更有甚者在被传唤至派出所后，不配合相关的尿检工作，故意拖延时间，等传唤时间（二十四小时后）到了后，公安机关没有相关的尿检结果证明其是否有吸毒行为，那只能将人释放。吸毒人员的不配合往往导致尿检失效或无法进行检测，因而执法人员并无法立案并对其进行后续的管理工作安排。

4.1.3吸毒人员管理工作机制不完善

吸毒人员管理工作繁琐复杂，涉及众多部门，需要调动各界力量共同参与，因此，在管理工作中则必须建立全面的监督评估和协同配合机制，这样才能充分发挥各部门的作用，协调各部门的职责。然而，目前增城区缺乏有效的吸毒人员管理工作监督评估机制和奖惩制度，吸毒人员管理工作的成果难以评估。一方面，由于并未将吸毒人员管理工作全面纳入部门年度绩效考核中，导致一些部门并未展开实质性的管理工作，各部门共同合作负责的管理制度流于形式。另一方面，增城区对吸毒人员管理工作缺乏监督规范，导致在实际管理工作过程中存在随意性大，工作规范性和连贯性弱的特点，影响了吸毒人员管理工作的效率。

再者，吸毒人员管理工作是一个系统性工作，需要各职能部门通力合作，形成全社会共同参与的综合管理格局。但是，目前增城区尚未建立协同配合的工作机制。各职能部门之间责任划分不明确，缺少分工机制，没有覆盖全面的信息资源共享平台。有的部门单打独斗，有的部门被动应付，某种程度上导致大量工作由公安机关承担，公安机关负担过大，其他相关部门也未能充分发挥作用。

4.1.4异地吸毒人员增多，管理困难

快速的经济增长促进了频繁的人口流动，而这对涉毒人员的管理由市一级、省一级甚至于国家一级进行统一管理难度过大。增城南部地区由于所处位置好、经济发展快速、交通便捷，因此惠东、东莞等毒源地逐渐将这里作为其开拓增城，甚至珠三角地区毒品市场的重要前沿基地，毒情呈现出“多线入境、多点渗透”的特点。良好的经济发展吸引来了大量的外来人员集中在增城南部地区生活工作，而这也为增城发展带去了不少隐患。据不完全统计，增城的吸毒人员中，流动人员约占52%，超过了一半，而这些人员在南部工作生活的占了约7成。截止到2019年12月，增城区登记在册吸毒人员10586人，外地籍在册吸毒人员3881，占比36.7%，并且外地籍吸毒人员数量呈逐年递增趋势。

根据广东省现有禁毒管理工作要求，对吸毒人员实行异地管理政策，要求做到“户籍地为主、居住地为辅，双向管理、双向追责”。理论上异地管理政策很大程度上有利于流动人口中吸毒人员的管理。但在实际操作中，异地管理政策容易造成户籍地和居住地双方的互相推诿，再加上流动人口极大的流动性，吸毒人员日常社区禁毒实际管理中出现脱管的情况势必在所难免。此外，由于外地籍吸毒人员的流动性大，居所不定，居住地禁毒办、派出所在协助外地籍吸毒人员进行管理的过程中，居住地禁毒办大多数都愿意协助外地籍吸毒人员进行委托尿检，但原则上不接收社区戒毒社区康复执行地的变更申请，而禁毒工作也都以户籍人员为主，对于外地籍吸毒人员的管理方式多以抓捕、拘留、强制隔离戒毒等方式介入，从拘留所出所的外地籍吸毒人员、社区康复人员以及从强制隔离戒毒所出所的外地籍社区康复人员，较少存在主动干预。

　　4.2原因分析

4.2.1法律法规、规章制度的不完善和缺位

当前我国打击吸毒者的相关法律依据主要为《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中国人民共和国禁毒法》等，但与之对应的具体做法描述却模棱两可，欠缺可操作性。对于那些在抓捕过程中自残、吞食危险物品或者在检查时不配合尿检，以及身患重大疾病（如癌症、艾滋等）的吸毒人员，公关机关在处置这类人员时都面临相关法律法规的缺位。一方面，对于患有重大疾病的吸毒人员虽然能对其进行处罚，但是相关的羁押场所却不能收治，公安机关只能开出处罚决定书，然后释放吸毒人员。但是这样的规定会给社会治安带来极大的隐患，一些患有疾病的吸毒人员会更加“嚣张”，甚至利用患病这个“挡箭牌”从事吸毒贩毒活动。另一方面，对于那些无患病但在查处过程中不配合检查，吞异物、自残的吸毒人员，公安机关只能通过做思想工作，以教育的方式来处理，但是往往收效甚微。再者，对于异地吸毒人员，不清晰没有具体可执行的法律条文表述容易造成户籍地和居住地双方的互相推诿，再加上异地人员的流动性大，对居住地的归属感不强等原因，异地吸毒人员更容易出现脱管、从单纯的吸毒行为衍变到吸毒贩毒等犯罪行为的现象。

4.2.2各地经济发展差异造成管理水平不同

我国改革开放以来经济不断发展，但是受到地理位置等因素的影响，经济发展不平衡所带来的问题逐渐暴露出来。不平衡的经济发展在吸毒人员管理工作上表现为：全国各地区的吸毒人员管理工作模式存在差异。从吸毒管理工作来说，《禁毒法》中规定社区戒毒与社区康复是XX基层机构的职能范围，要求各级地方XX都应成立社区戒毒办公室，并且配备相关的专业人员。但是因为各地经济发展水平参差不齐，经济发达地区的地方XX对此项工作投入财政充足，建立健全了相关部门，完善相关的专业人员配备；但是那些经济落后的地区无法投入相应的财政与资源，导致不能完全执行这些规定或执行后达不到标准，如吸毒人员社区戒毒决定是由查获地的公安机关做出，再由吸毒人员的实际居住地所对应的执行社区戒毒的部门实施，但是有些乡镇因为落后经济等因素并不具备社区戒毒的管理模式，这导致在增城区做出的社区戒毒决定书无法寄至吸毒人员的实际居住地，吸毒人员在查获地行政拘留释放后没有后续管控，最后处于脱管状态。经济因素在实施条件上造成了各地区XX对吸毒人员的管控水平不一，这些差异的存在导致了各地吸毒人员管理标准的不统一，这管理工作带来了一定的困难。

再者，近年来增城区经济发展迅速，拥有一个国家级经济技术开发区以及一个国家级侨商产业聚集区，地理优势加上商业项目优势，增城区常住人口与户籍人口逐渐增加，截止到2018年年底，增城区常住人口达到121.85万人，户籍人口达到95.15万人，人口流动性逐渐突出。如下图：

　　图表 22015年-2018年增城区人口统计

　　在人口流动性逐渐增大的情况下，有一部分吸毒人员为了逃避管控而经常居无定所。有的长期在外工作，其家人也不知其下落；有的长期不在户籍地生活甚至户籍地房屋已买卖于他人或被拆迁，但户籍仍填原来的地址。诸如此类的情况导致XX管理人员难以按照“属地管辖”的管理方式对户籍地吸毒人员展开管理，其管理机制应对不了吸毒人员的高流动性。

4.2.3各职能部门无法有效整合

根据相关法律法规，地方各级XX应对吸毒人员管理工作起主导作用，划拨款项支持，在街道办事处和乡镇人民XX设立禁毒管理机构，配备专业的社工和工作人员，公安机关、司法部门、人力资源等相关部门应相互配合，各司其职，共同推进禁毒管理工作。然而增城区在对吸毒人员管理的过程中存在未能整合有效的社会资源，共同推进吸毒人员的管理的问题。许多负责禁毒工作的部门，仍然对吸毒人员管理工作没有一个正确的认识，认为这项工作应该是公安机关一家的责任。社会中对吸毒人员的歧视现象仍然存在，普通人员对于吸毒人员更是抱有极大的偏见。更甚者，一些被赋予吸毒人员管理的职能部门，并没有尽到相关的职能责任，往往是每年参加一次禁毒工作会议，制作一些台账，工作流于形式，并没有与其他相关职能部门通力合作，共同推进吸毒人员管理工作。

4.2.4禁毒社工队伍基础薄弱

为了打造更具专业化的吸毒人员管理体系，增城区XX开始以XX购买服务的方式引进社工队伍，禁毒社工队伍慢慢建立起来。目前增城区共有96位社工，但是就目前而言，增城区的禁毒社工队伍基础相对来讲还处于薄弱状态，这表现在：首先，禁毒社工的人数薄弱。禁毒社工的工作多而繁杂，具体如下图：

　　图 6禁毒社工职责的具体内容

　　截至到2019年12月，增城区登记在册吸毒人员共10586人，但是禁毒社工人员只有96人。而且10586名在册吸毒人员中有3881人是外地籍吸毒人员，占比36.7%，但是负责外地籍吸毒人员的社工只有16位。如此少的社工人数难以应对现存的吸毒人员，管理工作也难以顺利展开，取得良好效果。其次，禁毒社工的工作能力相对薄弱。禁毒社工的工作是一项全面综合的管理工作，涉及到许多专业领域，集管理、心理辅导、治疗等服务为一体，从多方位帮助吸毒人员戒除毒瘾，重拾信心，树立正确的价值观，更好地回归社会过上正常的生活。因此，除了拥有基本的禁毒知识外，禁毒社工还应该对社会学、心理治疗等知识有所了解。增城区对禁毒社工的培训侧重于戒毒专业知识的培训，心理健康等领域的知识、如何与吸毒人员这类特殊人员交流的能力以及对禁毒社工工作的正确态度等方面的培训相对较少，缺乏系统性培训，造成禁毒社工工作能力相对薄弱。

第5章 关于增城区吸毒人员管理的对策与建议

　　5.1加强顶层设计，完善法律法规，相关职能部门主动作为

为了更好地进行吸毒人员管理工作，XX以及相关职能部门要健全吸毒防控体系，从源头上控制吸毒人员的增长趋势，要继续完善禁毒及吸毒惩罚方面的法律法规，有针对性地细化各类毒品的防控机制，提出具有可操作化的措施，让人民群众深切地认识到吸毒的危害性及后果的严重性。要有防控吸毒就是防控贩毒的工作理念，要将“严管吸毒人员、打击贩毒犯罪”作为禁毒管理工作的目标，将“吸毒人员管理”作为突破口，控制毒品交易，压缩毒品市场，大力打击吸毒违法行为，全面肃清区域毒品危害的蔓延。

吸毒人员管理工作是一项持久而困难的任务，XX及各职能部门在吸毒人员管理的发展过程中要与时俱进，以动态的发展方式来提升管理工作的质量，用长远的眼光和开阔的格局来看待吸毒人员管理中各项问题。各个职能管理部门在遇到表述模糊的法律条款和各种不利因素时，要主动思考和提前谋划，有所作为、有所创新，要更加主动地面对吸毒人员的管理工作，做到以人为本，社会效果与人文效果相统一。

　　5.2更好地发挥公安机关的职能，建立多方联动机制

公安机关在面对吸毒违法犯罪分子时具有直接打击处理的权力，这是法律赋予的。在面对各式各样的吸毒违法人员时，要利用好法律武器，以先进的科学技术为突破，在发展中探索更好的管理方式，不断提高打击吸毒违法人员的效率。如：对于不配合检测的吸毒人员，在《禁毒法》、《吸毒检测程序规定》以及《广东省禁毒条例》等法律法规的指导下，要拓宽思路，主动作为，对于有重大吸毒行为的嫌疑人员，经相关负责人批准后，可根据具体情况对嫌疑人员实行强制检测，对于态度极其恶劣的吸毒人员，可以视情况进行导尿处理。在做好日常工作的同时，也要不断学习，引进新技术，如在检测吸毒人员方面可推行“毛发检测”技术。

公安机关在更好发挥好职能的同时也要发挥其他职能部门的作用，建立多方联动系统，打破由公安部门和乡镇街道单打独斗的工作局面，要充分发挥宣传系统、卫生部门、教育文化部门、市场、妇联、企业等各方面的力量，健全工作机制，规范工作程序，落实工作责任，相互配合，共同推动禁毒工作的发展。

　　5.3加大宣传力度，提高群众的毒品辨别力和对毒品危害的认识

禁毒工作要取得好的效果，仅仅靠打击处理是不够的，关键还在于“防”。充分落实禁毒宣传工作，让人们从生活中的方方面面认识对毒品及其危害有一个深刻的认识，做到能够自觉远离毒品，这样才能更有效地从源头上控制吸毒违法行为以及毒品犯罪行为的发生。因此，各部门应展开全面的毒品预防教育。首先，宣传部门应以辖区为单位，以戒毒成功代表作为典型宣传，在居民之间通过口口相传的方式，更加深入地宣传毒品的危害性，使群众更加真实、全面地了解到毒品的相关知识，时刻保持对毒品的警惕，提高抗拒毒品的能力。另外，禁毒宣传教育应纳入年度宣传工作总体规划，把各部门的禁毒宣传工作纳入年底考核，将禁毒宣传作为一项政治任务来抓。公安机关应定期对娱乐场所、酒店宾馆等公共营业场所的工作人员开展禁毒培训，要求营业人员做好禁毒宣传工作，加强法律意识，积极举报吸毒违法人员，合法健康经营娱乐场所。教育部门应该发挥阵地作用，积极开展在校学生的毒品预防工作，在各级学校特别是中小学设立禁毒知识课程，抓好学生特别是未成年学生的防范毒品意识，推动学生连接学校与家庭的防控系统，深入推动禁毒知识的传播。同时，禁毒宣传工作不能仅仅停留在第一、二代毒品危害的宣传上，应针对新型毒品的强大危害性，积极探索有效的宣传手段，揭开新型毒品的伪装，及时更新毒品目录，做到新型毒品种类可查，危害可知，识别手段可行。

　　5.4加强对异地吸毒人员的管理

异地籍吸毒人员流动性较大，且这类人员在居住地的紧密互动对象主要是同乡人、工作伙伴或在同一地区共同工作的亲属，相比较于户籍吸毒人员，异地籍吸毒人员与家庭、亲友、户籍禁毒办、户籍村居委之间的互动联系并没有户籍地那样紧密，加之我国对异地吸毒人员的现行法律政策还不完善，存在社区戒毒社区康复执行主体不明确、各项戒毒措施之间的衔接要求不清晰、管理责任不聚焦、社会支持薄弱、户籍地与居住地管理部门互相推诿等，造成异地籍吸毒人员的复吸率与脱管率都较户籍吸毒人员更高的现象。因此，加强对异地流动吸毒人员的管理刻不容缓。

第一，要完善对异地吸毒人员的政策支持，明确管辖责任范围，实行户籍地与居住地管辖相互配合的管理制度，杜绝互相推诿。第二，要加强公安、拘留所、行政等部门之间的沟通合作，建立信息共享平台，时时把握吸毒人员出所、出狱后的动态，杜绝脱管的情况发生。第三，完善异地管理具体流程以及奖励机制，明确各镇街禁毒办的职责与任务，加强与吸毒人员的家庭、工作单位、社区居委会等组织的联系，及时掌握吸毒人员的去向，积极把户籍地已经形成的管理体系覆盖到异地籍吸毒人员的管理上。

　　5.5加强禁毒专职、禁毒社工队伍建设

一项工作没有人力的支持则难以展开。因此为了刚好地进行吸毒人员管理工作，就必须充实禁毒人力资源以满足工作需要。一方面，相关部门要出台关于禁毒人力的计划政策，确保禁毒办能够招聘到足够的禁毒专职和人员。公安机关要根据实际情况加强公安分局禁毒队伍建设，并且根据毒情灵活调整，提高基层打击毒品违法犯罪的效能。另一方面，要加速禁毒社工建设工作。首先，要从数量上增加从事社区禁毒和社区康复的专职禁毒社工。其次，要建立完善的禁毒社工培训制度，禁毒部门与高校联合探索设置禁毒社工专业，设立相关禁毒社工课程，培养一批专业能力强的社工。最后，要改善禁毒社工的福利待遇，要根据绩效合理提高禁毒社工的工资待遇，积极探索将禁毒社工纳入事业编制管理模式，从而提高从业人员的积极性。

　　5.6加大社会帮教力度

戒毒是一项复杂的系统性工作，脱毒只是戒毒的第一步，降低戒毒人员脱毒后的重新吸毒的概率，帮助吸毒人员回归正常生活才是戒毒工作的重中之重。戒毒人员对毒品的“心瘾”是成功戒毒的最大阻碍。因此在戒毒过程中，除了戒除其对毒品的生理依赖外，还要注重心理治疗。加强对吸毒人员的心理治疗可以从以下方面着手：第一，引进心理治疗方面的人才，聘请专业的心理医生，建设专业的心理治疗队伍。第二，增加禁毒社工在心理治疗方面的培训，使其对戒毒康复的心理治疗有一个基本的认识，便于更好地展开工作。第三，制定、实行具体可行的心理治疗措施，通过组织学习、娱乐等活动，促使吸毒人员自我觉醒，帮助吸毒人员不依靠毒品去解决负面情绪等心理问题。

除了心理治疗外，帮助戒毒人员提升就业技能，重拾信心回到正常的生活也是帮助吸毒人员彻底戒毒的有效举措。《禁毒法》的作用主要是预防和惩治毒品违法犯罪行为，但对涉毒人员的戒毒保障并未涉及。我国应当积极制定并推行有效保障戒毒人员的人格尊严权、就业机会权，社会保障权等权利的法律法规，以此来填补法律的空缺，消除戒毒者人员的后顾之忧，使戒毒工作能够得到扎实有效地开展。为戒毒人员创造就业条件，可从以下几个方面入手：第一，可通过减免一定的税额等方式鼓励企业接纳戒毒人员，为其提供合适的就业岗位。第二，组织戒毒人员进行就业技能培训，依托人社部门和职业技校，由XX牵头协调，让戒毒人员免费接受相应的技能培训，提升戒毒人员的就业能力。第三，确保戒毒人员的社会保障，建立困难戒毒人员救助体系，保证困难戒毒人员的基本生活需求。第四，要发挥人民群众在社会帮教中积极作用，要根据具体情况组建群众帮教组织，将戒毒工作覆盖到社会生活的方方面面。

第6章 结语

吸毒人员管理工作是一项综合性工作，是我国XX面临的一项重大挑战。本文从增城区对吸毒人员的管理出发，以异地吸毒人员管理为突破口，进一步发掘增城区在吸毒人员管理过程中产生的问题，结合文献资料仔细分析，为增城区吸毒人员管理工作提供有效建议和措施。

应当注意的是，吸毒人员管理问题的产生与其他社会问题一样并不是短时间内就产生的，而是由于各式各样的历史、政治、经济、文化等因素叠加而形成的。因此在吸毒人员管理过程中应该坚持以人为本的原则，推动吸毒人员的动态管控，从各个方面帮助吸毒人员戒除毒瘾，再次回归社会，开始新的生活。以此不断降低毒品对社会的危害，促进全社会的和谐发展。随着时代的发展，法律法规的完善，人民素质的不断提高，XX管理水平的提高，相信吸毒人员管理问题必将得到改善。

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广州市增城区对吸毒人员管理问题研究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年2月13日

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