决策民主化背景下的公众参与研究——以番禺垃圾焚烧厂选址为例

摘要：决策民主化程度是评价一个XX执政文明程度的重要指标，在当前不断推进的决策民主化进程中，公众参与是其中举足轻重的一环。

本文通过分析广州市番禺区垃圾焚烧厂选址事件前后事态的发展，研究当前XX在公共政策制定当中公众参与方面的不足与问题：1.公众参与制度不完善 2.传统政治文化与公众参与的矛盾 3.公众与XX之间的信息不对称 4.公众参与渠道不足，方式单一。

提出了此次事件对于当前XX在政策制定过程中公众参与的几点建议。1.创新公众参与模式，扩宽参与渠道 2.公众参与的制度建设与完善3.打破传统公共决策体制下的“形式主义”4.落实人大对于XX的监督职能。

关键词：决策民主化公众参与番禺垃圾焚烧厂选址公共政策制定

　第1章绪论

　　1.1 研究背景和意义

1.1.1 本课题的背景分析

公众参与是指公民为了改善他人的处境或改变社区的未来而参与社会、社区等社区的生活。在漫长的人类历史中，公民如何走进公共治理与公共领域，只有通过公众参与政策制定这一途径。公共参与也是国家不可或缺的组成部分，是国家走向政治文明，走向社会主义民主化道路的必经之路。对于一个城市来说，衡量城市管理民主化程度的一个重要标准就是城市XX能否做到在决策中让公众参与进来。改革开放以来，我国公共管理决策经历了从忽视民众意见到关注民众意见的转变。公民参与公共决策从无到有，由浅入深。以广州市生活垃圾处理决策为例，事件发生后，广州市XX开始逐步重视民意，并开始建立和完善公众参与制度模式，为广州市的决策民主化、科学化迈进了关键一步。此事件不但是番禺市民的维权斗争，更是反映出我国XX在城市公共决策中许多缺陷。

1.1.2 本课题的研究意义

1.公众参与政策制定是公共决策的法律基础，是公共决策的根基

合法性是XX公共政策的生命。没有政策的合法化，政策执行就像摩天大厦没了基础。政策合法化作为政策过程的必经阶段，是世界各国XX都相当重视的环节。因此，如何保障公众在政策制定中的参与度是在当今决策民主化、科学化背景下的重点问题。

2.保障人民的政治权利，推进公共管理决策的民主化进程

参与国家政治生活是宪法赋予每一位中国公民的最基本的政治权力，每个公民在公共管理决策的参与过程中都是自由且平等的。只有经历公众参与之后制定出来的公共决策，才能充分体现民意，进而反映到决策方案中，体现民主的特征。

3.促进决策的科学化进程，提高公众对政策的接受程度.

人民XX是人民的XX，只有从人民中来到人民中去的XX才具有旺盛的生命力。所以推动决策科学化也就是推动决策民主化，两者相互促进，相互补充。决策民主化实现的重要途径就是公众参与，公众参与公共决策符合决策的合法程序和规则，才能充分体现民众的内在需求和愿望。很多决策在通过公众参与之后，民众才会对政策有自身的认识和理解并能够支持该政策的实施。

　　1.2文献综述

1.2.1国内研究

通过对近年来多篇国内公众参与研究文献的阅读，发现国内公众参与研究议题大多集中在“公共管理、城乡规划、环境治理、XX信息公开”等方面。主要以政治学作为主体展开研究且研究范围广泛。国内的公众参与研究以定性研究方法为主，采用案例研究法和文献研究法及问卷调查法。大部分文章讨论问题相近，有很多重复性研究。

1.2.2国外研究

目前国外研究议题较为稳定以及集中，多集中在“治理、政策、民主”等方面，且国外公众参与研究方法更加丰富多样，不仅包含国内经常使用的定性研究和定量研究，还尝试了混合研究设计。通过研究国外文献，发现国外公众参与研究中经验研究占了很大比例。更注重于在公众的参与过程方面进行研究并取得了一些卓越成果，研究理论较为丰富、方法更加多样，以实际经验为导向。

　　1.3课题研究方法和内容

1.3.1研究方法

文献研究法：通过查阅国内外关于公众参与的研究文献，详细了解公众参与政策的相关理论和问题，全面地、正确的了解掌握决策民主化背景下公众的政策参与，获得了许多公众参与方面的理论基础。

经验总结法：通过对番禺垃圾焚烧厂案例的具体情况，进行归纳与分析，使之能够理论化、经验化，总结出对公众参与的一些经验。

定性分析法：通过对本文案例的研究，进行深入的分析，透过现象揭露本质，对案例中的各种经验及概念进行思维加工，取其精华弃其糟粕。由表及里，从浅入深的认识事物本质、揭示内在规律。

1.3.2研究内容

本文以番禺垃圾焚烧厂选址事件为例，深入研究本案例对XX决策中公众的参与。研究在现代政治制度和行政决策体制中，XX如何对公众所认同的公共利益加以重视。随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的意识和要求也随之增强。在这种背景下，本文进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引导公众有序参与公共政策的制定，推进政策民主化、科学化，提高决策水平。

　第2章核心概念和理论基础

　　2.1核心概念

2.1.1决策民主化

决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设重要任务，全面提高中国xxx执政能力的一项重要措施。决策科学化指在科学的决策思想指导下，按照科学的决策规律，遵循科学的决策程序，运用科学的决策方法进行决策；决策民主化指在决策过程中充分发扬民主，广泛听取意见，按照民主程序进行决策。随着人们物质条件不断丰富，公众开始追求精神方面的满足，而不断增长的民主需求就是这方面的表现之一。

2.1.2政策参与

公共政策参与是指公民个体或群体，通过各种途径项政策制定者表达利益诉求，或提出各种政策意见和建议，以期影响政策结果的行为公众参与公共政策的制定与实施等各个环节是公民享有的一项基本权利，也是民主政治发展的必然要求。好的政策设计如果脱离了公民的有效参与，只能被“束之高阁”，而政策执行过程中之所以出现“上有政策、下有对策”等执行问题，主要在于缺乏公民参与的制度设计和有效渠道。公民参与公共政策执行中，了解到政治系统的运作，才能全面提高公共政策的执行效能。

　　2.2理论基础

2.2.1决策民主化理论

决策民主化就是指决策应由决策机构集体充分讨论后才能作出，而不应由个人说了算。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。决策机构集体决策之前应充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，集思广益，特别要注意听取不同的甚至反对的意见，并从中吸取合理的部分

2.2.2公共权力与公共决策理论

公共政策的质量取决于政策系统的整体效能。要进一步分析公共政策，就必须深入到政策系统内部进行深人细致的考察。政策系统的核心是公共权力。所谓公共权力，就是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为支配、管理、调控该政治共同体内部和对外的公共事务，而物化于法定公共组织及其各组成部分的职权关系中的一种公共权威力量。其中，围绕公共决策权力,各种政策行为者以不同方式持续不断地互动.从而形成了关于决策权力分配与配置的制度。而公共决策活动的程序、规则与方式就是公共决策体制。

　　第3章案例简介

自2000年起，番禺区被纳入广州市的一个市辖区，作为广州市在南进政策板块上的先锋区，番禺区的城市化建设速度非常快，先后开发了广州碧桂园、南国奥林匹克公园等许多高端住宅区和建筑，开发八年之后，番禺区的常住人口超过了250万。随着番禺区城市化的进程推进以及大量人口涌入，当地的生活垃圾产量也是逐年递增。据有关资料统计，番禺区市民生活垃圾按照每年12%的速度增长。按照这个速度，两年内在沙湾水道以北垃圾年产量将达到百万吨水平，十年内达到千万吨水平。当时番禺区只有一个卫生填埋场、五个简易小垃圾填埋场和五个简易垃圾焚烧厂。根据目前番禺区的垃圾填埋能力，到2020年，番禺将再也找不到一块土地可以填埋日常生活垃圾，整个广州市的生活垃圾在短短十年的时间里就翻了几番。到2009年，广州市生活垃圾日产量达到1.2万吨。

在2009年2月份，广州市多家报纸电视媒体将番禺垃圾焚烧厂项目曝光，指出番禺垃圾焚烧发电厂作为一个关键项目，受到区XX领导的相当程度的重视，已经在开会讨论日程。事件一曝光，焚烧发电厂选址地附近居民开始议论纷纷，不断有市民上街到地铁、商城等公共场所抗议。10月25日，事件升级，当地居民到处游行抗议垃圾焚烧发电厂项目建设。10月30日，番禺区请来六位有关方面专家召开新闻发布会，让这些专家来安抚当地居民以及科普有关方面的技术知识，担保该项目的安全性。然而，专家们的意见并未平息市民们的不满与质疑，根据广东省形势研究中心11月4日发布的《番禺区“生活垃圾焚烧发电厂”规划建设舆情报告》，超过九成的受访居民表示对该项目不信任，觉得会对当地环境造成严重污染，一致表示不同意在番禺区兴建垃圾焚烧厂，并且对相关部门的XX信息公开程度表示“非常不满”。

广州市XX紧急召开了关于番禺垃圾焚烧发电厂项目的新闻发布会，明确表示番禺区XX将在充分尊重民众意见的基础上，召开全国垃圾处理工作座谈会，用以辅助XX的科学决策。尽管相关部门再三表示，“如果番禺市生活垃圾焚烧发电项目遭到大部分公众反对或者环评失败，该项目将不会启动。 ”事件仍然愈演愈烈，发布会结束当天，番禺市大石镇近300名居民在那天到广州市XX门前请愿“散步”。11月30日，省环保厅厅长李青作出指示，由省环保厅来进行番禺区垃圾焚烧项目的环评工作，省环保厅将就此举行听证会，并向社会作出最终决定。事件发展到最后，该项目终于被叫停，项目叫停后引发了当时社会各界的广泛讨论，被媒体赞誉为民众舆论的胜利。

　第4章本次事件所反映出现阶段公共政策制定中公众参与所存在的问题

　　4.1 公众参与制度不完善

现阶段，没有健全的法律保障，公众和XX无法通过沟通、沟通、博弈、协调等方式达成共识，实现利益平衡。但XX也缺乏各种相关法律法规来规定各方在公共决策中的地位、权利和责任。一直以来，我国公共决策实行自上而下的单一运行模式，阻碍了公共参与决策相关机制的运行和完善。决策主体的管理和执行往往忽视决策对象的需要，滋生傲慢，从而阻碍公共政策的运行。民主决策在决策过程中被排斥在外，一些腐败行为是诱发性的；此外，公众自身素质滞后，无法在第一时间掌握足够的信息，对公共政策的管理和制定造成一定的局限。在公共政策的制定和实施过程中，民主和评论环节存在障碍，严重影响政策的顺利完成，执行效率得不到提高，客观上造成了公众参与的疑虑。

　　4.2 我国传统政治文化环境与公众参与之间的矛盾

一些决策部门深受传统政治思想的束缚，习惯于把公众作为公共决策的对象，认为普通公民的素质较低，同时，他们担心公众难以达成一致意见，影响决策效率，不希望或不愿意让公众参与决策过程。其次，在“各家自扫门前雪”、不要“多管闲事”等公众自身的小农意识的影响下，很多人认为决策是XX部门应该做的事情。即使有机会参与，被动和沉默大多是公众的选择。公民缺乏自主意识和主人翁意识。与发达国家相比，我国的整体教育水平和经济水平都比较低。公众更倾向于满足物质需求，而不是精神需求。公众的权利意识薄弱。民主社会的概念尚未渗透到整个社会阶级心理中。比如，在社会调查、问卷调查、街道采访等项目中，公众的表达意识不强，对XX信息公开漠不关心。公众参与决策是民主化的体现，总的来说，我国传统的政治文化环境正在极大地抑制着公众的参与，公众只能被动地接受。由于公众长期没有接触到政策制定，因此，会出现一种相对陌生的政治现象。即使获得了制度参与的机会，一些XX部门也会忽视公众在参与过程中对实际问题的反思和反馈。他们深知相互推卸责任，不愿意积极给予公众有效参与公共政策制定的机会，严重降低了公众的关注度和积极性，造成一定心理问题的无助感和失落感逐渐降低了公众的参与积极性。此外，公共决策的相关理论、技术和实施方法对公众参与的广度和深度都会有或多或少的能力限制，因此公众参与的个人能力也需要提高。

　　4.3 公众与XX之间的信息不对称

信息不对称主要表现在公众的知情权、参与权和监督权没有得到体现。在这次事件中，垃圾焚烧发电政策早在2002年就被提出并开始筹备，却在2009年时才为公众所知晓。政策资源的封闭将导致公众知情权的缺失。然而，公众参与决策必须具备相关信息和知识。有时在保护XX利益或某些利益集团的压力下，XX部门不愿或不能公开相关政策的具体信息和信息。将大量的“内部文件”和“保密文件”作为管理依据，将本应为公众所知的文件纳入保密范围。公共政策信息资源的封闭，使得政策制定过程充满了不可预测性。但由于不能公开信息的存在，公众的知情权得不到保障，公众或政策对象无法准确理解政策的价值目标，缺乏对XX政策认同感，在政策执行过程中也会遇到阻力，使公众不能对政策发表正确的意见和建议，参与政策的积极性和有效性大大降低。该项目从2002年开始筹备规划到2006年准备选址动工，期间公众一直无法了解XX决策过程，无法参与XX决策系统，没有得到详细具体的信息。直到2009年环评的最后阶段，在媒体的努力下，公众对垃圾焚烧发电厂项目仍然知之甚少，具有重要价值的公众参与方式一直被XX所忽略。

　　4.4 参与渠道少，参与方式单一

总的来说，公众参与公共政策制定的渠道主要有两种，即人民代表大会制度和政治协商会议制度。但是，无论是人大还是政协，对于普通公民来说，都不能真正参与政治参与的范围，公众参与决策的机会也很少。虽然XX部门也设立了信访、座谈、座谈等一系列便捷渠道，但很难满足公众充分表达愿望和建议的需求。从番禺区业主在这起事件中的诉求表达过程中可以发现，一开始，业主只能通过上街游行，把事情“闹大”来表达诉求，然后吸引媒体的关注，再吸引XX的关注。没有直接与XX对话的渠道。番禺区居民在没有合法合规的示威权和正规的言论渠道的情况下，只能通过在区XX门口“散步”来代替“示威”的法律理念。

　　第5章完善公众政策参与的对策

　　5.1建立与完善公众参与的制度

除了上述创新活动和渠道外，公众参与制度的建设和完善更为重要，因为在线调查和专题报告会都不固定，随机性强，经常随着领导的意志而改变。2010年5月，广州市XX发布《重大民生决策公开征求意见条例》，要求与社会公众利益密切相关、涉及需要XX依法作出重大决策的一些政策，在征求民众意见后，报市XX审批。到了2018年4月，广州市城市垃圾处理公众咨询委员会正式宣布成立。公众咨询委员会是广州市专门用于开展垃圾分类处理社会咨询的监督机构。它是市XX推进决策科学化民主化，关心群众、了解民众意愿的重点门户。这也是推进城市生活垃圾分类处理科学民主决策，确保各项工作在阳光下运行的重要组织形式。所以完善公众参与制度，让公众有参与政策研究的途径与平台，也让XX有了解民意的途径与平台。

　　5.2打破传统公共决策体制下的“形式主义”

XX作为当前中国传统行政模式中的一个单一主体，长期以来履行着决策和政策执行的职能。由于地方XX的权力主要来自上级，地方XX的合法性地位逐渐从地方社会的基层政治经济关系中分离出来。这种“单轨政治”导致地方XX在决策时只注重如何使上级XX满意，而忽视社会民众的利益。在征求民众意见的过程中往往也是流于表面只是走个过场的“形式主义”。我国各级XX及其管理者对公众参与的认识存在诸多误区。长期以来，我国XX采取的都是强势姿态来确保政策的执行。我们需要打破传统的认识误区。决策过程中的透明度不仅可以降低治理成本，而且可以提高人们对XX的信任度。在番禺垃圾焚烧厂选址案例中，市民以其理性的态度和行为证明了公众参与公共决策的力量，不容忽视。广州市XX以开放包容的态度接受公众意见。在相对理性的博弈过程中，它完成了波澜壮阔的“转身”，充分利用了民间智慧和民众力量，成为打破传统公共决策体制的经典案例。

　　5.3创新公众参与模式、扩宽公众参与渠道

一是开展多样化的论坛活动。2012年3月以来，羊城晚报、广州日报等多家媒体纷纷开设多个讨论番禺垃圾焚烧项目以及公众参与的论坛，引起了社会各界的广泛讨论。这些论坛活动提出了许多极具可行性的建议，既解决了垃圾围城的技术难题，又解决了XX与民众的互信问题，提高了XX的公信力。

二是开展网上意见调查活动。2010年1月，广州市XX在南方网、大阳网、金阳网等多家网络媒体的基础上，发布了《广州市垃圾处理情况》的“向XX征求意见”民意网上调查活动，号召广大市民参与本次调查，本着“当家做主”的意识，积极通过网络平台提出建议和建议，共同为广州垃圾问题提供建议和建议。然后，对这些网络媒体进行分类统计，选择可行的方案提交XX参考。奖励优秀的支持者，并邀请他们参加由市领导参加的座谈会。

三是就有关问题召开专题报告会。2012年5月，广州市市长陈建华先后站在欧凯，召开两次广州市垃圾处理工作汇报会。今年5月，来自中国的十几位专家学者就广州垃圾处理问题提出了自己的意见和建议。市长陈建华还对广州垃圾分类问题进行了汇报和总结，陈建华也不忘让市民在会上发言。。次年3月，市长陈建华出席广州市“城市矿产资源”开发利用座谈会并作主旨发言。他希望全社会对城市垃圾有一个新的认识，推动广州的生态文明建设。论坛活动、网上调查、专题报道等，为广州市民更好地参与公共决策、帮助XX更好地了解民意、帮助公众更好地了解政策、改善XX的政策支持、更好地开展XX工作提供了良好的渠道。

　　5.4 落实人大对于XX的监督职能，广泛收集民意

本次事件中人大在政策制定中所起到的作用微乎其微，但是人民代表大会是我国公民参与政策制定的主要机构与途径。因此落实人大对于XX的监督职能至关重要。在未来的工作中，XX要改变这一局面也是路漫漫其修远兮。需要党和XX积极转变观念，放开渠道，真正做到从群众中来，到群众中去。让人大能够真正的融入群众，认真细致的调研整合收集民意、代表民意。而提高人大代表的素质，使人大代表的结构更加合理，使人大的运行机制更完善是其中的关键工作。

　　第6章结语

在如今公共管理过程中，公众参与的积极度越高，就越能优化治理过程。公众积极能使XX政策更符合群众的实际政策偏好，提高政策满意度，让公民成为XX政策的客观评价者，使XX得到更多的公众支持，最终有助于构建差异少、斗争少、易于管理和规范的和谐社会。以广州市垃圾处理为例，广州市XX、番禺区XX和市民都从市民参与中受益。

对XX来说，获得了社会和经济双重效益。决策过程中，充分了解民意、反映民意，保障公众的知情权，不让XX成为公共决策的垄断者而是成为与公众合作的“合伙人”。公众的积极参与可以辅助XX进行科学决策，从源头上减少政民矛盾。在公民维权斗争的压力下，广州市XX没有继续“忽略民意”，也没有继续表现出“官本位”思想，而是不断拓宽公民参与的渠道，积极开展与人民群众的交流与合作，实现利益平衡。据介绍，XX开展“广州市垃圾处理XX间规划”民意网络咨询活动后，七成以上的市民表示支持垃圾焚烧。市XX也采纳了领导市民的两位意见领袖“巴索风云”和“阿加西”主张垃圾分类等建议。因此，本案中的项目与此前在民众抗议下叫停的北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目的最大区别就在于，广州市XX通过积极引导市民的参与，利用市民的主观能动性，继续推动垃圾处置项目。既减少了XX的决策成本，施政成本，也获得了广大市民的信任与接纳。因此，广州市XX在积极引导公众参与的基础上，获得了经济和社会双重效益。

对公民来说，自身的民主权利也得到了实现。当初事件发生的时候最基本的公众知情权也被“剥夺”。直到2009年9月底受到媒体报道的压力之下，相关部门才出面表示要进行环境影响评价。在决策过程中恰当适度的引进公众参与，不仅能让政策在执行时事半功倍，也能让公民的表达诉求得到满足。从发现问题到制定政策议程，再到政策方案的形成、实施和监督，公众参与都是有极大效用的。对公众而言，通过参与和与XX的互动学习，可以启迪XX的决策思维，也能够打破XX与民众对抗的僵局，保障公众在XX决策中的参与度正是决策民主化的根本途径。

广州市XX在垃圾焚烧厂事件中的所有创新与突破都了提高XX决策的透明度与公信力，缓解XX与公众之间的利益冲突。普通民众无法了解到政策到底是如何产生的，因为民众是被排除在决策过程之外的。例如，在本次选址事件抗议原因中，许多居民对此事都一无所知，只能通过媒体的报道才能了解到一星半点。假如选址之前的筹备阶段能让广大市民参与进来，政策的实行就不会遇到那么大的阻力。所以，只有通过公民参与城市管理决策才可以有效的实现官民互动、利益协商，最关键的一点是能够很好地处理“黑箱”带来的政策不透明、政策可接受度不够的问题。缓解利益冲突，提高决策的透明度。

参考文献资料

[1]肖生福,肖扬飞. 城市管理中的公民参与：从缺失到回归[J]. 辽宁行政学院学报,2015，(9):58-62.

[2] 雷颖剑.公民参与对推进公共决策民主化作用刍议–以番禺垃圾焚烧厂事件为例[J].华南理工大学学报,2010,(6):78-81.

[3] 郭巍青,陈晓运. 风险社会的环境异议–以广州市民反对垃圾焚烧厂建设为例[J]. 公共行政评论,2011,(1):95-121.

[4] 麦佶妍. 网络民主视域下XX决策的合理性探究–基于“番禺垃圾焚烧事件”的分析和思考[J]. 党政干部学刊,2012,(7):26-29.

[5] 胡燕,孙羿,陈振光. 邻避设施规划的协作管治问题–以广州两座垃圾焚烧发电厂选址为例[J]. 城市规划,2013,(6):16-19.

[6] 陶特立,黄勇. 城市总体规划的动态性与决策的民主化[C]. 中国城市规划学会,2004.

[7] 刘要停. 科学化民主化是领导正确决策的本质要求[C]. 中国领导科学研究会, 湖北省高等学校领导科学研究会,2013:33-38.

[8] 冉文伟. 创新社会管理的公众参与机制研究[C]. 西南大学, 中国现代外国哲学学会, 中华全国外国哲学史学会,2011.

[9] 莫神星. 谈建立和完善环境与发展综合决策的公众参与制度[C]. 中国法学会, 武汉大学,2003.

[10] 陈萍,梁仲明. 试论公共决策中公民参与方式的有效实施[J]. 兰州大学学报（社会科学版）,2007,(6):94-99.