浅析权力腐败的利益冲突根源

　　所谓利益冲突是指XX官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。利益冲突发生在国家公职人员的公共角色范围之内，利益冲突与特定的公共职位、公共权力、公共责任和公共利益相联系，以国家公职人员与社会公众之间的委托一代理关系为基础。利益冲突是违背公共职责的私人利益干扰公共行政的公正性，不能理解为它国家公职人员的私人利益与其他社会成员的个人利益之间的矛盾。具体到卫生监督工作，主要是卫生监督工作人员和自身具有的私人利益之间的冲突。

　　上个世纪中后期开始，西方国家开始使用“利益冲突”这一概念，防止国家公职人员同社会公众发生利益冲突，这是各国加强廉政建设、治理腐败的新趋向，同时制定相关的伦理法规。特别是在“水门事件”之后，利益冲突问题真正成为一个廉政问题，并且引起人们的深切关注。在本质上，利益冲突是公共权力发生腐败的重要根源，是公共权力的非公共使用。

　　当前XX部门与私营部门的合作越来越多。利益冲突最容易发生在公共领域与私人领域的交界处。在这种情况下，国家公职人员直接参与包括XX工程、XX采购、公共事业招投标、XX合同等经济活动，更容易发生利益冲突问题。在处理具体公务的时候，他们有机会通过公共决策优先考虑自己的私人利益，掌握着很大的自由裁量权。在发生利益冲突的情况下，他们可以暗中提供内部信息和作人情、给予政策偏袒等，在这种情况下，国家公职人员也可能没有直接违反国家规定，没有收取贿赂，但是，这为卫生监督工作等部门工作人员与其亲属进行商业合作者谋取不正当的利益开方便之门。

　　如果想从源头上防止利益冲突引发公共权力腐败，就必须厘清二者的关系，使社会对利益冲突有深层次的认识。国家公职人员的利益冲突、公共权力的腐败都是背离公共职责和公共利益。二者在范围和程序上既有很多联系，但也存在较大差别，腐败行为主要包括私分国有资产、xxxx、巨额财产来源不明、受贿、挪用公款、滥用职权等。在这些腐败形式中，多数形式的腐败与利益冲突不具有重合性，只有渎职行为、滥用职权行为、小额受贿行为与利益冲突具有一定的重合性。利益冲突属于行政伦理和党纪政纪的调节范围，而国家公职人员的腐败行为受制于刑事裁决。对于卫生监督工作而言，如果工作中的利益冲突弱不能得到有效控制，卫生监督工作中的腐败问题就会不断增长，故而利益冲突也是卫生监督工作的腐败的根源。

　　在对外公务活动中，禁止收礼的做法属于明线法，我国禁止收礼的做法可从对外公务和对外公务加以考察。官员所受的礼物，价值按照我国市价折合人民币200元以上的，应交留给收礼单位或交由礼品管理部门处理，不满200元的，留归收礼人使用。公职人员在国内交往中礼物均须登记，但价值不大的除外。我国利益冲突政策对收礼场合的界定主要集中于会议、节日和私人交往，国家行政机关及其工作人员不得假借名义或者以变相形式赠送和接收礼品。我国利益冲突政策针对现实生活中出现的一些新“礼物”形式加以规制，如给领导干部或其配偶、子女的手机充值，以明显低于市场的价格向请托人购买房屋、汽车等物品的形式或通过赌博方式收受财物。

　　在任职回避方面，有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织（人事)、纪检（监察）、审计、财务等工作，也不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务；在公务回避方面，领导干部的配偶、子女及其配偶以独资、合伙的方式，经营企业或者举办经营性民办非企业单位的，该领导干部不得在上述企业或者单位的行业监管或者业务主管部门担任领导成员；在地区回避方面，领导干部不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、XX以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。

　　在公开主体方面，规定各级XXX机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、社会团体、事业单位的县（处）级以上领导干部都是申报主体，这些政策只针对现职人员；在公开对象上，申报人必须申报下列各项收入：工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得；在公开时间方面，次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入；在管理机构方面，各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并报送相应的纪委监察部门备案。

　　公职人员的腐败行为都是利益冲突的结果，卫生监督工作人员的腐败行为也是如此。因此，我们需要使公利与私利之间泾渭分明，通过建立一种有效的法律机制，避免发生矛盾和碰撞，不断规范卫生监督工作人员的行为，防止由利益冲突导致以权谋私、损公肥私的腐败行为，这是我国公法制度设计必须考虑的重要问题，也是卫生监督法制建设的关键。

　　欧美许多国家制定了防止利益冲突的专门法律，卫生监督工作等部门也有相关的利益冲突规范，主要针对官员的行政回避、财产申报、礼品馈赠、离职后再就业、资产处理、经济投资活动等容易引发利益冲突的事项，进行了详细、严格的规定。英国要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益，同时针对高级官员制定了一项利益声明制度。X的《利益冲突法》作为一部刑事法律，规定任何XX官员或雇员都不得实质上参与任何同自己有财产利益关系的特别事项。加拿大XX制定了一部专门防止利益冲突的行政法规《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。在香港，防止官员利益冲突的制度主要体现在《问责制主要官员守则》和《公务员行为纪律指引样本》和两个法律文件中。前者针对特区XX主要官员，后者针对一般公务员，基本规则是避免出现利益冲突的情况，规定公务员要必须时刻保持警惕，不得利用公职，为自己、家人、亲友、曾欠下人情或有恩惠于自己的任何人士谋求利益，避免任何实质上或表面上有利益冲突的情况发生，否则当事人必须立即向上司报告，接受相关部门的监督。

　　学者对我国目前官员的利益冲突问题，划分为影响型利益冲突和交易型利益冲突两种类型。

　　所谓影响型利益冲突，包括处理影响交易、自我交易、亲属问题、裙带关系等，通常表现为公职人员利用公共权力的影响，直接或间接地实现自己、亲属或利益相关者的私人利益。

　　所谓交易型利益冲突，如对矿产资源开发有管理审批权的官员入股煤矿，官员利用卫生监督行业的管理审批权对于自身有利益关系的群体进行照顾等，主要就是公职人员利用职务之便，直接从利益关联者那里收取实体性的或非实体性的利益。

　　近年来，我国也先后颁为数十项针对利益冲突的法规政策，卫生监督工作等部门也制定了相应的规范，其中影响较大的有1997年印发的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、1998年下发的《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》等，2009年9月18日，中共十七届四中全会通过的《xxx关于加强和改进新形势下XXX建设若干重大问题的决定》提出：“建立健全防止利益冲突制度，按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，完善公共资产交易、公共资源配置、公共产品生产领域市场运行机制。”在2010年2月惩治和预防腐败体系建设检查工作汇报会中，xxxXX处XX何勇在会上又强调，要最大限度地减少和避免公共产品生产、公共资产交易、公共资源配置等领域权力寻租机会，建立健全防止利益冲突制度。我国最完善的防止利益冲突的规定应该是2010年2月23日中央颁布的《中国xxxx党员领导干部廉洁从政若干准则》。防止利益冲突的精神和大多数内容，如配偶子女从业的规定、任职和公务回避的规定、离退休后从业的规定等，在《廉政准则（试行）》及相关廉政要求中多有体现，要求领导干部必须模范遵守党纪国法，清正廉洁，忠于职守，正确行使权力，始终保持职务行为的廉洁性，规定了不准领导干部违反规定干预和插手市场经济活动，使防止领导干部个人的经济活动可能与公共利益发生冲突的规定更加全面，有利于防范公权力与市场经济活动发生不正常联系。

　　另外，我国部分地方XX也已经开始对防止利益冲突进行了规定。如2010年2月，浙江省杭州市出台了防止利益冲突制度，规定官员要对家属配偶子女就业、经商等情况进行信息公开，将利用权力直接将手中掌握的文化市场经营许可证挂牌出卖的行为定义为“直接交易型”的利益冲突。

　　从总体上说，我国防止利益冲突的制度仅散见在各种准则、条例、报告和地方法规之中，制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度也很难统一，而且规定不完善、不系统，具有很强的时效性和局限性，卫生监督方面的利益冲突也是如此。更重要的是，缺乏可操作性，没有相应的惩罚性条款。多数官员在对这个问题的认识上存在概念模糊、界限不清的的情况，发现了利益冲突问题，处理起来却不及时、不得力，相关的制度规定的宣传普及工作滞后，使得防止利益冲突方面的制度规定的执行效果并不好。我国当前需要对现行政策法规中的共同性内容加以归纳，制订一部《防止利益冲突法》，并统一引入“利益冲突”概念，这必将进一步提高廉政建设的系统性和有效性，对于约束利益冲突这个权力腐败的根源有很大作用，对于推动卫生监督工作的顺利进行也有很大作用。

　　在这部法律制订过程中，应重点解决以下问题要先解决以下问题：如何明确利益冲突行为的认定和查处机构、查处程序以及处罚措施；如何规范符合我国国情的公职人员财产的申报问题；如何把公共资源、公共资产和公共产品放在公开、公平、公正的市场环境之中，完善最容易发生利益冲突的“三公”领域市场运行机制，最大限度减少或避免权力寻租的机会；如何建立健全国家工作人员利益冲突回避信息档案等。

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