第1章绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
“村民自治”的概念首次出现在1982年修订颁布的《中华人民共和国宪法》第111条中。上个世纪80年代开始至今，村民自治制度随着社会的不断发展逐步完善，村级组织的治理体系和治理机制在过去的人民公社体制下得到了深层次的创新和延续，逐步发展为当前“乡政村治”的治理模式[张厚安.乡政村治——中国特色的农村政治模式[J].政策，1996(8)：26-28]。这种管理模式是村级治理体系在适应农村市场经济发展要求的情况下，逐步发展转变而来的。该种管理模式符合当下民主法治的治理导向，逐步从形式民主迈向实质民主[徐增阳，杨翠萍.村民自治的发展趋势[J].政治学研究，2006(2)：52-60]。虽然中国作为全球第二大经济体，经济总量和经济规模都处在世界各经济体的前列，但地区之间的经济社会发展不均衡以及受地区经济基础和产业模式、交通网络、治理水平等因素的影响，很大程度上制约了村级治理体系的优化和完善，特别是在发展水平相对落后的山区农村暴露出较多的治理问题和难题。
近年来，党和国家十分重视农村建设，截至2020年2月5日，随着2020年的中央一号文件的发布，xxxx、xxxx已经在21世纪以来连续17年将“三农”工作的指导文件作为中央1号文件发布。xxx同志在xxxx报告中指出，“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”[《决胜全面建成小康社会夺取XXXXXX伟大胜利》,2017年10月18日]2019年10月召开的XXX十九届四中全会审议通过了《xxx关于坚持和完善XXX制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，村级组织作为国家治理的最基本单元，村级治理体系的不断完善深刻影响了国家治理体系和治理能力的现代化。对于农村基层来说，这是一大利好政策。对于不断完善基层治理体系，强化村级组织的治理能力，实现地区间的均衡发展，全面建成小康社会，打赢“乡村振兴”攻坚战，推动村集体经济发展和村民致富有着重要的现实意义。乡村治理体系的不断完善也将为推动乡村振兴，实现国家有效治理夯实基层基础。
1.1.2研究意义
笔者所在的浙江省，北部、东部、南部经济发达地区与浙西南山区村级治理现状呈现出不同的格局。丽水市松阳县是浙江省西南部典型的山区县，全县以地貌以丘陵为主，山地覆盖了全县超过80%的地域面积，一条主要河道贯穿全县，呈现出“八山一水一分田”的地形地貌格局。由于山区地形地貌的特点，导致交通一直呈现边缘化趋势，没有交通要道贯穿，形成重要交通结点，截至2020年2月，目前仅有公路交通一种同行方式，铁路交通尚未修建完成，周边没有机场设置。交通的闭塞制约了小县城的经济发展步伐，尤其是农村基层的治理格局也受到一定程度的影响。
山区村级治理突出问题主要表现：一是村级组织行政化增强，村民自治能力弱化。伴随着国家权力向基层的不断延伸，党政机关介入村级组织管理不断深化，行政村“两委”和村监委对村庄的自主治理能力不断弱化。二是村民自治机构对村庄治理的主观能动性不足。在推动村集体经济发展的过程中，没有充分挖掘和利用村级现有资源，“等、靠、要”思想不断深化，严重制约村集体经济发展和村民致富。三是村民参与村庄发展建设的积极性较低，村级治理缺乏活力。行政村“两委”班子成员对村庄的治理与村民的参与相分离，村庄的发展缺少了内生动力和核心凝聚力，村庄发展呈现出“小”“散”的现象。
山区农村作为城镇化的边缘区域，村级治理应当具有地方特色，符合发展实际，同时更需要XX在给予必要政策支持的前提下赋予村级组织更大的自治空间，在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，乡村的治理应当更具针对性。本文通过借鉴国内外乡村治理模式的经验和启示，结合浙西南山区松阳县本地的实际，对山区村级治理存在的问题进行了深入的分析和梳理，尝试提出一些可行的解决对策，通过“扶正”基层XX的站位，优化村级组织治理体系，强化村干部队伍核心战斗力以及拓宽村庄治理和产业发展视角等方面推动乡村振兴，为其他山区农村治理提供借鉴价值和现实意义。
1.2国内外研究综述
1.2.1国内研究现状
关于村级组织治理的研究，并不是一个新的课题。自从“村民自治”的概念首次出现在1982年《中华人民共和国宪法》至今近四十年的时间，关于村级组织治理的文献资料都有不少，许多的学者和基层工作者站在不同的角度和地区对这一问题进行了深刻的思考和研究，取得了较为丰厚的成果。“基层群众自治制度”在中共十七大上首次写入党代会报告，并由此纳入到XXX民主政治制度的基本范畴，村级组织的治理模式也正式以政治制度的形式稳定下来。这一制度也在之后的十多年时间里，通过基层治理实践的经验和总结，不断得到完善。
通过文献资料的查阅梳理，当前，国内专家和学者对于村级组织治理的研究，多是站在乡村治理的整体架构上开展研究。如李达，王俊程（2018）的研究表明自我国改革开放以来，伴随家庭联产承包责任制在广大农村随着“政社不分”（State and community in corporation）的人民公社体制的瓦解而逐步兴起，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这“四个民主”为核心内容的治理体系在我国农村地区得到稳步推进。1978—2017年以来的经济快速发展和乡村基层自治组织的实践探索，已然为中国乡村治理结构和体系的完善奠定了基础[李达,王俊程.中国乡村治理变迁格局与未来走向：1978-2017[J].《重庆社会科学》,2018(2):5-14]。杨新荣和杨勇军（2019）在文章中指出，近年来随着农村劳动力的加速流动和城市化水平的不断提升，部分偏远和落后的乡村呈现出日渐衰落的景象，基础设施落后、经济发展停滞、空心村、劳动力匮乏、生态环境恶化等乡村社会问题日益凸显，并逐步呈现出恶性循环的局面，乡村治理的改革已刻不容缓[杨新荣,杨勇军：乡村社会治理的框架、模式与路径研究——以广东省为例[J].《农业经济问题》,2019(8):19-29]。季乃礼，许晓（2020）在《村级党建、社会整合与乡村振兴》一文中指出XXX领导是XXX实施乡村振兴的根本保证。作者深入分析了当下为了进一步强化村级治理根基更加稳固，需要将村级治理作为推进社会治理体系完善的着力点，需要通过强化村级党组织的引领作用来推动村级治理体系的完善[季乃礼,许晓.村级党建、社会整合与乡村振兴[J].《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2020(3):192-198]。杨晓琴（2020）的《遵循乡村发展规律推进乡村有效治理乡村有效治理》一文围绕如何充分发挥村级组织自治主体多元化的作用，通过对村级党组织、村民委员会、市场组织以及社会组织等多元主体的同步培育和建设，逐步构建而成共建共治共享的乡村治理格局[杨晓琴.遵循乡村发展规律推进乡村有效治理[N].《学习时报》,2020年2月12日第007版]。在著作方面，徐勇（1997）在《中国农村村民自治》一书中系统地阐述了我国村民自治制度的起源、制度特征以及制度体系[徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社,1997]。贺雪峰（2007）在《乡村的前途》一书中提到作者在基于不同区域的农村治理成果深入研究的基础上，提出了提高农民的主体地位和文化感受能力对于村级治理的重要性[贺雪峰.乡村的前途[M].山东人民出版社,2007年07月]。张静（2000）在《基层xxx：乡村制度诸问题》一书中深入分析了在法律社会学和政治社会学的大背景下，中国乡村社会的组织机构以及其运行机制[张静.基层xxx：乡村制度诸问题[M].浙江人民出版社,2000]。马华（2018）在研究中表明，虽然农民的民主主体地位在村民自治制度中得到了确立，但在农村基层的实践中，农民却异化为民主的客体，常常被动参与村级治理等相关事务[马华.村治实验：中国农村基层民主的发展样态及逻辑[J].《中国社会科学》,2018(5):136-159]。杨宝（2014）认为虽然各级地方XX近年来不断加大基层社会治理的投入力度与领导力供给（在项目下乡和干部驻村帮扶等方面），并通过制度化的方式提升基层自治组织的党政职能，但多重角色的叠加形成了“上头千条线、下头一根针”的现实局面，最终造成农村基层治理的“软指标”难以得到全面的跟进，出现缺一块补一块漏一块的现象[杨宝.治理式吸纳：社会管理创新中政社互动研究[J].经济社会体制比较，2014(4)]。面对基层XX与农村治理关系混乱，治理主体不清的问题，景跃进（2018）认为，乡镇基层XX和农村的关系应当是在维持村委会既有法律地位的同时，积极鼓励两者开展合作，并基于公共服务的提供构建乡村共治的治理模式；但在合作的同时，又要注重保持基层XX与村级组织之间的相对独立性，逐步形成一种良性互动的关系[景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考[J].治理研究,2018(1):48-57]。
1.2.2国外研究现状
随着中国改革开放的不断深入，中国农村的发展作为我国社会治理体系的重要组成部分，国外的一些学者也围绕我国农村的治理体系进行了一系列的研究。部分学者的研究成果反映出多是围绕当前或者一个时期农村的村庄环境、选举制度、治理模式、社会政策等方面对村庄发展的影响等角度开展研究。如爱德华·弗里德曼等人在2002年出版的《中国的乡村，社会主义的国家》一书中基于多个学科的理论框架对我国农民革命的爆发因素以及革命胜利之后农村的建设和治理情况进行了深入的剖析。反映了我国在社会主义制度下，农民的价值观念、乡村的社会结构以及小农经济的相互作用，他在书中指出并非是国家xxx深入到乡村的各个角落，而是村干部控制了村庄和村民[爱德华·弗里德曼等.中国乡村,社会主义国家[M].北京：社会科学文献出版社,2002:89]。由Anita Chan、Richard Madsen和Jonathan Unger合著的《当代中国农村历沧桑：毛邓体制下的陈村》（1996）一书深刻阐述了在我国改革开放以来，并以陈村为例，阐述了陈村在实行家庭联产承包责任制后发生的一系列巨大的变化[Anita Chan,Richard Madsen,Jonathan Unger.当代中国农村历沧桑：毛邓体制下的陈村[M].香港牛津大学出版社,1996]。黄宗智在《华北的小农经济与社会变迁》（2000）一书中提到，作者通过结合对多种档案材料的分析以及实地的考察，探讨了我国华北小农经济长期未发展为资本主义经济形式的原因，并系统总结了西方和日本学者在此问题上的各种观点，内容丰富且充实[黄宗智.华北的小农经济与社会变迁[M].中华书局,2000]。乔·萨托利在《民主新论》（1993）中指出科层制是一种理性化的管理组织结构，遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威等级，权责自上而下传递。权威是一种权力形式，它来自人们自发的授权，它从自愿服从、为民认可中得到力量[[美]乔·萨托利.民主新论[M].冯克利,阎克文译,上海:东方出版社,1993]。马克斯·韦伯在著作《经济与社会》（2010）中谈到，任何组织的形成、管治、支配均建构于某种特定的权威之上，适当的权威能够消除混乱、带来秩序，而没有权威的组织将无法实现其组织目标[[德]马克斯·韦伯.经济与社会[M].阎克文译,上海:上海人民出版社,2010]。此外还有很多的国外学者对中国的乡村治理进行了深入的研究。
1.2.3国内外研究评述
通过阅读和梳理国内外专家和学者关于我国村级治理研究的文献后发现：当前对我国村级治理的研究多是站在历史纵向的角度，从村级组织治理的发展历程、社会变革、治理模式、权利保障等方面展开研究，提出了许多宝贵的经验和总结，并就发现的问题提出了相应的对策和建议，且研究的主体多为我国整个农村层面，对于各地区进一步构建和完善乡村治理体系大的治理方向上有一定的启示和借鉴。但当前着眼于某一特定区域或者特定类型的农村的村级治理模式横向研究较少，尤其是站在基层XX公务人员的层面开展研究的也比较少，多为专业从事专门学术研究的学者。由于我国地域广阔，东西部发展不均衡、南北方农民生活不同、平原和山区农民受教育程度存在较大差异等因素的影响，且当下处在社会治理政策因地而异、因时而异、地区间差异化发展的时代，我国不同区域不同类型农村治理模式存在较大差异，村庄发展阶段、治理的经验和成果也有很大的不同。国外的研究也大多处在理论层面和一定历史时期的中国农村发展阶段，而对于现实阶段下我国日新月异的村级治理模式研究，存在一些空白。这给笔者本文的研究留下了一定的探索空间。
1.3研究目标、研究思路、研究方法
1.3.1研究目标
本文旨在通过解剖浙江省西南部山区松阳县村级组织的治理模式，对松阳县在乡村治理和当前治理模式下经济发展所遇到的问题进行深入地剖析，将该县所辖行政村在近年来治理工作中所存在的较为突出的利益冲突、矛盾以及存在的问题进行对比分析，就如何化解当前存在的问题以及针对山区村级组织体系的建立和完善可深入开展的改革和治理体系的完善提出对策和建议。
1.3.2研究思路
本文主要是以山区村级组织的治理为切入点，选取相对经济较为发达、社会治理水平较高的浙江省中总体经济水平较差的西南部山区松阳县乡村为典型，因为相对较小的范围内较大的经济差异会使治理矛盾更加凸显，从而对比当前“乡政村治”管理模式下山区与平原村级治理中存在的不同，以及山区村级治理过程中产生的利益冲突、纠纷和弊端，以及普通环境下不易暴露的问题等进行放大和分析，针对村级治理过程中暴露出的干部难当、群众难管、服务不深入、纠纷难破解以及当地不良风气散漫等问题，进行深入地探究。站在当前“乡政村治”以及国家治理体系和治理能力现代化的大环境、大背景下怎样克服村级组织管理产生的弊端，并有针对幸地提出若干对策性的建议，尝试寻找符合浙西南山区农村特色、具有针对性的村级治理方法。
1.3.3研究方法
（一）文献研究法：笔者自开题以来，一直通过网络平台、期刊杂志以及图书馆资源等多种渠道检索关于乡村治理主题的专著和论文，并阅读了大量有关我国XX特别是浙江省在村级治理方面的政策、措施，还对部分国外关于村级治理方面的文献资料进行了阅读和梳理，对我国乡村治理的模式有了进一步的深化认识，并运用公共管理学习过程中学到的理论知识加以深入分析。
（二）个案研究法：松阳县作为浙江的“西藏”，虽地处经济发达省份，但由于地理位置劣势，经济发展水平和社会治理水平与发达的“杭嘉湖”地区相比仍然有较大的差距，正在这种高治理水平下的经济欠发达地区特别具有研究的典型性，本研究以松阳县为切入口，深入对比分析山区村级治理模式所产生的问题，并提出相应的解决策略，对于各地区同类乡村更具有借鉴意义。
（三）实证研究法：笔者长期工作于乡镇基层XX，从事组织人事工作，结合工作中发现的问题，通过调研，收集资料，并开展对乡镇一级XX的驻村干部、联系领导、行政村村“两委”和村监委干部及部分村民进行座谈，对当地农村现状进行深入的了解，对松阳县山区村级治理过程中反映出的实际情况进行实证分析。
1.4本研究的创新之处
（一）研究视角创新。笔者本人一直在乡镇基层XX从事组织工作，在山区和平原两个不同类型乡镇任职，本文以基层公务人员的视角结合日常工作，对山区农村当前的治理问题进行了深入的思考和研究。并从工作实际出发，更近距离贴近农村基层，查找问题根源，提出可行性对策。当前较少的学者站在基层XX工作人员的视角开展山区村级治理的相关研究。
（二）研究选点创新。在对此前的文献阅读和梳理后发现，当前对我国村级治理的研究多是从治理体系、历史背景、治理手段、治理主体等方面开展研究，而针对某一特定区域横向的研究则出现的较少，特别是在当下区域经济发展不平衡的情况下，受到经济发展进度差异化较大的影响，平原和山区村级治理模式存在巨大的不同，尤其是对当前山区农村发展的现状、存在的问题和治理方式的研究还比较少。
（三）研究方法创新。在针对当前山区农村治理存在的问题，笔者利用工作优势，结合基层治理体系相对完善的浙江省当前最新政策执行下产生的治理效果，对山区村级治理的治理进行了总结分析，对于其他地区同类农村的治理，本文更具有可操作性的借鉴意义。
第2章概念界定和理论分析
2.1概念界定
2.1.1山区农村
山区，包括山地，丘陵和崎岖的高原，面积广大。约占全国面积的三分之二。按山区的基础物质，可分为黄土山区、石灰岩山区等；按山区的景观可分为高寒山区、密林山区、荒山区等；按距离城市和交通线的远近可分为深山区、浅山区；按山区的地面组成物质，可分为石山区、土山区等；按山区的高度可分为高山区、中山区和低山区。山区在发展旅游，采矿和农业多种经营等方面优势较大，部分水热条件较好的山间盆地和河谷平原，可以发展种植业。但是，山区地面较为崎岖，交通不便，基础设施难度较大。
农村，是指具有特定的自然景观和社会经济条件，以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方，是不同于城市、城镇而从事农业的人群聚居地。农村是相对于城市的称谓，指农业区，有集镇、村落，以农业产业（自然经济和第一产业）为主，包括各种农场（包括畜牧和水产养殖场）、林场、园艺和蔬菜生产等。跟人口集中的城镇比较，农村地区人口呈散落居住。在进入工业化社会之前，社会中大部分的人口居住在农村。农村生活节奏慢，生活压力相对于城市较小。
张凤荣研究认为，受土地资源禀赋和区位劣势的影响，相对其他地区而言，山区农村的振兴是非常困难的。随着城市化的影响，山区农村人口大量流失，而山区农村保有的耕地也逐步抛荒。山区农村的日渐衰落受到城市化以及土地资源和区位条件等内外部因素的综合影响[张凤荣.土地的视角:山区农村的起源、现状和未来[M].中国农业大学出版社,2019]。
2.1.2村民自治
村民自治，是农村民主政治的具体体现。“村民自治”一词始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。我国农村的村民自治制度是党领导亿万农民建设有XXX民主政治的伟大创造，是我国公民直接民主制度的重要内容。经过多年的探索和实践，中国农村形成了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等为基本内容的村民自治制度。在我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段，农村民主政治建设更要加大力度，进一步适应农村经济和社会发展的需要，在村民自治的内容和形式上进行不断探索。
2.1.3乡政村治
乡政村治，乡政指乡（镇）一级xxx，是国家依法设置在农村最基层一级的xxx组织，依法对乡村进行行政管理；村治是指村民委员会是农村最基层的群众性自治组织，实行村民自治制度，村民依法行使民主自治权利。这种治理格局，使村级成为基层民主的组织载体，使之与农民经营权的取得和经济发展相适应。乡镇xxx和村民委员会的结合，就形成了当今有中国特色的农村政治模式。
2.1.4山区村级治理
村级治理是国家治理的重要组成部分和最基本单元格，是推进国家治理体系和治理能力现代化成功与否的关键。而山区农村的治理相对于其他地区因为受地理位置、交通要素、教育水平、资源禀赋等因素的影响，又有其自身的特点和问题。山村村级治理应当区别于平原地区农村，在资源分布不均衡、农村精英缺失、劳动力严重不足、交通条件较差的情况下，充分调动村级组织管理队伍的主观能动性，通过资源整合、抱团发展的方式开展村级治理，优化治理体系，强化治理能力，提升村干部队伍素质。
2.2理论研究基础
2.2.1治理理论
“治理”是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行xxx力的运用。
治理作为促进公民参与、公开、权责对等的制度模式进入了公众视野，也被应用到社会生活的各个层面，个人、XX、社会都致力于通过治理以实现秩序、效率、公平等多元价值，以适应信息时代带来的诸多挑战。治理是个人、XX和社会组织等部门或机构管理公共事务的诸多方式的总和，被广泛运用在社会的各个层级，表现为全球治理、国家治理、区域治理、地方治理和社会治理等[郑钧蔚.社会治理理论的基本内涵及主要内容[J].才智,2015(05):262]。我国农村基层组织治理体系的完善可以进一步借鉴治理主体多元化，在一定程度上是对村级组织治理体系的创新和完善。
2.2.2中国xxxx领导下的农村基层群众自治理论体系
中国xxxx在成立之初，就将实现人民当家作主确定为我XXX中心任务。在中共第二次全国代表大会上指出：“中国xxxx是中国无产阶级政党。他的目的是要组织无产阶级，用阶级斗争的手段，建立劳农专政的政治，铲除私有财产制度，渐次达到一个共产主义的社会。”在经历了以夺取大城市xxx为中心任务的大革命失败，特别是基于中国农村人口占绝大多数的历史现实，中国xxxx逐步认识并确立了要取得新民主主义革命的胜利，必须走农村包围城市、武装夺取xxx的道路，中国xxxx将革命的重心确定在了广大的农村。继而在中国xxxx领导下，新民主主义革命从我国农村打开局面。通过革命的实践，基层xxx得到了巩固和发展，并进一步推动了全国解放和建立人民民主xxx目标的实现，，中国xxxx围绕着我国广阔的农村现实，对群众自治的做法进行了深入探索，逐步形成了以“乡村自治”为主体的基层群众自治思想理论[张鲲鹏.《建国后农村基层群众自治的理论与实践研究》[D].东北师范大学,2013]。
中国xxxx于1923年召开的第三次全国代表大会上通过的《中国xxxx党纲草案》，“实行都市和乡村自治”的决议就出现在了这份草案中。在民主革命时期中国xxxx领导下的“乡村自治”与建国后的“村民自治”是存在区别的。民主革命时期的“乡村自治”是存在于乡村一级xxx的治理，归属于地方自治的范畴；而建国后的“村民自治”则是中国xxxx在民众自发形成的群众自治性组织基础上加以规范和引导，通过法律形式确定的一种以基层群众为主体的自治形式，与民主革命时期的“乡村自治”在内涵上发生了较大的变化。但上述的两种“自治”模式都是人民当家作主这一本质的体现。因此，新民主主义革命时期的“乡村自治”思想成为了后来我国在法律中确立村民委员会地位以及实行“村民自治”最直接的历史渊源。
《中国人民共和国宪法》第一百一十一条[《中华人民共和国宪法》(2018修正),2018年3月11日]规定：“村民委员会是基层群众性自治组织”。2018年修正的《中华人民共和国村民委员会组织法》在第一章总则第二条中对村民委员会进行了定义：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。[《中华人民共和国村民委员会组织法》(2018修正),2018年12月29日]”
2.2.3XXX理论体系中关于乡村治理的思想
新中国成立70年以来，我国乡村治理的模式随着经济社会的发展发生了曲折的变迁，农村社会在经历了一次次变革后逐步呈现出安定有序、丰富祥和的局面，中国特色的农村基层治理体系的构建进一步推动了XXX治理理论和治理体系的不断完善。XXX理论体系中乡村治理模式的发展主要分为三个阶段。
一是由分散到集中的阶段，XXX组织性统合空前提高了农民政治主体性。新中国成立以后，通过高度集中的计划经济体制和乡村管理模式，人民xxx得到有效巩固，国家资源得以快速集中，国民经济实现迅速恢复和发展。经由“将支部建在生产单位”的方式，实现了党组织在乡村的全覆盖，亿万家庭成为集体一分子，克服了农民结构上的分散性，使农民与国家的有效联系不断加强，农民政治主体性得到空前成长。在这一阶段，党通过基层组织的延伸更进一步扎根于乡村社会，实现了乡村社会的纵向统合。农业支持工业、乡村支持城市，确保国家集中推进社会主义现代化建设，使我国仅用了20年左右的时间就形成了独立的比较完整的工业体系，完成了产业结构从以农业为主到以工业为主的发展历程。
二是由静到动的阶段，党领导下的“乡政村治”有效增强了农民经济能动性。XXX组织性统合虽然实现了乡村动员有力、组织有效，维持了稳定和公平，但也在一定程度上造成了发展效率的损失。家庭联产承包责任制的推行，在尊重农户效率价值的同时，却在一定程度上弱化了党在乡村的统合性治理结构。以行政村为单位的村民自治，与自上而下的行政治理需要形成新的对接机制，从而逐渐催生了党领导下的“乡政村治”治理模式。在这一阶段，农户自主生产经营的“分”与农村集体所有制的“合”之间的矛盾得以有效缓解；大量农民工进城以及乡镇企业全面兴盛，进一步发挥了乡村资源禀赋并激发了农民发展活力。然而，“乡政村治”架构中，上级行政性事务通过村党组织成为村委会任务，村集体事务却因其复杂性和微观性难以得到县乡XX重视，处在中间节点的村党组织难以调和XX和农民之间的紧张关系，不仅影响了XXX领导作用的充分发挥，也一定程度上造成了基层党组织弱化、虚化等问题。
三是由被动到主动的阶段，党整合性引领下的自治、法治、德治“三治合一”全面提升了农民治理自主性。XXXxxxx以来，完善和发展XXX制度，推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革总目标。具体到乡村领域，就是要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，推动和增强党在乡村治理中的作用力和整合力。以政XXX有效性实现乡村的整合性，不断加强基层党组织对各类组织的领导，有效提升基层公共产品、公共服务供给能力及公共管理水平，努力强化基层公共安全保障，让农民切切实实从“被动管理”转向“主动治理”。党对乡村全面领导下的“三治合一”重在强调乡村善治，通过“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”，实现农民想治理、愿治理、能治理，为乡村振兴提供了良好氛围和环境。[蒲实.加快构建中国特色乡村治理体系[N].《光明日报》,2019年10月14日第16版]
第3章松阳山区村级治理现状、成效及存在的问题
3.1浙江省松阳县山区农村经济和社会发展情况
（1）地理概况：浙江省松阳县，地处浙江省西南部山区，地理坐标：东经119°10′-119°42′，北纬28°14′-28°36′。东临丽水市莲都区，南临龙泉市和云和县，西北临遂昌县，东北临金华市武义县。松阳全境以中、低山丘陵地带为主，四面环山，地势西北高，东南低。中部盆地以其开阔平坦称“松古平原”，也被称为“松古盆地”。在县域总面积中山地占据了76%，耕地仅占8%，以及16%的水域面积，被当地百姓形象地描述为“八山一水一分田”[自然地理.http://www.songyang.gov.cn/zjsy/zrdl/]。全县地域总面积约1406平方公里，距离省会杭州市288公里。
（2）行政区划：全县共设置街道3个、镇5个、乡11个。其中玉岩镇、大东坝镇、象溪镇、三都乡、四都乡、竹源乡、枫坪乡、安民乡、板桥乡、裕溪乡等10个乡镇属于山区乡镇，占乡镇（街道）总数量的52.63%，10个山区乡镇总面积919平方公里，地域面积占全县总面积的65.36%。有行政村183个，自然村588个，占全县行政村总数的45.64%。[松阳县2019年统计年鉴]
表3.1松阳县山区乡镇基本情况统计表
3.2松阳县当前的村级治理模影响要素
一个地区农村经济与社会的发展状况往往受地理位置、交通要素、生产要素、管理水平等多种因素综合影响。在当前迅速发展的电子信息时代，地理位置和交通要素等一些硬件因素对村庄发展的影响逐步变小。同时，近几年浙江省连续开展的三改一拆、五水共治、六边三化三美以及小城镇环境综合整治等一系列政策措施对村庄整体建设和村庄环境整治、软硬件设施方面都有了迅猛的发展，村庄之间差异化逐步缩小。当地XX以及村级组织对乡村的治理模式和管理水平成为了推动村庄发展的至关重要的因素，在一定程度上深刻地影响着该区域经济社会发展的健康程度和发展水平，也间接地影响了当地村民的生活水平以及从业方向。本文以浙江省西南部山区松阳县为模型，对松阳县山区村级治理模式展开分析，对比宏观大环境角度上作为山区的松阳县中，山区乡镇与平原乡镇在村级治理模式上存在的不同，分析山区乡镇当前治理模式下，存在的问题。
3.2.1松阳县村级治理模式
自1983年开始召开的乡镇人民代表大会即代表这乡镇xxx建制的恢复，《村民委员会组织法(试行)》于1987年在XXXX常务委员会上通过并于同年开始试行，在全国范围逐步建立了村民委员会，“乡政村治”的治理模式正式代替“人民公社”模式成为当下我国农村治理体系的重要组成部分。笔者所工作的安民乡地处松阳县城西南，距县城54公里，属于完全意义上的山区乡镇，行政村规模调整后，全乡辖4个行政村，户籍人口3600人，是全县行政村数量最少的乡镇。全乡共11个党组织，其中党委1个，党总支2个，党支部8个；全乡党员173名，其中农村党员150名。共配备有村党组织、村民委员会以及村务监督委员会干部共61名[数据来源：松阳县安民乡,2019年12月31日.]。村干部数量占村民总数的1.7%，平均每百人中有两名村干部参与村庄治理，这些还不包括各村的民兵组织、群团组织、网格员队伍以及各类村务专项工作的负责人等，这样庞大的村干部队伍对于村庄管理来说，力量充实。
当前行政村的一整套管理体系的设立，更多是构建在XX职能设置和工作需要的前提下。在村党组织和村民委员会日常的管理工作中，绝大多数属于上级XX交办的工作任务，伴随着上一级XX政策的实施，“村两委”和“村监委”承担着各种经常性、临时性和阶段性的工作任务，真正独立自主谋划村庄建设的机会越来越少，多数的村干部被乡镇XX牵着鼻子走，由于村主要干部在搞好村级治理的同时还有经营自身的生产生活，精力非常有限，久而久之，也逐渐失去了独立思考和自我谋划村庄发展的能力。
再如大学生村官这一特殊的工作岗位，是XXX十七大背景下xxx做出的一项重大战略决策，当时的意图是选聘一批学历较高的高校毕业生到农村基层进行任职，让接受过高等教育的大学生在经受基层磨练的同时，逐渐成长为基层农村干部队伍的骨干，更有利于优化农村干部队伍结构，提高干部队伍整体素质，有效增强村级党组织的凝聚力、战斗力和创造力。《2016~2017中国大学生村官发展报告》中显示，2015和2016年，各地结合乡村两级换届，进一步加大对大学生村官的培养使用力度，一大批优秀大学生村官在农村基层摸爬滚打中崭露头角，走上乡村领导岗位。截止2016年底，进入村“两委”的大学生村官占比已达51.9%。截止2016年底，全国大学生村官已创办创业项目6314个，为农民群众提供就业岗位92604个。各地积极引导大学生村官在脱贫攻坚第一线发挥作用、锻炼成长。近几年，新选聘大学生村官原则上全部被派往贫困村。同时，适当调整部分在岗大学生村官到贫困村任职，全国有26057名大学生村官到建档立卡贫困村任职，占在岗人数的1/4，覆盖21.9%的建档立卡贫困村[中国村社发展促进会.《2016~2017中国大学生村官发展报告》.中国农业出版社,2017.09]。可以看出，总全国的层面上看，大学生村官这一特殊岗位的设置确实为解决大学生就业，丰富应届大学毕业生工作阅历以及优化村干部队伍和带领村集体发展等多项问题提供了解决方案。但仍需注意的是，并不是所有大学生村官都按照政策吓到农村基层协助“村两委”开展工作，由于近年来XX工作量的不断增加，体制内工作人员编制的严格管控，乡镇一级基层XX出现了人手紧缺的情况，很多大学生村官都被当做优质劳动力被抽调到乡镇XX参与XX工作，真正从事村庄事务管理的大学生越来越少。笔者所在的松阳县几乎所有乡镇都是将大学生村官放在乡镇层面开展工作，这样一来，大学生村官脱离XX日常事务开展的村庄治理和带动村集体经济发展的精力越来越少，大学生村官这个岗位逐步形同虚设，并没有给村级治理带来太多实质意义上的帮助。
3.2.2松阳县村级治理影响要素
笔者通过走访和调查了解到，当前松阳县范围19个乡镇（街道）受到以下几方面因素的影响，村级的治理体系基本相同。一是受政策导向影响。在同一个行政区域中，县委、县XX在治村的大方向上，政策基本相同，不会因村制定单独的政策措施。二是受历史背景影响。松阳县始建于东汉建安四年（199年），分章安县南乡置松阳县，属会稽郡，是丽水地区建置最早的县份[历史沿革.http://www.songyang.gov.cn/zjsy/syxz/]；近两千年以来，在同一行政区域的治理下，形成了较为一致的基层治理模式。三是受地理环境影响。松阳县属于四面环山中间平坦的盆地形态地貌，造成该区域百姓长期以来的生产生活环境趋于相似，早期与外界交流较少，生活和管理理念受外界影响较少。四是受乡村管理对象影响。由于不同的乡镇所处的地理位置的不同，资源要素构成的不同，村民文化水平的不同，要求基层管理者需要因村制宜制定符合村庄发展的具体措施。而乡村两级的管理主体存在管理方式、综合素质、治理能力、行政环境、文化差异等因素的影响，村庄的治理成果在不同的管理环境下，形成了差异化的存在。因此管理者对于村庄治理和发展的影响在当前社会背景下，往往成为造成村庄发展水平差异化的主导要素。
松阳县地处经济发展较为迅猛，社会治理体系较为完善的浙江省，但浙江省西南部山区相对于其他县市区而言，经济发展水平和社会治理能力相比较其他地区存在较大的差异，但因为同处一个省份，南面会形成“比学赶超”的治理局面。欠发达地区XX往往因为村庄发展水平和治理效果达不到预期目标而着手干预村级组织的发展。过度地介入会使基层XX干预了原本属于村民自治的事务，这种干预虽然在短期时间里能够帮助XX快速达到预期目的，但长久而言，对于村级组织治理体系的完善和村级管理者治理能力的提升是起到制约和阻碍的。不利于村级组织对治理体系自主的摸索、完善和创新，也在一定程度上深刻地撼动了村民自治的地位，影响了村民强治理、谋发展的主观能动性。
3.3松阳县在山区村级治理方面的一些做法和成效
3.3.1松阳县行政村规模调整的做法和成效
松阳县于2019年5月-8月，通过行政村规模调整将原有的401个行政村减少为203个，减少率为49.38%；共有324个行政村涉及调整，占全部行政村总数的80.79%。通过本次的行村级行政区域调整，村平均人口由原来的533人上升到1054人。调整建立新村党组织124个，其中党总支62个，建立健全了过渡时期村级各组织班子。全县行政村党组织XX平均年龄49.2岁，大专及以上文化程度112人，比原来提高了12.8%。村级干部队伍结构实现明显优化。近半数的行政村数量减少对于行政村规模的扩大和农村资源的整合以及优秀村干部队伍的培养来说，起到的作用是显而易见的。以山区县的山区乡镇安民乡为例，行政村规模调整之前辖区行政村数量是8个，其中7个村的常住人口少于300人，6个村的户籍人口地域500人，因为地理位置偏远，交通不便，在全县19个乡镇中，安民乡是行政村数量最少和常住人口规模最小的乡镇。在96平方公里的土地上点状分布着8个行政村，全乡不足1000个常住人口的乡镇，光村党组织、村民委员会以及村务监督委员会干部队伍的配备就有61名，而这61名村干部中仅有8名拥有大专及以上文化程度，大部分的村干部年龄偏大、学历偏低。在行政村规模调整工作开展前，组织人事部门就当前任职的村干部队伍前面向党员、村民代表、人大代表以及部分普通群众进行了专门的考察谈话和任职评估，根据最后整理出的结果反馈出有10名现任村干部因为履职不到位、不能以身作则等多方面遭到了群众的差评。结合行政村规模调整工作的开展，乡党委对涉及的10名村干部进行了免职处理，并根据村民的建议，经过党委会充分的审查评估后，在过渡阶段新提任了2名年轻有为、口碑较好的村民主持相应岗位工作。
表3.2松阳县安民乡行政村规模调整情况统计
类型原村村名村庄类型户籍人口常住人口党员数村调后村名村庄是否相邻三资融合方式调整（保留）理由
涉调村大潘坑村中国传统村落、历史文化名村726 330 34大潘坑村是完全融合实行“做大集镇村”“做强中心村”模式，突出中心村地位，增强中心村凝聚力和发展带动力，调大乡XX驻地集镇村规模，集聚人口，做强实力，进一步促进中心村人口集聚。大横坑村是位于海拔800+的高山村，常住人口不足百人，通过将大横坑村并入大潘坑村，可以进一步壮大村庄规模，人口规模达到1000人以上，逐步引导村民开展大搬快聚，进一步方便村民办事、出行。曹竹村与大潘坑村隔着安民隧道相连，地理位置上两村相对成片连接。在历史上，大潘坑村村民是从曹竹村迁居而来，合并两个村，考虑历史沿革，更能够促进并村后两村的融合发展。同时保护好大潘坑村国家级传统古村落，优化村庄建设发展布局，深入挖掘安民乡特色传统文化民俗活动，打造古色古香的中心集镇。
大横坑村人口流失严重村307 80 18是
曹竹村人口流失严重村356 150 13是
苏马坪村人口流失严重村611 280 25苏马坪村是完全融合实行“彰显特色”“同向发展”“抱团发展”模式，根据相邻村发展定位、产业发展同向性明显的特色，推动特色融合发展，三村境内的大毛岘背的秀丽谷农场是具有特色高山农产品基地，同时也是是华东地区罕有的高标准暗夜星空观测地，极具天文价值。通过三村融合发展，积极开发高山特色产业，建设“大毛岘背暗夜公园”，推动农文旅融合发展，打造安民乡“黑色”金名片。其次，从历史沿革上讲，1953年的时候，乌弄和台坑两个村曾是一个村庄，地理位置上是相连的，山林和耕地是连在一起的，所以建议合并发展。地理位置上三个村相对成片连接，乌弄口至弓桥段公路建设完工后，三个村之间的距离将进一步缩短，有利于合并发展。并且这三个村村集体资产相对均衡，实力相当，合并后不容易引发三资管理纠纷，有利于村庄的稳定发展，同时在对外投资发展时可以考虑发展飞地项目，促进集体经济发展。三村合并，可以进一步壮大村庄规模，实现人口规模达到1000人以上。
乌弄村人口流失严重村417 100 17是
台坑村人口流失严重村299 70 10是
保留村安岱后村中国传统村落、历史文化名村384 110 11///安岱后村2011年入选全国红色旅游经典景区第二批名录，2015年被列入中国传统村落名录；2017年安岱后浙西南革命根据地遗址群被列入浙江省文物保护单位名录；2017年9月，“松阳安岱后苏维埃旧址”被列为《浙江省红色旅游发展“十三五”规划2016-2020》红色旅游景区规划的“13810”计划中提升八个红色旅游经典景区（“八区”）之一；2018年7月，在《丽水市红色旅游发展专项规划》中被确定为丽水市4条省级红色旅游经典线路之一。是“省级国防教育”基地，“省级爱国主义教育”基地。安岱后作为中国工农红军挺进师师部、浙西南特委、浙西南军分区等旧址的所在地，具有十分重要的历史地位和意义。其次，安岱后村位于海拔920米山上，通过公路距离其他村都比较远，不适宜和其他村合并。再次就是安岱后村村情比较复杂，如果在与其他村进行和并，无疑会增加村庄的管理难度和管理成本，不利于村庄项目建设的推进。
李坑村省AAA级景区村500 165 23///李坑村是国家AAA旅游景区，浙江省AAA景区村。随着旅游开发深入，李坑村继续以“避暑休闲养生胜地”为建设目标，大力发展乡村休闲旅游，依托箬寮景区、避暑养生、农事体验、民俗美食等旅游资源，坚持“文化引领品质追求，田园愿景生态安民”的旅游+发展理念，加快推动旅游产业从景区旅游向全域旅游转变，不断完善旅游设施和服务，形成了环绕全村周边的古树群景点、传统古建筑、体验式家庭农家乐为主要功能区块的高山养生类农家村落。有效打通“两山”的转化通道，让游客愿意来，喜欢玩，留得住，带得走。其次是李坑村在地理位置上相对比较独立，如果要与其他村合并，都需要跨乡XX进行并村。再次是李坑村在村庄发展过程中，历史复杂较多，不适宜与其他村合并。
数据来源：松阳县行政村规模调整领导小组办公室
村调以前，作为山区乡镇的安民乡辖区资源主要包括红色革命文化资源丰富，2011年入选全国红色旅游经典景区第二批名录，2015年被列入中国传统村落名录的浙西南革命根据地遗址群所在地的安岱后村；绿色生态资源，拥有国家AAAA旅游景区箬寮岘原始林和浙江省AAA景区村庄的李坑村；乡XX驻地的且民俗文化传承较好，被确定为国家传统村落的大潘坑村；正在建设“暗夜公园”的苏马坪村以及四个规模较小的纯农业村。各村都呈现出发展资源相对单一，都无法单独形成规模化产业。如安岱后村，虽然拥有名气较大的红色资源，但由于村子本身是中国传统古村落，村庄的开发建设受到限制，同时由于该村地理位置偏远海拔较高在900米以上，对于游客和学员的参观游览、教学培训都无法较好地提供餐饮住宿服务。相对而言，相距15公里的李坑村因为国家AAAA级旅游景区箬寮原始林的开发，村民建起了一大批民宿农家乐，逐步形成了“民宿一条街”的发展业态。再如苏马坪村建设“暗夜公园”项目，该项目所涉及地块就地跨苏马坪、乌弄和台坑等村，景区入口在乌弄村境内，单纯就苏马坪村打造“暗夜公园”，会造成景区完整度割裂，通过资源整合，可以将台坑、乌弄等村原有的农业产业项目与“暗夜公园”的旅游项目融合开发，推动农文旅融合发展。这样看来，行政村规模调整带来的发展和治理效率提升是基层治理的一种导向。在行政村规模调整工作中，安民乡党委在兼顾历史沿革、地理条件、人口集聚、资产融合、干部配备、联动发展等多方面因素后，将原先的8个行政村缩减为4个，缩减率达到了50%，村调后，各村的整体工作效率也有了显著的提升。
3.3.2松阳县“乡贤+”模式下乡村治理做法和成效
近年来，该县充分挖掘乡贤的社会关系、资源和资金优势，积极探索乡贤参与的基层社会治理模式，走出一条“乡贤+”的乡村治理新路子。
一是创新“乡贤+四个平台”模式。依托基层治理“四个平台”建设，因地因人制宜，采取“跨村覆盖”“群众点将”和“组织调配”等方式，把354名优秀乡贤纳入乡村治理“四个平台”中，通过“网格”作用发挥带动村民自治。
二是创新“乡贤+民情地图”模式。以“民情地图”为载体，实施“乡贤助力计划”，在全县范围内选派100名回归乡贤到落后村“住村”，手绘联系村的《村情民情图》《产业发展图》等，增强乡贤对村情民情的了解。
三是创新“乡贤+圆桌会议”模式。组建乡贤会、乡贤“调解团”、乡贤智囊团等乡贤组织，建立乡村治理“村两委主导+乡贤参与”的“圆桌共治”模式，引导乡贤建言献策，形成党组织领导下的XX和乡贤“乡事共议、问题共商、困难共渡”的乡村治理新格局。
四是创新“乡贤+文化治理”模式。发掘整理本地乡贤文化资源，建立县乡村三级“乡村振兴讲习所”，开设“乡贤大课堂”，充分发挥乡贤参与基层文明教化和社会治理作用。目前，该县已实现乡村振兴讲习所县乡村三级全覆盖。
3.3.3松阳县“民情地图”在提升村级治理水平的做法和成效
完善和发展XXX制度,推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，近期召开的XXX十九届四中全会专题研究了坚持和完善XXX制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。近年来，松阳县针对干部联系服务群众“身入、心入、融入”不够、基层信息掌握不全、偏远山区群众及特殊群体办事不便等问题，以“最多跑一次”改革理念创新“民情地图”基层治理创新模式，为基层干部联系服务群众、及时化解矛盾纠纷提供了全面、精准的科学数据支撑，实现群众办事、纠纷调解“一次不用跑”。一、“绘好图”，全面掌握基层信息。以信息收集全覆盖为目标，利用住村干部下村走访期间手绘“民情地图”，并将手绘“民情地图”相关信息及时录入“民情地图”地理信息系统，实现民情信息动态化更新、实时化监控。一是民情收集立体化。住村干部下村走访期间分类绘制《村情民情图》《产业发展图》《组织体系图》《重点人员图》《结对帮扶图》《防灾避险图》等6张手绘基础图，形成一套全面、直观、立体反映乡情民情的综合地图体系。目前，全县已绘制6大类“民情地图”2406张。二是地图管理信息化。在手绘“民情地图”基础上，以每个农户基本信息、产业情况等169项信息为支撑，开发集基础信息、民情日志等7大功能于一体的“民情地图”地理信息系统。目前，该系统已涵盖全县203个行政村20.8万农户的8000多万项信息数据。三是信息更新动态化。建立经常性民情调研机制和领导干部“民情地图”联系点制度，由乡镇干部采取定期更新与即时更新相结合的方式，对“民情地图”实行动态化管理，确保各类信息真实准确。2019年前三季度，全县各级干部共走访群众50余万人次、企业1600余家次，更新信息40万余条。
二、“用好图”，精准服务基层群众。变“被动服务”为“主动服务”，利用住村干部下村走访期间全面收集群众办事需求，以“干部最少跑一次”实现基层群众办事、纠纷调解“一次不用跑”。一是精准对接服务需求。在《村情民情图》《产业发展图》《组织体系图》《重点人员图》《结对帮扶图》《防灾避险图》6张地图的基础上，按照经济发展、综合治理等方面将民情信息分成14类，进行定期梳理汇总、综合研判，为乡镇干部精准服务提供依据。如依托《产业发展图》《结对帮扶图》，分析特色产业，找准贫困原因，实现精准帮扶；依托《重点人员图》动态关注残疾人、重点稳控人员等信息，收集特殊群体近期需求和诉求，为下步开展精准服务和调解工作提供支撑。二是精准开展上门服务。定期梳理各村反馈的群众需求和诉求，并将各服务事项落实相关部门，督促做好上门服务。如依托全县203个村残疾人专职委员收集的信息，督促县残联为行动不便的残疾人开展上门“代办”“帮办”服务。1-10月共残疾人上门“代办”“帮办”服务580余次，发放两项补贴1020.81万元，受益残疾人7844人次。同时，创新“1+N”代办模式，即以1个村级便民中心为固定代办点，将部门、村便民服务中心代办员、“四个平台”网格员、各村干部等整合到代办员队伍，形成N个流动代办点，构建全域代办服务网点。目前已建立流动代办点387个，2018年以来累计为群众代办事项2万余件。三是精准化解基层矛盾。建立群众诉求村、乡、部门、县“四级响应机制”，落实群众诉求全程代理、即交即办、限时办结、结果公示制度，实现基层矛盾纠纷“就地化解”。2019年前三季度，全县共收到群众诉求3952件，各级干部通过走访化解矛盾纠纷3830起，实现进京“零非访”。同时，积极推进巡回法庭向基层延伸，在新兴镇上安村成立全省首家专职涉茶纠纷巡回法庭，就地化解涉茶纠纷。1-10月，上安村巡回法庭共化解涉茶纠纷145起，开展涉茶纠纷案件巡回审判2次，执行涉茶纠纷124件。
三、“管好图”，健全常态管理机制。建立健全例会、考核、“民情地图”等相关机制，明确各乡镇（街道）、部门及干部相关职责，倒逼干部提升服务质量。一是实行“月查、季督、年考”的工作机制。每月组织一次应知应会能力理论考试，每季度对乡镇（街道）、部门干部服务群众工作开展一次督查，每年年底举办一届全县大比武，强化考评乡镇干部走村入户联系服务群众情况和为民办实事能力水平。目前已连续举办“民情地图”大比武9届，参加比武干部680多人次。二是建立县乡村三级“民情地图”工作例会制度。每季度召开1次县级工作例会，分析各乡镇、部门的民情报告；乡镇（街道）和行政村每月召开1次，着重梳理汇总分析群众的诉求、反映的问题，并提出解决方案。如该县依托“民情地图”地理信息系统，“精准定位”全县4600元以下低收入农户，累计落实帮扶项目2350个、帮扶资金5748万元。三是完善“民情地图”考核机制。将“民情地图”促服务工作作为乡镇（街道）、部门党委（党组）XX抓基层党建工作述职的必备内容，并开展“民情地图”促服务“十佳”典型群众工作案例评选，把“民情地图”工作开展情况纳入乡镇和机关干部个人年度工作考核。目前已开展专项述职9次，评议1125人次，典型案例评选11次，评出典型案例150个，取消各类评优评先的资格16人。同时，充分考虑村情民情与干部匹配度，变组织定人为“村选干部、干部选村”双向互选，并以《干部日记本》和《群众监督本》为载体，推行干部和群众民情走访“双向记录”、绩效“双向考评”，实现群众意愿和干部精准对接。
3.4松阳山区村级治理遇到的瓶颈问题
在同样的县域政策指导下，山区乡镇XX在当前治村工作的开展过程中受地理位置、区位优势、劳动力结构、产业分布、村民综合素质以及村干部队伍治理能力和观念等因素的影响，在管理的方式和治理效果上有别与平原乡镇。这就要求乡镇一级XX在指导村级组织开展治理工作的过程中要因地制宜、因人施策。在当前脱贫攻坚和全面建成小康社会的大背景下，基层XX迫于上级XX的压力，希望通过“有形的手”和“无形的手”来优化村级的治理体系建设，推动村集体的增收以及村民致富，但在“乡政村治”的管理模式下，XX对村级组织的期望值与村级组织自身的发展水平存在一定的差距，而这些差距的产生让村级治理中存在的矛盾、弊端和利益冲突等在通常情况下不易暴露的问题在无形中被放大，一些治村矛盾也便凸显出来，逐步成为当前山区乡镇级XX治村所遇到的瓶颈问题。主要有以下几个方面：
3.4.1山区村级组织管理队伍建设面临的困境
在村级组织的管理过程中，管理队伍的综合素质在很大程度上影响了村庄治理的模式和治理的水平。但相比平原村，山区村级组织干部队伍普遍存在综合素质偏低的情况。以松阳县安民乡为例，通过调查统计可以了解到，全乡共2名村党总支XX，6名村党支部XX，4名村民委员会主任（村务工作领导小组组长），村两委成员共47人，其中女性9人。其中，35周岁以下6人，占12.77%；35-45周岁的10人，占21.28%；46-59周岁的24人，占51.06%；60周岁以上的7人，占14.90%。各村党组织XX和村民委员会主任（村务工作领导小组组长）中，大专及以上学历6人，中专学历6人。村民委员会主任（村务工作领导小组组长）中，中共党员1人，入党积极分子2人，群众1人。村务监督委员会主任（村务监督工作领导小组组长）4人，村监会（村务监督工作领导小组）成员共18人，其中女性2人。其中，35周岁以下0人；35-45周岁的2人，占11.11%；46-59周岁的12人，占66.67%；60周岁以上的4人，占22.22%。
表3.3松阳县安民乡村“两委”成员年龄分布情况统计表
年龄段35周岁以下35-45周岁46-59周岁60周岁以上
人数6 10 24 7
占比12.77%21.28%51.06%14.90%
数据来源：松阳县安民乡党建工作办公室
表3.4松阳县安民乡村务监督委员会成员年龄分布情况统计表
年龄段35周岁以下35-45周岁46-59周岁60周岁以上
人数0 2 12 4
占比0%11.11%66.67%22.22%
数据来源：松阳县安民乡党建工作办公室
可以看出，安民乡村级组织管理队伍明显呈现老龄化严重、学历较低、性别分布不均衡等问题。一是全乡村干部的年龄结构偏大。经过2017年的村级组织换届和2019年的行政村规模调整，涌现了一批年轻的村干部，但总体来说，年轻的村干部所占比例仍然较小，村干部队伍老龄化现象较以前虽有所改善，但仍然较为突出。二是全乡村干部的文化程度偏低。通过对全体村干部尤其是村两委主要干部文化程度的摸底调查，行政村规模调整后，和近年来开展的“领雁学历提升计划”，村两委主要干部的综合素质进一步提升。但从总体看，学历和综合素质水平尤其是理论功底仍然存在较大差距。村干部学习机制还不够完善，没有形成村干部主动学习的良好氛围。三是人才流失严重后备干部缺乏。安民乡属于偏远山区乡镇，一些高学历、高素质的人才不愿待在村里，造成年轻人才的流失严重。农村工作需要高素质的人才队伍，同时也需要工作经验丰富的人才。大学生村官文化素质较高，但是却很难深入到农村的工作中去。近年来，逐步对大学生村官的消化，2019年12月，安民乡最后一名大学生村官考入县国企单位，离职后安民乡将无大学生村官。而根据当前的政策要求，之前招聘的大学生村官也将在2020年底前通过考试、考核、转任等多种形式全部完成消化，大学生村官的时代将结束。这样一来，村级组织的管理队伍综合素质和能力低下的问题没有得到实质性解决。
3.4.2山区村级组织在村集体经济发展中面临的困境
村集体经济发展的水平以及村庄的整治和建设状况是衡量一个村管理者能力和水平的“砝码”。尤其是在山区，区位的劣势和交通的不便捷也给村庄的发展带来了制约和阻碍，山区乡镇由于地域形态较为特殊，优势资源往往呈现点状分布，管理者如果不能充分利用当地的资源优势，打通资源转化利用的通道，提升村集体经济的发展水平，就很难将村庄治理上升到一个和谐稳定的层面。以松阳县安民乡为例，安民乡地处浙西南山区，位于松阳县城西南，村调后全乡辖4个行政村，是行政村数量最少的乡镇，总人口3600人。但在乡常住人口仅为千余人，多为空巢老人和留守儿童。中青年劳动力大多外出务工另谋职业。大量的田地因为严重缺乏劳动力，抛荒严重。村集体经济发展内生动力严重不足，存在常年停滞不前的状况。但相反，安民乡乡域各类资源非常丰富。人文资源和自然资源两方面拥有较大的开发潜力。一是拥有丰富的绿色生态资源。有国家AAAA级箬寮原始林景区和浙江省爱国主义教育基地——红色古寨安岱后。二是深厚的红色文化资源。安民乡安岱后村在土地革命战争时期创立了著名的浙西南革命根据地，到目前为止还完整保留着红军主会场、红军医院遗址、红军寮及刘英、粟裕将军旧居等，并刻有萧克将军题词的“红军桥”石碑。这个红色山寨至今依然保持着古朴、原始的风貌，这里村民民风淳朴、热情好客。三是拥有多彩的传统民俗资源。安民民风纯朴，有优良的民间文化传统。台坑村祖传技艺花鼓灯、大潘坑村銮驾被列为第二批县级非物质文化遗产。以及舞龙、舞狮、打麻糍、打米粿、灰积粽等传统民俗活动仍旧原汁原味保存。四是拥有古老的传统村落资源。安民乡安岱后村和大潘坑村分别在第三批和第四批被确定为国家级传统村落，杨家宗祠、周氏宗祠、观音桥等26处历史文化建筑列入县文物保护范围。
从上面的治理现状可以反应出，安民乡各行政村的管理者在治理方式上还是相对孤立，没有充分打好“组合拳”，主要问题有以下三方面：一是现有耕地抛荒严重。一方面由于地处偏远山区，越来越多的青壮劳动力不断外流。在村人口结构单一，老弱居多而年轻少。另一方面，大部分水稻种植产业效益低，种植意愿不强，青壮年对水稻水生作物种植的发展生态农业战略地位认识不到位。二是现有资源利用率低。安民乡范围存在大量可开发利用的资源，但由于地处偏远，得不到有效利用，资源没有转化成客观的经济价值。转化方式和手段都存在问题。同时，当地农民没有较高的远见性，对资源的开发利用眼光不够敏锐。三是资源综合整合度低。丰富的绿色生态环境资源，深厚的红色革命文化，大量的传统民居和古村落建筑，丰富的传统民俗文化，同时还拥有国家4A级箬寮岘原始森林和3A级李坑村双景区以及大毛岘背观星平台以及民宿的产业资源都得不到较好的利用，各项资源分布松散，资源对外界的知晓率低，亟待综合开发利用。
3.4.3村民自治能力不足与基层XX指导过度所面临的困境
由于松阳县地处浙江省西南部，在浙江省整体经济发展水平较快，社会的治理体系和治理能力都较为健全的大背景下，浙西南山区的发展明显呈现出相对滞后的发展现状。地方XX不得不在制定的发展政策中要求经济落后地区要向发达地区看齐，逐渐形成了一种“比学赶超”的无形竞争压力，而村民对于村庄自治能力上的不足与XX期望存在较大差距，XX不得不介入村级组织管理体系开展指导工作。随着农村经济社会的不断发展，农村工作发生着深刻的变化，一些长期积累的矛盾，一些与形势不相适应的问题也凸显出来，给基层的治理带来了挑战。
一是人口的净流出导致乡村社会治理整体水平下降。随着城镇化进程的推进，乡村人口净流出加剧，日不见人的“空心村”现象逐渐增多。流出的既包括文化程度较高的乡村精英（乡贤），也包括大量的普通劳动力。这就必然导致乡村治理能人短缺以及整体参与主体弱化，主要表现在妇女、老人、儿童成为留守主体，党员干部文化水平偏低。据统计，松阳县安民乡150名农村党员中高中及以下文化程度的共118名，占到了78.67%，大专以上文化程度仅32人，占13.5%。同时，在办理流动党员证的34名党员中，大专及以上文化程度的党员就占到了27名。也就是说，非流动党员中，仅有不到5%的党员拥有大专及以上学历，绝大多数受过高等学历教育的党员都没有回到户籍所在乡镇创业。党员干部素质低了之后，也间接影响了村级组织堡垒作用发挥，支部对党建重视度不够、思路保守，党建亮点不多，口号在前行动在后的情况仍然存在。二是集体经济薄弱导致乡村社会治理负重前行。虽然上级逐年加大了对乡村治理资源的投入，但受制于财力，这种投入目前在大部分村仍难以成为主体，村集体经济投入仍是社会治理资源的主要获取途径。然而村集体经济薄弱突出表现为一方面自我造血功能不足，另一方面许多项目建设均要求资金配套，客观上造成一些村庄项目做得越多、负债也越多。同时，古村落、美丽乡村建设等项目存在“多头管理、各自为政”的问题，项目资金安排存在“撒胡椒面”、到位慢等现象，有限的项目资金没有形成聚合效应。三是防腐形式严峻、矛盾纠纷化解不及时导致乡村社会治理合法性削弱。近几年村级各类项目增多，虽然基本上都是按实结算工程量，村集体并没有额外收入，但集体账面上的资金量不可避免地增大，这为村干部腐败带来了原始动机，也间接引发了干部与群众之间的利益纠葛。与此同时，乡镇纪委回归时间尚不久，执纪监督的力量薄弱、力度不够、人员调动频繁，一些专业性的项目在实施过程中由于缺乏实践经验和专业指导，“摸着石头过河”给镇村干部带来了经济风险；由于村级矛盾纠纷排查、调处力量薄弱、责任不实，许多纠纷没能在第一时间化解，这些问题都导致近两年重复信访、矛盾纠纷重复调处的现象愈演愈烈，使得乡村治理的形势越来越严峻。同时，由于乡镇XX在日常工作中对于村级组织的管理过多地介入，以及村干部自身精力和能力的限制，XX的行政任务让村干部明显感觉到分身乏力，造成村干部队伍逐渐形成了“完全听从治理”的状态，自主治村的能力和欲望逐步弱化和淡化。
3.5松阳县安民乡农村党员情况统计表
党组织名称入库党员女党员大专及以上学历党员
中共松阳县安民乡安岱后村支部委员会13 4 2
中共松阳县安民乡李坑村支部委员会23 6 4
中共松阳县安民乡大潘坑村总支部委员会64 7 15
中共松阳县安民乡苏马坪村总支部委员会50 11 10
数据来源：全国党员管理信息系统
3.4.4村干部队伍的劳动报酬和出路面临的困境
村级组织的干部队伍一般都是通过选举产生，他们的身份并没有被纳入到国家的行政管理体系，劳务的输出得不到长期稳定工资待遇以及社保的有效保障，目前来看，在松阳县仅能够保障村级组织主要负责人基本报酬，也就是说一个行政村中大大小小十几个甚至几十个管理者，仅有村党组织XX、村民委员会主任以及村务监督委员会主任3个人的基本报酬能够得到保障，其他管理人员的劳务输出，基本是免费劳动或者是“记误工”的形式由村集体经济予以保障。根据统计，2019年度，安民乡4个行政村在劳务支出方面就达到了21.96万元，全乡各村村集体经济总收入合计186.19万元，经营性收入合计仅59.74万元。对于山区村来说，存在较大的经济压力。而由XX财政予以保障的“村两委”主职干部和“村监委”主职干部的基本报酬年人均2.97万元，远低于当年度社会平均工资水平，这就迫不得已使得村干部另谋职业添补家用。这样一来，精力的分散造成村级治理工作需要得到妥协。
另一方面，在村干部未来出路的问题上，仅有非常少的优秀村干部能通过几年一次的公务员考试方式进入到体制内的队伍，而村干部参加公务员考试所需要具备的包括年龄、学历、任职期限、表彰层级等条件又能够筛掉绝大多数的村干部。据统计，从2010年-2019年，这十年间，仅有7名村干部通过公务员管理部门设定的特定岗位进入到公务员队伍。由于乡镇公务员编制的收紧，多数单位都存在编制饱和的情况，近年来对于乡镇公务员的招录本身就非常少。因此，大多数的村干部随时都面临着失业的困扰，也正因为如此，越来越多的有为青年不得不离乡另谋职业，在他们看来，外出务工相比在村任职更具稳定性和收入的诱惑力。
第4章国内外村级治理的部分经验及启示
4.1国外村级治理的部分经验及启示
经济发达的欧X家经历了几个世纪的发展历程，乡村治理逐步形成了具有地方特色，且符合本国国情的农村发展模式。经济全球化的当下，社会基层的治理在一定程度上存在着许多的共通性。郭永奇、王芳、李雯等一大批学者对国外乡村治理的典型模式开展了深入的研究，并在乡村治理的特点、类型、进程、社会影响等方面取得了较为丰厚的学术成果，对于我国村级组织治理体系的建立和完成，提供了较高的可借鉴价值。
4.1.1日本村级治理经验及启示
二战结束后，日本为实现乡村振兴，加速推进城乡一体化，结合各地区的实际情况，因地制宜制定村庄发展策略，逐步形成“一村一品”的特色发展模式。各村通过充分发挥自身独特的资源优势，建设具有特色的农产品生产基地，并通过开展农产品一次性深加工的形式，不断提升农产品附加值，增加产业收益。在产品流通方面，日本通过综合农协的介入，打通农产品的生产、加工以及流通、销售等环节，打造完成的产业链，推动农产品有序走上市场。同时，为了进一步提升农民的专业能力和综合素质，经常性地开设各类劳动力培训课程，为现代化农业的发展培育专业人才队伍。日本通过对具体问题进行具体分析进而具体解决的方式，深度开发和整合当地特色资源，充分利用地域性优势打造地方特色的品牌。这对于我国地域面积广、资源分布不均衡、经济发展水平差异较大、农民综合素质高低不等的情况来说，是值得借鉴的，通过各地区对本土资源的因地制宜合理利用，充分整合，打造特色村域乡域经济，可以有效避免“千村一面”的畸形发展状态。
4.1.1韩国村级治理经验及启示
20世纪70年代，韩国为了改善城乡关系、推动农村发展，增加农民收入，实行了“自主协同型的新村运动模式”，在实施农村基础设施建设的过程中，XX在农民自主发展的前提下给予了一定的财政支持，帮助农民改善村庄环境，提升整体的生活质量。在农业产业结构优化的工作中，韩国XX帮助农民建设专业的农产品生产基地，推广优质作物品种，从而帮助村民增收致富。为了进一步激发村民对于村级治理相关事务参与的积极性，XX在当地建立村民会馆，引导村民开展各类文娱活动，增强村民的主人翁意识。当下中国的村级组织治理，受社会制度、管理体系、政策文件等大环境的影响，基层XX往往在参与和指导村级组织开展治理的过程中，存在“用力”过度的现象。XX过多的介入让村级组织自治逐步失去了自主性。尤其是在山区村，流出人口较多，在村多为年老和年幼者，该群体对于村庄的治理和村集体活动的参与度非常低，仅仅依靠在职的几名村干部完成XX分配的关于所在村治理的有关工作，自村民治的自主性严重缺失。XX应当在村级治理做好必要支持的同时，把握好介入的度，给予村级组织足够的自治空间。
4.1.1X村级治理经验及启示
X于上个世纪60年代推行的“示范城市”计划，就是通过小城镇的建设提升，打造功能个性化，具有区位优势和地区特色，且注重环境宜居和休闲旅游产业发展的多重目标。并且通过良好的管理体制和规章制度，做好社会治理的统筹，促进小城镇发展的有序与稳定。瑞士在村庄环境建设方面也颇有成效，瑞士当地XX机构通过制定一系列的激励政策，机遇村级组织和农民资金上的补助，帮助其改善农村整体环境，并在XX职能范围内完善农村的公共服务体系，缩小城乡之间的差距。近年来，我国各地都着手在农村基层开展针对村居环境的综合整治和提升改造，基础设施改善和提升容易，但治理体系的完善和治理水平的提升以及村民综合素养的提高需要一个长期的过程，X也是通过近半个世纪的不断努力，不断推进乡村生态、文化和生活的多元化发展，逐步形成了城乡共生的社会人文环境[沈费伟,刘祖云.发达国家乡村治理的典型模式与经验借鉴[J].农业经济问题,2016(9)，93-102]。
4.2当前国内村级治理的部分经验及启示
从“村民自治”的概念首次在82版《宪法》中提出以来的近40年时间里，我国的村民自治体系的建立和完善一直随着经济社会的不断发展经历了一代又一代人的摸索。众多的学者在村级治理领域进行了多层次、多维度的研究，这其中不乏一些针对山区乡村治理的研究成果，尤其是近二十年来，xxxx、xxxx对于农村基层的高度重视，已经在21世纪以来连续17年将“三农”工作的指导文件作为中央1号文件发布，对于村级治理体系的建立和完善起到了重要作用。张国磊认为在资源禀赋差异化的农村社会，仅靠基层自治组织的内生力量无法改变基层社会治理失灵的困境，仍需要地方XX通过汲取资源和行xxx威的介入来维持社会秩序[张国磊.科层权威、资源吸纳与基层社会治理——基于“联镇包村”第一XX的行动逻辑考察[J].中国行政管理,2019(11):131-137]。但XX介入把控的度如何，很大程度上影响了村级组织治理的成效，尤其是对于农村经济社会发展和社会治理的长期影响力。笔者结合自身的工作经历以及文献资料，经过研究和分析，认为当前我国村级治理工作中前人的研究给我们留下以下五方面的经验和启示：
4.2.1项目化时代乡村产业发展和基层治理存在弊端
从2001年开始，各地陆续开展的农村税费改革之后，乡镇的财政收入从向农民征粮、征税和征劳动力转向对上级转移支付的依赖。一些学者指出，乡镇XX将成为悬浮于乡村社会之上的xxx组织[周飞舟.从“汲取型”xxx到“悬浮型”xxx：税费改革对于国家和农民关系之影响[J].社会学研究,2006(3):1-39][赵晓峰.“调适”还是“消亡”——后税费时代乡镇xxx的走向探析[J].人文杂志，2009（3）:160-166]。乡镇XX的工作职能逐步由“操作者”转向“宣传员”，做好对国家政策的上行下达。但现实中，乡镇XX在职能履行过程中还是表现出对之前做法的一种深化和延续。一方面，中央及各级XX推行“少取、多予、放活”的农村政策，要求惠农资金、项目落到农村、落到农民手中，乡镇XX是上下连接的必经通道[吕方,向德平.“政策经营者”:“支持型xxx”与新乡土精英的崛起——基于“河村”案例的研究[J].社会建设,2015(3):57-67][王雨磊.数字下乡:农村精准扶贫中的技术治理[J].社会学研究,2016(6)：119-142]；另一方面，乡镇XX仍然拥有政绩诉求，创造政绩常常离不开农村社会的参与，如扶持地方产业、建设新农村、建设美丽乡村等，乡镇XX借助农村力量的同时伸向农村的触角也愈加深入[冯猛.基层XX与地方产业选择：基于四东县的调查[J].社会学研究,2014(2)：145-169][叶敏.政策执行：权力运作与社会过程——皖南X区的新农村建设(2006—2013)[M].桂林:广西师范大学出版社,2015]。
当前的机制下乡镇XX过多地介入村级治理，通过项目与农村基层建立互动关系，不断深化当下农村的村庄整治和产业发展，如浙江省近年来实施的六边三化三美、五水共治、小城镇环境综合整治已经“双增”消薄等工作，通过逐级XX的政策指导和推动以及基层XX层面的实质操刀，浙江省农村在近年来确实出现了天翻地覆的变化，得益于XX层面的大力推动，浙江农村治理格局和产业发展出现了较大的转变。但这种转变是在基层XX的行政压力下被迫发生的，缺乏村级治理体系自身转变的主动性。尤其是山区农村，由于地理位置相对偏远，加上老龄化严重和劳动力不足，村民对于村庄管理体制的完善和产业的发展诉求不强，也在一定程度上减轻了村级管理者的压力，对比平原而言山区农村的村干部普遍呈现出较强的“惰性”，更多以完成基层XX安排的工作任务为主，主动为村庄谋发展促改革的很少。这就造成了山区农村由于村干部队伍主动性的缺失引起的农村发展活力严重不足，进而导致越来越多的人口流失，村子的空心化就越严重，逐步形成了恶性循环。
因此，乡镇XX应当将基层治理的重心放置在产业发展的指导和村民参与村民自治的引导上来，避免因为为了获得短时间的治理成效和产业效益而过多地介入村级组织的治理工作中。避免因为乡镇XX过多地将村级自治行政化，剥夺村级组织自治的主体地位。乡镇XX应当避免将短期收益作为XX投资的追求目标，应当注重引导村级组织健全管理队伍、完善管理体系、提升管理效率，在产业发展方面更多地挖掘和培育优秀的本地管理队伍，逐步行政长期的稳固的产业管理模式，不断壮大产业规模。在项目化时代，基层XX应当减少干预，理性管理，避免因为村级事务过多地介入而给XX带来的各种不可控的风险。
4.2.2农村基层党组织的组织力提升是推动乡村振兴的组织保障
XXXxxxx报告指出：“加强基层党组织建设，要以提升组织力为重点，突出政治功能”。农村基层党组织作为农村经济社会发展的领导核心和关键，是推动乡村振兴的重要组织保障，是实现乡村振兴的关键所在。“支部建在连上”是中国xxxx建党建军的一项基本原则和制度，农村基层也是一样，我国的村级党组织处在村级管理体系的第一线，作为执政党在基层的组织基础，与基层群众有着最广泛的联系，是构建群众和党员密切联系的纽带和桥梁，是农村基层充分发挥领导核心作用的关键。
在农村基层，要实施乡村振兴战略，需要坚持以xxxXXXXXX思想为指引，不断优化提升农村基层党组织的组织力，推动党组织服务好农村社会发展工作，将“农村问题的解决与基层XXX建设相结合，推动农村经济发展”[王晓荣.农村基层党组织边缘化及其权威重建[J],《理论探索》,2014(5)]。主要表现在以下两个方面：一是，农村基层党组织需要始终坚持乡村社会的主体地位为前提，通过满足农村社会的公共需求为追求目标来提升基层党组织的组织力。农村党组织要培养和充分发挥村民的自治意识。xxxxxxx指出，要“坚持农民的主体地位。充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”[《xxxxxxx关于实施乡村振兴战略的意见》.《人民日报》,2018年2月5日]，通过建立农民的主人翁意识，才能从根本上发动村民自治的积极性，才能更好地推动乡村振兴。当前，乡村振兴战略的实施，在农村基层，村级党组织担负起重要的领导核心角色，村庄发展的谋划和引领、干部队伍的选任和培养，村级组织管理体系的建立和完善，村级党组织都发挥着力量核心的作用，党组织XX是整个村级干部队伍的“领头雁”，而党员干部则在村庄治理中成为村民和社员的“标杆”。二是，农村基层党组织需要始终坚持以社会善治为基础来提升基层党组织的组织力，通过对乡村负面因素和消极因素的化解，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建“三治融合”的基层治理格局。近年来，党员发展年轻化、高学历化已逐步成为趋势，产业发展带头人、优秀青年、大学生村官、优秀村干部等越来越多被吸纳到农村基层党组织的队伍中来。村级党组织在村庄治理中正逐步体现出强大的优势和影响力。基层群团组织在协助基层党组织做好“推优入党”工作中也发挥这强大的助推作用，将群众中具有优势特长的、能够带领村庄发展村民致富的以及高学历年轻化敢担当的人选培养起来，作为村级党组织和村干部队伍的后备力量。乡村经济社会的发展和村级组织的治理更重要的是培养本土的人才队伍，依靠XX下派干部任职等外部力量“输血式”的扶持并不能够带领村庄可持续发展。因此，不断提升农村基层党组织的组织力建设，是培养村庄发展的强大内生动力，是推动乡村振兴的组织保障。
4.2.3培育新型农业经营主体是推动山区村资源整合的关键
农民组织化是指“分散的农民组织起来的活动过程和呈现出的组织化水平高或低的状态，方式上有自组织化和被组织化，内容上包括经济、政治和文化上的组织化”[吴琦.农民组织化:内涵与衡量[J].云南行政学院学报,2012（3）:125-127]。xxx同志在XXXxxxx报告中提出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化[《决胜全面建成小康社会夺取XXXXXX伟大胜利》xxx代表第十八届中央委员会于2017年10月18日在中国xxxx第十九次全国代表大会上向大会作的报告]。”农民组织化建设和乡村主体性的培育为乡村振兴战略推进农业农村现代化提供组织基础和持续动力，而产业兴旺则是乡村振兴的关键和重点。
通常来讲，南方山区农村由于受地域形态、交通便捷度等因素的影响，与平原村最大的区别在于资源分布相对较为分散以及劳动力严重不足。仅靠农民自行经营耕作名下的一亩三分地已经远远不能够满足自身的需求，并且山区农业产业投入与产出比远高于平原地区，同时，加上近年来劳动力成本和社会生活成本的不断上升，造成当下越来越多山区青壮劳动力不得不选择进城务工以获取更高的工资收入来养家糊口。当前，地“谁来种”“怎么种”成为推进农业现代化亟待解决的难题。农村留守的农民多以老人、儿童和妇女为主体，留守人群呈现出老龄化严重、总量相对不足、素质整体偏低、结构不尽合理等问题，农村劳动能力的逐步丧失造成越来越多的农田出现常年的抛荒，呈现出一面是国家大力保护耕地，一面是山区农村大面积耕地无人耕作。关键农时缺人手、现代农业缺人才、新农村建设人力缺乏的问题日显严峻。
在这种局面下，基层XX相对于扶持传统小农户而言，对于提升农民组织化程度，培育由专业大户、农民合作社、家庭农场、农业龙头企业等构成的新型农业经营主体效益更为明显，可以充分发挥他们在农业生产经营、社会化服务等多领域、多层面的带动引领作用，整合山区农村的闲散资源，构建新型农业体系。所以说农民组织化是农民从传统向现代转变的一个过程。尽管相关研究发现对新型农业经营主体的培育有诸多对弱势群体、小规模农户的负面影响，但稳健推进新型农业经营主体的培育和成长，以土地要素集中和规模化为主线的农业适度规模经营依然是乡村振兴、农业现代化发展的主要抓手[李国英.乡村振兴战略视角下现代乡村产业体系构建路径[J].《当代经济管理》2019(10）]。当前，XX对于新型经营主体的政策支持已逐步建立和完善，一批以知识化的现代职业农民为代表与“互联网+”紧密结合的各类新型经营主体正成为现代乡村产业体系构建的中坚力量。随着乡村振兴战略实施的不断深入，通过新型经营主体构建田园生活、休闲农业与现代农业于一体的农村治理体系，逐步成为XXX农村发展的重要新动能。
2018年中央农村经济工作会议上提出的“城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路、中国特色减贫之路”，本质上就是沿着提高农业生产效率，提升产业竞争力、引入非农产业，增强农村产业基础上做出的具体发展思路[董峻,高敬,侯雪静,胡璐.走XXX乡村振兴道路——2017年中央农村工作会议传递新信号[J].四川XXX建设，2018(1):62-63],通过打造农业产业化联合体，推动农业产业一体化、规模化，逐步成为山区乡村农业发展提质增效的有效途径，将山区村的优势资源深入挖掘整合，打破村域之间、乡域之间的资源利用壁垒，将乡村优美环境、历史文化背景、民俗人文资源以及特色资源有效开发，形成的以规模经营为依托，以产业、要素、利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟[熊磊,胡石其.小农户和现代农业发展有机衔接的路径找寻:重庆案例[J].当代经济管理，2019(3):1-8]，逐步形成能够拉动全乡域甚至一个片区各村经济发展的强大牵引力，从根本上增强各山区乡村的内生发展动力。
4.2.4乡贤的引导和吸纳是推动山区乡村治理的新动源
村级组织作为国家治理的最基本单元格，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。20世纪八十年代以来，“乡政村治”的基层治理新格局逐步替代了过去的人民公社体制。改革开放以来的经济社会的发展，伴随着城市化水平的不断提升，城市的生活水平和经济收入与农村的距离逐步拉大，越来越多的农村群众向往城市的生活、更多的就业机会以及更高的收入水平，尤其是山区农村，越来越多的乡村精英出现外流。偏远山区的农村一度呈现出空心化、碎片化的现象，村级组织干部队伍建设无人可选、村庄经济社会发展无路可走、无集体增收和村民致富无人领头的问题越来越突出，山区农村在城郊农村享受城乡一体化发展的红利之后，越来越边缘化。
2018年中央农村工作会议明确指出，“实施乡村振兴战略要鼓励引导工商资本参与农村振兴，鼓励社会各界人士投身乡村建设”。引导乡贤回归参与乡村治理逐步成为了社会各界的热门话题。乡贤参与村民自治的研究中，徐勇等通过分析广东云浮和清远两市重建自然村传统的个案，认为上述两个地区通过设立乡贤理事会，在优化村民自治、整合村庄发展资源中起到了较大的作用，但村社原有组织与乡贤理事会的在共同参与村庄治理的工作中关系和定位还需要进一步协调和优化；郑东卫认为乡贤理事会的建立是恢复乡村“双轨政治”运行模式的有效途径，对于驱动村民自治制度的完善起到“催化剂”的作用；裘斌提出当下倡导的“乡贤治村”模式是对过去“乡绅治村”模式的一种传承、创新和延续，对于村级治理而言是一种值得探索的治理新模式[卢志朋，陈新.乡贤理事会：乡村治理模式的新探索——以广东云浮、浙江德清为例的比较分析[J].云南行政学院学报,2018(2):96-102]。可见，乡贤的参与对于村级治理而言，是一种有效的补充，在一定程度上有效破解村级干部队伍选人难题，突破了现有基层治理体制的束缚。同时，乡贤利用自身常年积累的工作阅历、人脉等社会资源，对于整合利用乡村发展资源，优化资源配置，提升资源转化效率而言，起到强大的推动作用。卢志朋等在通过对广东、浙江等地的乡贤组织研究后认为乡贤组织在构建乡村治理的内生性秩序、提升乡村公共服务的供给能力、缓解基层社会治理过程中诱发性矛盾等层面都发挥了积极作用[卢志朋，陈新.乡贤理事会：乡村治理模式的新探索——以广东云浮、浙江德清为例的比较分析[J].云南行政学院学报,2018(2):96-102]。张春敏则指出乡贤组织参与乡村基层治理可以有效发挥其社会治理功能，在村级治理体系的完善和创新工作中，提供了许多可借鉴、可复制的经验性范例[张春敏.新型村级治理的机制创新研究——基于黔东Y县乡贤参事会的地方经验[J].成都师范学院学报,2018(2)]。
山区乡村治理和发展特别凸显的问题是地理位置劣势和交通通行不便捷造成的产业发展落后和精英人才流失，做好乡贤回归工作，引导乡贤返乡创业，参与社会治理和经济发展对于山区农村来说尤为重要。通过搭建乡贤参与农村基层治理的平台，引导乡贤回归，吸引乡贤将经验、资本和人脉带回乡村，是推动山区乡村发展的新动源。
4.2.5行政村规模调整带来的行政成本降低和管理效率提升
随着我国工业化和城镇化进程的不断推进，越来越多的农村青壮年劳动力离开家乡外出谋生，而在村留守的人口中，老人和小孩占了绝大多数，尤其是山区乡镇，原本行政村的规模就相对偏小，人口流失后，多数村成为了名副其实的“空心村”。过小的行政区域会带来过高的行政成本和过低的管理效率。通过邻近村的合并，可以达到资源的有效整合，更好地打通融合发展的瓶颈，在村级组织治理方面，也能够更好地协调一致，达到“齐心办大事”的目的。崔红志指出对地处偏远、环境恶劣、“一方水土养不起一方人”的村庄，实行移民搬迁；对于人口规模较少，基本功能丧失的空心村庄，实行撤并[崔红志.乡村振兴与精准脱贫的进展、问题与实施路径[J].中国农村经济,2018(9):136-144]。王景新等在研究中指出工业化的“引擎”作用由强到弱,农村商贸业向现代服务业拓展成为主动力,基层行政区划调整及建制村撤并的推力作用逐渐显现,是未来中国村域城镇化的重要特点和趋势[王景新,支晓娟.中国乡村振兴及其地域空间重构——特色小镇与美丽乡村同建振兴乡村的案例、经验及未来[J].南京农业大学学报(社会科学版),2018(2):17-26]。
4.3“乡政村治”的特色治理模式下乡、村管理体制的关系
“乡政村治”中的“乡政”是指乡镇一级xxx，是国家依法设立的最基层的、最贴近农村的一级xxx组织；“村治”则是指农村的群众性自治组织——村民委员会。张厚安认为乡镇xxx和村民委员会的结合，就形成了当今具有中国特色的农村政治模式，这也是新的历史时期我们找到的农村最好的治理模式，最好的组织形式[张厚安.乡政村治——中国特色的农村政治模式[J].政策,1996(08)]。1987年《村民委员会组织法（试行）》的通过和试行以及村民委员会在全国范围普遍建立，以及我国农村实行联产承包责任制后，经济体制的转变带动了政治体制发生了相应的变化，新的“乡政村治”的特色治理模式开始逐步替代了原有的“人民公社”模式。
当前，村级治理模式正处于由外部主动式干预向内部主动式自治转变，伴随着经济社会的不断发展，村级的治理体系也在不断地自我完善和自我革新，村民“善治”成为了村级组织治理体系转变的方向。陈寒非认为当前“乡政村治”格局下，基层自治实际上是“官督民治”“官辅民治”[陈寒非：变迁中的习惯法:原因、动力及走势——基于南方少数民族聚居区的田野调查[J].广西民族研究,2018(1):50-58]，XX为了尽快达到治理目的、呈现治理成效，并且迫于行政压力，乡镇级基层XX经常性地通过xxx干预村级组织的治理，外部主动式干预对于村级组织短期治理和发展而言，成效快而显著，但由外而内的施压会使村级组织在外部压力削弱后，迅速出现“回退”现象。李达等认为乡村治理需要形成乡村社会的自主性，改变其授权方式，要持续加强村民自治和其他社会组织建设，完善村民自治制度。基层XX需要逐步转变职能，从许多乡村经济和社会管理领域中退出，逐渐实现了由“全能型”XX向“有限型”XX的转变[李达,王俊程.中国乡村治理变迁格局与未来走向:1978-2017[J].重庆社会科学,2018(2):5-14]。
第5章破解山区村级治理瓶颈的对策分析
5.1建强人才队伍，培育治村名师
一个好的带头人，一只强大的管理队伍对于村级组织治理而言起着至关重要的作用。优秀的治理团队，能够充分挖掘山区乡村原本分散隐藏着的资源优势，充分调动当地村民对本土产业发展的积极性以及完善的治理体系带来的治理优势。针对松阳县山区乡村当前存在的村级管理队伍建设问题可以通过以下三方面着手突破。
5.1.1优化干部队伍培养选拔机制
扩大村干部人选的培养选拔范围，注重引导年轻有为、敢于担当、热心家乡发展的乡村英才返乡参与乡村治理工作，充分发挥该群体的治理优势、年龄优势、人脉优势推动乡村产业发展。注重吸收退伍军人、离退休或者退居二线返村居住的干部参与村庄治理，多元选人渠道，优化干部队伍结构，充分发挥治村优势和特长。在薄弱村级党组织中，可以突破村域限制，进一步拓宽选人用人的视野，积极探索交叉任职。
5.1.2建立兴村治社名师队伍
松阳县从2019年开始，展开了首批本土兴村治社名师认定工作，通过在全县401个行政村中挖掘和建立一批本土的兴村治社名师队伍，充分发挥优秀村（社区）党组织XX的传帮带作用，不断提升广大村（社区）基层干部担负XXX改革发展重任的能力素质，县级兴村治社名师从现任的优秀村（社区）党组织XX中推选认定。将“政治坚定、对党忠诚；精通党务、善抓党建；兴村有为、治社有方；能力过硬、善教会带；作风优良、勇挑重担；严于律己、干净干事；身体健康、热心公益”的优秀村庄治理“带头人”选进该队伍。并在今后的工作中，总量保持相对稳定的前提下，对该支队伍实行动态管理和调整。逐步将该支队伍打造成为全县村级干部的示范标杆，着力打造和完善党组织领导乡村振兴和基层治理的工作机制，形成具有一定影响力的工作品牌。并通过“名师”的牵头带动，与周边村（社区）、单位党组织共同建立党建联盟推进组织共建、资源共享、活动共办，实现抱团发展。将“名师”所在村（社区）作为基层干部的实训基地，有针对性落实帮带和实训措施，面对面精准指导，手把手联系帮助，“名师”每年需要帮扶培养一定数量的村（社区）党组织XX。为了充分发挥“名师”的工作积极性，给予“名师”团队一系列的享受待遇和日常管理措施。
5.1.3常态化开展村干部教育工作
从总体上说，限制于地理环境和经济社会发展的制约，乡村基层干部的能力和素质总体偏低，基层XX要牵头做好村干部的教育和培养工作，积极拓宽视野、来源和渠道，加大从优秀高校毕业生、退役军人、致富能手、外出经商务工人员等群体中培养党组织XX。引导鼓励本土大学生回乡创业任职，注重从发现培养村党组织XX后备力量。有序开展后备力量的阶段性培养工作，确保各村在干部队伍选任工作中，有人可选、有人可干。各级XX组织要充分利用党校、电大、高校等平台，做好村干部的培训工作。为村干部搭建能够畅通交流、相互学习的平台空间，扎实推进基层干部的综合素质和治理能力的有效提升。
5.2转换发展思路，整合利用资源
山区农村优势资源分布不均衡，开发利用受到资源规模和交通条件的影响较大，很难形成经济效应。县乡村三级需要充分发挥组织有事，打通“村与村”“乡与乡”之间的资源转化通道，提升资源利用效率、壮大产业规模，在专业队伍的指导下积极破解村级治理难题，将山区的发展劣势转化为独特的产业优势。
5.2.1充分发挥村级党组织的“头雁”作用
在乡村振兴战略实施的背景下，村级党组织要充分发挥“头雁”作用，担负起推动村集体经济发展的重任。村级组织要坚持“跳出村庄谋发展”的工作理念，深挖村庄优势资源，打破各村独立发展的格局，打通村与村之间优势资源的融通渠道，以行政村规模调整为契机，深度融合存量资源。借力于行政村撤并工作，打破各行政发展壁垒，整合全域各类资源，打通“关节”，让资金、资源在全乡域形成回路，形成资源互补，最大限度地整合财力、物力、人力，集体发力，打造产业联合体。要进一步加大对农村党员的教育管理力度，结合“主题党日”的常态化开展，充分调动农村党员的积极性和先进性，借鉴机关部门开展的“党员先锋岗”的相关做法，通过党员联系户做好农户的帮扶和示范引导工作，在村级的管理和农村的发展方面，党员率先做好尝试，让农村党员在农民群体中站出来、干起来、管起来、带起来。成为农民群众学习的标杆和产业发展的“领头雁”。同时要注重优化提升农村带头人队伍的整体素质，吸引乡村精英、优秀党团青年到村任职，选优配强村级组织管理队伍。注重将优秀团员青年、致富能手吸收为党员，把农村的党员队伍培养成农村产业发展带头人，进一步夯实村级组织的人才基础和组织保障。
5.2.2基层XX跨区域统筹引导山区抱团发展
村级组织在村庄的治理和发展上往往受限于管理者的站位和眼界，局限于在本辖区范围内开展村庄的管理和产业的发展。但村子的规模毕竟是狭小的，要将产业做大做强，做出特色形成规模就要勇于突破村域的界限，跳出村庄谋发展。县乡两级XX要利用辖区管理优势，积极引导产业资源相近、互补的村庄开展融合发展工作，通过村与村之间、邻近乡镇之间抱团，进一步壮大产业发展规模。同时也有利于进一步推动村庄管理的交流沟通，完善村级组织的管理体系。松阳县要基于“八山一水一分田”的基本县情，县乡两级XX要通过站位优势引导山区农村跳出村庄和乡镇谋发展，如同是小港流域的大东坝镇、玉岩镇、安民乡和枫坪乡，可以挖掘当地特有的红色文化结合绿色生态资源融合开发，打造农文旅融合的产业发展模式。在产业发展方面引导山区农村通过“抱团”挖掘山地生态资源、历史文化资源，共同开发壮大产业规模，建设特色鲜明的山区新兴生态产业示范基地、民间传统文化基地、休闲养生胜地和生态绿色家园，逐步形成山区区块化的经济模式。同时，要写好行政村规模调整工作的后半篇文章，结合“大搬快聚，富民安居”工程，引导村民集聚发展，在降低管理成本的同时，还能够置换出大量的生产用地，建设规模化的农业产业区块，在保护好绿水青山的同时守住金山银山。
5.2.3组建专业队伍下基层指导难题破解
在村级组织的日常管理和产业发展中，基层XX应当注重人才资源的调配和利用，按照“基层急需、专业对口、注重实效”的原则，在对农村基层开展深入走访调研的基础上，积极推动专业队伍的组建和现场指导、专业授课以及矛盾化解。走下基层与百姓面对面开展帮扶，更接地气、更有实效。努力帮助农村基层及时发现问题、分析问题和解决问题。在专业队伍的组建方面，基层XX要注重挖掘本地人才，构建人才交流的平台，更有利于结合当地的实际开展指导工作。
针对农民增收难题，深入实施低收入农户高水平全面小康计划，形成更加精准可持续的增收富民政策体系。针对农户单兵作战、效益不高、增收不快等问题，创新农民组织化发展机制，推进混合所有制、农合联等多样化联合合作发展模式，保障农民享受全产业链增值收益。针对矛盾纠纷化解难题，聚焦影响社会稳定的历史遗留问题，摸清底数、攻坚克难，削减存量、控制增量。通过领导干部定期下基层大接访等多种方式，切实解决群众的合理合法诉求，将矛盾化解在一线。
5.3合理开展指导，提升自治能力
基层XX对村级组织的指导不能因为村级组织自制能力不足而无限放大，要摆正角色站在适度原则的前提下，充分激活村民参与村庄治理的积极性和主动性，提升村民的主人翁意识。建强村级党组织的组织力，强化党组织的牵头作用，带动整个村庄谋发展、搞建设、兴产业、促提升。XX在指导村级组织开展治理和推动村级经济发展工作中要做好扶业、强智、做优三方面。
5.3.1扶村要以扶业为核心，推动农村形成致富产业
农村振兴发展，单纯的资金扶持并不能够从根本上妥善解决村集体经济薄弱，而扶持村庄发展的核心是要建立能够推动村庄致富的核心产业，既要“授之于鱼”，更要“授之以渔”。县乡两级XX要更加注重以政策支持和引导为手段，鼓励村级组织主动谋划村庄发展，避免直接的资金投入带来较低的经济收益。同时，进一步加大村民的专业化教育培训的力度，拓宽农村劳动力的培训规模，逐步形成常态化、专业化的培训模式，提升村民的文化素质和创业水平，逐步在村域范围形成一支本土的创业团队。让村集体能够在一定的发展资本的基础上，抓住扶业核心，建立致富产业，推动村集体拥有造血功能，真正意义上致富增收。通过产业发展的激励政策激发农村精英发展致富产业的主观能动性和积极性，形成以产业推动致富，以致富带动发展，以发展留住村民的良性循环。
5.3.2强村要以强智为重点，提升基层党组织战斗力
当前农村出现空心化问题日趋严重，多是因为村内没有能拴住乡贤和外来投资者的产业。通过产业的建立和发展壮大，不断吸引乡贤回归，吸收外来投资者入驻。同时让乡贤加入村级班子成员，积极参与村庄的谋划和发展建设，突出强智重点，为村庄治理注入新鲜血液，增加村级组织的活力，不断提升基层党组织的战斗力。在农村基层，党支部是一个村子凝聚力的核心，也是兴村强村的战斗力来源。基层党委要创新干部选拔机制，有效加强农村党组织XX队伍的建设。农村党组织XX的素质，在很大程度上直接影响了XXX方针政策在农村基层的贯彻落实，直接影响了当前乡村振兴战略的实施效率。同时，也要不断优化农村党员队伍的综合素质，优化年龄结构，将那些有想法、能干事、敢担当的村民吸收到村级党组织的队伍中，尤其是要做好年轻党员的发展和培养工作，为打造年富力强的村干部队伍储备人力资源。要树立好党员的“标杆”作用，强化村干部队伍的治理能力，为乡村振兴战略建造坚实的“战斗堡垒”。
5.3.3做强要以做优为抓手，打造强村公司品牌特色
在当下市场经济逐步完善的时代，村集体经济要谋求长远发展需要实施品牌化经营模式。通过建立强村公司打造乡村特色品牌，实行规模化经营，进一步将村域资源合理开发、充分利用、提升效益。强村公司的建立应当以做优做强为目标，避免强村公司在政策要求下如雨后春笋拔地而起后便不了了之。松阳县在当前各地各层面强村公司遍地开花、处处林立的局面下，要深入挖掘山区农村的地域特色，结合当地实际和特色资源将公司做优做强，形成一枝独秀，需要坚持做优抓手，不断优化公司经营管理模式，要注重吸纳乡贤加入公司运营管理，在吸收资本的同时，提升公司运营理念，拓宽产品销售渠道，拓展经营规模。结合当地特色产业和独特的资源优势打造公司特色品牌，推动公司进一步创收，帮助当地村民解决就业和致富难题。
5.4完善考评制度，鼓励带头致富
考核奖惩是激励人奋力工作和洁身自好的有效手段。人都有趋利避害的本能。考核奖惩机制的存在，让村党组织带头人知道应该做什么、不应该做什么。考核的结果是奖惩的依据，要切实发挥考核奖惩机制育人的功能。对村干部中能够带动村集体增收和村民致富的“能人”要予以鼓励和支持。
5.4.1健全和完善村干部考评制度
考评机制的建立，既要讲工作目标考核，也要有群众评价。县级组织部门要建立健全村级干部队伍的教育培训和履职创业的档案材料，结合平时考核、年度考核，会同乡镇每年至少开展1次分析研判和履职体检，动态优化村干部队伍。县级组织部门要统筹做好保障激励，发挥牵头抓总作用，做好政策制定、经费协调、资源整合等工作，为村干部队伍干事创业提供有力支持。充分发挥典型示范作用，推动形成实干担当的鲜明导向。建立健全村干部容错纠错机制，鼓励村干部担当干事。积极拓展村干部成长发展空间，注重从优秀村干部中考录乡镇公务员和事业编制人员，加大从优秀村党组织XX中选拔乡镇领导干部的力度。全面落实村主职干部基本报酬，建立正常增长机制，适当加大绩效考核比重，探索建立村主职干部养老保险补助和离任村干部生活补助机制，充分调动村干部的积极性主动性和创造性。
5.4.2因地制宜出台政策鼓励创业
留住农村精英的最好方式是让他有留下的理由和留下的条件，对于在村子里长大的年轻人而言，大城市里更多的就业机会和更高的收入让他们更加憧憬离开村子谋求工作。而当下竞争越来越激烈的就业环境以及日趋完善的乡村基础设施，已经开始动摇部分农村精英的择业方向。因此，充分挖掘当地农村尤其是山区的特色资源，以优厚的政策吸引农村精英返乡创业是当前推动村庄发展的重要窗口期，同时也是更新村级组织管理队伍、提高队伍综合素质和增强治理能力的重要机遇期。松阳县要结合县域经济发展特色，鼓励村干部在村开展创业，给予一定的经济补助、产业优惠政策以及创业贷款利率兜底等一系列保障措施，激励村干部带头挖掘本地特色资源，做好开发的利用。鼓励使用本土劳动力，吸引乡村精英返乡开展投资，引导乡村精英参与村级组织的管理工作。通过村村融合、乡村联建等方式，不断扩大产业规模，以产业振兴带动村民致富。产业兴旺了，经济收入改善了，村干部才能将更多的心思放在乡村的治理和经济发展工作中。
结论
二十一世纪以来，xxxx和xxxx越来越重视农村社会的发展以及农村治理体系的改善，笔者在写作本论文的时候，适逢XXX十九届四中全会的召开，大会着重研究了坚持和完善XXX制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。而农村作为国家治理的最基本的单元格，是国家治理的重要组成部分，笔者本人在乡镇基层从事XX工作多年，选取了山区农村的村级治理为研究的切入口，结合本人工作中关于组织和基层党建的相关经历，深入思考在工作中遇到的当前“乡政村治”治理模式下，山区村级治理体系存在的矛盾问题以及该矛盾给乡村发展逐步呈现出的“空心化”带来的恶性循环。笔者带着这个问题对县、乡、村三级干部40余人进行了走访和座谈，并查阅了相关的文献资料后，形成了该篇论文。笔者业从近些年的组织和基层党建工作中发现，松阳在探索乡村的治理方面也有许多独到的做法，也在局部地区初显成效，本人通过县委组织部和县统计局的资料和数据了解了一些松阳县关于基层治理的成效，认为通过对这些典型做法的铺开和完善，因地制宜、因人制宜制定管理措施，逐步形成长效机制，相信在不久后的将来，通过一个阶段的接续努力，构建更加完善的农村治理体系。为了将松阳县在山区乡村治理方面的具体做法进行一个总结，笔者通过总结前人的研究成果，对比松阳县的村级治理实例，提出了一些具体的做法以供其他类似地区借鉴。本文主要结论包括以下四个方面：
1.村级组织的治理模式和具体方案的制定需要根据乡村的发展实际和地区的特点有区别地开展。经济发达与欠发达，多种交通体系完善与交通方式单一，平原与山区等地区，在治理方式上存在着很大的差异，村民的思想观念会很大程度上受教育、交通、产业发展等因素的影响，治理方式需要有区别地进行选择和制定。近年来，松阳县在基层治理上探索出一套具有地方特色的治理模式，但该模式还需要根据县域内的地区特色进行更详细的优化和提升，逐步形成精细化的治理模式和管理方案。
2.“乡政村治”的治理模式下，基层XX和村级组织需要找准定位，充分调动村民自治的积极性和主动性。“官督民治”与“官辅民治”的治理局面需要得到有效的改善，基层XX不能因为急于实现治理目标而过多地介入村级组织的管理。尤其是山区农村的治理，山区农村在经济社会发展中本来就与平原地区存在一定的差距，XX要给予该地区足够的时间和政策的支持，积极做好引导和指导，逐步转变XX职能，从过多的介入式治理中退出，将XX由“全能型”逐步转变未“有限型”。
3.村级的治理要与村域资源的开发和地区特色产业的发展相结合，共同推进乡村经济社会的发展。要想让村干部能够全心全意治理乡村，就需要让村干部有足够的资金收入；要吸引农村精英返乡投资创业，就需要农村特色产业的兴起。将村级治理与特色产业发展相结合是一个比较好的“留人”“留心”方案，同时也是带动农村经济社会快速发展和人口集聚的操作模式。村庄的治理和发展不能千篇一律，而要因地治理，各具特色，这样才能够打造出具有差异性的新农村。
4.村级组织的治理和发展，要勇于突破地域的限制，充分整合和利用资源。破除界限的方式有很多，启动行政区域的调整、村与村之间的干部队伍的交流合作以及村域特色产业的融合开发，都是破除界限的操作方案。在乡村的治理过程中，基层XX要引导村级组织勇于突破村域界限，扩大交流与合作，进一步拓展产业发展规模，完善农村治理体系，提升基层治理能力，为推进国家治理体系和治理能力现代化做出应有的贡献。
由于笔者本人在乡镇基层的工作经验尚不丰富，岗位阅历尚浅，以及学术方面的专业理论素养还有很大的局限，在本篇论文的写作过程中还存在着许多不足和缺憾，如针对山区县的松阳县，由于对相关知识体系的掌握还有较大的空隙，研究时间非常有限，没有更深入地对比大山区范围内的平原与山区乡镇在治理体系上的不同以及治理成效上的区别；另外再具体的研究过程中，数据的收集、整理和分析以及研究方法的改善上还有待进一步加强和完善，在针对论文中提出的一些问题提出的解决对策方面，由于工作经验还不够丰富，对策措施考虑得还不够周全，在应对实际问题的解决方面还存在可操作性上一定程度的欠缺。同时，笔者在本论文中针对如何具体地提升山区农村村干部的积极性，驱动村干部将村庄产业发展和村庄治理进行有效结合，更高效率地提升治理成效方面还存在一定的缺失。在今后的工作、学习中，这些不足也将成为我继续深入研究的方向，同时也希望这些问题和不足能够通过本论文的抛“砖”，引来更多研究学者找“玉”，共同填补我国山区村级治理领域研究上的空白。
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