万山区投资促进局内部控制问题及对策

摘要

随着中国经济已经逐渐进入新常态，行政单位的工作也不再局限于组织和管理国家的行政事务，而是应该发挥服务经济社会职能的作用，为经济社会营造一个良好的经济制度环境。行政单位的内部控制一般应从整体入手，充分结合单位的管理组织框架，这其中包含了单位部门的机构设置、人员的意识培养等。与此同时，针对重点的涉钱涉物岗位更应该加强职工的规矩意识和底线意识，对其都应设立一个统一的监督制约部门，定期组织轮岗，能够增强部门职工之间相互制约的能力，也能提高行政单位的公信力，而通过一些切实可行的内控措施能够提高行政单位为人民服务的能力。

本文围绕行政事业单位展开分析，以万山区投资促进局为例，采用实地考察法、案例分析法等研究方法，对万山区投资促进局内部控制制度现状进行研究。发现其内部存在的内控制度不健全、职工内控知识不足和预算控制执行力不到位等问题后，针对以上问题，剖析其产生的主要原因，结合内部控制制度相关理论与单位的实际情况，提出建立独立的内控部门、提升全体职工的内控意识、分离不相容职能岗位、以及建立监督机制等完善该单位内部控制制度的对策和建议，以期解决该单位内部控制问题。

关键词：行政事业单位；内部控制制度；内控意识

引言

近年来，随着中国经济进入新常态的同时，也伴随着各级行政事业单位的逐渐发展，许多单位暴露出因为缺乏内部和外部的约束机制，而在管理机制方面出现的一系列问题，这些问题容易导致行政事业单位财政资金使用效率低下，国有资产管理和使用不规范的后果。内部控制是指一个单位或组织为了实现某个经营目标的同时保护资产的安全完整以及保证单位自身利益的完整性，而制定实施的管理制度和方法。虽然内部控制更多广泛应用在单位会计管理控制方面，但随着经济发展变化，内部控制也能够应用在单位管理中[1]。行政单位对自身内部控制的要求也将因为《关于开展行政事业单位内部控制建设督导评价工作的通知》文件在2018年的出台之后更加严格。而科学有效的内部控制可以引导行政单位更好地使用自身资金，也提高了单位管理实效性，尤其是在对财务部门进行内控管理，因此行政事业单位都将意识到加强自身内部控制，健全内控体系的重要性。

在20世纪初期，西方资本主义经济得到了极大的发展，生产关系和生产力的重大变化促进了生产的社会化发展，加剧了企业间的竞争，加强企业的内部控制管理成了关系企业生死存亡的关键因素[2]。在20世纪40年代中期，国外开始着手于内部控制的研究以后，国外学者以X为代表大部分从内部控制的概念入手，提出许多新的阐释角度，逐渐接近COSO报告的精神内涵“内部控制体系由管理层、其他人员、内部监督机构共同组成，是一个相互影响的过程”，通过严格的检验以及理论依据来论证内部控制案例[3]。虽然国内外社会制度以及XX组织框架等都有所差别，但是在行政事业单位内部控制研究上的思路还是有许多值得借鉴的地方。

与国外相比，我国内部控制理论研究起步较晚，发展也较为缓慢。无论是在理论层面还是实践研究都明显滞后于西方发达国家。并且大多集中于企业内部控制建设研究方面，这是由于企业需要承担经营风险，自负盈亏，故而更加注重自身的内部控制建设，而XX不存在市场竞争，无需承担市场风险，管理层对XX内控缺乏积极主动性[4]。所以对于行政事业单位的内部控制制度，国内的大多学者是在财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》出台的基础上进行研究与论证，目标定位较低也有些过于简单化和形式化，尚未形成规范体系，实务指导上仍然缺乏一个统一指挥和协调机制，还需要在实践中不断地完善和更新[5]。国内学者研究论证中也更多的主要集中在一般行政事业单位内部控制问题分析上，针对性不足，因此也需要针对更多案例进行具体分析，从而更好的建立切实可行的内部控制管理流程。

1行政单位内部控制概述

1.1行政单位内部控制的含义

行政单位就是我们常说的社会公共管理单位的概括，这些单位通过行使国家公共权力来统筹管理社会公共秩序、经济文化的建设以及对资源进行有效合理的配置。在我国，这些社会公共管理单位所涉及的范围很广，包括了国家权力机关，国家司法机关，各级人民XX，各级党委以及其他预算管理机关单位。而国家政策也通过行政单位进行贯彻和执行，行政单位内部控制不仅是这些社会公共管理单位管理制度的重要组成部分，也是当前反腐的重要手段。从实践上来讲，内部控制可以根据制度规定对其单位进行行为约束和控制，不断规范执行过程中的行为[6]。内部控制是将行政、财务、管理和会计系统全部融为一体的组织管理政策、程序。不仅能够保证事业单位正常的运行，并且针对工作中遇到的问题能够及时的反馈修正，能够明显的提高工作效率以及服务水平，可以对组织的资源进行优化配置，通过不断的查漏补缺，能够使得许多问题湮灭在发展苗头中[7]。

1.2行政单位内部控制的原则

内部控制是规范与监督企业的经营活动，从而达到所设定的目标。因此单位在应用时，都需要满足内部控制原则。具体原则如下：

1.2.1全面性原则

内部控制是对单位组织中一切业务活动的全面控制，不只是局限于财务方面的控制，还涉及到资产、人事等政策计划的执行情况。所以内部控制应该覆盖到每一个环节之中，不存在任何内部控制的空白点，才能保证内部控制整体运行能够安全可靠。而一旦有一个环节未能正常发挥其作用，那么将有很大的可能导致整个内控系统的失效。

1.2.2重要性原则

内部控制应当在全面性原则的基础上，关注单位组织中的重要经济业务和高风险领域，并采取更加严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。

1.2.3制衡性原则

内部控制应当在单位内部的机构设置、职责分工、业务流程等方面形成相互制约、相互监督。权力平衡是内部控制的核心思想。要求单位组织完成某项工作时，必须经过互不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，才能保证内部控制制衡性原则得到满足。

1.2.4适应性原则

内部控制应当符合国家有关规定和企业的经营规模、业务范围、竞争状况等适应，并随着外部情况的变化不断修订和完善。因为行政单位的发展阶段不同、外部环境不同、规模的变化等都需要根据自身情况调整适应本单位的内部控制体系。

1.3在行政单位运用COSO内部控制框架可行性分析

1.3.1COSO内部控制五要素概述

内部控制的五个要素有：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。内部控制五要素的内涵如图1.1所示：

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图1.1 内部控制五要素

1.3.2运用COSO内部控制框架可行性分析

行政单位与企业的互通性。由于社会经济发展与XX的改革，使得行政单位也逐渐进行转型，而其在内部管理上与企业存在互通之处，尤其是在部门划分、组织框架以及人员管理等方面上都逐渐趋同。

行政单位的内部控制与企业的内部控制互通。行政单位与企业在内在的互通性上，决定了其内部控制也是可以互通的。下面分别通过COSO内部控制框架中的两个要素控制环境、内部监督来论述两者的互通性，以此证明在行政单位中运用COSO内控框架是切实可行的。

控制环境互通。控制环境是行政单位和企业内控的基础，而其控制的基本核心都是单位职工。不管是对于企业还是行政单位来说，对职工的道德和工作的能力要求都是一样的，所以COSO中的控制环境同样适用于行政单位。

监督互通。不论是行政单位还是企业，内部控制都会随着时间或组织的成长而发生一些变化，因此都需要审计部门或者专业人员对其进行及时的评估，并根据控制情况采取必要措施。行政单位都会统一采用纪检或者稽核部门对内部进行监控，而企业每年都会聘请会计师事务所对内部的财务收支、经济效益进行审计。这两者虽然用于监督的手段不一样，但针对内部控制的监督却是互通的。

综上所述，企业与行政单位在控制环境、监督等方面来看都是互通的，并且在国外已经有将COSO内部控制框架用于建设内控体系中，因此将COSO框架运用到行政单位的内控之中是完全可行的。

2万山区投资促进局内部控制制度现状

2.1万山区投资促进局简介

万山投资促进局于2012年成立，主要为本区的招商引资工作提供评审、准入和选址等服务，努力打造优质的营商环境。在贯彻执行国家有关投资促进的方针政策和法律法规的同时，结合乡村振兴战略，为全区争取更多项目资金；充分利用苏州对口帮扶万山的契机，促进本区企业发展；借助国际风筝会、旅发会等平台宣传和推介生态万山。在业务上主要协助企业解决各种程序上遇到的疑难问题，对万山区所有招商引资信息进行一个汇总和统计分析，组织和推进优化营商环境工作，为全面推动万山区的营商环境工作提供有力的组织保障。

万山区投资促进局针对业务设立了六个科室。产业促进科负责对外工业招商，当地的重点产业推进、500强企业引进、重大项目跟踪服务、企业投资信息分析等工作，投资合作科负责抓好综合服务业招商，负责招商引资数据平台、招商引资数据统计与分析、重点招商引资合同（协议）文本制作与审查等。而办公室负责推进营商环境建设、优惠政策奖励兑现、开展网上招商等，外联宣传科则负责抓好旅游招商，负责意识形态、深化改革、宣传、公务接待等工作。项目信息科主要负责抓好农业招商，负责脱贫攻坚、东西部协作、建立招商引资项目库、包装储备招商引资项目、配合抓好意识形态工作。

2.2万山区投资促进局内部控制现状

在内控制度建设方面，单位根据铜仁市财政局等部门对内部控制建设的各项规章、制度要求，从万山区投资促进局实际情况出发，建立了一套包含预算管理、资金支出管理等较为完整的内控管理体系。但是在单位内部对内控管理的重视程度其实远远不够，一部分财务工作人员由于在工作岗位较久以后，工作积极性变差，工作认真态度也有所下降，很少主动学习单位内部规章制度，导致单位整体人员对内部控制的作用有一些忽视。单位的管理层对内控管理的认识也不全面，认为内部控制主要是在财务部门，对其他部门的作用较小，故而忽略对其他部门职工的内部控制管理。这也是由于行政事业单位属于公共管理部门，受到了上级部门以其他相关部门的管理和监督，因此，行政事业单位内部控制一直都缺乏独立性和自主性[9]。

在岗位的权限职责分配上，万山区投资促进局建立了完整的岗位制度，对单位不同职位的权限与职责进行了相当详细的规范，使单位全体职工都能各尽其责，按照单位的规则制度工作。而对事先没有明确规定的事项会及时向上一级领导请示，等待领导商议决定后再执行下一步工作。但由于万山区投资促进局在财务人员编制上较少，因此会计、出纳暂时都由一个具有初级会计资格的工作人员兼任。而单位财务章和单位法人章都是由同一个财务人员保管，因此在不相容岗位分离上还有待完善。

在人力资源政策方面：员工主要由编制内人员、从其他单位借调人员以及合同制人员构成。一方面，单位内部加大对编制内人员的业务培训，鼓励新进的合同制员工多向老员工学习，老员工多带新入职员工进行实际操作能力，增强其在各个岗位的胜任能力。但是在职工的绩效考核方面，未能将其与职工薪酬有效结合。虽然单位会定期对职工进行工作的绩效考核，但薪酬仍是以工作年限和职称标准来确定，唯一对考核结果予以体现的就是在年度考核上，会根据考核优劣发放绩效奖励。

在内部控制监督方面，单位虽然还没有设置专门的监督部门以及对内部人员建立切实有效的监督制度。但是一直严守XXX组织生活制度，维护XXX纪律，加强党风廉政建设。严肃查处党员干部违法违纪行为。对单位内部实施的监督手段主要是业务监督和民主监督。

业务监督主要是在政务公开这一方面，投资促进局依托万山区人民XX网为载体，实行行政办公网上透明化，市民可以通过该办事网页搜索并查看投资促进局相关事项的办公指南与办事表格，同时也可以通过微信公众号对万山区的相关营商环境、代办服务、优惠政策以及招商项目推介等项目进行了解，并对投资促进局的行政工作办理时效进行监督。民主监督主要是指投资促进局每三个月由党组XX召开一次XXX，全体职工在会上围绕投资促进局改革发展提出建议，也可以在职工内部互相进行批评并提出改善意见。在平时的工作中密切联系群众，经常了解群众对投资促进局的工作的批评和意见。年末会统一向社会单位公开述职述廉，向社会单位发放征求意见表，对社会单位所提出的意见，大多做到有则改之无则加勉。

3 万山区投资促进局内部控制存在的问题及原因

3.1内控制度不健全

3.1.1授权审批落实不到位

投资促进局虽然设立了授权审批制度，例如规定在采购与付款业务发生时，需要采购部门与单位领导的联签才能进行采购。但是由于采购存在不确定性，很难及时找到单位领导签字，大多数是只有部门领导签字就进行了采购，在记账时再统一找单位领导补签单据。部分科室职能有交叉，一些不是重大的决策问题，也需要层层上报给领导，导致部门之间推诿，运行效率的低下。而出现这种现象的原因一方面是因为内部信息化平台建设落后，尚未形成覆盖整个事业单位的业务信息系统架构。另一方面则是信息管理方式落后，很多单位现今采用的仍旧是传统的经验管理模式，不仅效率低下，出错的风险也相对偏高[10]。

3.1.2不相容岗位分离和实物控制未能有效执行

投资促进局内部的财务岗位安排有不合理的地方，比如，出纳和会计岗位未能完全遵循不相容岗位完全分离的原则，使得单位的内控活动缺少条理性。而且在保管印鉴时，也是由一个财务人员同时保管法人印鉴以及支票。造成此现象的原因则是因为实际工作过程中，行政单位时常出现人员编制不足情况，促使本单位无法避免财务岗位兼职的现象出现。

3.2内部人员内控知识不足

相对于国内大部分企业来说，行政单位内部控制的重视程度普遍不够高，而内部控制工作又集中体现在单位的财务部门。在万山区投资促进局内部，虽然财务人员拥有较高的专业水平，但对于内控工作却都了解得不够全面。由于是基层行政事业单位，内部人员更换也较为频繁，大多数合同制员工和借调的员工都没有时间进行系统的内部控制培训，从工作能力到专业素质都不能完全满足该单位的内控工作需要。长此以往下去，投资促进局的内部控制工作的质量及效率都会受到较大影响。

3.3预算控制管理执行力不到位

目前由于行政事业单位自身的特殊性与内部控制能力有限等诸多原因，一些行政单位的预算管理都是以形式主义为主，并没有设置一套系统化的预算编制流程，也没有根据自身单位情况建立监督管控体系，一些单位只是虚设了预算管理部门，并未真正发挥其预算的实际作用[11]。而在万山区投资促进局中虽然有较为系统化的预算编制流程，但是在进行预算编制的过程时，部门之间未能进行有效的信息互通，有时会导致整理数据时，并没有从全局出发，继而使得财务科预算的结果无法与当年的实际需求相符。

财务科虽然引入了计算机及相应的信息管理系统，但是财务人员对信息化财务管理的理解不全面，大多数只是把书面化的东西照样搬进计算机。在预算控制时，不能做到很好地将单位内部各环节流程的财务信息进行一体化的收集，更不能建立好一个能够科学反映单位内部财务控制现状的预算体制。这样一来不仅影响了单位内部资金的使用效果，还难以真正地实现预算管理的目标，也容易给其他不法人员带来可乘之机。除此之外，由于许多工作条例并没有随着外部条件的改变而做出相应的改变，而这些落后的条例，就在很大程度上限制了财务人员进行预算时的灵活性，使得他们面临的内控瓶颈越来越多。在无法实现既定的内控目标的同时，也在极大程度上打压了他们的积极性，从而使得单位内部资金没有得到合理、有效的利用，也使得单位不得不承担更多风险[12]。

3.4监督机制不健全

内部控制体系建设中不仅需要有一套完整的内控制度，也需要有针对内部控制执行的一套监督考核体系。投促局没有针对日常工作有一套统一的监督检查考评指标，只是在内部采用了定期举办XXX的方式职工之间互相监督，没有一个部门针对单位内部控制执行的效果进行评价。管理层只是通过投促局工作正常运行就判断单位的内控制度执行是切实有效的，这样就没有办法及时发现在业务中所存在的潜在风险，进而也无法及时解决单位内控体系中可能存在的问题[13]。

4完善万山区投资促进局内部控制制度的对策建议

4.1 健全内部控制体系

行政单位内部控制的追求应当是合理运用国家资产，提高公共服务效率和成果，促进节约型机关建设，同时严控xx腐败问题和徇私舞弊问题的产生，这是作为非盈利机构的性质而决定的[14]。所以在万山区投资促进局内部控制体系建立好以后，如何开展并执行内控工作也是一个重点。因为即使完善了该单位的内部控制体系，但如果单位人员的内控意识不到位，单位内部人员的执行力不够，那么单位内部控制体系仍是一个空架子。因此为了促进内部控制能在单位内更好的推行，就应该增加该单位内部控制的执行能力。

4.1.1建立独立的内控部门，督促授权审批制度的执行

在万山投资促进局内部虽然有一个简单的内部控制体系，但是却缺少一个能够执行具体内控工作的部门。而真正能够称得上完善的内部控制体系，首先就需要有一个强力的牵头部门。因为内部控制的工作如果仅依靠一些分散的力量是远远不够的。它需要专业的人才、知识，才能够充分去协调，沟通，调研和实践好内控工作。因此，单独在单位内部设置一个内部控制部门不仅有利于单位内控建设的快速推进，也能够督促各部门授权审批制度更好地执行。规定采购付款业务由不常出差的办公室主任审批，减少决策时间等待过长的现象。通过具体的内控部门对各部门工作衔接以及信息办结时限进行明确，避免部门之间相互推诿现象。从而有效提高万山投资促进局的管理能力和管理效率，做到对人、财、物全面的控制。

4.1.2分离不相容职能岗位

万山区投资促进局应该通过构建完整的内部控制机制，梳理内控风险点，合理设置岗位，严格遵循不相容岗位相互分离的原则，紧盯关键部门、关键岗位、关键人员，达到部门、岗位、人员之间的相互制衡[15]。梳理单位不相容的职务主要有：业务经办、授权审批、稽核等，对其进行归类总结后合理设置所需的职能岗位，减少多余的流程，明确各岗位职责。同时在处理相关工作的过程中，要坚定执行适应性原则，针对相关方面的特殊问题，要及时处理，把握适度原则，有效适应时代发展趋势，使各项制度建设和执行内容更有针对性和高效性[16]。

4.2 提高全体职工的内控知识水平

首先万山区投资促进局应该每月定期组织单位职工提高内控意识的培训，让全体职工明确了解内控对于单位发展的重要性。其次加强单位的管理人员对内部控制工作的了解，积极配合内部控制机制工作的完善，也让其他人员意识到内控的重要性。这样在推行内部控制的过程中，能获得单位全体人员的支持，不会出现部分人员抵触的情绪。同时将内部控制建设的考核工作引入平时的考核机制中，不再将内部控制建设认为是财务部门单独的工作，而是将其认为是全体单位内部职工应该一起参与进去的体系建设活动。这样能够在单位内部树立正确的内控理念。同时还能通过有效的考核机制将内控意识切实融入到各个岗位的具体工作当中，从而达到提升全体干部和职工的内控意识的目的。

4.3预算管理优化

在预算数据的收集、分析、执行和评估的过程中，我们必须对预算制定严格的程序，明确各个项目和相关预算的标准，及时改进在预算控制环节发现的偏差，以保证预算的最终顺利执行[17]。

在年初的预算编制时，会计对预算项目的内容进行规范并且明确该项目主体，保证每个项目内容都与经费的支出相匹配。不能随意地占用或者挪用其他项目的经费，使各项支出数据都有一定的准确性，进而保障预算编制真实性。预算编制时也结合2019年预算报表中的失误，增加因招商引资工作力度加大而增加的公务接待费预算。在预算业务控制制度中详细说明各职能部门在预算编制中的职能和重要作用，踏踏实实做好各项调研工作，深入各职能部门，关注各职能部门的实际需求，将预算数据精细化[18]。

4.4建立监督机制

构建全员都参与的工作机制，在万山投资促进局内部成立监督检查工作领导小组，局办公室、财务科、考评协调科为成员，各科室的科长作为本科室监督工作的负责人。同时单位的考评应该将内部监督检查考评指标纳入年度绩效考核，并把监督结果面向社会公开，形成透明化工作模式，增加行政单位的公信力[19]。而要加强单位内部的监督力量就需要了解到内部控制的真实意义。在日常工作中，职工都要做到经常自我反省，彼此一起监督工作，严禁职工之间互相包庇的行为，也要严格的履行内部控制的相关规定。更要严抓可能出现的领导或者工作人员以权谋私的行为，只有行政单位切实地做到了对自身的监督管制，才能更好地服务于社会[20]。

结论

随着我国的经济快速发展，国家的经济体制也发生了较大的变化，从而也影响到了行政事业单位。由于社会经济不断发展，也逐渐对行政事业单位内部改革有了要求，需要推行单位内部管理的规范化。因此，内部控制制度在行政事业单位中的地位也变得举足轻重，行政单位中的管理层对内部控制制度的重要性也有了清楚的认识，都逐渐开始积极改革财务管理模式，建立健全内部控制体系，提升单位管理质量。

本文从万山区投资促进局的内部控制制度出发，通过对其所存在的问题进行分析，立足于单位的实际情况，提出从建立独立的内控部门、提升职工内控意识、分离不相容职能岗位和建立监督体制等方面完善单位的内部控制体系。总结得出以下结论：

经过对单位的深入了解，发现单位管理层对内部控制制度的重视程度不高，没有将其和其他部门工作联系起来，而工作人员对内控制度的积极性不高，也影响了内控在单位的推行。

针对以上问题，本文提出可以通过优化控制环境提高单位内部人员整体的内控意识。对单位的预算管理进行优化，减少不必要的项目支出。建立审计与监督部门，提高单位内部控制的透明度，提升内部控制在日常环节中的执行力。通过以上四个方面的解决方案，对今后该单位以后内部控制管理能有所帮助。

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