社区多元共治参与主体的角色定位—以南京市万达社区为例

摘要

多元共治作为当今城市社区发展的主流模式，现广泛运用于城市社区的建设中。XX将部分权力下放到基层之中，使得社区自治组织和社区民间组织得到一定发展，社区居民参与社区治理的程度也同往日相比有明显的提高。然而参与社区治理的各个主体在社区治理和发展中仍然表现出一些问题，如XX角色的职能越位和职能缺位现象、社区自治组织角色定位不清、社区居民的政治角色“弱参与”、社区民间组织不在其位等问题。因此，本文就社区多元共治参与主体的角色定位问题进行分析和探讨。经过分析，得出的核心观点是：社区治理相关主体由于不同的角色定位，呈多元化态势，为此，要协调各主体由于不同的角色及利益诉求导致的冲突，理顺各角色关系，从而形成多元共治的社区治理格局。

关键词：多元共治角色定位社区治理

一、绪论

（一）选题背景与意义

社会，是由一个个社区组合而成的。而社区，是在既定区域范畴内个体集结而成的社会共同体。城市社区作为城市社会的基础构成单位，即在既定区域范畴内个体以非农业劳动方式谋生的社区，是对该区域具有强烈归属感的居民所组建而成的社会共同体，他们是相对独立的存在。随着我国改革活动正在不间断深化，经济社会迅速崛起，城市社区治理效果显著。然而，因为传统观念根深蒂固，再加上机制和体制等方面的缺失，治理意识薄弱、多元共治局面难以形成、治理绩效低下等问题长期蛰伏在城市社区治理工作中。

　1.研究背景

自20世纪90年代中后期国家大规模的城市建设开始，城市社区逐渐取代农村社区成为人口聚居的主要模式。然而，人们发现单靠XX进行城市治理的“一元化”治理模式，容易出现XX应接不暇、负担过重、治理成本较高、社区居民的诉求得不到及时回应等不良效应。伴随着市场经济的发展以及行政体制的改革，社区治理日渐多元化、自主化、开放化、精细化。学者们也纷纷探索社会实际，提出有时代研究价值的理论文献[1]。

　2.研究意义

2023年我国常住人口城镇化率达到64.72%，单同比2020年就增长了0.83个百分点。城镇规模不断扩大的情况下，学者们对城市社区治理提出了各种治理理念。 “复合式治理”、“有效性治理”、“协商共治”等理念被先后提出[2]。同时，还创新性制定了“三社联动”、“圈层结构社区”和“社区治理联席机制”等治理方案，为应用在社区治理实践领域做准备。虽然这些模式在社区治理中发挥的作用十分有限，但对于社区自治组织发展及社区居民沟通交流益处显而易见[3]。

不可否认，多元主体参与社区治理逐渐成为社区治理的主导模式。随着XX权力的下放，基层XX将有权行使更多XX行XXX力，这对于社区民间组织或社区自治组织而言无疑是有利的。但是，回顾社区发展历程，参与城市社区治理的各主体也是在实践中不断完善自我，不断排查问题的。其中，尤为突出的问题有如下几个：社区自治组织角色定位出错、居民“弱参与”、XX的缺位和越位、社区民间组织不在其位。因此，本文就这些问题进行分析和探讨。

（二）国内外研究现状

　1.国外研究现状

社区是概念含义较为丰富的名词之一，基于其概念起源和发展看，学界学者均认可滕尼斯提出的“社区”一词。在翻译时，费孝通先生认为，在人际关系的交互下，自然生成社会。每一个社区都是一个小型的社会，而社会包括却不局限于社区。“社区”，特指生活在一个区域场所的个体，指集中在一个地方生活起居的个体。而个体与个体之间关系的汇聚下，逐步发展为成熟的社会。在其著作中“法理社会”和“礼俗社会”两词提出最多。“礼俗社会”，着重强调成员所达成一致的价值理念和传统观念。而“法治社会”，则更加受契约、理智等制约，把个人主义放在首位。上世纪六十年代末期，社会学家桑德斯和伯纳德共同对社区一词进行解析：其一，在既定区域内，且可发挥整合功能的社区系统，称之为社区；其二，在既定区域内，人口居住形成规模化的城所，即社区。其三，社区其本质属于行动单位，其凸显出显著的地方性，以自治自决模式运营。书中指出，立足于社会学视角，社区被视作是地域或空间上的社区组织。其次，是受共同情感驱动下自愿居住在当地的群众。《新社会学辞典》定义，社区就是若干个个体集合而成，他们长期同处于一个区域场所生活起居，一起参与政治活动和经济活动，自然而然生成在共同价值标准上达成一致的单位[4]。

上世纪七十年代初期，哈肯的协同理论和奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论相继提出。于七十年代中期，哈肯客观阐述了协同理论。笔者认为，虽然各系统的属性截然不同，但是同处于一个大环境下系统与系统之间是相互作用、相互牵制的。无论是在社会系统中，还是自然系统中，都凸显出一定的协同作用。基于系统有序结构下，协同作用为其提供源源不断的动力。不同于哈肯的理论阐述，奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论是由实证分析和理论分析萌发而来。在其认知中，若干个相互扶持的个体极有可能生成一个大的组织，在治理上，倡导采取自主模式，促使个体们在面对各种挑战和机遇时，以共同利益诉求出发，相互协调发挥各自优势。对于西方国家的多元共治而言，上述理论研究帮助其在社会实践领域中不断探索其治理主体的功能和可发挥作用，如英国非营利社会组织。

X学者克里斯和艾莉森对多元共治网络中各行动主体间的合作效果进行研究，对合作治理的特点进行归纳：1.非XX成员也可以成为参与合作方；2.合作是由机构或公共部门出面牵头的；3.合作形式是正式的，且由集体商议下达决策；4.在决策过程中，参与者有权介入；5.在各方商议决策后，共同确立合作目标；6.公共管理或公共政策是合作的关键所在[5]。

上述学者从多元共治的理论、实践和效果多角度出发，证实了多元共治对社区社会治理提供重要意义。其对社区治理的有效性和可操作性不断推动国内社区建设发展和理论创新。

　2.国内研究现状

从1935年起截止1936年，费孝通共撰写了《江村经济》和《花篮瑶社会组织》两本专著，翻开了我国社区研究的篇章。笔者站在当时的时代背景下，深入探讨中国农村社区。依托田野调查的方式，对社会变迁的动力研究。此后50年间我国在社区研究方面却毫无进展。直至上世纪八十年代中期，我国学界才对社区问题予以高度重视。民政部社区建设一词是在九十年代初期时被提出，此后社区建设的理论和实践逐步被丰富。《民政部关于全国推动城市社区建设的意见》于2000年11月出台，其再三强调要面向全国各地实施社区体系整改，我国城市社区建设再次迈步到新里程。简言之，即着力于城市基层管理体系改革，通过组建社区自治组织，由社区组织发挥自身优势开拓建设社区事业。由此，城市社区治理理论研究步入正轨[6]。

最近几年，我国各城市均在不懈探索如何发展城市社区，不断实践各种体制机制，致力于创新出推广价值较强且地域特色浓厚的城市社区治理模式。于燕燕、王振海等学者以社区自治和社区政治为研究出发点。徐勇、张宇廷等学者则从不同城市及其地域探讨社区治理方式[7]。

（三）研究内容与方法

　1.研究内容

在相关文献梳理、理论基础与分析工具确定的研究基础上，本文在对当下社区多元共治角色定位进行分析的基础上，结合党建引领的特色和优势，探讨社区多元共治的角色定位问题，为社区治理新途径提供一些参考和借鉴。重点为分析参与多元共治的主体的角色定位，从选题的依据及可行性，进行了文献综述并指出目前治理社区的多主体角色缺位、错位、越位的不足。

　2.研究方法

（1）文献研究法。

通过对中国知网等学术文献的检索，查找和整理社区多元共治相关概念和方法应用，并查找多元共治的理论进程，和相关国内外研究报告，对其研究内容进行分析总结，选取较有价值的部分作为本文的文献参考。

（2）现场调研法。

通过对社区进行走访调查，了解各组织在社区中的工作情况和存在的问题，以及相关其角色所应当行使的权利和必须承担的义务，及时获得相关的数据。

（3）问卷调查法。

通过对社区内居民进行网上链接的问卷调查，了解现下居民参与社会治理现状、目前采取的参与方式，并进行归纳总结，根据实际需求和情况进行分析。

二、多元主体参与社区治理主体现状分析

当前，我国改革开放持续深化，再加上社会主义市场经济的发展，基于中央集权和行政隶属关系的组织结构逐渐活跃，“单位制”的存在感大幅降低。诸多由单位组织中分离出来的社会功能先后向基层组织渗透。社区在城市社会结构体系中的重要性日益凸显，且成为社会成员公共生活的长期性场所。可以说，社区发展在当代中国扮演着十分重要的角色。现阶段，我国城市社区建设正在有条不紊的推进中，且积累了尤为丰富的城市社区治理经验。各地区整合当地特点，不断开拓符合中国国情的社区新发展模式，且做出了卓越的成绩。其中，最具代表性的有以社区服务为龙头的五位一体模式、“两级XX三级管理四级网络”模式[8]、社区自治目标模式[9]，它们分别出自青岛、上海和沈阳。然而，随着城市社区建设的推进，其中出现问题也是可以预见的。经过一番分析，本文对现有问题进一步明确，包括基层自治组织的定位问题、公共权力的分配问题、社区居民公共参与的问题等。相对于农村社区研究而言，城市社区的研究似乎不如前者更加深入和广泛。与西方国家较为成熟的社区相比，我国的社区建设还有比较大的发展和可完善的空间[10]。

三、社区多元共治参与主体的角色定位

（一）社区党组织：社区成员思想的引领者

不管社会主义发展哪一项事业，都是紧跟中国共产XXX领导步伐，社会治理工作的推进亦是如此。党组织参与到社区治理工作中，并顺势依托城市基层社区对合法性资源调度使用，有利于党组织对自我社会地位巩固维稳[11]。依托居民区组建而成的党组织，我们把其称之为是社区党支部。在社区治理中，党支部以一种组织形式方式存在，该组织无权直接下达决策。因此，该组织在推进治理工作时，主要依赖如下方式：1.整合统筹组织资源，鼓励他人参与；2.社区党组织直接加入。党组织在使用第二种方式时，会在如下方面有所反映：首先，从社区自治组织结构看，社区党组织在居委会之上，有权调动指挥居委会。因此，居委会主任一般会被二次任命为副XX或社区党支部XX，以这一岗位身份出面对居委会工作组织安排。当然，在居民委员会工作中，他们处于领导者的位置上。如此，党组织发挥执行权和决策权管控社区公共事务便变得合情合理。其次，党组织出面对居民区公共事务直接管理。通常情况下，居民区的社区综合治理问题，由居委会主任和党支部XX二人协同处理。在治理过程中，他们可以与社区居民形成良好的私人关系，且可以深入了解居民的生活情况及居委会工作进度。如此一来，党支部在管制社区治理的各项事务时，便可以快速把握着力点所在。

近期，党建引领作为热词出现在社区治理中[12]。党建引领的实质是发挥先进政XXX领导作用，具体包括以下三个方面：第一，发挥政治功能作用，在思想认知上达成共识，让基层党组织成为党员群众的工作风向标。其次，把政XXX组织优势最大化发挥出来，依托示范带动，带领党员干部冲锋前进。最后，让联系群众的有效性充分彰显，鼓励广大群众踊跃参与，让他们在公共治理工作中扮演好“生力军”。随着国家治理现代化进程的加快，推进基层治理现代化的不确定性和不稳定性因素日益增加，对党员干部的示范引领提出了更高要求。

（二）社区居委会：自治组织

从具体的基层社区治理工作看，城市社区居委会同时扮演双重角色。不单单是居民利益的代言人，而且是国家权力的代理人。这也就意味着城市社区居委会还肩负两项职责，其一，保障居民合法权益；其二，代表国家履行自我职责。居委会就像是一个中介一般，把社会和国家有机衔接起来。除此之外，居委会要做好动员工作，鼓励社会各方主体踊跃加入到社区治理工作中。居民委员会的应然角色是由其性质和法律地位所决定的，《城市居民委会组织法》提出，居民委员会作为一个基层群众自治组织，其以自我教育、自我管理和自我服务等模式运行。在城市社区治理工作进行中，城市基层群众组织是其中的一大参与主体，为中国基层民主建设贡献力量。然而，为了让居民委员会如常发挥自我职能，必须要引导其正确认知职能和性质。就基层社区现状看，居民委员会和党支部的界线在很多情况下是不清晰的，二者同为组织，但其职责和属性存在一定的区别。但是，从现状看，一人同时兼任两个组织的负责人，或者是交叉任职。换句话说，名为两个不同组织，实际上却是同一个组织执行工作。所以，社区两委在居民的认知中是作为一个组织存在的。

（三）社区XX组织：社区公共服务提供主体

社区是社会的基本单位，在XX对群众服务联系时，发挥着“最后一公里”的作用。在社区中，基层XX是最深耕群众的存在，主要负责社会工作行政管理。对于社区治理工作的推进，基层XX巧借社会工作行政手段把社会政策向政策服务演变，以社区为具体区域，面向社会成员对社会政策落实执行的活动，该项工作由管理服务和行政领导共同构成，呈现出一定的实务性特点[13]。

在XX权力运行内部，街道办事处被定位到最基层的XX派出结构的位置上，开展社区管理工作。同时，我国相关法律法规也曾提到，街道办事处作为一个派出机关，其下设在区人民XX之下。街道办事处负责指挥领导居民委员会开展工作，所以其应饯行好“调研、服务、指导、协调”的职能。

就民生领域的各项行政性社会工作，基本都是由我国基层XX负责所完成。有学者指出，基层XX所负责的社会工作，其内容便是把社会政策以社会服务形式呈现出来。与社会服务机构提供的直接服务不同，基层XX的社会工作更看重政策实施和政策服务。从XX行政性社会工作诞生之日起直到后续的发展完善，其都有配套的制度与其并肩作战。然而，其也在逐步提升自我的职业化和专业性。在社会的发展进步下，治理的需求也随之变得多元化，基层XX只能被迫转变行政角色职能。XXXXXX报告中提到，要有序推进社区治理体系建设工作，聚焦于基层展开社区治理工作，刺激社会组织作用最大限度发挥，让社会发挥调节作用的同时XX饯行治理工作，引领居民自治朝积极的方向前进。本文认为，基层XX应不断发展自我社区社会工作能力，高效完成社区治理工作。

（四）业主委员会：由业主领导的自治组织

业主委员会作为一个自治组织，其活跃在居民住宅区内以业主名义落实管理工作。业主委员会不仅要代表业主对权力行使，而且要负责协调物业公司、XX、其他社区自治组织间的关系。凡是已交付使用且入住率超过一半的城市住宅小区，均应根据相关部门的要求创建业主委员会。客观来说，居民委员会和业主委员会的存在是相互独立的，他们可以相互补充，但不能取缔。针对业主委员会，XX应为其下放一定的权限，并实时跟进业主委员会工作进度。物业公司和业主委员会之间属于被受聘和受聘关系，他们处于平等地位，不存在谁管理谁和谁领导谁的问题。综上所述，在开展工作时，物业公司和业主委员会应尽可能协调配合，共同促进社区治理的和谐发展[14]。

（五）物业：盈利经济组织

2003 年 9 月 1 日，我国第一部系统的物业管理行业规范《物业管理条例》颁发。物业管理，即在选聘之后，业主明确好具体的物业服务企业，并与其签署物业服务合同。随后，由物业服务企业遵照合同约定，养护管理房屋及配套的场地和设施设备。除此之外，物业服务企业还要负责物业管理区域内的秩序活动和环境卫生打理。《条例》在顶层设计层面确立了七项基本制度，其中第三条是物业管理招投标制度。在对物业管理企业筛选时，要求业主应用市场竞争机制，确保筛选工作的公平公开。同时，要求建设单位始终坚持物业管理和房地产开发相分离的原则，以招投标方式为主导。第四条是物业承接验收制度。在接手物业时，物业管理企业应先查验该物业现有的公用设施设备及公用部分是否完备。在查验无误后，与业务委员会或建设单位办理承接验收手续，完成相关资料的交接。第五条是物业管理企业资质管理制度。第六条是物业管理专业人员职业资格制度。第七条是住房专项维修资金制度。综上所述，物业管理主要负责“清洁维护和绿化养护”、“设施设备维护”和“秩序维护”的服务管理内容；通俗地讲，就是开展“四保”服务：保洁、保绿、保安和保修[15]。

（六）居民：社区治理主体

于城市社区治理而言，社区居民同时扮演创造者和执行者的角色。社区居民持有监督权，有权监督社区自治组织、基层XX、社区民间组织等主体的治理行为。另外，还包括社区中各项目的执行情况。凡是危及到社区利益的行为，社区居民有权举报，保障社区权益不受损。就参与主体来说，其并不局限，包括社区流动住户、退休人员、各种弱势群体、老年人等。再谈参与内容，同时涉及到经济参与、文化参与和政治参与。

（七）社区社会组织：社区服务外延组织

在利益格局多元化和社会需求的日益丰富下，社区民间组织应运而生。并且，社区民间组织中聚集着各种社区资源，负责对接社会事务和专业服务。因为社区民间组织的操作并不受现代行政体制的制约，且思路灵活多变，有利于社区的多样化需求得到充分满足，进而取得理想的社会成效，在加速和谐公民社会建设的同时发挥出优化资源配置的作用。

究其本质，城市社区治理就是公民与XX沟通交流的过程。社区治理取得成效，离不开公民的加入和配合。在社区治理工作中，社区民间组织为其开设了一个参与型文化平台，辅助民主政治体系运行。同时，借力于相关治理活动的参与，为公民和XX沟通开拓全新路径。首先，社区民间组织负责把XX对相关问题的处理情况和政策意图向民众反馈，以此获得民众的配合。其次，基于有效信息反馈系统，社区民间组织能够把民众对XX的建议要求等汇聚到一处，在整合梳理后传递给XX，供XX反思自我，不断规范行为。

四、社区多元治理主体角色“应然”关系

社区多元治理参与主体有党组织、居民委员会、XX组织、业主委员会、物业、各类社会组织和社区居民。这些主体之间的关系错综复杂。

居委会由社区党支部直接领导派遣，而居委会主任则会被任命为社区党支部XX或副XX，协助社区党支部管理居委会各项事宜。在居民委员会工作中，他们发挥“主心骨”作用。也就是说在一般情况下，社区党支部和居民委员会是两个牌子，一套班子。

居民委员会应该是自治组织，但是在实际治理中，承接了大部分XX职能，且组织运作资金、工资和绩效评比都由XX提供和考核。在某种程度上已经不是单纯的自治组织，而是带有行政化的XX外部组织。

业主委员会和居民委员会没有既没有从属关系也没有雇佣关系，是两个平行的组织，业主委员会的成员在社区住户中选拔，主要职责代表业主实行权利和对接其他组织，同时也肩负选拔物业的任务。但业委会和物业也不是隶属与被隶属的关系，两者只是单纯的聘请和被聘请的关系，在法律上是平等关系。

物业是盈利单位，被聘请后收取小区居民物业费作为组织运作资金，与其他组织是平等合作关系。

社区社会组织多数是负责小区内的专业事物，类似妇联、养老组织等，“专业人做专业事”，填补其他组织职能的空缺，丰富社区居民的日常生活和不同的需求。

居民，是社区治理的管理者也是被管理者，是社区形成的最小单位。每一位居民都有参与社区治理的权利，与其他组织是监督与被监督，被服务与服务的关系。

1b6487d9012d322fe6b87da86640d641 　　图1社区多元治理主体间的角色关系表

五、社区多元参与主体角色关系个案分析：南京万达社区为例

在进行社区建设的三十多年里，全国的城市社区得到长足的发展，并取得一定成效。但毕竟城市社区发展起步晚、任务重、发展不够成熟、理论不够完善，加上社会转型众多因素的影响，城市社区治理过程中表现出很多问题。而在万达社区中，同样暴露出众多问题。

（一）存在的问题

　1、XX在城市社区治理过程中的越位和缺位问题

因为权力自身的张力作用，所以在社会管理重心下沉、XX职能转变等工作中，出现了重新收权和反复变更的情况。并且，各级XX部门还肩负着一些难以做好或不便承担的职能，所以缺位和越位的情况在社区治理工作中极为常见。

XX的越位，主要是说在对自我职能履行时，XX的行为已经超过了自我的权限和职能界限。越位集中反映在如下方面：第一，XX承担了那些本应由社会组织和社会履行的职能。推动和管理社会事务，是XX的本职工作。所以，在社区民主、社区文化、环境和治安等社会事务方面，XX应把自我依法行政的管理职能履行到位。然而，这并不意味着这些事务性工作均需要XX部门出面完成，很多应该交给社会中的自治组织和专业机构来承担。其次，计划经济中形成的不良的工作作风和工作传统对当今的XX管理活动仍有着不小的影响。XX部门往往下意识的把社会组织定位为自己的下属单位，甚至插手这些组织行使自主权利。XX的缺位，主要是说在具体工作中，XX并没有把自己身为管理者的相关工作做好，也没有把自身职责履行到位。就像在发展非营利、非XX的组织时，发展存在缺失，XX疏于指导。

　2、居民委员会角色定位与工作任务不相符

在社区自治组织中，基层群众自治组织占据主导地位。不管是《居委会组织法》还是《宪法》，均明确确立了居民委员会的法律地位和性质。从实际情况看，居民委员会在功能和地位上均比普通的自治组织要高，甚至直接和XX对接。居民委员会同时负责自治管理、经营管理、行政管理和社会服务等工作，其可以称得上是一个全能性组织，也因此得名为“XX的腿和嘴”。于XX而言，街道办事处是其单独下设的派出结构，其带有较强的XX性质。反观居民委员会，是由群众自发组织生成，其带有社会性质。从立法层面看，街道办事处扮演指导者角色，居民委员会则处于被指导位置上。通过分析实际情况可知，街道办事处通过人事聘用、工作考核、财务等方面指挥安排居民委员会的各项工作事宜，他们之间的关系演变成被依附者和依附者。

其次，因为权限的下放，再加上管理重心的下沉，居民委员会包揽了诸多社区事务和行政事务管理工作。实际上，这些工作本不在居民委员会的负责范畴内。就当前居民委员会负责的工作任务看，其高达十余种。为了完成这些工作任务，居民委员会需要耗费大量的心力和人力，导致居民委员会抽不出心力去关注社区居民，与社区居民之间的联系逐渐微弱，迷失在行政化色彩中。

　3、业主委员会角色定位不明确

自从住房制度整改后，市场上涌现了批量的商品房，业主委员会作为一种新型的社区自治组织由此衍生。《物业管理条例》中明确指出，在小区决策机构业主大会中，业主委员会负责执行各项工作。除此之外，业主委员会还可以发挥监督作用，确保物业管理企业按照合同约定执行工作。当前，尽管有一定量的业务主委员会投入到实践运行中，但其推行也遇到较多难题。

从现有政策看，并未提及业主委员会成立的具体时间。同时，在组建业主委员会时，需要准备的手续过于复杂，在本小区中，虽有业主委员会，但委员会的位置和工作内容鲜为人知。由此可知，部分社区虽然配置了业主委员会，但并没有履行其应有的职能。也正是因为业主委员会的缺失，致使物业公司管理无法与业主进行对话，业主的诉求和利益得不到保障。

　4、社区居民社区事务参与程度较低

最近几年，社区居民参与虽然稍见起色，但还是未摆脱“弱参与”的状态。当前，社区居民尚未形成良好的参与意识，且参与积极性不强。当社区活动开展时，多数居民抱有观望的态度。就参与主体看，要属下岗人员、老年人和社区闲散人员较为活跃，而单位在职人员和中青年人相对较少。在分析其参与内容，社区居民聚焦于非政治性参与，如社区的环境整治活动、文体健身活动等等。每当有关系到居民利益的问题出现时，如民主选举、社区发展规划确立等，居民便选择不参与。至于民主评议、民主监督等方面的参与，更是寥寥无几。就参与结果可知，社区居民整体参与积极性低、时效差，可创造出的社会效益微乎其微。有一些参与活动的开展，完全是为了应对上级评比任务，而对社区发展和居民生活改善发挥不出任何实质性的效用。此外，社区居民参与的发展还表现出地区不均衡的特点由于历史文化传统和地区经济发展的差异，我国的居民参与社会治理表现出地区不均衡性。全国示范性城市社区中居民参与较广泛，东部和中部地区相对活跃，而其他地区在参与广度和深度上则相对较弱。

c9f65687c53f2de84da68e1c3e08812d 　　图2居民不愿参加社区选举原因调查情况

　5、社区社会组织难以独立运作

社区社会组织的培育和发展目前基本处于自发状态，缺少具体的、操作性强的管理工作程序和保障体系。首先表现为绝大部分组织没有注册登记。我国当前对于非XX和非营利组织的注册登一记方面还有很多限制，至于那些未注册的组织并不在法律的保护范畴内，其活动方式和范畴被过度约束。这类组织的社区认同度有限，得到社区居民的认可和信任度都较低，一方面不利于组织活动的开展，另一方面在组织自身发展过程中，经常遭遇人力资源缺乏的困境。此外，这类组织的资金来源单一，因为不符合注册登记的相关标准其始终未得到认可，也并不在XX资助的选择内。不仅如此，这类组织的身份不明，难以获取公众信任，其募集捐助难度大。

（二）存在问题的原因

　1、权威主义刻板印象和体制惯性的束缚

基于高度集权的计划经济体制下，我国行政管理体制逐步成型并发展，其带有浓厚的威权主义色彩。计划经济体制由中央XX主导，中央XX具备较强的信息收集和处理能力，再加上其知识博学，可以在短期内精准锁定社会需求，科学组织社会生产工作。因此，中央XX需要兼顾好资源调配和权力行使两项工作，既掌舵，又划桨，从各方各面有序管控社会，避免社会出现发育和分化等情况。

自从我国实行改革开放政策，我国的政治体制和经济体制均发生了大变革，为城市社区发展提供了一定的基础。然而，不管是旧体制的摒弃，还是新体制的应用，均需要一定的周期性过渡。时至今日，新体制建设还不够完善，部分旧体制依旧运作，维持各部门工作。由此可见，尽管政策上做出了改变，但XX转变管理思维和管理模式还没有完全适应新形式下的社区治理。由此，社区治理工作的进行还是会在一定程度上受权威主义体制限制。

　2、行政职能泛化

从我国现有社会组织看，它们均凸显出一定的行政化特点。由此，我们可以把他们视作是国家组织的补充，有义务对相关行政职能履行。其中以居民委员会的表现最为典型。居民委员会在参与社区自治的过程中自觉或不自觉地成为XX的附属物，成为XX实施社会基层管理的“神经末梢”，承担起本应当由XX和职能部门承担的职能。一些基层XX及其职能部门随意向居民委员会转移职权，下派任务，使得行政任务和考核指标等都落实到居民委员会，此举进一步加重居民委员会的行政色彩，使得其协管的任务远远超过所承担的自治事务。居民委员会的依附关系以及性质和职能的错位严重地阻碍了社区自治的发展，影响了社区治理的进行。

3、社区社会组织的发展受到多方面制约

首先，由于政策上对社区社会组织的注册登记法规方面存在着诸多限制，这些组织在获得合法性地位上受到阻碍，影响了其成立和发展。其次，中国目前虽然向着“小XX、大社会”的社会格局发展，但XX权力的延伸依旧导致了社会组织发展不完善。最后，在发展过程中，西方的社会组织蕴藏着一定的文化底蕴，如契约精神、自由观念、法制理念和民主观念等。这些恰巧是我国观念中所缺失的。并且，随着社会的快速变革，原本的文化价值体制会受到强烈的冲击。鉴于此，社会的无私奉献精神和公益观念会被逐渐消磨，导致其公益精神缺乏，社会组织无志愿精神参与，社会公信力较低。在上述多种因素影响下，社会组织发展受到阻碍，在社区平台上的活动自然也受到影响，功能和职能的发挥受到抑制。

　4、社区居民没有主体意识

社区居民作为城市社区治理的重要主体，目前所表现出来的治理作用和效能远远不够，究其原因有以下几点。其一，社区居民参与的动力不足。在观念上还是以小家为主，除了自己的一亩三分地，对其他事情采取放任态度，对社区的归属感也较低。这使得许多人对社区的参与表现出漫不经心和不予重视的态度，“搭便车”的现象也普遍存在。其次，历史上数次政治运动和长久以来的动员型政治使得公民普遍产生政治冷漠心理，同时对公共生活感到厌倦，表现为居民愿意参与的内容多为非政治参与，如治安维持、文体活动、环境保护等等。每当活动与社区发展、选举、社区规划等方面相关时，居民自觉退后。第三，居民始终处于“弱参与”的状态中，其参与效能感低是最显著的一个表现。在居民的回报和付出交互时，其自然生成参与效能感。居民愿意参与其中，有很大一部分原因是在利益的驱动下。其中，利益又可区分为两方面，一方面是精神层面，另一方面是物质层面。当参与者认为参与该事件可以帮助自我早日达成目标时，他们就会上心关注，并自主寻找参与途径。反之，参与者若是觉得该事件并不能为自己带来任何实质性作用的话，则会表现得兴致缺缺。当涉及到成本时，居民普遍希望付出最低成本实现效益最大化。若是需要支付高昂的参与成本，但最终成效不理想的话，居民也并不会表现出多大的参与意愿。“弱参与”的出现也有一部分是因为参与渠道堵塞造成，社会组织发育不完善没有为居民提供相应的参与途径。就算有个别社区居民想要参与社区治理工作，也会因此而打消念头。最后就是国家行政管理体系的固化思想，大多数居民总是认为自己应该在被管理的位置上，没有主体意识，他们认为居委会和XX才是社区的管理者，殊不知在多元共治的体制下，各个治理主体应该相辅相成，不应存在等级差异。

06ea88bd26dcb7047cb44d114c18859f 　　图3社区居民所认为的社区管理者调查情况

　　5、相关法律制度不健全

当前，城市社区发展愈加成熟，《居民委员会组织法》已暴露出极大的不适用性。但是，我国并没有围绕社区单独制定相关法律法规。本文认为，当务之急便是在社区方面补充完善法律法规，提高社区发展建设的规范性。此外，就现有法律法规看，其还存在诸多的重叠和冲突之处，在具体落实中并不是很顺利。第一，制度的程序性设计有待完善。譬如居民大会、民主选举、居民代表会议制度、民主决策程序等，均存在不同程度的缺失。第二，居民自治制度的现有框架在设计上并没有兼顾到各方各面，不足以反映社区自治中居民的主体地位。第三，各个社区自治组织的作用及相互关系未曾确定。

（三）问题对策分析

　1、控制XX越位和缺位问题

XX是社区治理的推动者。并掌握着最新的社区治理信息、政策方针，并具备社区治理建设的专业人才、拥有充足的公共资源资金，能够做好社区的顶层设计和规划指导，提供资金保障，引领城市社区朝着正确方向发展。同时坚持以党建引领为中心，凝聚XX、居委会、业委会、物业等多元主体力量，共同推进社区有序发展，实现社区治理现代化。因此，不仅要建立高效的决策机构，XX还要转变管控方式，做到简政放权，真正落实“权随责走、费随事转”的原则，赋予自治组织决策权，发挥社区治理各方组织的能力优势，如将部分调查与信息收集工作交给与之相应的社会组织，部分社会组织或盈利机构在某些社区工作上往往专业性更强。工作效率更高，从而达到专业人做专业事的高效工作的效果。此外，建立完善的信息交流平台，快速、准确、全面地传递信息，提高治理效率。最后，创建高效的反应回馈机制，对社区建设各个阶段发生的问题进行及时的反应和回馈，由此才能更好地控制XX在社区管理中出现的越位与缺位问题。

　　2、明确居委会的角色定位

首先，居委会应减少其过多的XX职能工作，做到不影响自身自治功能的发挥。应当限定居委会的协助功能，使得其有足够的精力服务社区，专注自身事物的管理与建设。其次，注重自身服务队伍的建设，积极引进管理类的专业人才，改善现有的队伍结构，让居委会能在处理与社区居民利益相关工作上更加高效。最后，居委会的运作资金来源不能仅靠XX承担，应由XX拨款和社区自筹两方面共同组成，并且居委会需有独立的工作资金管理权和支配权，由此才能做到真正意义上的独立与自治。

　3、建立运作机制成熟的业委会

业委会的有效运作离不开XX等其他组织的监督，其成熟运作离不开业主自身素质的提高。业主应系统地学习了解自身地位，应尽的义务和可行驶的权利，变被动为主动，减少搭便车的依赖心理，提高自身的思想觉悟和业务素质，增强参与社会治理的积极性和责任心，做好业主与其他组织的沟通桥梁的任务，及时有效传达业主诉求。

　4、提高居民社区治理参与水平

现代化进程不断推进的今日，社区发展问题的深度和广度也在逐渐增加。在此情况下，社区居民仅仅参与社区治理是不够的，还需要从内容上进行拓展。首先，着力培养社区居民的主体意识、权力意识、义务意识、规则意识和参与意识，转变陈旧观念，树立XXX主人翁意识。营造良好的社会文化环境，增强教育活动和专业培训的数量和质量，增加居民的归属感和认同度，产生共同发展社区的向心力。

　5、促进社区社会组织独立发展

社会组织的发展本就是社会需求的体现，社会组织可以整合局限、分散的社会资源，提供专业服务，更好地管理XX不好管、不该管的社会事务。因此，我们要从法律和政策两方面拓宽社会组织发展环境，突破行政体系的局限。社会组织的申请登记流程尽量简单便捷，由此可以让社区与时俱进的需求得到满足，使得资源配置不断优化，在社区组织给社区增添活力的同时促进成熟社

六、结论

我国社区治理问题依旧严峻，XXX十八届三中全会正式提出多元共治的治理理念，以“建立现代社区治理体系”和“构建社区良性社会生态”为目标，整合社区各种积极力量共同参与社区建设；使社区各类事务都有处置的渠道；让社区居民享受到丰富便捷的公共服务。社区治理相关主体由于不同的角色定位，呈多元化态势，需协调各主体由于不同的角色及利益诉求导致的冲突，理顺各角色关系。如何在新形势下找到社区治理最优解，是现下需要思考的主要问题。

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致谢

时光飞逝，转眼间大学生活已进尾声，回顾过去的四年时光，太多的感触不知从何说起。在宿迁学院的四年里，我学到了许多重要的知识，结交了一群有趣的朋友，认识了很多学识渊博勤奋亲切的老师，也非常感谢宿迁学院能够提供我这样一个浓厚学习氛围的平台，。

善之本在教，教之本在师。衷心感谢老师，是你们在学业和生活上对我的谆谆教导，得以让我充实而又快乐的渡过大学生涯。你们严谨的治学态度也深深地影响了我,让我清楚求学的意义。

也非常感谢我的指导老师，从选题到定稿，从框架到内容，老师给予了我十分细致的帮助，指导着我一步一步向前推进。老师渊博的知识、严谨的治学态度和认真的敬业精神也深深的影响了我，让我认识到了自己的缺点，纠正了我在论文写作上的种种问题，再次向老师表示最真诚的感谢!

相知无远近，万里尚为邻。在宿迁学院的四年里，我结交了许多积极向上活泼勤奋的同学，与他们一起学习专业知识，也认识了不少兴趣相投的伙伴，让我的大学生活能够丰富多彩，愿我们能够不服韶华，未来可期！

哀哀父母，生我劬劳。非常感谢我的父母20余载的培养与教育，他们给予我生命，呵护我成长，让我在人生的道路上沐浴着温暖的阳光。

别离尽是人生常态，值此毕业之际，向所有关心，帮助，支持过我的各位老师、同学和亲友致以最衷心的感谢!最后也祝母校宿迁学院越来越好，谢谢您，我们再见！