乡村振兴背景下县域社会的韧性治理实践路径探究

摘要

县域社会是独立于城市社会以外，由县城、乡镇和广大农村所组成的二元结构社会。加强县域社会治理是实现乡村振兴的必然选择，而实现乡村振兴也为县域社会治理带来机遇和挑战。本文采用文献研究和比较研究方法，以风险社会为切口，对县域社会传统的协同治理、动员式治理以及统合治理模式进行辩证分析，提出了基于适应能力、恢复能力和学习能力的韧性治理模式。为了更好地预防和应对贫困陷阱、发展短板、制度缺陷与参与难题，县域社会韧性治理必须以过程韧性、结构韧性、制度韧性和主体韧性为核心，推动脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接，坚持城乡融合发展，推进社会治理体制创新，打造共建共治共享治理格局，全面实现县域社会治理体系和治理能力的现代化。

关键词:韧性治理；乡村振兴；县域社会治理；风险社会；城乡融合发展

　前言

这是县域社会发展最好的时代，也是最坏的时代。2022年5月6日，中共中央办公厅、xxx办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了县域在过去和将来城乡融合发展中的关键支撑地位，并重申了县域在辐射带动乡村能力、促进县乡衔接互补的重要功能。而与此同时，吉登斯提出的“被制造出来的风险”却未得到足够的重视，在县域社会治理理论和实践严重脱节的情况下，县域社会随时面临着“在没有多少经验的情况下所产生的风险”。因此，在乡村振兴背景下如何抵御新时代的县域发展风险、增强社会治理韧性，不仅是推进县域治理能力和治理体系现代化的现实需要，还是理论指导实践、社会意识服务于社会存在的学理讨论。

县域社会治理是国家治理治理与社会治理的交点，但与其他治理领域相比，仍然缺乏系统性和理论性的研究。首先，县域社会治理脱胎于县域治理，其历史离不开县级政治和县域社会的相关研究。2009年徐勇提出“接点政治”的概念，他从农村群体性事件的角度出发，首次将县级政治和县域社会置于同一语境下进行探讨。折晓叶则在此基础上，提出了“行政—政治—公司“的县级XX治理模式，不仅接纳了作为社会力量的公司参与治理，还潜移默化地推动着县域治理主体和治理方式向社会治理的转变。其次，县域社会与乡村振兴之间的关系研究尚处于探索阶段，缺少针对性和诠释性的结论。刘岳认为，我国关于县域的研究在质量上和数量上都是不足的，尤其是在当前环境下乡村振兴不应当被认为是单一的“村庄振兴”。而也有学者尝试从城乡关系的角度去理解两者的联系，例如熊万胜主张地级XX转向对县域和小城镇的支持与发展，切实推进乡村产业振兴的落实。最后，随着韧性概念的广泛运用，县域社会的韧性理论研究仍然远远地落后于乡村韧性和社区韧性的研究。在乡村韧性领域，唐任伍主张乡村演进韧性包括经济韧性、社会韧性、生态韧性、组织韧性和城乡互动的扩展韧性，通过推动五位一体提高乡村的演进韧性，更加有利于实现乡村振兴；在社区韧性领域，蓝煜昕认为韧性社区具有能动性、冗余性和敏捷性，为实现社区治理体系现代化，就必须认识与把握社区治理的结构韧性、过程韧性、制度韧性和文化韧性。总的来说，县域社会的韧性治理研究非常有限，目前学界不仅缺少对县域社会治理及其与乡村振兴关系的探索性研究，还缺乏对县域韧性治理的理论性探讨。造成这一结果的原因既与研究者的身份与兴趣有关，又和国家建设之初城乡二元对立的政策相关；但是随着社会环境的转变和国家政策的调控，县域社会治理的一系列问题亟需学界的高度关注与智力支持。

据此，本文以乡村振兴为背景，采用文献研究和比较研究方法，基于韧性理论和风险社会理论，对现代县域社会的典型治理范式进行比较分析，针对当前县域社会治理的贫困风险、发展短板、制度缺陷以及参与难题，打造集过程韧性、结构韧性、制度韧性、主体韧性的县域社会韧性治理模式，围绕乡村战略衔接、城乡融合发展、治理体制创新和共建共治共享格局四个方面，全面推进县域社会的韧性治理能力和治理体系现代化。

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　一、概念界定与理论基础

　　（一）核心概念

　　1. 县域社会

县域社会是中国千百年来最为复杂的治理场域，它是同时作为整体和个体的独特存在。早在秦汉时期，国家就确立了以郡、县为单元的地方XX管理模式。随着朝代的更迭和疆域和扩大，郡县制逐渐退出了历史舞台，而作为基层治理单元的县却被长期保留了下来，成为了新中国三级行政区划中独有的县级行政区划。我们今天所称的县域社会，主要是指县级区划中以县城为主体的1636个县、自治县、旗、自治旗、特区和林区，及其治理场域下的各类乡镇和村庄。相比于单一的县城而言，其主要表现出两大特性：一是作为整体的独特性，县域社会是比乡村社会更完整的基层社会，同时保留了城市和乡村的两类不同要素；二是作为个体的独立性，县域本身就是一个单独的治理场域，它有着独立决策的政治体系、明确的党政关系和基层治理体系、基本的文化单元以及“扩大的熟人社会”等。也正是县域社会的种种独特性，决定了县域社会既是我们的研究对象，又是一种新的研究方法和视角，如果生搬硬套旧有的学术理论，势必不能很好地解决县域社会治理难题。

　2. 县域社会治理

县域社会治理是社会治理在基层县域社会中的具体表现，也是对传统县政管理和县域治理的批判继承和发展。党的十九大曾提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、XX负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”作为社会治理中的重点实践部分，县域社会治理在共性之中又包含其个性。一般认为，县域社会治理，一方面强调“县域国家力量对社会事务的整合与建构，以及对自身管理的优化与提升”，另一方面又重视“国家力量与社会力量双向的良性互动”，其核心便在于多元主体共治。从治理主体来看，县域社会治理不能简单地理解为XX主导、社会参与和居民自治，其具体参与者是县域中的官员、老板、工薪群体、个体户和农民，他们又可以划分为上、中、下三个层次。从治理目标来看，县域社会治理当前主要应对的是乡村振兴与脱贫攻坚政策衔接的历史使命，不仅要解决好人们的“吃饭”问题，还要解决人们的“发展”问题。从治理方式来看，县域社会治理仍然存在“重人治、轻法治”的问题，其制度供给能力和供给体系有待进一步提高与完善。

　（二）理论基础

　　1. 韧性治理理论

韧性（resilience）的本义是系统承受外部冲击或压力的能力，它的原型是拉丁语中的“resilio”一词。这一概念早先应用于工程技术，其本意是指的是物体在受外力形变下最终恢复如初的能力，即强大的复原能力。后来在生态系统领域，国外学者Holling最早使用韧性概念来描述生态系统的稳定能力，他认为生态韧性不仅能够吸收压力，而且还能在风险应对中实现自我革新以达到一种均衡的状态。随着时间来到20世纪70、80年代，韧性逐渐被引入城市韧性、社区韧性和乡村韧性等公共管理领域，其中最典型的是应用于城市公共安全风险治理的韧性概念，即城市韧性“包括经济、社会、环境、空间等多重维度，是在城市公共安全治理中通过总结、反思与学习所构建的自我调整能力、自我修复能力、自我发展能力”。

至此，我们可以得出韧性治理至少包含以下几个内容：一是恢复能力，能够在经历冲击后逐恢复原样，而且将会变得更加强大；二是适应能力，能够逐步消化风险和挑战，最终适应新的环境；三是学习能力，在每一次危机后能够主动学习、总结经验，以起到未来防微杜渐的作用。此外，韧性治理还具有多样性、冗余性和稳健性等特点，但其根本还是为了提前预防、抵御吸收和响应适应风险社会中的各种治理风险和发展挑战，并从中吸取经验、提升应对能力。总的来说，县域社会的韧性治理是指，在乡村振兴战略实施的百年未有之大变局下，为推进全面脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，实现产业、人才、文化、生态、组织五大振兴目标，XX部门、市场企业和社会组织及个人等社会治理主体主动预防、应对和适应现实风险，着重培育过程韧性、结构韧性、制度韧性和主体韧性的动态治理活动。

2. 风险社会理论

风险社会（risk society）理论是对现代性反思的产物，它揭示了发展与风险并存的矛盾规律。作为风险社会的开拓者，德国社会学家贝克认为，人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会，因为所有有主体意识的生命都能够意识到死亡的危险。而现代意义的风险社会主要来源于两点：一是“风险”的人化，两次工业革命后，人类对自然和社会的影响都显著提高，由此也放大了自然灾害和决策失误的不确定性；二是“风险”的制度化，制度在推进社会发展的同时也留下了“制度失灵”的风险，尤其是近代以来的世界金融危机和传染疾病，让我们不得不审视所谓的“现代化”给人类社会带来的负面影响。

这里还需要特别说明两个问题：第一，风险具有二重属性。正如辩证法所体现的对立统一观点，一方面风险的本性“决定了它导致危害性后果的可能性”，另一方面风险又是“经济活力和多数创新，包括科学或技术类创新的源泉”，换句话说风险中总是蕴含着新的机遇。第二，风险可以分为传统外部风险和制度内部风险。前者自古以来便客观存在，然而随着人类影响力的无节制扩张却愈发严重；而后者正是上文所提到的“被制造出来的风险”，它是治理手段制度化和治理价值理性化相脱节的结果。从目前县域社会治理的实践来看，它已早早进入了风险社会的时代：虽然现行的理论范式在过去的实践中起到了良好的推动作用，但是在政策红利与发展困境的双重作用下，县域社会治理的不确定性越来越高。

　　二、乡村振兴背景下县域社会的韧性治理分析

好的治理范式必然着眼于当前时代的治理诉求。从县域治理向县域社会治理过渡以来，公共管理领域提出了众多理论范式，其中以协同治理模式、动员式治理模式以及统合治理模式最为引人注目，对县域社会实践具有重要解释意义或应用价值。然而随着乡村振兴战略的实施，县域社会治理对于政治和行政的诉求发生了重大转变，此时就亟需总结归纳过往的经验教训、借鉴采纳新的价值理念，致力于构建富有韧性的县域社会治理范式。

　（一）县域社会治理的传统理论范式

　　1. 协同治理模式

县域社会协同治理的根本要义是治理主体的多元与协同，其目标是实现县域社会的善治。传统的县级地方治理研究，强调的是XX治理而非社会治理。徐勇最早提出了XX、市场与社会之间的“竞争—合作”主义的治理模式，他认为竞争是相对于非垄断性的公共服务而言，XX作为单一的治理主体必然会存在供给能力不足；合作是相对于社会冲突而言，在此过程中XX必须寻求社会组织的帮助。而后来的县域协同治理模式继承和发展了这一思想，它强调县级XX部门并不是治理中的唯一主体，其他私营部门、社会组织和公民个人也具有同等的主体地位，这些主体在彼此不同的领域中各司其职、合理分工，发挥着不可替代的作用。这一理论回归了“公民社会”的行政理念，其社会参与的内核对我国的“共建”思想具有一定的借鉴作用；但是在面对目标不一致、信息不对称、XX过度干预以及“搭便车”等诸多问题时，协同治理模式往往形同虚设，严重损害了县域社会治理的效率和效能。

　　2. 动员式治理模式

动员式治理是县域社会治理的理论创新产物，它为县域社会的冲突治理模式提供了强有力的解释框架。县域社会是连接中央和地方、城市和乡村、中心与边缘的“接点”部位，随着社会的结构性变革与社会矛盾的激化，县域也成为了大规模风险和冲突集中爆发的脆弱部位。为了应对风险和挑战，学者们最早提出了“运动式治理”的概念，来解释和支撑一系列非制度化、非常规化的经济、政治运动；但后来人们也渐渐发现，它背离了韦伯的官僚制理论，对县域社会的常规机制造成了严重冲击。动员式治理就是为了调和制度与非制度缺陷而提出的理论构思，它一方面主张“通过建立混合型的组织、制度和网络，使运动型治理成为县域社会治理常规机制的一部分”，以此来适应县域社会的不确定性；另一方面，还强调“使运动式治理从一种动员机制演化为常规机制”，实现县域社会治理的专业化、有序化与制度化。毫无疑问，动员式治理在制度化、常态化和理性化上的转型无疑是成功的，它能有效应对县域发展中的社会冲突；然而对于县域社会的整体性治理而言，动员式治理也存在着被动性、机械性和人治性的短板。

　3. 统合治理模式

统合治理模式是理解县域XX与社会发展关系的研究，对于解释县域社会的快速发展之谜具有重要意义。在统合治理模式提出之前，“地方XX法团主义”或被称为“地方XX公司化”是最具代表性的理论范式之一，它主要用来描述地方XX在乡镇企业腾飞中的功能定位。X学者戴慕珍指出，“在经济发展过程中，地方XX具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动”；这种政治与经济相结合的模式就被称为地方XX法团主义，主要是指“一个地方XX协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司”。然而在经历了县域分税制和项目制改革之后，XX失去了对区域经济的直接影响能力，而这也给后来行政、政治和公司三位一体的统合治理模式奠定了基础。统合治理以“项目平台”为基础，通过土地资源的垄断、政治动员的主导以及公司制的运用，为推动县域社会发展创造新的活力。然而值得注意的是，统合治理虽然有助于推动县域社会的整体经济发展，但是缺乏对县域个体或组织的支持与帮扶。换句话说，县域社会治理的宗旨应当是发展成果为人民创造和享有，而统合治理模式却忽视了城乡之间、地区之间、群体之间共同富裕的理念。

　（二）韧性治理与县域社会乡村振兴耦合分析

乡村振兴是县域社会面临的重大机遇和挑战，它对新时期的县域社会治理范式提出了更高的要求。韧性治理与县域社会的乡村振兴主要存在三个方面的耦合：

第一，韧性治理的快速适应能力，是县域社会乡村振兴的前提基础。随着现代社会的演进，灰犀牛事件、黑天鹅事件已经成为了风险的代名词：前者是指大概率发生且影响巨大的潜在风险，后者则是指难以预测但影响深远的未知风险。而韧性治理的思想不仅在于防患于未然，更重要的是降低突发风险的频率和强度，把棘手的应急治理转化为有准备的常规化治理。韧性治理的主动适应，一方面建立在主体间的协同合作基础上，充分利用不同主体的知识或优势，增强潜在风险的识别能力，在危机到来之前提早制定有效的应对预案；另一方面有赖于多中心治理的组织架构，通过委托与授权的方式，建立多个而非一个权力中心，既能有效提高基层社会组织和个人的自治能力，又顺应了“把鸡蛋装在不同篮子里”的应急思想，分散了突发风险对县域社会的集中破坏力。

第二，韧性治理的强大恢复能力，是县域社会乡村振兴的根本要求。正如上文所言，乡村振兴背景下的县域社会正被卷入影响深远、传播广泛、类型多样的风险社会当中：一方面，随着人口、经济和教育的流动，国内外重大风险也被传导至县域。例如从2019年开始爆发的新冠肺炎疫情，不仅夺去了很多人宝贵的生命，还严重影响到县域的农业种植、工业生产和外出务工等情况，迫使许多家庭陷入了返贫的境地。另一方面，县域社会治理的传统风险与制度风险交织重合，产生了难以预料的后果。值此脱贫攻坚与乡村振兴战略的衔接之际，如何巩固县域社会的全面小康发展成果，恢复到疫情前的经济社会发展增速，就需要增强县域社会系统的冗余性，提高资源的合理配置能力，以及制度的良性供给能力，为应对和消化社会风险创造良好的治理环境。

第三，韧性治理的学习创新能力，是县域社会乡村振兴的重要动力。2022年最新发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》表明，走城乡融合之路并不是消灭农村，而实施乡村振兴战略也不是要走逆城市化道路。刚好相反，城乡融合发展与乡村振兴是两个相辅相成的重大战略抉择，而且它们实施的关键都在于“接点”部位的县域社会。社会发展的根本目标是使发展成果为人民享有，实现城市和乡村社会的共同富裕。韧性治理就强调县域社会的稳定性与变革性：通过学习借鉴历史，总结县域各级主体在脱贫攻坚中的经验和教训，为指导和落实乡村振兴战略提供智力支持；坚持创新发展理念，认清全面建成小康社会后的新理念、新阶段、新格局，为2035年基本实现农业农村现代化的战略目标赋予新动能。

　　三、乡村振兴背景下县域社会治理的风险识别

风险本身是客观存在的，而风险造成的破坏主要取决于防范意识的有无，以及应对策略的正确与否。县域社会目前正处于一个加速转型时期，随着乡村振兴战略的实施，县域内的政治、经济、文化、社会程度发生了重大改变，县域社会治理似乎正在朝着正确的方向发展。但是由于自身能力不足、固有结构失衡、制度化水平不高和参与动力薄弱等原因，传统制度下的社会形态也与先进治理工具和治理价值产生了一定的张力，暴露出县域社会治理的痛点与难点，严重桎梏了县域社会“善治”目标的实现。

（一）贫困陷阱制约可行能力

贫困陷阱是阻碍县域社会发展的首要因素，严重限制了治理主体的可行性能力发挥。学界将“能够自由从事创造性活动的行为”定义为可行能力，这种能力不仅能够帮助人们彻底摆脱贫困、消除落后，还能实现社会公平和可持续发展。然而，现在的主要问题就是，县域内的许多脱贫户仍不具备该项能力，随时都有可能陷入贫困境地。

首先，不可持续的发展模式必然导致返贫发生，不论前期投入了多少资源。在精准扶贫之前，“大水漫灌式”的扶贫方式屡见不鲜，政策性收入一度占据了贫困户总收入的大头，因此也滋生出一大批游手好闲、单纯“等靠要”的极端贫困户；在精准扶贫之后，这种粗旷化的治理成效有所扭转，然而很多地方又出现了产业模式水土不服的情况，严重影响到脱贫户的工作去留与收入来源等问题。

其次，县域相对贫困问题缺乏关注，现行贫困标准过低。在全面建成小康社会之后，我国的贫困标准也翻了一番，达到了2020年4000元左右的标准，高于国际1.9美元/天的最低标准（2431元），但仍低于国际3.2美元/天的中等标准（5000元左右）。然而根据“十四五”规划，我国将在5年内迈入高收入国家门槛（12535美元），这一数值与我国现行贫困标准产生了鲜明的对比。尤其是在部分脱贫县内，许多脱离绝对贫困的人实际上仍处于相对贫困的状态中，他们的可行能力未得到根本改变。

最后，突发贫困是当下县域社会治理的真实写照，威胁到县域中的每一个主体。众所周知，新冠肺炎疫情的爆发不仅威胁到社会成员的生命，还直接影响到耕作、生产、经营等商业活动，对人们的收入造成损失。同时，县域还是如今城镇化的主阵地，一旦停工停产，许多农民工或县城里的低保户将不得不离开县城，从而导致先前的城乡融合发展陷入停滞状态。

　（二）二元结构导致发展短板

县域的特殊社会结构决定了其在乡村振兴中的功能定位，但在一定程度上也限制了它的发展。县域并不能完全等同于城镇或农村的任意一项，按照有关规定，县域内的城镇是指县城区（含“城关镇”和县级市区）以及县城以外的其他建制镇，而其余地区则被认为是农村地区。这种城乡区域划分必然会导致县域的整体城镇化水平不高，但在从全国来看又是城镇化的主要方式之一，这种矛盾的直接后果就是治理水平与治理需求的失衡。

首先，产业薄弱束缚社会发展，动摇社会治理基础。产业振兴是县域社会乡村振兴的核心落脚点，然而在实际的县域社会发展规划中，XX往往缺乏正确的引导的作用。从产业规划上看，由于XX疏于监管，部分产业是为了为了申请补贴而设立，县域整体产业振兴缺少长期规划和微观指导；从产业选择上看，受到政绩工程的驱动，XX和企业都更青睐成本低低、来钱快的快消产业，然而在实践上就导致了产业同质化程度高、抵御市场风险的韧性低。

其次，县域人才流失严重，社会治理主体素质有待提升。在就业形势愈发严峻的今天，县域社会和更高一级市域社会面临着截然不同的处境。一方面是大城市的就业群体积压，很多高素质人才为了留有一席之地，不得不选择较低技术门槛的工作；另一方面是县域人才流失的悲观境地，虽然掌握了丰富的人力资源，但是人力资源的投入与回报却不成正比。因此，县域社会治理也常常面临无人可用的状态，其社会化、法治化、智能化、专业化治理水平大打折扣。

最后，公共服务供给不足，社会成员的满意度低。当前中国社会的主要矛盾是，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一点反映在县域，就体现为城镇化的比例较高但水平较低，公共服务供给却赶不上社会成员的需要，尤其是在当今的养老、医疗、教育等关键领域，县域社会的财政收入难以独自负担起发展型公共产品的提供。

（三）传统制度下的路径依赖

县域社会治理对传统制度具有很强的路径依赖，这使得其在治理过程中往往表出现滞后性和保守性。“路径依赖”常被用于解释新制度主义的观点主张，它类似于物理学中的“惯性”，是指“受到外部偶然性事件的影响，某种具有正反馈机制的体系如果在系统内部确立，便会在以后的发展中沿着一个特定的路径演进，其他潜在的（更优的）体系很难对它进行替代”。而在县域社会治理中，这种制度倾向则更为明显：一旦某种制度在治理过程中被证明是有效的，它就成为了县域社会中屡试不爽的“经验法则”。

首先，XX对于土地财政的过分依赖，制约了作为整体社会的发展。1994年和2002年两次分税制改革后，增值税、企业所得税和个人所得税等主要税源的75%和60%被收归至中央；而损失了主要收入来源的县级XX为了补充财政、维持治理水平，不得不盯上了直接经营土地和获得土地间接税收的土地财政。然而，这种转变带来的影响确实深远持久的：一方面，获得土地资金的县域XX继续履行公共物品和服务的供给职责，并通过卖地的方式拉动更多的农村人口到城镇中生活；另一方面，这种土地买卖的行为也造成了一系列的社会乱象，而且最重要的是城镇化没有能力实现从量变到质变的转化。

其次，县域运动式治理的现象并未彻底改变，仍时有发生“一刀切”的现象。运动式治理通常是指发生在XX组织内部，在官僚机构常规机制效率不足的背景下，为实现短期目标或应对突发事件，上级机关或组织领导通过非制度化的手段，发起的由上而下、由内到外的治理运动，具有偶发性、不确定性的特点。其中，县域社会治理最典型的运动治理包括精准扶贫活动、农村人居环境整治等活动，而在有的农村地区为了强制推行某项政策的实施，往往会发生XX工作人员与村民之间的冲突事件，这不仅为当地的工作造成不便，还严重影响了县域XX的公信力与执行力。

最后，县域社会建立在特殊关系网络上，容易出现权力寻租。县域社会结构的特殊体现在两个方面：一是政治化的场域，县一级XX是县域社会的权力中心，领导干部虽然职位不高，但是在处理某项县域事务时具有绝对的权威；二是扩大的熟人社会，县域社会是建立在乡村熟人社会基础上的场域，社会成员之间以村镇或血缘为纽带，发展出众多利益小团体。而在人治化程度居高不下的县域社会，这种特性就很容易产生权力寻租、政商勾结，使得县域社会的治理能力和治理体系大幅倒退。

　（四）社会治理缺乏内生动力

县域社会治理最突出的矛盾在于有“社会”而无“治理”，其内生动力显著不足。内生动力是指，“自身具有的对各种自我成长、自我发展、自我完善、自主创新等方面的积极推动作用的动力”，从社会治理的角度来看，内生动力应当取决于不同社会主体的认知程度、参与程度以及紧密程度。

首先，县域社会的治理意识薄弱，民众的主体地位不突出。不同领域对于“治理”的理解是不一样的：国家治理侧重于党委与XX主体为核心的治理实践，而社会治理则更为重视多元主体共治；但无论是哪一种概念，都特别强调社会组织和个人不再只是被治理的对象，而且也是治理的主体。然而目前阶段来看，一方面，县域两级XX尚未转变治理意识，形式主义和官僚主义作风时有发生，尤其是在乡、镇、街道一级，缺少应有的信息公开、听证议政机制；另一方面，县域内的民众参与意识不强，对于大部分人而言，参与社会治理不仅缺少必要的保障制度，而且其发挥作用也有待商榷。

其次，县域社会的各类组织缺位，功能定位不明显。从自治组织来看，县域内的居委会、村委会本应当是“自我管理、自我教育、自我服务“的民众自治组织，然而在治理实践中却沦为了行政化的居民组织和准XX机构；从社会组织来看，相比于市域社会而言，县域社会组织还处于起步阶段，其发展很难得到XX和个人的支持；从合作组织来看，以农民合作社为代表的自组织有名无实，仍不具备集体抵御风险的能力。

最后，县域社会治理文化淡薄，个体之间缺少联系。随着国家工业化、城市化和信息化的发展，当前的乡村社会已经不同于费孝通所提出的“熟人社会”，而正在慢慢向“半熟人社会”甚至是“陌生人社会”转变，而建立在乡村基础上的县域社会也不可避免。在此环境下，县域社会成员之间的关系网络日趋疏离，传统的互惠性规范受到质疑，由此而导致的社会资本流失将影响整体社会的韧性水平，使得社会个体应对风险的能力显著下降。

　　四、乡村振兴背景下县域社会的韧性治理实践路径

乡村要振兴，县域必发展。推进县域社会的韧性治理，是对传统县域社会治理模式的总结归纳，是构建县域社会创新治理体系、推动治理能力现代化的路径选择，更是实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴总要求的应有之义。基于县域社会的风险视角，就必须构建过程韧性、结构韧性、制度韧性和主体韧性为一体的韧性治理体系，全面迈向富有韧性的县域社会。

　　（一）过程韧性：脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接

实现脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接，是构建县域社会过程韧性的根本目标。2020年是全面小康社会的决胜之年，也是精准扶贫和乡村振兴战略的交替之年。精准扶贫战略始于2013年，着眼于“两不愁，三保障”与可持续发展目标，治理对象是身处绝对贫困的地区和人口；而乡村振兴战略自2018年提出以来，就肩负起产业振兴、文化振兴、人才振兴、生态振兴、组织振兴的历史使命，是针对广大乡村生活贫困陷阱与发展风险的全面战略安排。做好战略衔接要把握三个方面：

一是积极预防返贫风险，提高脱贫户的可行能力。一方面，应当坚持个人导向的发展原则，着力培养劳动意识和劳动技能，激发脱贫户主观能动性；另一方面，应当从社会全局入手，发展和完善扶贫基地和扶贫产业，为脱贫户提供发展机会。

二是制定相对贫困标准，健全社会保障体系。从2020年全面建成小康社会开始算起，“十四五”期间应当采用国际3.2美元/天的中等贫困认定标准，实现2025年县域社会的全面扶贫中期目标；“十五五”期间应当换取5.5美元/天的高收入国家贫困认定标准，实现2030年县域社会的全面扶贫最终目标。此外，针对行动能力不足、发展环境受阻的目标人员还应当提供完善的社会保障体系，努力确保每位社会成员都有追求幸福的平等权力。

三是甄别突发贫困风险，制定社会应急方案。目前为止，最容易导致县域突发贫困的原因主要有灰犀牛事件与黑天鹅事件。对于两者而言，应当建立健全县域社会风险预警防控机制，精准预测社会治理的潜在风险和不确定性，提前制定风险治理的应急预案，有效破解县域社会的发展难题。

　（二）结构韧性：全面实现城乡高质量融合发展

全面实现以县域为核心的城乡高质量融合发展模式，是提升结构韧性的主要抓手。随着国家战略的实施和理论认识的深入，乡村振兴概念的外延不再仅限于农村而言，而是包括县城、乡镇、农村的整个乡村社会的全方位振兴，即县域社会的振兴。而全面推进乡村振兴的关键就在于加快县域内的城乡融合发展，打造特色产业优势，制定人才振兴目标，补足公共服务短板。具体而言包括以下三个部分：

一是因地制宜，发展县域特色产业。产业振兴的首要任务是界定县域发展的优势与劣势、机遇与威胁，根据实际情况选择适合发展的特色产业；其次要落实县级XX对特色产业的领导作用，统筹协调发展环境与资源；再次要培育和壮大作为市场主体的企业，创新发展产业的生产、流通和消费模式；最后要加大对特色产业的政策扶持力度，完善推动企业发展的保障措施。

二是制定“人才强县”战略，多渠道吸引人才。人才是县域社会治理的基础和关键。实施“人才强县”战略，应当以人为中心、才为标准，遴选和发掘县域内外的各式人才资源，丰富和满足人才所需的物资基础，为其提供向上向善的发展环境。除此之外，不管是XX机关，还是各类社会组织和乡镇企业，都应该建立老中青相结合、传帮带为一体的人才储备与发展制度，增强社会治理的主体活力。

三是引入社会资本，提高公共服务水平。为提高社会幸福感和满足感、实现县域公共服务均等化，县域社会应当积极探索XX和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP模式），鉴别与引入优质私营企业和民营资本，参与基础设施建设和公共服务供给，重点普及养老、医疗和教育资源，努力打造老有所养、病有所医、幼有所教的县域城乡一体化格局。

（三）制度韧性：着力推进社会治理的体制创新

创新发展县域社会治理的体制机制，是增强制度韧性的重要保障。县域社会最特别的地方，就在于县域是一个治理要素齐全、重在官民互动的基层治理场域，XX的决策将直接作用于群众，而群众的反应将直观地反映其政策好坏。对于普通百姓来说，县官究竟是“父母官”还是“县太爷”，取决于领导者素质的水平高低，更取决于制度是否符合社会发展需要。从当前来看，县域社会治理的体制机制创新，主要涉及三个方面：

一是破除土地财政困境，寻求新兴产业增长点。“诺斯悖论”曾指出，国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源，这一点也揭示了土地财政的双面性。一方面，土地财政是县级XX财政资金的主要来源，在县域XX债务高涨的今天，XX则更需要这笔钱来维持社会公共物品的供给；另一方面，无序开发土地的做法，不仅造成了县域房产有价无市的尴尬境遇，还迫使低收入家庭搬离城市，引发了有悖经济规律的逆城市化发展。因此，县域社会的治理重心应当是把握乡村振兴和城乡融合战略的发展趋势，努力改善当地政商环境，根据“一县一业”、“一村一品”的原则，成立和壮大县域新兴产业，为社会发展注入新动能。

二是摆脱传统权威思想，贯彻法治理念。运动式治理的逻辑背后，是传统中国社会的官本位思想在基层治理中的集中体现：县域社会的治理决策取决于领导者喜恶，治理措施主要采取非制度化的手段，治理目标往往超出社会治理能力，久而久之县域社会治理模式就脱离了制度化轨道。为建立长期繁荣稳定的发展环境、实现县域社会的“善治”目标，就应当以法理权威为基础、以法律制度为依据，建立健全常态化、制度化和法治化的县域社会治理模式。

三是规范非正式行为，建立利益联结机制。权力寻租和利益联结的根本区别在于，前者是以权谋私的违法犯罪行为，而后者是带动公共利益发展的XX行为，两者之间没有必然的联系。县域社会的乡村振兴，要求XX主体应当审慎用权、合理用权，杜绝个体关系在社会发展中的负面影响，充分发挥市场对资源配置的决定性作用；同时也应当坚持共同富裕的发展理念，建立集企业、市场、科研机构、社会组织及个人为一体的县域利益共同体，使发展成果为全体县域社会成员所享。

　（四）主体韧性：打造共建共治共享的治理格局

打造多元主体共建共治共享的县域社会治理格局，是加强主体韧性建设的必由之路。县域社会的主体韧性主要包括两个部分：参与主体的主观意识和客观能力，以及各主体之间的关系。从县域社会治理的实践角度来看，作为关系的主体韧性正在变得越来越重要，这就要求我们把握好XX与社会成员、XX与社会组织、以及成员与成员之间的关系，具体来说包含以下三个方面的建议：

一是引导社会群众参与，建立长效机制。社会群众既是社会治理的对象，又是社会治理的主体，面对日益复杂的县域社会治理系统，XX不仅需要处理与好群众之间的关系，更重要的还是借助于和群众间的关系来应对挑战。一方面，县级XX应当提高群众参与治理的意识，通过政务公众号、县域传媒和公立教育等，引起社会成员对风险和机遇的关注；另一方面，县级XX应当为群众提供参与治理的途径，完善当地信息公开、社会听证以及政务反馈机制，使得群众有机会参与到乡村振兴的实施当中。

二是为组织增权赋能，打造多元治理中心。对于基层自治组织而言，应当敢于放权、还权，提高村委会、居委会在基层事务上的自主性；对于社会组织而言，应当在党的领导前提下，给予充分的补助与政策支持，建立县域内部风险应对的统一战线；对于合作组织而言，应当以合作社为载体，打造独立自主、团结互助的组织模式。

三是加强个体之间的联系，培育县域社会资本。虽然作为整体的县域社会已经突破了“半熟人社会”的界线，但是以乡镇、村落或是街道、社区为单位的中观场域仍然保留了复杂的关系网络、互惠规范以及人和人之间的基本信任，为累积社会资本创造了条件。因此，在乡村社会资本的基础上培育县域社会资本，不仅有利于社会成员之间相互合作、实现个人发展目标，还有利于化解社会风险、贯彻落实乡村振兴的战略目标。

　　结论

郡县治，天下安，县域社会治理自提出以来，就被寄托了厚望。一方面，县域是连接城市和乡村的桥梁，为过去数十年间推动我国城镇化贡献了主要力量；另一方面，县域是带领乡村社会走向全面振兴的关键主体，为实现农业强、农村美、农民富的总目标发挥主导作用。然而在大部分情况下，作为县域社会整体的发展需求和治理理念却被集体忽视了；这一点尤其体现在学界上，相比于国家治理、市域治理和乡村治理等热门话题，县域治理或县域社会治理领域近年来的文章持续走低，直到今年国家出台了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，这一现状才有所改变。

正是在此背景下，本文提出了县域社会的韧性治理实践路径研究，主张利用韧性的适应性、恢复性、学习性等特点，创新与发展现有的协同治理、动员式治理和统合治理模式，主动识别和预防县域社会的贫困、发展、制度和参与风险，构建由过程韧性、结构韧性、制度韧性以及主体韧性所组成的县域社会治理模式。同时，受限于专业水平和实践条件等因素，本文在对县域社会治理的研究上也存在众多不足，例如在研究方法上缺少相应的数据或案例支撑，这在一定程度上可能导致研究结论缺少信度和效度。因此，笔者也希望这篇文章能够起到抛砖引玉的效果，未来能有更多的研究围绕县域社会治理的价值理念和路径选择展开。

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致谢

人过留名，雁过留声；执笔至此，唯有感谢。除去疫情影响，我在黑大度过了四个春、夏、秋、冬，见证了数百个朝夕朝落，踏遍了校园里的每一寸土地；然而再回首却已恍如隔世，转眼就到了告别时刻。米兰·昆德拉曾说：“这是一个流行离开的时代，但我们都不擅长告别。”我们不愿说再见，只是因为不希望再也不见。黑大对我来说，早已成为了我的第二个家，试想又有几个人能够抵挡的住母亲的呼唤、父亲的教导，能够拒绝家人的帮助与家的温暖？但是茶余饭饱之后，我们又不得不忍住夺眶而出的泪水，拾起地上摊开的行囊，最后回头和家人说一声：“爸，妈，我要走了！”

很少有人去反思感谢的重量，因为它看起来就是极其普通的两个字；但是我们又不得不说出口，因为有些话一旦错过就再也没机会讲了。我永远也忘不掉老师在开学伊始对我说过的话，没有老师的点拨，我可能只是默默无闻的一分子而已；我永远也忘不掉老师对我的倾力指导，他们是我学术道路上的引路人，尽可能地为我驱逐黑暗；我永远也忘不掉老师的殷殷教诲，他们之于我就像是家中的长辈，在平时对我有着严格的要求，而在关键时刻又会给予我最无私的关怀与帮助；我永远也忘不掉老师，除了知识，我不敢奢求太多，但是他们却给予了我超出知识以外的各种理解与支持。当然，我最不能忘、也最无法忘的是老师待我如兄、亦如父！当我诉说各种天马行空的想法时，他永远是第一个无条件支持我的；当我陷入挫折与苦闷时，他永远是第一个向我施以援手的；当我取得好成绩和好消息时，他永远是第一个为我感到自豪的……此类种种，太多太多！

言于即此，不免悲从中来，此行一别不知何日再见；但转念一想，正是有了这些记忆，如此离去也不至于抱憾终身。最后，我想以木心《从前慢》的末端几句作别，谨此献给所有我挂念和挂念我的老师和同学：

从前的锁也好看

钥匙精美有样子

你锁了人家就懂了