关于村务监督委员会对农村选举监督的研究——以曲靖市L县S村为例

摘要

村务监督委员会是负责村民自治监督村务，强化村级基层组织建设而成立的一个重要自治性组织。所以为确保农村民主选举的阳光运行，促进村民自治，建立村务监督委员会对农村民主选举进行严格的监督是必要的。本文通过以L县S村为例，通过研读文献了解关于村民自治、村务监督委员会等的相关内容，从村民自治与村务监督委员会涵义及内容等基本观点入手，将村务监督委员会与村民自治相结合，分析村务监督委员会对农村民主选举监督中限制村务监督委员会发展的问题，如监督主体权责意识不清晰、监督主体能力素质不高、基层XX监督不力；并提出改进建议，明确监督主体权责意识、提升监督主体能力素质、XX加大监督力度，进一步优化发展村务监督委员会。

关键词：村务监督委员会；村民自治；民主选举

一、引言

（一）研究的目的和意义

1.研究的目的

中央对基层治理的重视，实现“乡村振兴”战略离不开村务监督机制，广大农民群众对村级事务的监督最基本的方式就是成立村务监督委员会。为进一步完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制，加强村级民主管理和监督，提升村级治理水平。在建立村务监督机制体系的过程中，应做到规范化、标准化、制度化等一系列的要求，克服村务监督机制在实行时所面临的困难，把法治化作为我们建设村务监督的要求，实现基层良好治理的目标。

2.研究的意义

在农村基层治理中有很多重要环节，但其中最至关重要的一个环节是村民自治。其中包含的民主监督在遏制村干部腐败方面起着不可忽视的作用。村务监督委员会是在村民自治的基础上衍生出的更加完善的监督组织机构，其核心职能是监督村委会的日常工作。它是由村民进行民主选举而产生的组织，其对所有的村民都负有责任。为防止干部的腐败损害到广大农民群众的切身利益,就必须通过村务监督委员会这一监督组织机构来对村民进行宣传教育进而提高村民的监督和自我权益的维护意识,建立和完善村级党组织引领的村务监督委员会，从根本上解决农村基层监督缺位或者不完善的问题，明确村干部权力职责范围，保证村民群众和村集体的权益得到合理利用，从而提高村务监督机制的监督效果，推动现代化的科学基层治理，促进乡村振兴。另外，农村委员会选举是我国基层民主的直接体现，它直接关系到广大农民的切身利益。虽然村委会选举的重要问题已经基本解决，但是监督机制这一块依然存在缺陷。所以，健全完善村务监督委员会机制，对从根本上遏制干部的不正之风和腐败问题、促进农村稳定和谐的发展，起着重要作用。有效的村务监督不仅能保证村委会选举的公正而且可以动员群众参与到村集体事务中来。

（二）国内外研究现状

1.国外研究现状

目前国外也拥有和我国民主监督相似的机制体系，国外还拥有比较丰富的监察制度经验，也建立了比较健全和完善的行政监察制度。X著名学者欧博文提出：在落实国家政策和村民自治这两者之间，村干部与广大农民群众时常出现利益冲突，这是村干部在履行职责过程中难以回避的问题。通过比较深入的研究，他认为一个地区的经济状况与该地区的选举是否民主有着重要的联系，当村民生活质量得到改善时，村民会主动去为了保障自己的权益而参与到民主选举中。弗里曼认为，国家和村级干部对农村的管理是间接或直接的。国外主要研究的是行政监察制度，他们监督机构的权力是独立于行XXX力之外的，并没有直接关注村级民主监督，这能够给国内具体的村级民主监督机制引发较深的思考和具有很好的借鉴意义。

2.国内研究现状

在第一个村务监督委员会成立之前，我国的监委会无论是规范性还是可行性都是备受质疑的，所以当国家出台政策支持的时候，第一个村务监督委员会的成立就引起了国内专家学者的广泛关注。它是我国在基层治理上的又一重大突破，是我国独有的基层民主监督机制。为此国内学者对村务监督委员会进行了大量的研究。开始正式执行时，也有专家学者不认同，觉得村务监督委员会制度将村两委的权利太过集中；但也有学者研究如何规范建设村监督制度和监委会中立的问题。现如今，国内虽然已经广泛推进民主监督机制，但依然还未全面覆盖，也存在不少问题。张瑞莲认为，民主监督没有涉及到村民在行使权力时最根本的利益，致使村务监督机制无法全面覆盖。学者姜胜辉认为，明确组织发展方向、清晰机制体系的关联、加强组织监督等可以很好的规范村务监督委员会建设。专家学者注重的是对于村务监督机制在规范化建设方面的理论研究和实践研究。

二、村务监督的相关概念

（一）村民自治

1982年，“村民自治”这一概念首次出现在修改后的宪法中，逐渐进入大众的视野中，宪法首次指出“村民委员会是基层群众自治性组织”。村民自治就是广大农民群众依照法律的规定自主行使国家法律法规所赋予的权利、依法实行自治和自我服务的一套完整的、符合政治法律的机制体系。其主要包含的内容有：民主选举、民主管理、民主决策以及民主监督，其中民主监督是其他三项的基本保障。全面推行民主选举，就是移交群众干部选任权；全面实行民主管理，即给予群众参加村委会事务的权利；全面进行民主监督，给予群众对干部的评价意见和知情权的权利。

（二）村务监督制度

1.村务监督制度的发展历程

自1982年村民自治制度在全国推行以来，我国农村社会治理取得了亘古未有的成绩，随着社会经济的发展，我国农村集体经济得到了发展，农村社会也开始逐渐稳定。但与此同时也产生一系列的问题，自然而然在村民自治中形成了“重选举，轻监督”的问题，部分地区的村干部开始出现以权谋私的现象，这些问题限制了农村的发展。之后国家开始大力推动城市化进程，引发的一系列问题，严重影响了农村的治理环境。在2004年后陈村选举产生了全国第一个“村务监督委员会”，但在建立之前发生了一系列群众集体性事件，这一系列事情背后深层次反映的是农村治理存在的监督漏洞，急需完善村务监督机制。随后，在武义县委的指导下，依次制定一系列管理办法和意见，村务监督委员会制度的出现，使后陈村由乱到治的完美转变。建立村委会监督委员会，使村委会监督工作得以稳定进行。近年来，农村事务监督委员会的发展已经逐步成熟。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定“村应当设村立务监察委员会或者其他形式的村委会监察机构”。2017年，中共中央办公厅和xxx办公厅正式发布了《关于建立健全农村事务监察委员会的指导意见》，之后农村事务监督制度经法律正式确认，在全国农村地区实施。

2.村务监督委员会的概念

《中华人民共和国村委会组织法》第三十二条明确规定：“ 村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议[1]。”村委会必须向村务监督委员会做工作汇报，而村务监督委员会则对其工作完成和执行等情况进行监督。对于村务监督委员会的人员组成来说，其内部成员的家属不能参与。实行村务监督委员会的最终目标是强化民主组织建设和村级民主制度的规范性和安排以及村两委的关系协调。村务监督委员会的成员人数一般是3至5人，根据村庄总人数依照一定的比例来划分具体的村务监督委员会的成员人数。村务监督委员会的领导干部，一般都是要求必须是党员，如村党委的成员或者其他部门的党员干部，原则上不设村党委XX。

三、曲靖市L县S村监督现状分析

（一）监督现状

曲靖市L县在实行监督委员会制度的过程中建立了县级监察委员会负责党的纪律检查工作、全县监察工作、组织协调、综合分析如何全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作等。并定期对各下属村级是否认真贯彻落实了党的方针政策和xx的决策部署、是否竭尽全力为遏制广大农民群众身边的腐败和不正之风、是否积极改善基层党组织软弱涣散的现象以及强化组织力等多方面进行全面巡察，并针对巡察过程中发现的问题提出整改意见。村级则为充分发挥村务监督委员会的监督作用，全力推进党风廉政建设和反腐工作，推行“一清单两报告两评议”制度，全面落实村务监督委员会的监督责任。但在此过程中避免不了有漏网之鱼，仍有问题出现。如监督主体权责意识不清晰、监督主体能力素质不高、基层XX监督不力导致角色定位偏离以及政绩观的错误等。

（二）监督内容和方式

1.监督内容

对村务决策情况、村务公开情况、村级“三资”（资产/资金/资源）管理情况、村委会选举等方面进行监督。

2.监督方式

第一，组织进行村民委员会会议和村“两委”联席会议。第二，不定期对村级财务、预算情况、村务公开情况、专项惠农资金的使用等进行全面审查核实，并做完整记录，以便后续工作的开展。第三，由村民代表对村民委员会班子及成员履职情况进行民主评议。第四，实行“一清单两报告两评议”制度。第五，村“两委”定期对村务监督委员会进行总结汇报。

（三）监督程序

1.收集民意

根据广大村民所关注的热点话题以及他们所遇到的难点问题，以上门走访、约谈以及调查问卷的形式广泛收集村民的意见和建议，以此来确定村务监督委员会需要重点进行监督的内容。

2.调查分析

成立专项调查小组，围绕监督事项开展全面调查，并进行整理归纳。然后再对收集到的意见和建议进行认真分析，及时将调查情况以及工作建议向村党组织和村民委员会反映。

3.监督落实

根据调查分析的结果，提出监督意见，明确分工，认真细致、客观公正地开展监督工作，及时发现和纠正存在的问题。

4.通报反馈

通过村务公开栏、召开村级会议、“三微一端”等形式及时公布监督结果，对村民的询问质疑作出解释说明，并畅通监督举报的渠道，以便村民及时反馈。

四、村务监督委员会对民主选举监督过程中存在的问题

（一）监督主体权责意识不清晰

根据《村民委员会组织法》的规定“村务监督委员会成员有村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生”[1]。这不可避免地会导致村事务监督委员会的非法选举，这样一来监督的效能也会大大降低，若直接由村级党组成员、村主任或者其他村务监督委员会成员行使权力，出现“一肩挑”的现象，势必会导致权责意识不清晰、监督职能交叉的问题。在权力设置方面，村务监督委员会拥有五项基本权力，其监督内容包含农村基础建设的方方面面。在我国农村基层，农村基层党建由乡镇组织部门管理，民政部门管理村委会选举工作，纪律检查监督部门管理干部违法违纪等工作，自上而下的多元管理方式，致使村级管理和监督工作出现多头管理的问题，在实际的工作开展过程中职责不清晰的问题就很突出。

（二）监督主体能力素质有待提高

在村务监督委员会的队伍建设中应当有高素质，遵纪守法，爱岗敬业，敢于创新，群众拥护，依法办事能力强，服务意识强，专业知识储备强的成员。村级监督组织主要包括村务公开监督小组、民主理财小组以及村务监督委员会等其他形式的村务监督机构。广大农民群众作为村级监督的主体，普遍群众的文化程度都不高，没有学过专业的财务、会计知识，专业不对口，不高的文化水平直接影响着个人的监督职能的发挥，村务监督委员会的整体业务能力也会受其影响，导致监督功能的弱化和虚化，达不到监督的完美效果。

（三）基层乡镇XX监督不力

从村民自治制度确立以来，“乡村政治”就逐渐成为管理我国基层地区的常态化模式，乡镇XX也承担着XX对基层群众自治管理的相应职能。根据《农村基层干部廉洁履行职责（试行）的规定》，通知明确要求乡镇党委和XX每年组织选举村级党员和村民委员，决定村事务，管理村事务，监督村事务以及农村社会管理秩序等方面进行检查和考核。所以基层XX应对村级组织各项事务进行的监督，履行监督职能。但由于在村民自治权行使的过程中，基层XX的监督职能未能切实履行，有些人依靠家庭权力，采用非法甚至是违法手段来影响村委会选举的行为，致使家族黑恶势力横行乡里、欺压百姓，群众敢怒不敢言。

1.角色定位偏离

根据法律规定可以很清晰的明白乡镇XX的作用，即“上传下达”的桥梁作用，但是正确理解这一作用才是关键。此处的“下达”并非仅仅是XX文件、国家政策的传送，而是要求乡镇XX要将其中的内涵解释清楚，并对下一步的工作如何开展作出相应的指导、协助与监督。但现实却呈现出不一样的景象，当前仍有部分基层乡镇XX停留在原来的领导方式，将自己作为村委会的上级领导，视村委会为乡镇XX的下级，对村集体事务拥有主流控制权，大量干涉村庄换届选举、罢免、村务公开、村集体财产等方面，逐渐混淆，甚至严重偏离了乡镇XX作为指导、协助、监督村级组织的角色定位，从而也严重阻碍了乡镇XX履行对村级组织正常的监督职能。

2.错误的政绩观

乡镇XX起着“上传下达”的桥梁作用，然而就是这一小小的“下达”同时也考验着乡镇XX的监督能力。也就是说，“下达”不仅要内容详实，更要方法得当。而当下有些乡镇XX重数量不重质量，一味采取“以痕迹论政绩””的考核方式来监督村级组织管理者，这种方式固然可以起到监督作用。但是在面对强大的工作压力下势必会有部分村级管理者过于重形式而忽略实质，久而久之反倒成为考量政绩的标杆，既没有落实好工作，反倒走向另一个极端一一形式主义顺势蔓延。因此，在采用某一监督方法时应全面考量发展其优势，避其劣势。

3.自我监督意识缺失

有权即有责，用权必受监督。乡镇XX作为村务监督制度的外部监督力量，对其本身的监督也不可或缺。由于实践中乡镇XX对村庄管理一直拥有主流控制权，造成有些乡镇XX为了彰显本地区的政绩，滋生了诸多违法乱纪的行为。这一方面说明乡镇XX作为监督者的自我监督意识不强，另一方面也说明纪检组织在基层XX中存在组织涣散、监督不力等种种问题。现如今，对于基层来说需要管理和监督的事务只会越来越多，并不会在一定程度上减少，而这就显现出村务监督委员会的力量不够监督这些基层事务，这就不免要基层XX的助力，行使XX监督的权利，帮助村务监督委员会更好的实现基层的良好治理目标。

五、村务监督委员会加强民主监督的改进措施

（一）明确监督主体的职责权限

为了规范村务监督和管理的工作，后陈村制定了一系列的明确规定。贯彻落实2015年中共中央办公厅、xxx办公厅印发的《关于推行地方各级XX工作部门权力清单制度的指导意见》，通过推行实施与权力相关的一系列清单制度，使得地方各级XX工作部门的职责权限相较之前更为明确，各级部门之间的权力边界也更加清晰明了，实现权利与责任的有机统一，XX的治理效能显著提高。根据中央文件的要求，基层权力监督体系的建设发展有必要制定详细的权力监督清单。各级地方XX贯彻落实《指导意见》，明确各个监督主体所要承担的责任和必须监督的事情，对职责权限进行有效的控制。强化村务监督委员会的权力，合理划分职责权限，防止出现多头管理、交叉管理。加大对“一清单两报告两评议”制度的推行，让制度落实到位，真正起到监督的作用。

（二）提升监督委员会成员的能力素质

《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》在2017年12月公布，明确村务监督委员会在村民对村事务行使民主监督权这一过程中所处的地位，指明建立健全村务监督委员会制度所必须坚持的总体要求、人员选拔的条件和要求，实际开展工作过程中所行使的权力和监督的内容。同时建立必要的绩效考核制度，各级党委XX必须要切实落实组织领导责任。该意见的颁布，有力的推进村务监督委员会制度建设工作。健全完善考核机制，把村干部述职述廉和民主评议情况作为重要考核内容，这是针对村委会全体成员而言的。通过建立绩效考评机制,调动干部工作的积极性和主动性,注重实际效果,从而不断提高自身对政策的理解程度和理论知识的掌握度以及进行宣传教育的工作能力,加强对自身的约束,同时也有利于村民及时对干部或者村级事务进行监督,提高村民参与自治的积极性和责任意识。村务监督制度的有效实施关键还在于村务监督委员会成员的配置上，人员配置的好坏会直接或者间接影响村务监督的整体水平。若人员配置好的话不单单能提高村务监督的整体水平，还能在一定程度上保证监督的独立性，防止交叉和互相影响。加强宣传教育。村级党组织和XX联合在广大群众中，通过线上和线下的宣传方式，加大对党的思想、作风等各方面知识的宣传力度，不断提高群众主人翁意识和文化素质，引领群众主动维护自己所拥有的权益，正当行使监督权利。同时提高村干部自觉接受监督的服务意识，提升干部能力素质，加强村干部队伍的建设，做好群众工作。而村干部只有自觉接受广大群众的监督，才可能得到群众的爱护和认可，为人民群众办好事、办实事。

（三）XX加大监督力度

1.正确进行角色定位

XX的“下达”作用不仅要将XX文件、国家政策的传送到位、落实到位，还要将政策文件中的内涵解释清楚，解读政策为下一步的工作开展作出相应的指导、协助与监督。基层XX改变原来的领导方式，不能一味的认为要将自己视为村委会的上级领导，把村委会视为下级。不能因为拥有村事务的主流控制权而大量干涉村庄换届选举、罢免、村务公开、村集体财产等方面的内容。做好基层XX指导、协助、监督村级组织的作用，进行正确的角色定位，促进基层XX正确行使监督的权力。

2.改变错误的政绩观

加强乡镇XX为乡村服务、进行村务监督的意识、采取得当的监督方法、打造监督有力的纪检队伍。明确乡镇XX村级治理的权责清单，督促乡镇XX行使监督的职责。从乡镇XX的组成人员入手，加大从优秀选调生、优秀村干部的选拔力度，建立干部培训长效机制，加大培训力度，建设出思想素质高、工作能力强的监督队伍。对农村民主选举、民主管理、民主决策进行有效监督。同时，督促村“两委”主动接受群众的监督。

加大对“一肩挑”模式的监督，进行多渠道监督。村两委是为了贯彻落实国家的方针政策扎根在农村的政策执行者，是广大群众利益直接维护者，村干部在实际执行过程中的做的好坏与否，都影响着广大农民群众对党和XX的看法。因此村两委在日常工作中要时刻注意自己的言行举止和办事方式方法，做好预防工作，自觉主动接受监督，积极为群众办实事、办好事，真正做到清正廉洁。重质量，而不是单纯的重数量，避免形式主义和错误的政绩观。

3.加强自我监督意识

营造自觉接受监督氛围。完善民主管理监督方式，村委会是村民在实行自治时而成立的组织机构，是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。健全并充分发挥村民监督委员会的作用，保障村民对干部进行民主监督的权力，为干部自觉接受村民的监督提供基本保障。自觉接受监督。如果一个人没有监督，就很容易忘记，很容易犯错。监督是防止一个人犯错误的一种重要手段。自觉、自愿地接受组织和群众的监督，防止出现错误的政绩观。村干部应当加强学习，树立自觉接受监督的意识。我们也应该正确对待监督。村干部必须有热情和勇气真诚接受群众的监督，在接受监督的同时进行自我反思与批评。只有自觉接受监督的村干部，才能得到群众的拥护，才能真正的服务好群众。我们要积极参与监督工作。目前，村干部有是否愿意接受监督，和是否敢监督这个问题。一些村官对参与监督有疑虑。只有以党和人民的利益为中心，我们才能进行大胆的监督，而不避免邪恶和无畏。健全完善自觉接受监督机制。健全完善村务公开机制，有效提高村干部主动接受群众监督的责任意识，进一步明确村务公开的内容、规范村务公开的程序，加大监督检查力度，对法律法规和政策明确规定要求进行公开的内容，一定要全部公开，还要继续重点对村级财务进行信息公开，保障群众的知情权。

六、结语

不论是民主决策、民主管理，还是民主监督和民主选举对于基层民主治理来说都起着至关重要的作用。民主选举权是村民在自治过程中的基本的权益；民主决策权是最关键的权益；民主管理权是村民进行自治的主要方式；民主监督权是保障村民实行自治的过程中对干部进行监督的权益。其中最重要的还是民主监督的权力，然而村务监督委员会作为广大农民群众生活中最直接的监督组织，群众听的最清楚也最了解。所以，建立健全村务监督委员会，完善运行保障体系，提升成员能力素质的同时加强针对性的培训。从根本上遏制干部的不正之风和腐败，促进农村和谐稳定的发展，加快和推进基层民主建设，实现乡村治理现代化，这是一个既重要又现实的问题。

参考文献

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致谢

本论文是在老师的悉心指导和严格要求下从完成课题选取、方案论证到具体设计和调试，无不凝聚着老师的心血和汗水，在四年的本科学习和生活期感受着导师的精心指导和无私的关怀，我受益匪浅。在此向并老师表示深深的感谢和崇高的敬意。

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最后，知子莫若父和母。每每遇到困难之事，父母都能平心静气的与我开导，给我力量，可以说没有父时的支持利鼓励我根本走不到现在的阶段，借此机会深深地表达心父母恩情的感谢。