基层公共管理的公民参与问题研究—— 以华宁县为例

摘要

公民参与对于实现民主政治来说是一个非常重要的问题。随着社会的发展，越来越多的公民意识到自己也是享有管理国家的权利的，作为国家的主人，他们都想为民主政治建设出一份力。公民参与公共管理有利于保障公民的民主权利，而且能够推动民主政治的发展，从而构建和谐社会，提高人民的生活质量。基层XX作为直接向群众提供公共服务的机关，在实现民主政治的进程中发挥着尤为重要的作用。但是在现实生活中，基层XX条件不成熟，体制不完善，即使基层XX是离人民群众最近的行政机关，基层公民参与公共管理这一问题还是容易被忽视，这将严重阻碍民主政治的发展。本论文主要是在相关研究和经验总结的基础上，以华宁县为研究对象，对华宁县基层公共管理的公民参与的现状及问题进行分析研究，提出优化公民参与问题的对策，促进华宁县民主政治的发展。

关键词：基层；公共管理；公民参与

一、引言

（一）研究目的与意义

随着经济的发展，公共管理模式也发生了变化，同时“治理和善治理论”兴起，这一理论认为，“治理是政治国家与公民社会的合作、XX与非XX的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与非XX的合作。”当下，人民生活水平不断提高，人民的思想也在不断进步，参与管理社会公共事务，成为公民行使民主权利的主要途径。管理社会公共事务不再是XX的专职，公民个人和社会组织也渐渐参与到对社会公共事务的管理当中。XX不再是唯一的权威，公民个人和各种社会组织也成为了公共管理的权威之一，基层XX作为我国行政机关中最基本的单位，距离群众最近、接触群众最多，是民主政治发展的关键。目前，我国的基层XX存在着十分严重的公共管理缺位、政策落实不到位、虚假监督等现象，因此，以华宁县为例研究基层公共管理的公民参与问题，剖析基层公民参与的现状，指出基层公民参与的问题所在，并提出相对应的措施，推动民主政治的发展，构建和谐社会。

（二）研究现状

目前我国有许多学者从不同的角度对公民参与进行了不同的研究。杨敏根据不同阶层居民对社区需求的不同、参与动机与策略的不同提出了依附性参与、志愿性参与、身体参与和权益性参与的四种参与模式。中共中央办公厅、xxx办公厅关于在全国乡镇XXX机关全面推行政务公开的通知指出：公民积极参与是公民参与公共管理的高级形式，这里的“积极”，不仅指公民，也包括XX，即信息交流的双方均采取积极的态度和行动。

X政治学家谢莉安斯汀在《公民参与的阶梯》中将公民参与分为了三个层次，分别是公民被动的参与、公民形式上的参与、公民实质上的参与。克莱顿.托马斯认为公民参与可以加强XX的合法性，提高公民对于XX决策的接受程度，并且依据公民参与及影响力程度的不同提出了五种公共决策参与模式：独裁或自主式管理决策，改良的自主管理决策，分散和整体式的公众协商，公共决策。全钟燮在其《公共行政的社会建构：解释与批判》中也比较详细地论述了公民社会、治理及其能力的关系，认为在解决公共问题的过程中应当尊重公民的话语权，并且认为提倡治理过程中的公民参与，可以促进公共治理中的XX与公民社会等主体间的积极联系。乔治.S.布莱尔从权力分析的角度对X社区居民参与社区决策进行了探讨，并介绍了X居民获得公共信息从而参与公共决策的途径。

二、公民参与的内涵

（一）公共管理的内涵

公共管理，是现代社会的一种新型发展模式，从字面意思来理解就是对公共事务进行的管理活动，具体来说公共管理是指以XX为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化XX的治理能力，提升XX绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。与西方国家不同的是，在中国，公共管理不仅是一种理论形态、一种管理公共事务的活动，同时还是一个独立的学科。公共管理是社会历史发展的必然。X著名的行政学者梅格特认为，那些参与政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理。公共管理涉及到的内容有政治、法律、经济等许多方面。

（二）公民参与的内涵

公民参与，也称公众参与、公共参与，是指公民试图影响公共政策和公共生活的所有的活动。在现代民主政治制度下，公民参与已经成为公民的一种普遍性和广泛性的活动。狭义上的公民参与就是参加投票选举，属于政治参与；广义上的公民参与除了参与管理政治活动外，还要参与对公共利益、个人利益影响重大的社会公共事务的管理。公民参与的定义适用于“从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、XX官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。”其实质是一种寻求社会资源的重新分配和再创造的过程。

（三）基层公共管理中的公民参与

1.基层公共管理的内涵

基层公共管理是指具有公共事务管理职权的县、区XX、城市街道办事处、农村乡镇人民XX以及村民委员会、自治组织以及其他相关社会团体所进行的公共性事务管理的活动。根据参与主体的不同，可分为基层XX的管理、居委会自治、村委会自治和基层公共组织的管理，居委会和村委会是最能倾听民众意愿的组织，掌握的信息也是最准确、最真实的，基层公共管理是最能直接反应民众意见的主要途径，也是公民行使监督权的主要渠道。

2.基层公共管理中公民参与的内容和方式

基层公民参与的内容涉及两个层面，第一个涉及的层面是参与对社会公共事务的管理，也就是在整个社会生产活动中，凡是和公民的切身利益有关的所有活动，公民都应该参与进来；第二个是参与增强XX职能和完善XX制度等多个方面的建设的各项活动。公民参与公共管理的内容有三个，分别是选举管理者、参与公共决策制定、监督与评价管理过程。传统意义上的公民参与的途径主要是通过信访、协商、结社、抗议、广播、电视等传统意义上的媒介参与公共管理。随着网络技术的发展，公民参与公共管理的形式越来越多元化，很多基层XX都开通了“政务信息公开”网站和论坛，以及微博、微信公众号等。基层志愿者的参与形式是我国在公共管理的发展过程中逐渐形成的新的公民参与模式。担任基层公务员也是公民参与的形式之一。

三、华宁县基层公共管理中公民参与的现状分析

（一）华宁县基层公共管理中公民参与的现状

华宁县辖区1313平方公里，山区面积占了89%，总人口22.16万，华宁县有五个乡镇，分别是宁州街道办事处、青龙镇、盘溪镇、华溪镇和通红甸彝族苗族乡，其中城镇人口占48%，农村人口占52%，华宁县的大部分公民都是从事农业生产活动，文化素质整体水平偏低，对国家政策的了解少之又少。

当然，华宁县人民XX在公民参与方面也做了一些努力，比如在官网页面开通了政务服务窗口，公民可以根据自己的需要在对应的窗口办理相应的业务，还可以对政务服务进行评价、对XX的工作进行监督，目前，华宁县公民参与公共管理的方式有：XX网站、论坛、微信公众号、意见箱、座谈会、广播等，但是在现实中华宁县的公民参与公共管理活动主要是依赖于广播和村里的信息粘贴公告栏。首先，华宁县的公民大多从事农业生产活动，基本没什么时间浏览XX网页，其次，有很大一部分公民仍不会使用智能手机，文字性的东西看起来也比较吃力。最后，通过走访发现，绝大多数公民认为：管理社会公共事务是XX的事，我一个老百姓就做好老百姓该做的事，不给国家添乱就行。他们都抱着“事不关己，高高挂起”的思想，只要不涉及到自己的利益，他们就不会主动参与到对社会公共事务的管理中，公民参与度很低。另外，行政机关内部职责不明确，他们想给行政机关提建议时，不知道该找谁，该经过怎样的程序，提出的建议往往都是石沉大海，最终导致公民参与不了管理活动，参与效果很差。

（二）华宁县基层公共管理中公民参与存在的问题

1.公民参与公共管理的意识不强

华宁县的生活节奏比较慢，县城里面居住的一半是退休工人，他们每天的生活基本都是散步、乘凉、下棋，另一部分是上班族，他们每天忙于工作。无论是老年人还是年轻人，他们已经习惯了慢节奏的生活，所以他们对参与公共管理并没有过多的欲望，经常都是被动参与，而且在参与的过程中很多都是凑人数，不关心整个过程。华宁县的经济发展水平比较落后，尤其是通红甸彝族苗族乡，交通阻塞，相对于其他乡镇来说，经济严重落后，公民基本没什么文化，对于我国公民享有参与民主政治的权利也知之甚少，通红甸彝族苗族乡是整个华宁县公民参与度最低的乡镇。其他乡镇在地域上来说相对开放一点，公民对国家政策的了解更多，但是由于本地就业机会较少，公民为维持基本的生活，大多选择外出务工，他们只专注于搞经济收入，没有时间和精力参与到对社会公共事务管理中来，基本没有参与公共管理的意识，只有某一特定领域可能对自身利益造成影响时，公民才会主动参与到公共管理中。整体来说，华宁县的公民基本不会积极主动地参与到对社会公共事务的管理中，严重缺乏参与意识。

2.公民参与公共管理的能力有限

华宁县各县区公民的文化素质呈现出不平衡的现状，宁州街道办事处就驻扎在县城里，公民大多都是高中以上的学历，另外，华宁县城有着悠久的历史文化，在县城文化的影响下，公民素质整体比其他农村地区要高，在理解政策方面没什么大的问题，但是另外四个乡镇的公民大多都是小学学历，初中学历的公民很少，高中及大学学历的公民更是寥寥无几，他们对于公布在信息栏的文字性的东西看起来很吃力，理解起来也不容易，在表达自己对于XX工作的看法时很难将内心的真实想法流畅准确的表述出来，素质文化水平的低下限制了大部分华宁县公民对华宁县公共事务管理的参与度，此外，他们在进行网络参与时，不能正确理解政策内容，容易道听途说、听信一些虚假言论，思想容易被别人操控，无法分辨是非对错，不利于构建良好的公民参与秩序。

3.公民参与公共管理的途径较少

建设有中国特色的社会主义民主政治，是我国的政治体制改革的重大目标。随着政治体制改革的深入，XX的公共管理职能也更加完善，我国公民参与基层公共管理的形式也越发多种多样，但是华宁县为公民提供的具有可行性的参与公共管理的途径还是很少。目前，华宁县的公民参与途径主要是进行投票选举、上访等，但是在选举中，公民没有健全的法律体系作为保障，投票结果往往会受到第三方因素的影响，导致选了自己不想选或是选了没有能力的人担任职务。由于XX机关职责不明确，公民上访的事情常常得不到有效的解决，公民上访无果，又没有其他的途径参与管理，XX很难知道公民的需求，公民无法参与到公共管理中，因此在处理公共事务时XX和群众很容易发生矛盾冲突。

4.公民获取信息不及时、不对称

随着科技的发展和网络信息技术的普及，我国XX对信息的发布、传递整体呈现出高效率高标准的趋势。但是在华宁县，仍有部分山区没有覆盖网络，因此XX发布的信息往往要经过好几个环节才能传达到公民手中，在传达过程中很容易出现传达错误的问题，整个过程耗时耗力，获取信息不及时会影响公民参与处理社会公共事务。华宁县的公民目前掌握和获取信息的方式主要是通过华宁电视台的新闻、华宁县人民XX官网、华宁县人民XX微信公众号、公民的手机短信、村广播、居（村）委会公告栏，但是在实践中，官网信息、公众号信息没有及时更新、公告栏没有及时更换导致公民很难第一时间掌握信息，就直接影响到了公民参与公共管理。目前华宁县的村委会公布信息主要以广播、公告栏等方式为主，信息传播的范围较小，途径较为单一，达不到及时传递信息的目的。

四、完善华宁县基层公共管理中公民参与的对策

（一）提高公民文化素质，增强公民参与意识

要想公民积极地参与进来，强化公民的参与意识是第一步，也是最为重要的一步，思想决定行为，让公民的积极性有所提高，让公民能更好地参与进来。然而意识形态的建立不是一蹴而就的，短期内是不可能达成的，意识是需要长期坚持不懈的投入，慢慢培养起来的。

首先，可以将公民参与的内容录制成法制教育宣传片，发放到村委会，由村委会利用闲暇时间组织公民观看，观看结束后让公民发表自己的感想、相互间交流学习成果，让他们学习明白我国公民拥有合法参政的权利。其次，可以制作关于公民参与公共管理的宣传手册和宣传片，使用图文结合的方式，使公民更直观的了解自己的权利，培养公民参与公共管理的意识。最后，培养公民的社会主义核心价值观，帮助公民树立正确的思想价值，培养他们的责任意识。

（二）采取措施提升公民参与公共管理的能力

对于文化水平较低的乡镇，深入到村委会给村民普及一些最基本的知识，慢慢提高公民的文化素质，增强公民明辨是非的能力。比如说可以在村里面定期开设座谈会，根据公民的需求灵活调整座谈会的主题，可以是讲解国家最新出台的政策，也可以是针对某一项公民不理解的政策进行耐心解说，鼓励公民积极参与公共管理。另外，在他们参与政治管理的时候向他们传授必要的法律知识，让他们懂得怎样按照法律法规正确参与到公共管理中，以此提高公民参与公共管理的效率。最后，可以充分利用当下流行的各大短视频平台，文字性的东西看起来枯燥乏味，而且不一定人人都能看懂，各个乡镇可以在抖音或者快手开设专门的账号，把公民参与的过程及方式等方面的内容以短视频的方式呈现出来，公民在打发时间的同时学习了如何参与公共管理，省时又省力，这种方式男女老少都能看懂，对提升公民参与公共管理的能力大有帮助。

（三）完善基层公共管理公民参与机制，拓宽参与渠道

一套合理完整的公民参与机制是保障公民有序参与公共管理的条件。

首先要确保渠道的规范性以及畅通性，建立完善的法律体系，为公民提供相应的法律保证，让他们能够大胆、安心地在参与到XX工作中去。华宁县缺乏一套比较完善的公民参与机制，所以公民在参与公共事务的管理过程中既没有动力，也没有约束力，严重影响公民参与的积极性。要制定一套专门规范公民参与秩序的法规，明确公民参与的程序、内容、方式等，使华宁县的公民能够放心的参与到公共管理中。其次要打造完善的信息公开制度。对于政务信息，要及时更新，做到开放透明；对于政策信息，不仅要及时更新，还要向不理解国家政策的公民介绍政策的具体信息，保障公民的知情权。最后，要加强对互联网技术的运用，为公民参与公共管理提供更多的参与渠道。当下，微博、微信、抖音、快手等平台的兴起，拓展了公民获取信息和参与公共管理的渠道，公民只需要拥有一部手机就可以参与到某些公共事务的管理中，不仅可以了解国家政策，还能随时参与讨论、发表自己的见解，方便又高效。

五、结语

广泛的公民参与是民主政治的标志，基层公民参与基层公共管理就显得尤为重要，提高基层公民的参与意识，构建完善的基层公共管理公民参与机制，采取合理有效的措施规范公民参与秩序，充分掌握公民的需求，合理利用一切可利用的资源扩展公民参与的渠道，有利于实现公民当家作主的愿望、构建社会主义和谐社会，维护社会秩序，实现民族复兴。

本文从优化基层公共管理的角度，以华宁县为例对公民参与基层公共管理的问题进行研究，剖析了参与过程中出现的问题，并提出了一些完善建议。但由于作者理论水平和研究能力的欠缺，论文中还有很多不足之处，对基层公民参与公共管理存在的问题的描述还不够完善，提出的相对应的措施也不尽完善，还需要在以后的学习和研究中不断完善和补充。

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　致谢

本论文是在老师的全力指导下完成的，老师在本论文的选题、资料收集和修改等阶段都给予我悉心指导并提出了很多宝贵的意见和建议。老师渊博的知识、严谨的教学态度、精益求精的工作作风和诲人不倦的高尚师德，深深的感染和激励着我。我很感谢我的论文导师，她很认真很负责的指导并帮助我完成这篇论文的撰写。

感谢我的父母，他们文化水平不高，却把我送入了大学校园，他们不善于表达，一直在背后默默的支持着我，我有什么需要他们都会想办法满足我的需求，一直鼓励我支持我，为我顺利的完成毕业论文提供了很大的帮助。以后我会努力找工作，不辜负父母对我的栽培！

大学四年的时间过得很快，仿佛昨天才进入大学的校门，今天就要离开了，论文从开题报告到定稿都离不开老师同学的帮助，感谢普洱学院政法学院的各位老师，老师们为我的论文提出了许多宝贵的建议，没有老师们的指导和帮助，我的论文是完成不了的。还要感谢我的同窗和舍友，他们陪我走过了四年的大学生涯，度过了一生最难忘的时光。感谢在普洱学院的四年的大学生活，这段经历将成为我一生中最为宝贵的财富。

最后衷心感谢论文评审委员会的各位老师对本论文的认真评阅和指正！