安全生产行政执法困境及对策研究

　摘要

依法执法是安全生产领域从人治思维向法治思维的重大转变，在这一变化过程中，安全生产的各种传统环境、行为方式和法治理念交织在一起，造成了执法环境下的安全生产行政执法问题。本文从安全生产行政执法中存在的问题、原因分析及对策三个层面分别提出：第一安全生产事故原因与行政执法关联、事故频发、安全生产事故多发等方面进行分析，多重情况与行政执法现状不匹配，存在安全生产与安全生产管理工作不相适应，执法部门追求案件合法性而忽视社会公平，行政执法裁量权不合理，法律预期与现实差距等问题。其次，安全生产法与制定法存在冲突，导致对行政执法标准的理解和执行出现偏差。法律法规的内容与现实相冲突，在形式内容与实际执行之间出现“两张皮”现象。安全条件下市场准入自由裁量权标准不统一，造成市场不公平竞争，制约了行政执法的公平性和合理性。最后，完善地方安全生产立法，建立符合当地安全生产实际的规章制度，构建安全生产协商执法模式，解决当前安全生产行政执法存在的问题，建立有效的执法绩效评价体系，在实践中验证行政执法的合法性、公平性和合理性。

　关键词：安全生产，民众期待，地方立法，协商式执法，绩效评估

　前言

安全生产是经济发展的重要问题，是评价人类生存条件的重要指标。发生涉及安全生产的工伤事故，群众健康将得不到保障，企业经济受到损害。国家高度重视安全生产。党的十八届三中全会《决定》提出：加强安全生产管理体制改革，建立安全风险防控体系，化解重大安全事故。XX指出：安全生产决不能把牺牲生命作为不可逾越的红线。一方面，民众对安全生产的行政执法并不满意，因为民众认为立法者无所作为，安全生产不断受到威胁，执法总是有死胡同和盲区。执法领域的现状与公民对安全生产的要求是不断矛盾的。另一方面，作为受监管的生产单位，与法律法规、标准和标准的要求相去甚远。在此基础上，本文旨在从事故间接原因的角度分析安全生产行政执法的困境，并提出解决当前安全生产行政执法瓶颈的对策。

　1安全生产事故基本概念

　　1.1安全生产事故概念及特点

生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失的，导致原生产经营活动（包括与生产经营活动有关的活动）暂时中止或永远终止的意外事件。按照《生产安全事故调查处理条例》将事故分为特别重特大事故、重大事故、较大事故、一般事故。安全生产事故率越高，社会危害性越大，危害性越大，负面影响也越大。国家把遏制重特大事故、杜绝重大事故、减少一般事故作为当前安全生产目标，以“安全生产零伤亡”为目标。安全问题与整个生产过程密切相关。安全问题没有得到妥善处理，这就转化为可能导致事故的安全风险。安全是管理的问题，预防安全生产事故，就是通过对安全问题的有效管理，实现对安全风险的“零容忍”。与公共监管不同，安全问题受到监管。市场主体通过监督执法，推动解决安全生产问题，通过有效管理，引领企业安全生产上一个台阶，预防安全生产事故的发生。

1.2安全生产行政执法的必要性

通过有效的安全生产行政执法，任何事故都是可以预防的。强有力的行政执法并不难查明每起事故的间接原因，而对安全访问授权和相关保护问题的法律控制是执法的最基本要求。在重大安全隐患可能危及劳动者安全或者构成重大风险的情况下，临时停产或者行政处罚是执法执法机关最根本的任务。督促企业履行《安全生产法》等法律法规规定的安全生产职责，是行政执法的重点。一方面，安全生产领域的事故有一定的规律性，预防安全生产领域事故的措施，安全生产领域易发生事故的行业类别，通过对人因工程学原理的分析，可以充分认识到风险与事故预防的重点、主要技术及相关防范措施；另一方面，安全生产行政维护的目的是鼓励生产单位和经营单位识别安全生产风险，采取安全措施，有效控制已识别的安全风险，防止生产安全事故发生。劳动保障在行政维护不成熟的市场经济发展阶段显得尤为重要，或者在充分竞争的市场环境下，不同的市场在安全条件下存在差异，导致劳动保障存在固有缺陷，通过纠正安全生产行政维护中存在的重大安全风险，减轻安全风险可能带来的后果。

　2安全生产行政执法状况

　　2.1安全生产行政执法基本情况

各级党委、XX越来越重视安全生产的行政维护工作。在每一次安全生产工作会议上，加强工作场所安全执法工作，都被视为预防和控制工作场所事故的重要措施。从各地掌握的信息来看，在行政维护安全生产相对健全、预防性制裁较多、维护安全生产与有机农业管理相结合的地区，安全生产事故是可以有效预防的。但是，目前的情况是自上而下，安全生产事务工作比较复杂，安全生产行政执法工作普遍比较淡薄，注意留在口头上。各级安全监管部门的执法机构设置不统一。没有执法机构的安全监管部门把执法工作附在营业厅履行职责上，而有执法机构的安全监管部门往往会派人员到各个营业厅开展各项工作。从监管对象来看，监管机构不明确，安全监管部门负责处理所有与安全有关的工作。事实上，无边界安全生产监管的风险和事故概率最高。目前，安全生产基础薄弱，生产经营单位不应落实安全生产责任，工人安全意识仍然薄弱，大量农民工进入生产线自我保护意识差。行业安全隐患与新兴行业安全隐患的叠加替代，使得安全生产形势更加复杂，行政执法对在安全生产方面的工作更加困难。

　2.2以昆明市为例安全生产行政执法状况

在考核工作场所安全事故的执行情况时，应考虑三个方面的因素：现场安全，事故的数量和执行情况。安全生产事故指标代表了地区安全形势，长期以来被视为考核地方安全的重要指标，是对其他考核的否定。数据也可以使事故指标的评价决策结果导向，即使它是一项很好的工作，对重大事故的影响，仍然会被否决。理想主义和舞弊理论对周围指标的控制成为经验的交流，因此，对事故的指标评价必须实事求是，有求必应安全生产工作。公众举报信访能够客观、真实地反映公众对安全生产的满意度。公众关注的重点行业是提高安全生产行政执法水平的重要渠道来源。通过行政处罚，可以更好地总结安全生产领域的薄弱环节，落实下一步安全生产管理的重点内容，同时也可以更好地检查区域安全生产工作状况。

　3安全生产行政执法面临的问题

　　3.1安全生产行政执法依附于安全生产管理工作

从昆明市安全生产行政执法重点看，围绕着养护工作的年度安全生产重点展开。当然，有限的行政执法手段必须为安全生产工作服务，但用有限的手段实现安全生产效益的最大化，是一个实践探索的过程。年度安全生产工作表明,安全生产标准化建设和实施的场景一般是双重的。为了创建安全标准化，一些企业首先明确了《安全生产法》的七项责任。在实践中，他们规范了企业的运作。在HSE体系中，企业主要是被动的人，不理解、不履行。这些管理上的缺陷是对生产安全的潜在威胁，是事故调查和核查的一个重要组成部分，也是对执法做法的重要检查。在职业安全和管理方面，应参考外国在职业安全和管理方面的先进经验。否则，政策和标准将出现在纸面上，业务模式将不会得到执行。

工作场所安全的行政实施不应排除工作重点，也不应与工作场所安全管理挂钩。行政执行以法律和条例为基础，而书面政策只能作为执行的参考，执行文件政策的目的是遵守法律、条例和条例。工作场所安全的行政实施不应是选择性的，因为工伤事故是多种因素造成的。执法部门解决了其中一个安全隐患，而忽视了其他的安全隐患。就像木桶的原理一样，水从木板最短的位置流出。XX各部门的工作安全，没有法律授权是无法做到的。遵守市场法律意味着要求企业在职业安全方面做得好，要求XX当局独立执行标准，而不是将遵守与管理联系起来。在工作安全的具体做法中，企业部门往往从管理的角度处理工作安全问题，生产单位和业务单位已经进行了调整，有能力处理这种监督，并经常承诺予以纠正。然而，安全问题长期得不到纠正是正常的。

　3.2行政执法合法性与社会性不能兼顾

不同的执法概念的社会影响是不同的。强调法律的权威，严格按照“四法”处理安全生产违法违规行为。这一执法概念符合法律的积极性。在具体的执法实践中，我们更加注重澄清事实、确凿的证据、程序的合法性和正确的执法。在这一案件中，一家公司未进行例行职业风险因素测试，处以5万元的行政处罚。这家公司支付罚款时，对这种治疗没有任何想法。事实上，该公司是一家预防职业风险的示范公司，根据对目前职业风险状况的评估，由安全官员控制的工作场所的职业风险因素低于职业风险限值。与其他公司相比，该公司处于职业风险工作的前列，是一个基准企业。从法律角度看，执法官员侧重于案件的合法性，而不考虑案件的社会性质。强调社会法律和无视法律的权威将对法律的行政执行造成严重损害，也不会有适用工作保障的统一标准，从而产生社会影响，意见不一，在行政部门，负责的行政首长制度往往形成一种代表行政执法单位负责人的主导潮流，更危险的是，依赖一个人的生产安全来执行行政法，而那些持这种观点的人则非常普遍。行政执法，对工作单位的行政处罚，对领导、领导管理的行政处罚，对那些希望通过管理改革、领导和促进危险企业来产生社会影响、团结或社会风险的行为体的行政处罚，但是，公司往往很好地管理安全检查，长期的安全改革。经济发展优先重视职业安全，企业发展优先重视安全管理，安全感优先重视依法管理，事先管理优先重视执法，以及经常导致安全工伤事故的其他现象的发生是意想不到的，不敢想。

3.3行政执法自由裁量不合理

对行政执行的酌处权应作广义的理解，不仅对行政处罚的决定，而且对整个工作安全行政执行过程。该区域的安全监管者、生产安全标准和安全管制、领域、联合检查优先事项的关键技术，特别是负责检查“一体行动，履行使命”这一困难做法的监管者，讨论了对以下风险进行行政处罚的问题：公司有行政处罚，我们不学习零风险企业。在对公司执法情况进行检查期间，类似的违法行为可下令在规定的时间内予以纠正，或可同时受到行政处罚，或可下令中止。但是，即使在同一地区，对违法行为的处理也可能有所不同。在制裁采石场的过程中，双方声称，在其管辖范围内有13家公司犯下了同样的罪行，并要求对这些公司进行处理，制裁的结果应当相同，并准备接受安全和安保当局的行政制裁。社会上普遍存在的不正常现象，包括引起社会保障生产的不公平待遇，在市场经济、社区安全生产方面引起社会恐慌，这些生产是为了在没有任何重要因素的情况下毫无怜悯地放松，审查各公司遵守《安全改革法》的情况，审查其有关的人工成本，并审查其生产单位；如果没有发生事故，不进行现场控制，降低企业生产成本，或者不受现场控制的制裁，是不公平的，因为即使是受现场控制的企业也面临暂时中止强制措施的问题。他们可能会失去最好的市场发展机会。在生产过程中发生安全事故后，事故调查组将依法进行调查。但是，安全生产环境并不是调查组成员要考虑的外部因素。严格的事故调查与安全生产行政执法不严是尖锐矛盾的。

3.4法律的预期与现实存在差距

负责处理实际问题，主要是安全生产，这在现实和较低水平之间是绝对理想的，以及安全公司和生产基础设施，到2016年，负责审查该计划的170家公司中，根据法律和行政制裁，任何企业现在都是生产安全，生产是一个动态过程，与生产相关的安全工作也是如此。实现“零隐患”只能是最终目标。目前，执行工作主要以法律、国务委员会条例和部门条例为依据。地方立法的拖延使地方劳动安全的特点不符合国家标准，严重限制了地方经济的发展。同时，企业的生产和经营面临着巨大的法律和社会风险。”三同时“为了工作安全”例如在工贸行业要求100%安全生产的程序“三同时”与实际不符，但事故发生后，往往以完善细致的法律法规作为相应处理的依据，而在执法过程中，对于这样一个历史遗留的问题如宽信从宽的原因让大多数工贸企业望而却步。在实践中，任何一个企业都高度重视安全生产工作，不想发生事故，愿意把安全生产工作做好，但重复投入资源，部分安全要求效果不显著，使企业对安全生产的要求产生质疑，使安全生产实现愿望与现实之间的矛盾更加突出。法律对安全生产提出了超越实际管理的技术要求，生产经营实体生产技术落后，传统的安全管理水平难以向法律规范规范要求转变，企业长期的安全生产运行模式与传统的安全监管机构提出的标准规范不匹配，安全条例不能作为行政执法的理由，这一事实使这种不一致与冲突状态相吻合。

　4安全生产行政执法困境分析

　　4.1安全生产“活法”与现行法律法规的冲突

关于安全生产，特别是中小企业的安全生产管理，有大量的民事“活法”。他们比任何人都更担心生产中的安全事故，在发生致命事故时，他们往往破产，并可能面临刑事责任。生产安全事故，当事方往往不愿向XX报告生产安全事故，但如何尽可能避免和避免致命事故或事故的增加。一旦XX对生产安全事件进行调查，生产和经营单位也可能承担行政处罚等责任，并在支付了人身伤害赔偿金之后承担刑事责任。XX有关当局的过失责任将受到追究，所以大多数事故在实践中还是风险事故的来源。生产经营单位有自己的预防生产事故、规避责任的管理措施和方法，有自己的规章操作制度，层层压实安全生产责任，层层施压。一旦发生安全事故，当事人应当承担责任，但加重对企业的行政处罚，往往会出现严重事故查处和事件行政执法的现象。特别是安全生产行政执法要注意妥善处理企业安全生产独立行为和法律法规要求，严格执行法律。在实践中，有关工作安全发展的法律可能得不到遵守。与此相反，生产和经营单位的管理方式实际上能更有效地确保工作场所的安全。在公共安全和法治的环境中，尊重现有的企业安全生产“活法”突破法律底线已不符合执法人员的职业道德。

　4.2法律法规的规定与客观现实冲突

各级地方XX为积极发展经济采取了各种措施，各级XX的评估指标长期以来一直侧重于经济发展的绩效，而社会保障、生产和环境保护则是这些指标的核心。90%以上的工业领域非“一次三次”安全生产的工商企业，从法律法规的规范性要求来看，2002年《安全生产法》要求项目的安全特征应当与主体工程具有相同的设计、施工和验收，但这种侵权的状态持续了很长时间。公共监管机构很难纠正这种侵权行为。在事故调查阶段，法律规定了进入市场的不同条件，并将遇到的问题提请小组注意；对此类安全生产违法行为的事故调查处理，属于历史遗留问题处理中的矛盾保留。在具体的安全生产执法操作过程中，执法的灵活性远远大于安全生产执法检查的原则。如果执法人员不折不扣地按照法律法规进行安全检查，企业将受到100%的处罚。

从经济学的角度分析，安全生产对企业和社会都是一种无形的利益，在事故发生前，接触经济不能转化为实际的经济效益，被认为在工作中没有表现，安全干部没有搞好安全生产是劳动和生产安全事故的渎职行为，并且安全生产执法人员往往觉得看不见头，没有把安全生产做到最好，只有做得更好。部分工程具有周期性的特点，工程竣工后，安全投入计算到生产成本中，降低了利润，所以这种单位在过去很长一段时间内可以投入较少的安全资金以减少最低投入，安全生产往往是靠运气好，安全事故往往是从他的运气回来找原因的。在实践中，发生安全生产事故的生产经营单位更加重视安全生产工作，习惯性违章但侥幸没有发生事故的企业，安全隐患比较突出。

　4.3民众期待与执法现实冲突

人民对幸福生活的渴望是党和XX的目标，安全舒适的环境是生活的一个重要方面。公民对生产安全的投诉表明，大多数公民对安全受到的损害感到关切。例如安全风险和噪音的影响，煤气和尘埃对健康的影响人。人们对生活条件和健康的认识日益提高，对安全生产的行政维修服务的需求也日益增加。传统的生产安全控制模式不再能满足生产安全的需要。人们已经从满足温饱问题转向更高的精神生活水平，不能容忍以严重污染为特征的状况，比如高能耗和安全风险。体面和健康的工作和生活方式已成为人们日益渴望的目标。

从就业形势来看，就业问题屡见不鲜，矿山、冶金、化工等企业没有职工文化素质，学生也不准备进入这些公司工作，大部分在城市工作。这些企业风险率比较大，有一些中小企业能对健康产生比较大的影响。统计分析表明，这样的企业往往产生高职业危害人群最多，这种简单的情况反映了人们寻找一个安全和谐的环境。

　5完善安全生产行政执法的对策与建议

　　5.1加强地方性安全生产立法

一是安全形势依然严峻，现有法律法规不能完全解决存在的安全问题。及时通过部门规章，填补了安全领域生产标准化方面的空白。第二，部门规章的起草在国家安全立法的适用中具有普遍性。这种急功近利的规定往往不符合当地实际。第三，地方人口和立法权XX，取决于上级和xxx部门的立法。由于地方立法，安全问题不多。地方当局更愿意灵活地适应通过政策文件进行的安全生产。国家鼓励和支持将生产安全特征纳入框架的地方立法，国家安全的部署，但地方生产安全立法的延误在某种程度上对国家安全产生了不利影响。生产加强地方生产安全立法是一个不可避免的趋势，在安全生产阶段必须加以调整。

　5.2建立协商式安全生产执法模式

警告、协议、修改期限、黑名单和向媒体曝光，往往比吊销许可证、停止生产和罚款等强制措施更有效。同时，XX和生产单位之间也有良好的沟通。在上述执法形式中，协议的影响最为明显。警告、黑名单和媒体曝光反映了体面的惩罚，你的命令可以在最后期限内转化为人道的执行方式。约谈职业安全问题，行政执法的主要问题是消极的，意识到安全问题的严重性第二个内容是安全的，如何整改，作为最后一个监管和经营单位的安全问题，如果你不完成，承诺书随后由签字确认为维持和寄存。访谈法成功解决了许多重大安全隐患，即能够有效记录和拍照检查中的安全隐患，符合规范、标准要求的安全生产条件，与法律法规相比较，企业可能面临安全隐患的法律责任；第三，分析我国因安全隐患可能发生的安全事故，以及因安全隐患而发生的安全事故。当参与约谈的生产经营单位主要负责人和安全管理人员意识到作业现场安全隐患的严重性时，他们会从内心改变企业的隐患，而不是仅仅被迫从外部改变。

　5.3建立安全生产执法绩效评估体系

工作安全卫生领域法律法规执行情况评价，是对工作安全卫生领域法律法规适用效果的科学有效评价。安全检查实施情况的评估一般可分为三个阶段：评价委员会汇编了大量关于行政维护工作安全的法律和社会意见和建议，包括通过地方总结、散发调查表、召开座谈会和实地访问等方式。其次，是信息收集的评价阶段。评估小组收集和总结收集的信息，采用定性和定量相结合的方法进行分析。三是研究报告的形成阶段。评估研究组最终完成了评估报告，评估报告阐述了评估结论，全面总结了评估工作中存在的问题，提出了完善安全生产行政执法机制的建议和意见。

　结论

目前，涉及安全生产的事故数量、死亡人数和经济损失总量仍然较大，与人民群众的预期相差甚远。安全生产一直是全社会维护安全生产的重要考虑因素。适用标准包括合法性和特性，社会的生产安全领域的法律和规章制度的力量在于它们的实施，良好的立法是实施这些法律和规章的必要条件，而生产安全管理局的权威是建立在这些法律和规章制度的基础上的。第一是严格执行法律，在法律和规章的内容和实施中处理“两张皮”现象，有效管理安全生产和生产，改进安全生产的管理，以及对安全生产的管理。建立安全生产法执行机构，依法保护市场参与者的生产行为，保障人的生命安全，促进健康的经济发展。第二，完善安全生产法。在法律不执行立法阶段，应通过协商维护安全和解决出现的问题来解决安全风险。第三，安全生产法是保障安全的工具和手段。分阶段开展安全生产工作，必须考虑执法的立法性和社会性，对维护安全生产的情况，要按照公众的期待进行考核。

致谢

感谢我的导师对本论文从选题、构思、资料收集到最后定稿的各个环节给予细心的指引和教导，使有了深刻的认识，并最终得以完成毕业论文，对此，我发自内心的表示我最衷心的感谢。我的导师严谨的治学态度、丰富渊博的知识、敏锐的学术思维、精益求精的工作态度、积极进取的科研精神以及诲人不倦的师者风范是我毕生的学习楷模。同时也要感谢其他老师给予的帮助，老师们的高深精湛的造诣与严谨求实的治学精神将永远激励着我。在四年的大学生涯里，得到了众多老师的关心支持和帮助，在此，谨向老师们致以衷心的感谢和崇高的敬意!

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