基层治理中的行政问责困境与对策研究

　摘要

在2019年底新冠肺炎爆发，多地多级行政官员面对疫情处理不当，遭到问责。2020年，我国将官员“不作为”行为纳入行政问责体系，自此基层治理中的行政问责成为了一个崭新的研究课题。本文第一部分首先解释了基层治理和行政问责的相关概念以及在基层治理中行政问责的特殊内涵。第二部分则提出了我国基层治理中行政问责存在异体问责难以发挥作用，行政问责客体边界模糊，行政容错和行政问责不平衡的困境。第三部分探讨了解决这些困境的具体措施，包括完善多主体问责的精准化与精细化，找准问责对象明确划定权责以及平衡行政问责和行政容错的关系。

关键词：基层治理；行政问责；异体问责

　前言

当前我国基层治理的实践中不同程度存在着上级XX要求基层XX在缺乏具体规定的情形下“按规定办”的问题，而基层XX在具体的实践过程中出现问题时往往出现上级官员对基层官员问责的情况，导致基层官员工作缺乏积极性与创造性。基层官员的工作积极性直接关系到基层治理的好坏，直接关系到人民群众的切身利益。本文主要探讨基层官员的工作现状，分析行政问责制度在其中能起到怎样的作用，面对怎样的困境，并试图给出一些解决对策。

　一、基层治理与行政问责的基本概念与特点

　　（一）基层治理的基本概念及特点

　　1.基层治理的概念

要阐明基层治理的概念，首先应当明晰基层的概念。“人们所言说的‘基层’，所指十分宽泛，或者是一种工作经验，或者是一个地理单元，或者是一个治理层级，然而，人们对于基层概念的‘使用’，往往是在没有深刻‘理解’下发生的，较少对作为治理层级的‘基层’区别于‘中层’‘高层’的特质予以概括，较少对作为地理单元的这个‘基层’与那个‘基层’的共性予以提炼。这样的一种话语局面，就有可能使得基层概念成为一种漂浮的能指，使得‘基层干部’‘基层事务’‘基层规则’等衍生语词的含义晦暗不明，使得人们之间的基层话语大多具有不可通约性，难以形成密切互动的对话关系。”

当然，本文并不打算深究“基层”这一概念的具体内涵。但依旧需要明晰在本文中“基层”这一概念的所指，以此来明晰“基层治理”这一衍生词的含义。本文打算以一个治理层级的角度定义基层，即本文的基层指的就是国家XXX结构最低一层的位置，是我国行政国家治理体系的末梢，直面人民群众的最后一环。而本文中基层治理的内涵就是基层XX按照上级XX的指令，对基层群众实行行XXX力并服务基层群众的实践活动，而他的外延则囊括了“基层”中的所有人和事。

　2.基层治理的特点

基层XX处于行政国家治理体系的末梢，直接与广大人民群众直接接触，要处理来自各个方面的信息和各种复杂的社会问题，因此，基层治理具有特殊性和复杂性，具体包括压力性、繁琐性、综合性、突发性、创新性等。

基层治理的压力性主要表现在基层XX既要“对上负责”又要“对下负责”。一方面，基层XX必须要承担从各个治理层级传导而来的决策压力，另一方面，基层XX又直面人民群众，是国家和社会交往的“窗口”。这也就表明了基层XX必然要受到上级XX和人民群众的双重考核。故而作为基层治理主体的基层干部的压力也十分巨大。

基层治理的繁琐性主要表现在对于上级XX而言，由于不涉及基层的具体实践，政策的制定往往具有宏观性，大多是比较明晰的，但是，政策一旦落实到基层就会变得非常困难和繁琐。在具体实践中，人民群众的具体生活状况、风俗习惯各不相同，上级政策大多难以直接实行，需要基层XX因地制宜、因时制宜。

基层治理的综合性主要表现在基层XX规模虽小，但其治理范围囊括了近乎全面的经济社会发展各项事宜。但是，受制于资源约束，基层XX不能像国家或者省市级XX那样设置众多的职能部门和强大的智库机构来完成各种专业性强、难度高的工作，在这种情况下，基层干部只能是工作来了硬着头皮干，必须一专多能。此外，基层还需要将中央和上级XX的宏观政策和本地区具体实践相结合，这要求基层XX不仅要有多种工作的落实能力，还需要有结合本地区实践的研究能力，这就更增加了基层治理的综合性。

基层治理的突发性主要表现在基层由于直接面对社会生产生活现实，往往要应对各种突发事件，从自然灾害、疾病传播、生产安全到群体性事件、舆情热点等，各种突发性事件层出不穷。这种突发性就要求基层XX和干部一方面要以高度的政治责任心，积极直面问题和解决问题，并根据要求如实上报；另一方面要具有高超的突发事件应变能力，既能够解决好具有充分预案准备的突发问题，也能够对不断出现的新的风险和挑战作出准确判断和正确应对。此外，基层治理的突发性不仅来自于社会和自然状态的不断演变，大量来自于上级的临时性任务或者阶段性任务也增加了基层治理的突发性，使得基层XX和基层干部除了要将大量精力用于处理常态性工作外，还必须要准备应对各种非常态的情况和临时性的工作安排。

基层治理的创新性表现在由于基层XX是直面社会生产生活的第一线，最能够发现和发掘社会创新的萌芽和趋势，因而也是创新最活跃的层级。自改革开放以来，关于XX创新，有两个基本的发现，一是绝大多数的创新都来自于基层，二是凡是地方创新搞得好的，这个区域的治理水平和经济社会发展水平就高，人民生活就幸福。例如浙江、广东等地，长期以来都是创新最活跃的地方。这启示我们，从国家发展和人民幸福生活的需要出发，基层XX和干部要能够不断解放思想，大胆创新，用改革创新来解决工作中面临的各种问题。

（二）行政问责制的相关概念

　　1.行政问责的定义

问责源起于西方，通常与责任制XX、宪政等放在一起研究。最早对行政问责制的含义进行明确阐述的是X著名的公共行政学家谢菲尔茨，他在其著作《公共行政实用辞典》一书中认为“根据法律、民主、道德的要求，行政官员必须能够对其行为接受大众的质询检验，并负有相应责任”。之后在谢菲尔茨主编的《公共行政与政策国际百科全书》中，其将问责概念划分为宏观和微观两个层面，其中宏观是指“一种产生于多种社会环境的社会关系，且较为普遍”，微观通常是指“一种与公共行政相关的行治理手段”。凯文·卡恩斯为问责构建了一个责任立方体模型，一是有清楚或隐约的绩效指标；二是有承担相应责任的能力或威望；三是对组织内成员管理的一种战略。欧文·E·休斯在其著作中提出，行政问责制指的是XX的行动决策是代表民众作出的，应该接受民众的监督，向民众汇报并承担相应责任。珍妮特·V·登哈特与罗伯特·B·登哈特认为，问责制包含三方面的内容，分别是XX官员为什么负责、向谁负责和通过何种手段负责。

如今学界主要将行政问责分为同体问责和异体问责。异体问责是指行政问责是对不在行政统范围内的主体的问责，同体问责是指行政问责是以上级为问责主体，下级为问责对象的机制。陈群辉、肖明美等人提出可以将行政问责可分为“行政”和“问责”两部分，其中概念的核心是问责，范围的边界是行政。行政问责的概念在理论层面上是一种旨在监督行XXX力拥有者合理合法的使用期行XXX力的现代民主制度，是同体问责和异体问责共同作用的一种机制。王小虎、肖汉宇、徐景元伯燕和伯燕等人在新冠肺炎疫情背景下通过对中国XX的表现和策略应对，分析中国的问责制是一种自上而下的问责，更加强调政策结果的后果和对个人决策失误的惩罚，而较少考虑决策情况，这增加了公职人员的风险厌恶和推卸责任的行为，他们提出将容错机制纳入不断发展的问责制，鼓励XX官员承担负责任的风险。

2.基层治理中的行政问责的特殊内涵

基层治理背景下的行政问责的特殊性原因在于基层治理的特点，由于基层治理具有压力性、繁琐性、综合性、突发性、创新性的特点。使得基层治理中的行政问责的制度体系区别于其他行政问责制，具体表现在以下几个方面：

首先是问责主体。因为基层治理的主体不仅包括基层干部，也包括基层群众，所以基层治理关系到每个个体的切身利益，因而每个人都是基层治理中行政问责主体。特别由于基层干部具有直面人民群众的特点，人民群众在对基层干部进行问责时理应具有发言权、知情权和参与权。

其次是问责对象。基层治理往往会涉及到很多方面，牵涉到很多职能部门，难以明确到底应该向谁问责。只有因为自身工作失误导致严重后果的行为，才应该被问责。在基层治理实践中，那些尽职尽责的个人是不应该被问责的。

再次是问责范围。即在基层治理背景下的行政问责中，由于基层治理创新性和复杂性的特点，行政容错是不可或缺的一部分。但哪些行为可以纳入行政容错的范畴，而哪些行为应当要问责，这些行为的边界在哪里，目前并没有明确的法律法规规定。

　二、基层治理中的行政问责困境

基层治理中的行政问责之前很少有人探讨，这是伴随着2020年新冠疫情爆发，我国将官员不作为纳入了问责体系开始才出现的课题。对“不作为”的基层干部进行问责，这在人民群众的眼中绝对大快人心，但我国目前针对基层治理的行政问责的困境十分明显：问责主体缺位与越位现象明显，问责客体的边界模糊，同时缺乏容错机制，基层干部既要“对上负责”又要“对下负责”要办事怕犯错，不办事，如果出事也要负责的进退两难的局面。

（一）基层治理中异体问责难以发挥作用

在我国具体的行政问责实践中，同体问责的占比十分巨大。这与我国行政问责的发展历史与我国的国情密不可分。虽然同体问责存在着一些优势，如行政系统内部的问责过程阻力较小，上下级之间问责也趋向高效快捷，但上级官员问责下级官员的过失，往往导致自己也要负连带责任，使会使问责结果受到质疑。而且在基层治理的语境下，作为权力拥有者的行政领导去问责作为权力执行者的基层干部具有巨大的片面性，这时异体问责就显得十分必要。异体问责主要包括公民和媒体、地方各级人大和司法机关等的问责。由于基层治理的特殊性，作为XX直面人民群众的最后一环，人大问责和公民问责具有极强的可操作性。但在具体的基层治理实践中，人大和人民群众作为问责主体存在明显的缺位现象。

　1.人大问责不完善

人大问责的缺位主要是由于地方人大代表与地方XX的领导存在着高度的重合、人大代表缺乏问责意识、信息不对称导致公民难以监督人大发挥其问责作用，以上种种原因任使人大问责难以发挥作用。

　2.公民问责的缺位

公民在具体的基层治理实践中缺乏信息和话语权，虽然长期与基层干部面对面接触却难以参与到具体的问责实践中，他们仅能通过行信访和政诉讼等传统途径参与事后行政问责，同时，我国对公民参与行政问责缺乏激励措施，大部分人都秉持着多一事不如少一事的态度不愿意行使其行政问责的权力，对身边发生的基层干部不作为现象睁一只眼闭一只眼。除此之外还存在着种种外因使得异体问责难以发挥作用。

　（二）基层治理中行政问责的客体边界模糊

问责客体即问责主体向谁问责。在基层治理语境下，问责客体边间模糊主要表现在对哪些行为应该问责，通过什么方式界定这些行为，应该进行怎样的处罚。由于将不作为现象纳入行政问责体系时间较短，我国当前有关行政问责的法律存在着对于违法为和滥用职权行为追究较为严厉，对不作为行为则有所忽视的现象。在具体实践中表现为对“不作为”行为的界定主要以结果为导向。如果在具体实践中出现问题，那么负责的领导就要受到问责。在抗疫工作中尤其明显。受到问责的主管抗疫的领导明明时刻奋战在一线，但其下属玩忽职守导致影响了防疫工作，但受到问责的却是这个领导，反之，明明属下尽力执行上级命令，但上级领导指挥不力，影响防疫工作，但却问责基层干部。另外，党委或者XX及其部门多是问责规范的制定主体，往往将正副职主要党政领导排除在问责对象的范围之外。这样就存在官员级别与被问责的可能性成反比的情况。同时，由于行政问责规范往往由地方行政机构制定，导致各地法律尺度各不相同，导致对涉事官员的处罚力度也各不相同。这种种问题将严重影响基层官员的工作积极性，进一步引发群众的不满情绪。

　（三）基层治理中的行政容错与行政问责的关系不均衡

行政容错的诞生本意是为了增强领导干部工作的积极性和主动性，更好地为群众服务。在环境相对更加复杂的基层治理中，容错机制就显得更加重要了。但目前我国行政容错与行政问责的关系存在诸多问题。

　1.行政容错机制缺乏规范的法律指引

在何种情况下能够进行容错，依据为何都没有明确规定，这就极易导致行政容错形同虚设或是权力运作乱象丛生。就问责而言，中央和地方各级XX出台了一系列强化XX官员问责的规定和办法，并取得了一定成效。但行政问责制度还停留在政策法规规章等层面，并未上升到法律的高度。从容错制度化实践来看，各地出台的容错办法在容错限度和追责力度关系方面呈现出地区差异性，容错的空间大小规定不一。缺乏高阶法律的统一引领，各地制度设计的差异化必然会导致行政体系的混乱无序，加大行政容错与问责均衡化的难度。

　2.行政容错与行政问责的边界模糊

行政问责一般能够进行行政容错的行为是其主观上为了更好地为人民服务，客观上却造成了一些问题，但在具体的基层实践层干部行为动机往往具有内在性和隐蔽性的特点，行政行为动机往往难以衡量，也无法量化，容错机制难以实行。其次，行政行为的影响程度作为判定行政行为该容错还是问责的客观标准，也难以有效发挥作用。任何行政行为的影响，无论是正向的积极作用还是负面的消极影响，都存在着的一定的滞后性和隐蔽性，这就导致判定误差的产生，制约着行政问责与容错制度的有效发挥，阻碍着二者关系均衡化的实现。以上种种原因导致行政容错机制在具体的基层实践中难以有效地发挥应有作用。

　3.容错机制不公开不透明

容错机制往往是在行政机关内部运行，其权力的监督者就是权力的实行者，同时，在广大农村地区，基层XX，尤其是乡镇XX往往将信息公开视为引起民众信访、加大乡村治理难度的诱因，因而极力抵制行XXX力运作和制度规则的透明化。导致权力运作不公开、不透明，公民缺乏基本的知情权。

　　三、基层治理中行政问责困境的对策探析

　　（一）完善多主体问责的精准化与精细化

在基层治理实践中，除了继续完善行政机构内部的同体问责，也急需加强其他行政体制外的异体问责，从而有效督促基层干部履行其应尽的职责。

　1.强化人大问责

首先，定期培训在任的人大代表，一方面树立他们的问责意识，另一方面更要让人大代表了问责的路径，即到底应该通过何种程序，怎样去问责。同时在人大代表竞选时，将他们的问责能力也纳入考核指标。同时对参与问责活动的人大代表，进行一定程度的激励，将人大代表的问责权加入意识形态结构中，让更多的人大代表意识到其行使问责权的必要性，发挥人大代表应有的作用。第二，改革人大代表主任的担任制度，扩大人大代表主任的提名范围，可以从非官员之中选出，这样可以避免从官员之中选出的主任出现袒护或者不敢问责的现象。同时从确保人大代表中非行政官员的人数比例，尽量减小其对人大问责的影响。第三，通过官方媒体的渠道与群众共享人大问责的信息，通过群众监督人大代表的工作，保障人大代表问责的有效进行。

　2.强化群众问责

在基层治理实践中，基层干部最直面的就是广大人民群众，他们的行为是否应该问责，他们的日常工作到底有没有将服务群众放在首位，人民群众理所当然有发言权。但当下广大人民群众并没有许多途径参与到行政问责中，于是拓展人民群众参与行政问责的渠道是强化群众问责的重中之重。如建立公益诉讼制度和听证制度。让人民群众有渠道参与到行政问责中来。同时，要加强群众参与行政问责的激励措施。问责制的存在本身就是为了让XX官员更好地服务人民群众，保障人民群众的利益，若是公民不参与其中，使得基层治理中的行政问责存在片面性那便得不偿失了。XX应当通过一些合理的激励手段，提高公民参与行政问责的积极性。

通过强化人大问责和群众问责来统筹同体问责和异体问责，形成多主体问责合力，以此来提升行政问责的精准化、精细化。

（二）找准问责对象明确划定权责

要找准问责对象明确划定权首先是需要制定一套权威的符合我国实际国情的问责体系。在基层治理的背景下，由于多数行政问责有关的法律法规都是地方性法规，存在着规范不统一，缺乏体系性等问题。由于各地的XX规章对突发公共卫生事件行政问责的主体、客体范围、方式、程序的规定都存在差异，很容易导致不同的处理结果，不仅影响问责制度的严肃性，更会造成一系列的不公平。所以，我们需要一套完整的法律体系，要出台具有指导意义的上位法，上位法的作用表现在宏观上对问责细节要素做出一个明确的规定，同时我国各地的情况存在着不同，在这种情况下需要根据地方的不同情况，做出细微的调整，来适应当地情况，将当地的客观因素也考虑进去，来完善整体法律的体系。这样才有可能将统筹各个地方的行政法规，明确问责的主体和客体，划清权责。

同时如上一点所讲，在基层治理实践中的行政问责实践中，应当采取多主体合力问责的方式，尤其在对基层干部“不作为”行为的问责中，不仅要参考XX的绩效考核，更要考虑参考群众的意见。在实践中可以通过问卷调查，走访调查等方式，了解群众对涉事基层干部的评价，不轻易进行问责。

　（三）平衡行政容错与行政问责关系

如上文所说，行政问责诞生的本意就是为了使领导干部更好的服务于群众。所以在行政容错与问责关系均衡化过程中，始终要将公共利益置于首位，将实现公共价值作为行政容错与行政问责均衡化的核心目标。在具体的基层实践中，基层干部是最直接服务于人民群众的，是最直接的公共利益实现者。就其行为而言，基层干部应当无时无刻将为人民谋幸福为己任，将群众的利益放在第一位。因此，一方面要通过行政问责监督基层官员履行其职责，另一方面，要运用行政容错激励权力执行者发挥自身创造性和才能积极行政，以实现公益的增加；最终建立起共同致力于行XXX力价值目标的实现的相互补充、相辅相成的关系。具体的实践措施如下：

　1.健全行政容错的相关法律法规

坚持依法行使行政容错带来的自由裁量权，通过法律将行政问责和行政容错的关系制度化，明确行政容错和行政问责的边界。行政容错带来的自由裁量权必须公开透明，保障群众的知情权和在行政问责中的参与主体地位。要完善相应的制度建设，各级地方XX的政策办法不仅要明确规定行政行为错误情形，也要进一步说明如何识别错误以及判断错误的性质，为行政容错与问责在实践层面协调并达成平衡提供可行路径。

　2.培养以人为本的组织文化

在组织文化层面，组织文化越是将群众的利益放在首位，时刻心系百姓，基层干部不作为的行为越少，反之亦然。因此，需要在加强对基层干部的外在问责监督的同时，也需要培育全心全意为人民服务的良好组织文化，提升基层干部为民谋利的自驱力，形成一种道德上的软约束力，使内外双重约束力量相互配合、相辅相成，这是实现问责与容错均衡的条件之一，也是行政容错与问责关系协调均衡的思想基础。

　3.培养个体的权责意识

在基层干部个人层面由于基层治理的复杂性和创新性，要求着基层干部有极强的社会责任感、使命意识和责任意识。需要基层干部勇于创新，积极办事，在实践中始终坚持为保护人民权利和维护人民利益而问责，为提升社会治理成效、更好地满足人民群众需求进行创新尝试而容错。同时，基层干部要正确理性的认识和理解行政问责。坚决防范问责在实践中剑走偏锋。行政容错包容创新但不可无底线创新，坚决杜绝“碰运气”的机会主义。将行为失败可能造成的不良社会影响和后果囊括在考虑范围之内，并主动将失败后果和影响最小化。

　4.鼓励公民参与行政容错

要平衡行政容错和行政问责的关系，公民参与也是必不可少的一环。就如上文提到的，不仅要提升公众在行政问责中的参与度，在行政容错方面，XX也必须做到地方XX信息公开化、透明化，尤其是基层人民XX问责与容错信息要公开。在内容上不仅要包括行政容错与问责的主体、对象、原则、程序等基本内容，更需要进一步细化具体情形下的处理办法和途径，使群众监督具有可操作性。在公开的形式上，要运用多样化的公开渠道。不仅要在XX纪委官网上公布，更要在各XX微信公众号、微博等群众关注度高的媒体和平台上公开。同时，要建立健全监督机制，及时发现失误，使公共利益驱动下的行政行为造成的负面影响和危害最小化，以化解行政问责与容错之间的矛盾和冲突。不仅要事后问责，更需要做好事前的风险预测和事中的监督和反馈，尤其是要加强事中的反馈机制，以及时发现问题，及时纠偏，筑牢容错底线。

　结论

本文从基层治理的角度对行政问责进行了一个简单的分析，首先，对基层治理的、的定义、特点以及行政问责制的含义，以及其在基层治理中的特殊内涵进行了相关的概述。主要通过阅读文献的方法，探寻我国在基层治理中的行政问责方面存在哪些困境。

基层治理中的行政问责由于基层治理的复杂性和特殊性，其所涉及的问责主体，问责客体，问责范围等均存在着一定的复杂性。目前，我国的行政问责制度和体系与过去相比取得了很大的发展，但在基层治理这一背景下依旧存在着许多的问题：异体问责难以发挥作用，行政问责客体边界模糊，行政容错和行政问责不平衡，这些问题都会影响基层治理中的行政问责的效率。

要想解决好基层治理中的行政问责困境，必须从上述问题为抓手，对问题进行逐一的解决，本位给出的解决措施是：完善多主体问责的精准化与精细化，找准问责对象明确划定权责以及平衡行政问责和行政容错的关系。

由于本文缺少案例分析和实践调研，仅通过文献阅读成文必然存在一定的局限性，基层治理中的行政问责作为一个比较新的课题，希望本文能为读者带来一些思考。

　参考文献

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　致谢

四年的时光如同白驹过隙，论文完成时，在一瞬间的欢欣之后接踵而来的是一阵无以名状的失落感。在这里首先要感谢老师对我论文的帮助，督促重度拖延的我完成了这篇论文，给予我细心的指导。其次要感谢18级行管一班的所有同学，愿大家都前程似锦，被世界温柔以待。特别是娄元凡同学，在我困顿迷茫的时候给予了我很大的帮助。

临近毕业，在此祝老师们工作顺利，母校越办越好。