基层治理中社区防疫政策适应性研究

摘 要

2020年1月，新冠疫情作为SARS之后最严重的突发性全球危机迅速席卷了整个世界。本着以人民为中心的治国思想，我国打响了一场抗击疫情的阻击战。基层社区作为国家治理的基本单位和社会发展的细胞，是预防和控制新冠肺炎的最后一公里。目前防疫工作日趋常态化，研究社区防控政策在基层治理中的适应性执行，对完善社区发展模式，提高基层治理能力至关重要。

在疫情防控中，社区是疫情防控的主战场，对阻断疫情传播途径、保障居民生命健康，维护社会和平稳定发挥了重要作用，但同时也暴露出一些问题。本文根据社区实施防控政策的具体内容，分析了社区执行防控政策过程中暴露出的问题及原因，并结合实际提出了对策建议，以期对完善社区发展模式，提升基层治理能力提供有益借鉴。

本文大致分为四个部分：第一部分阐述了社区防疫政策的概念及理论介绍，夯实了理论基础。第二部分是对社区执行防疫政策进行介绍，并将社区防疫政策的执行情况简要概述。第三部分阐述了社区防疫适应性实施中存在的问题及原因。建设应急治理机制政策执行不到位、社区工作人员对防控政策理解不足、社区治理体系不健全、基层XX“层层加码”防疫政策等方面存在的问题及原因进行解析。第四部分是结合实际情况，就预先建立应急管理机制、吸引优秀人才到基层社区、完善社区组织体系、明确社区职能权限等对策。

关键词：基层治理；政策适应性执行；社区治理

　前 言

新型冠状病毒让全世界陷入了一场巨大的灾难之中，对我国的发展造成了极大的影响，疫情考验着国家治理水平和治理能力。基层治理是我们国家治理的一个重要内容，我国幅员辽阔、地域分布广，社区也居多，在抗击疫情的过程中，社区发挥着关键性作用，此次疫情是对基层社区管理水平和社区在执行防疫政策中适应性情况的重大现实考验。XX总XX多次强调，要齐心协力，共同抗击新型冠状病毒肺炎，社区作为居民密切聚集的地方，要发挥自身优势，充分利用有益资源，采取精准科学的社区治理手段，充分发挥应尽的责任和义务。基层社区作为社会治理的基本单元和疫情防控的第一道防线，在阻断疫情传播、遏制疫情蔓延方面发挥着重要作用。当前越来越多的学者认识到基层社区在公共危机管理和政策执行中行动逻辑与角色定位的重要性。

目前现阶段的研究往往是从自上而下的行政视角出发，多元的社会力量在社区治理中的参与程度仍然单薄，这表明相关研究需要进一步完善和深化。本文探讨并挖掘了在基层治理中社区防疫政策的适应性现状，以及在适应性执行过程中出现的问题，再对照这些问题给出其解决方法与建议。对于基层社区疫情常态化管理，推动基层治理创新具有重要理论及实践价值。

第一章 研究问题的相关概念界定与理论基础

　　1.1相关概念

　　1.1.1 新冠肺炎

2020年2月7日，国家卫健委官方通告称，为便于规范XX行文，便捷社会使用，将原“新型冠状病毒感染的肺炎”规范标准名称“新型冠状病毒肺炎”，并可进一步简化为“新冠肺炎”。[1]

2020年2月11日，世界卫生组织（WHO）总干事谭德塞在瑞士日内瓦召开了新闻发布会，宣布将2019年新型冠状病毒肺炎所引发的流行症定名为Corona Virus Disease2019，简称“COVID – 19”，并将其定为新冠肺炎专属名词，由于世界卫生组织具有专业性和权威性，“COVID-19”便成为了国际公认的全球通用名称。[2]

新冠肺炎是一种此前从未在人类身上发生过的急性感染性肺炎，对医学界、科学界来说是一种巨大的技术挑战，虽然两方在不断地争论和验证，但总体来说，新冠肺炎的传染方式主要有两种：通过空气和接触进行传播。当病人将含有病毒的飞沫送入空气中，其他人接触到空气中的飞沫并无意中吸入时，则很有可能发生空气传播。如果你不小心触摸了病人接触过的东西，或者病人的飞沫留在物体上，而其他人不小心触摸了该物体，转而在触碰自己的身体，就有可能发生接触传染。

1.1.2 社区与基层治理

学界一致认为，德国的斐迪南·滕尼斯最早将社区一词带到社会学上，他在1887年，发表著作《共同体与社会》，把社区一词引入了公共领域。[3]以帕克（Robert Ezra Park）为代表的芝加哥学派则认为，社区是一个群体，这个群体由一群人组成，他们在自己组成的群体里共同生活。[4]

在中国，1933年，费孝通和他的同学们在进行帕克论文翻译时，首次将英文“Community”翻译为了“社区”。[5]2000年，在XX文件（中办发﹝2000﹞23号）中写到“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，对“社区”这个词语作出了规范性的定义。[6]

随着社会日新月异，我国不同学者也对社区有了不同的认识。方明指出，“社区是指在一个地区内人们聚集在一起形成一个群体，群体的聚集又形成了不同的组织，按照特定的标准和制度，在一个地域内共同生活，最终形成社会生活共同体。”[7]邓伟志强调，“社区是依据特定的社会制度和社会关系，在一个特定的区域内组织起来，拥有共同人口特征的地域生活共同体。”[8]

在新冠肺炎疫情防控过程中，城市社区作为基层社会的基本单元之一，城市社区要承担起重要的责任，在疫情防控工作中发挥出关键性作用。基层理念的兴起使城市社区治理成为主流，社区治理是指XX机关、社区党组织、居民等多元主体在遵守法律和有关规定的前提下，对城市社区公共事务进行共同管理的过程。与传统管理模式不同的是，基层治理不再把XX看作是管理社区事务的唯一权威，它更注重多元主体的参与，充分发扬民主，整合资源，这样才能达到善治的目标。社区在疫情防控中主要承担制定社区防疫方案、构建社区信息网络、做好消毒隔离等工作，还要做到凝聚防疫力量、实行网格化、地毯式管理。常态化防控疫情阶段要求，将社区治理的重点落实到精准防疫和日常治理目标上来。

　1.1.3 适应性政策及执行

达尔文的适者生存理念将适应性的概念引入人们对世界的思考，“适应性”作为一个生态概念，是生物体具有的适应环境的能力。美籍奥地利人冯·贝塔朗菲在20世纪30年代提出一般系统论，在它的影响下，行政学、管理学和公共政策科学学界开始将其作为逻辑、数学和哲学性质的一门学科引入行政现象、管理现象和公共政策现象的研究中。把系统论和适应性理念视为了解不断发展变化的公共政策与行政发展的基本理念和工具。针对新冠肺炎疫情背景下防疫政策的适应性，有必要对适应性进行界定。曹堂哲指出，“与特定的环境相互作用、相互适应，并由此形成的一种良性循环模式的政策即为适应性政策。”[9]

在了解适应性政策的概念后，我们可以相应地把适应性执行概括为“在新时代背景下，如果政策要求与当地的实际不符，基层XX部门间缺乏协调，以及处在“多任务”并存的政策环境中，就容易使得XX陷入“拼凑应对”和“努力完成”的尴尬局面中。基层XX在执行任务的过程中，出于对自身公共服务的意愿和迫于完成任务的压力，主动寻求一种平衡的政策执行状态。政策适应性执行更多地是一种可变通性的、可选择性的执行，它是一种更为积极主动的执行，而不是不执行。是在遇到突发事件紧急情况下由精英决策、目标的紧急程度而导致的适应性执行。”

　1.2理论基础

　　1.2.1 应急管理理论

XX、企业和其他公共组织为保障民众生命财产和公共安全，进行环境保护和维护社会稳定而开展的一项公共服务就是危机管理。它是指在紧急情况之前、发生紧急情况和紧急情况之后进行预防、响应、处理和恢复活动。我国学者孙斌也曾强调过，在遇到突发事件或者紧急情况时，通过运用有效的管理预防行为，使事件的危害降到最低这一过程，就是应急管理的过程。[10]

Drabek和Hoetmer认为，应急管理工作是利用先进的科学技术和手段，对某些突发事件可能造成的大规模人员伤亡和重大社会经济损失等进行妥当的安排和规划。[11]

FEMA（X联邦国土安全部紧急事务管理署）介绍“统筹整合一切现有可利用的资源，在特殊情况和紧急情况下，用好资源，响应国家号召，科学精准施策，保障人民群众生命安全，这就是应急管理。”[12]良好的应急管理有助于在紧急情况下适应国家政策、做好准备和精确规划，以及后续评估、反馈和改进管理。

　1.2.2 协同共治理论

协同共治是一个比较新颖的概念，在学界暂时没有完善统一的定义。随着公民社会的兴起，社会变迁加剧，传统的社区社会管理方法已经不能满足大众社会的需求，协同共治理论应运而生，该理论一经提出，就引起了社会学领域学者的高度关注，成为学术界不可或缺的研究领域。此后，社区社会公共管理也逐步从单一的“自上而下”管理模式向“协同治理”模式转变。XX组织与非XX组织间的界限逐渐被打破，公共管理的过程也逐渐演变成多元主体合作治理的过程。协同共治是主体之间共同协商、进行合作，形成普遍认同的目标等各种方式管理公共事务，帮助XX和市场协调失灵的问题，是XX、社区、物业、社会组织包括群众个人进行互动沟通与协调管理的过程。它的向度是多元的而不是单一的。

　第二章 社区防控政策的具体内容及执行情况

　　2.1社区防控政策的具体内容

新型冠状病毒肺炎疫情突发，传播速度极快，感染范围极大。为做好新冠肺炎疫情防控工作，控制疫情扩散，中央各部委和地方XX连续出台了一系列新冠肺炎防控政策。政策是国家或政党为实现特定的政治、经济、文化等目标和课题而采取的行动指南。疫情防控的政策涉及我们生产生活各个方面，本文笔者仅对笔者所在地长春市的社区防控政策进行简要介绍。

下表是笔者所在地长春市本次疫情防控中的一些具体政策及其内容，以供参考。

表2-1长春市2022年3-4月社区防疫政策执行具体内容

资料来源：长春发布公众号

根据表2-1能够看出，我市在本次疫情防控中，通过扫描二维码、安装电子门磁、建立24小时热线等政策内容预防和控制疫情蔓延扩散。中后期也采取了如开展流动型超市、环境消杀全覆盖等，有针对性的进行防控，努力消灭疫情。另外，据笔者调查，长春市人民XX在政策文件中明确提出要做好困难帮扶。所有县(市)、开发区和街道(乡镇)要制定和完善社区防控行动计划和应急预案，加强对“未发现病例”社区的协助和督促，加强对“出现病例或疫情暴发”和“疫情扩散”社区的援助和保护，把重点放在预防和控制疫情的关键点上，责任明确、管理到位、确保效果明显。

　2.2社区防疫政策的执行情况

　　2.2.1建立了社区防疫应急管理机制

疫情暴发后，为了能够及时有效地进行疫情防控，社区党组织和辖区内各相关部门领导社区纷纷成立了防疫防控小组，将各个小组进行明确分工，努力提高防疫效率。各社区分别建立了全面排查小组、安全救护小组、监察保卫小组、后勤保障小组、宣传引导教育小组等。各社区都制定了疫情防控应急方案，一旦发生突发事件，能立刻采取措施，做好应急工作。排查小组做好排查工作，在排查过程中，如果发现密切接触者或者是有可能感染的人，要立刻进行隔离，排除一切风险。若发现是确诊患者，立刻进行上报并送往指定的地点进行诊疗，确保在排查过程中不落一人，无一疏忽。安全救护小组要做好对接工作，与排查小组合力救治患者，努力为“清零”而作战。监察保卫小组要严格把控关卡，24小时进行监控，进行社区封闭式管理。后勤保障小组要将保障工作放在第一位。一方面是物资的供应，要提供充足的保障，如口罩、消毒水等。保障家家必备，人人必需。另一方面坚决做好公共区域(小区楼道，商场等)通风换气、消毒杀毒的工作，确保及时杀毒、通风，不让病毒存留；并且同时做好各小区、公园内卫生的清理、监督。监督随意乱扔、不进行垃圾分类(口罩)者，也要及时对垃圾进行清理，设立专门的口罩垃圾箱。宣传教育小组做好宣传工作，使居民了解疫情来势汹汹，做好居家防范工作。同时也不必恐慌疫情，只要我们团结一心，终将攻克难关，及时疏导群众心理。

　　2.2.2完善了疫情防控居民信息排查方法

保障居民的安全是社区工作人员首先要做的，防止疫情扩散蔓延最重要的事情就是在信息排查过程中做到无一疏漏。为此，社区采取了各种方式进行排查，一部分社区工作者采取电话调查的形式，另一部分工作者则采取上门走访每家每户，“地毯式”地搜查，对每一个住户都进行了全方位的排查。社区工作人员对那些长期在外务工人员或者是春节回乡过年的人，通过电话访问的方式，随时与他们保持联系，将信息进行了全面记录。对那些最近返回社区或者是密切接触者，进行为期14天的家庭隔离，每日进行体温测量，并对其进行动态监测。而对长期居住在小区的居民，社区工作人员也会通过上门走访，电话访问等方式进行全面筛查，助力疫情信息排查工作的系统性和一体化，促进疫情排查大数据的建设。此外，全力将社区自治组织的作用发挥到疫情防控中。鼓励和引导社区在出入口处实行24小时登记和体温测量，做好社区人员进出情况监测工作。对于外来人员，特别是最近返回社区的人员直接在社区入口进行信息登记，使得疫情排查数据更加全面、准确。还要将社区人员的出入登记信息与入户排查信息进行核对，确保数据排查信息层层校对，万无一失。社区还利用了微信扫码、云数据的方式，将现代化、数字化的手段应用在疫情防控中，既能减少人员的接触，又能及时收集和上传社区居民的防控信息，确保做到精准防控。

　2.2.3进行了多途径、多方式宣传疫情防控知识

面对疫情的突然暴发，上级部门迅速出台相应的措施，各级部门通力合作、进行沟通、凝聚共识，将普及疫情防控知识作为当前要做的主要任务，致力于在全社会推广防疫知识宣传，让全社会了解疫情的相关情况，促进全社会共同进行疫情预防和控制。而社区作为与居民接触最为密切的场所，地方社区有责任也有义务向民众传播普及疫情防控知识，使群众能够更好地应对疫情。面对疫情防控的严峻形势，各社区严格按照上级的要求，科学防疫，精准防疫，全力解决群众问题。社区工作人员通过设立宣传点、微信、微博、直播、短视频平台等方式，普及宣传疫情防控知识。确保社区居民能够及时获取疫情防控的实时信息和预防知识。各地社区积极行动，高频率、高质量、高水平地传递信息，回应关切，凝心聚力，将宣传普及工作进行到底。还通过各类公众号平台，对群众进行防疫健康知识的宣传，如“正确洗手七步法”，“消毒，你做对了吗?”等方式向公众宣传正确的卫生防范措施，同时也会在公众号上发布国家的政策方针，以及当前防控疫情取得的进展和成效，全力消除居民的恐惧心理，以更积极的心态应对疫情，在维护社会稳定方面也发挥出了巨大的作用。

　2.2.4建构了多方力量共同参与的社区治理模式

党员干部领导群众，率先示范。目前疫情防控依然处在十分困难和复杂的环境下，党员干部应率先示范，发挥自身的作用，主动担当作为，冲在一线。基层党组织要密切联系群众、认真组织群众、领导群众组织“党员防疫队”，“党员志愿服务队”。在疫情防控工作中负担起自己应尽的职责，逆行而上，迎难而上。广大党员在行动中要做到听从指挥，服从命令，带头示范，带头值班看守，率先宣传疫情防控政策，率先对重点人员进行全面排查，当好“领头羊”，积极配合实施全民抽样核酸检测等疫情防控措施，使得疫情防控网做实做细，更密更牢，努力做到将疫情风险降到最低。

整合各方力量，动员志愿者参与进来。目前，我们仍处于“外防输入、内防反弹”的复杂严峻形势下，我们在各项防疫工作中都能看到志愿者们的身影，值班看守、排查住户、发放传单等等。“志愿红”无处不在。志愿者们深入市场、公园、高铁站、火车站、沿街和村庄的购物点以及各种人口稠密的地方。积极配合有关部门开展宣传引导，提高公众自我保护的意识。督促不戴口罩的人戴口罩，呼吁群众不要聚会、不要串门，不要为国家添麻烦。引导公众自觉遵循防控的相关规定，积极配合防控的相关安排，以“小我”之力成就“大我”担当。

　第三章社区防疫适应性执行过程中暴露出的问题

　　3.1社区防疫适应性执行过程中暴露出的问题

　　3.1.1对建设疫情防控应急治理机制政策执行不到位

伴随着疫情的持续蔓延，各社区纷纷采取相应的措施，例如通过建立有效的控制机制，使疫情逐步好转。但同时也凸显了一些问题，包括在社区治理的前期和中期，社区防疫政策不到位，社区防疫政策适应性不强，以及防疫措施准备得不充分等问题。

首先，并没有依照社区防控政策准备充足的应急物资保障。根据笔者调查，在疫情期间，社区工作人员和志愿者们必须佩戴口罩，所以口罩的大量急需使得供应出现了缺口，甚至出现了有钱买不到口罩的现象。此外，为了防止传染病的扩散蔓延，社区的工作人员和志愿者们需要进行大量的消杀工作，每天至少两到三次，对于公共场所的消毒措施更是不计其数，因此对于消毒剂等消杀产品的消耗量巨大，消杀产品供应难也成为了一个难题。种种问题都突出表明社区缺乏应急反应和应急准备，在应对突发公共卫生事件上的能力欠缺。

其次，基层医疗的服务体系不够健全。作为基层卫生医疗服务单位，社区卫生服务部门应充分发挥其在疫情防控中的作用，积极参与到疫情预防和治疗的整个过程，为社区居民提供优质的服务，保障社区居民的健康。然而，长期以来社区秉持着治疗为第一要务，预防居第二位的思想，他们没有正确认识到自己在疫情预防中的关键作用，没有足够的基础设施来进行预防，甚至出现居民没有标准隔离房的现象，同样也体现出了社区在应对突发公共卫生事件上的能力欠缺的问题。

　3.1.2社区工作人员对防疫政策理解不足

在社区疫情防控中，冲在最前面的是社区工作者，他们是社区疫情防控中的最美逆行者和最美守护人。但从疫情防控政策适应性执行方面来说，由于缺乏直接的实践经验，社区疫情预防控制工作遇到了一些实际问题，例如如何有效地控制群众的大规模流动，如何最小化地减少对居民日常生活造成的影响，怎样尽快地让人们恢复工作和生产活动这一系列问题，除此之外，社区工作人员也可能会对上级部门的政策产生自己单方面的理解和解读，形成偏差。另外，社区工作人员综合素质参差不齐。在日常管理工作中，社区工作人员本身就承担着繁杂的工作，在新冠疫情防控中，社区工作人员承担的任务与工作日渐增多，且绝大部分社区工作人员都没有接受过专门的应急管理知识和技能培训，关于公共卫生事件而制定的社区防控政策的专业性使社区工作人员难以完全理解，导致除开展日常管理工作外，对疫情防控工作难以给予有效的帮助。

笔者通过询问多个社区工作人员，了解到社区工作人员在执行疫情防控政策的过程中，仅有50%的社区工作人员能够完全理解并执行政策，20%的社区工作人员在理解政策的基础上，能够灵活地执行政策，认为能够理解政策但执行起来存在一定难度的社区工作人员也存在一定占比。在整个社区工作人员中，也存在少部分工作人员在不理解政策的情况下机械性地执行政策。这说明了社区工作人员虽然秉承着先理解后执行的执行理念，但在社区防疫政策执行上还存在一定的问题。

　3.1.3对健全社区治理组织体系政策执行不到位

社区是与居民接触最为密切的地方，也是防控疫情的最后一道屏障，社区工作者需要充当最后的监督者和执行者，确保人们的安全。因此，在执行防疫政策时，社区领导应率先垂范，以身作则，其他社区成员、志愿者和党员应在合理分工的情况下予以配合。防疫工作的开展是以社区和村为单位，根据明确的角色分工，将任务分配给每个小组。但在执行的过程中也暴露出全市社区组织与防疫政策不相适应。

由于疫情突发，社区人员短缺，专业化程度不足。上级部门积极部署党员干部下沉到社区协助和指导。然而，党员干部要想在很短的时间内迅速掌握辖区内疫情防控形势，形成网格体系，成立临时党支部，并在社区入口处设立隔离卡点等手段加强防范和管理绝非易事，在这个过程中出现了一些困难和问题。

例如，在某些落后地区，社区防控工作尚未展开，部分居民未受到有效管控，有些住宅小区甚至面临无物业管理、无主管部门、无人管理等问题，从某种意义上来说，社区管理存在着漏洞，存在着一定的“真空”。同时，上级机关抽调党员干部下沉到社区进行帮助和辅导，虽然他们具有较高的专业素质和丰富的专业知识，但对社区的分布和环境了解不多，与当地居民没有日常接触，这就造成了很多问题，信息排查效率低下，尤其在一些分散的居住区和自建房，可能在排查中会有所疏漏。

3.1.4基层XX“层层加码” 防疫政策

春节期间疫情暴发，疫情防控下最大的难题就是居民的返乡活动。大规模的人口流动使得XX和社区工作人员处于困难境地，如何把风险降到最低，把压力降到最小。大部分地区都选择了“层层加码”“一刀切”的方法。不管是从哪里回来，风险程度高低，全部采取家庭隔离法，每个人都要被隔离在家中14天，并加贴封条以防止人员流动。在这样的模式下，上级颁布的精细化政策，疫情风险的分级化管理失去了意义。

笔者认为，从表面上看，这种模式可能缓解了当地XX的一些运作压力。然而，在更深层次上，该模式是一种懒惰的治理，甚至是一种偏执的政策实施行为。不管是风险等级高低还是居民的状况，全部采取隔离14天的方法，一刀对待，极有可能会造成群众的不满，从而引发社会矛盾，甚至会影响到XX的公信力，让民众对他们的信任荡然无存。

xxx联防联控机制也曾强调，这种管理模式属于“懒政”，阻碍了国家出台的措施的正常实施，使各级风险防控的层次性失去意义，浪费了宝贵的防疫资源，这种掩耳盗铃的不作为必须结束。我们需要知道，春节期间防疫，是因为人员大幅度流动，很可能会有扩散疫情的风险，我们的XX并不是要为人们的团聚制造障碍，而是要努力保障人民的安全，最大程度地降低疫情扩散的风险。然而，该政策的初衷在许多地方被扭曲了，有些地方甚至公开表示，对返乡人员全部采取居家隔离的措施，这与我国制定的科学、准确的防疫目标相背离，没有做到对症下药，靶向治疗。

　3.2社区防疫适应性执行过程中暴露出问题的原因分析

　　3.2.1社区对防疫政策不够重视

笔者在对当前疫情的调查和分析中发现，首先基层社区的主要管理人员缺乏对应急管理的掌握，很少有人熟悉紧急管理技术，而对其所掌握的应急管理知识更是少之又少。所以我们很难做好提前准备应对公共卫生危机。其次在所调查的地方，仅有部分地区建立了应急领导小组，组成了紧急领导班子，而大多数地方缺乏科学的应急管理机制，缺乏对紧急情况的计划和紧急处理的认识。因此，在面对突发公共卫生事件时，没有形成完备的管理机制。

紧急突发事件我们每个人都略有耳闻，比如在校园里和网络上，总会出现这样或者那样的紧急事件预防措施。可见，紧急突发事件的防范关乎我们社区中的每个人，但是我们从未系统全面地学习过相关知识，也没有进行实际操作，缺少实践性。这就造成了我们在应急管理方面的一些问题，例如，为了防止人员流动，不惜挖掉道路，妨碍交通，破坏基础设施；还有社区不配合行政部门应对突发危机事件的情况，缺乏人性化的灵活管理手段，社区要加强对政策的重视程度，提高预警能力。

　3.2.2社区行政色彩浓厚，优秀人才短缺

优秀人才的短缺造成了在理解与落实防疫政策时是存在偏差的。

首先，社区难以吸引优秀人才注入。社区工作的薪酬水平低，招聘门槛也低，以至于很多被招聘的社区工作人员资历较低，工作积极性不高，工作效率低下，领导者也缺乏足够的领导能力，当疫情到来时，他们应对疫情的能力严重不足。

其次，社区的人力资源稀缺，资源配置较低。因此，有时一大片区域只有一人管理，优秀人才较少，许多不具备专业技能的工作者不敢管理，不会管理，也不愿管理，导致疫情期间出现管理缺位和一人多岗现象。

最后，社区行政色彩较浓。很多的XX机构高举着“社区是防疫的最后一公里”的大旗，不断加重社区工作的负担，社区干部忙于应对上级下达的指令，穷于应对各种各样的督查、检查、评估、考核，身处于各种统计表中，疲于应对疫情防控。

　3.2.3社区治理组织体系动员尚未落实

社区治理组织动员体系尚未落实有三个主要原因。

一是居民对地方社区治理的参与意识相对较弱。居民没有意识到自己是社区治理的主人，比如部分居民不熟悉社区工作的本质，有时表达方式粗暴，对社区工作者缺乏基本的理解和尊重，或者对社区的活动有抵触情绪，导致社区活动难以开展，增加社区工作人员的压力；另外，缺乏公共服务意识、缺乏补贴等激励措施，还容易被牵扯到交叉感染的危险。因此，一些楼栋长和单元长在疫情防控中的效果并不显而易见，甚至很多人都选择了回避，不愿意提供服务。

二是基层党组织成员的参与程度低。首先，基层社区是防疫的前线，党员下沉到地方社区可以增加地方人力，与基层地方社区一起规避风险和危机，为基层社区提供宝贵意见，这固然是好事，但因为党员本身并不负责当地社区事务，所以他们对社区事务的管理经验不足，并且充分了解社区工作的性质，熟悉社区的工作内容需要一定的时间，当他们真正熟悉了社区工作后，也即将回到原来工作岗位上，缺乏长效性；其次，在党员干部来到基层后的工作期间，仍然需要在社区干部的指导下，熟悉社区工作内容。换言之，防疫的主体仍然是社区干部，在没有真正发挥党员带头作用情况下，如何把党员干部的积极性引上来，也是社区干部的一大难题。

三是缺乏参与社区治理的坚实机制。作为地方XX机构的主要行政部门，民政部需要努力完善社区治理组织体系，加强基层组织机构建设，完善运行机制、改进治理的功能和服务。

3.2.4社区防疫政策中权责不平衡

疫情突然暴发，人员流动问题是一个大问题，使得基层XX面临着极大的压力，基层XX在执行返乡政策时面临着两种选择：一是实施精准的分区分级防控政策。二是采取“层层加码”“一刀切”的方式。为缓解自身压力，基层XX果断选择第二种方式，将压力分散到各个社区。因此，在很多社区防疫政策上存在权责不平衡的问题。

XX工作的全面性要求XX不仅要关注防控问题，还需要对教育、卫生、经济发展等方面进行管理，由于疫情具有突发性，各部门的任务都非常繁重，在疫情期间，有些部门为了分解自身的压力，将各种任务落到社区身上，使得社区在人员不够、物力不足、财力匮乏的同时，不仅要忙于应对各种上级下发的表格、检查工作，还要加上自己分外的事情，庞大的工作量使得社区工作人员的精力受限。另外，这种简单的方式对于人民群众来说，可能会带来极大的不便，例如出行、上班。但社区工作人员忙于应对其他工作无暇顾及社区群众，可能会引起人们极大的不满，所以在进行基层防疫时面临着很多的困难。这也从另一个角度折射出社区防疫政策中权责不平衡的问题。

第四章 社区适应性执行过程中出现问题应采取的有效对策

　　4.1提高意识，预先建立应急管理机制

由于疫情突发，上级部门迅速颁布了相应的防控政策，笔者对社区的防疫政策适应性执行进行了调研，发现各社区在推进疫情防控，采取相关防控措施时存在一定的滞后性和不灵敏性。究其根本，是因为社区中缺少应急管理的相关机制。所以，各社区单位要以身作则，制定出突发公共卫生事件应急方案，严格执行国家有关疫情防控的规定，守好最后一班岗。部分社区成立了相关的应急防控领导小组，并取得了一定的成效，其它社区要吸取他们的精髓，借鉴他们的经验，快速组建应急处置队伍，统筹处置区域内的突发公共卫生事件，建立应急联控机制，强化部门之间的联系，加强公安、卫生、应急管理等部门之间的协作，将应急服务资源和力量向社区延伸。与此同时，要对应急管理机制进行强化实践，以增强居民的危机意识和应急应变能力。所以，在社区内要构建一个紧急的公共卫生应急演练系统，并定期组织突发公共卫生事件的应急演练。

　　4.2夯实社区力量，吸引优秀人才

首先社区应吸引优秀人才。一方面社区在招聘工作人员时应以吸纳和甄选优秀人才为主，利用好优秀人才来增强社区软实力，促进社区的健康发展。另一方面要加大对社区的公共财政扶持力度，提升员工工资和福利，激发社区工作者的工作热情。此外，为提升社区工作人员的专业技术，也应该进行经常性的常规训练。

其次要从根本上转变XX理念，建立XX与社区的信任关系，努力提高XX的公信力。XX应特别关注社区，充分认识社区在抗疫方面的重要性，合理分配社区资源，丰富社区人力资源，弥补差距，消除岗位空白现象，推动社区更好地发挥作用。

最后全力消除社区工作的行政色彩。疫情期间，社区工作中的行政色彩逐

渐显现，社区委员会应该介入，发挥其作用。如果社区委员会不同意，任何机构或组织不得干预。从而淡化消除行政色彩，减轻工作人员负担。

　4.3全面完善社区治理组织体系建设

针对当前我国社区治理体系建设中存在的一些问题，在健全基层社区党组织制度的对策前提下，有针对性地提出优化原有基层社区框架，扩大当前城市社区规模，从而全面推动基层社区治理组织体系的建设。

譬如可以利用社区的领导、指挥、协调、调度的特点，发挥社区党组织和社区居委会的核心作用；构建“红色物业”管理的新模式，把物业服务企业聚集到基层社区党组织身边，以此加强党对物业服务水平的重视；在源头上整治物业服务水平不高，缺乏管理监督的问题。业主委员会应发挥自身的自治作用，作为一个自治组织，委员会代表社区业主行使管理权，建立垂直网络管理体系，任命楼长（网络管理员），实施管理网络，将社区服务、党建、政务等资源全部整合到该服务站，努力为当地社区居民打造一个高水平、全方位、全流程、便捷化的社区综合服务站。

因此，社区治理组织体系建设应充分发挥居委会、基层社区党组织、社区综合便民服务站等多方力量的统筹作用。

　4.4精准防疫，明确社区职能权限

基层XX的层层加码行为，反应出了XX的惰政思维“唯己不唯民、唯官不唯事”。基层XX随意向社区摊派任务，社区面临着必须执行的任务要执行，不该执行的任务也要执行，使得基层防疫难上加难。要矫正基层XX的“加码”行为，必须明确划分职能范围，实现精准防控。

为解决层层加码的现状，缓解社区的压力。有必要明确社区的职能权限，以便社区工作者全身心投入到基础工作中去，将本职工作做好，做细，做密。社区的主要工作范畴就是监督、排查和执行。社区应该是监督者、宣传者、组织者、排查员、信息传递者。比如对于返乡人员，设置24小时入口登记、扫描健康码、检查行程码、进行居家隔离等。对于当地居民可通过广播、喇叭、微信群、公众号等方式进行宣传教育引导，让居民消除对疫情的恐惧心理，帮助他们信任XX和国家。还可发挥社区的组织动员能力，招募志愿者加入我们的抗疫队伍，增强我们的抗疫力量。

这就要求基层XX做到明确权责，以确保国家的抗疫政策和方针得到有效执行，使我们的防疫做到有针对性，人性化。只有这样，我们的精准防疫才能达到事半功倍的效果。

结束语

笔者的家乡在吉林省，在防疫工作最为严峻的时候看到了社区工作的压力和困难，社区作为防疫工作的第一道防线，发挥着至关重要的作用，在落实相关政策的同时还要处理百姓所面对的各类问题，其复杂性和问题的多变性是无法预知的，因此笔者在毕业之际对社区防疫政策的适应性展开研究。

目前，我国在疫情防控上取得了阶段性的成果，从世界各地来看，我们依然很难置身事外，因为境外输入、无症状感染、检测结果呈现阳性等各方面的原因，城市疫情依然有再次暴发的危险。张文宏教授曾经说过，就算有了疫苗，也要在今后的岁月中，进行持续深入地预防，这将是一场持久的战役。在城市的社区治理方面，把常规的管理和服务融入到日常的防疫工作中，不仅是常态化防疫的工作要求，也是给城市的社区管理和政策执行的适应性提出了更高的要求。在这样的大背景下，通过分析解决基层治理中社区防疫政策的适应性的现状及其存在的问题，有助于更好地配合以共同抗击疫情。

　致 谢

花开花落万物道，聚散离别终有时。始于2018年初秋，终于2022年盛夏。回首这四年光阴，如烟火一般，落入满眼繁华。我专门挑了一个情绪还算稳定的深夜，带着耳机听着歌，想着该用怎样的方式来表达我四年的青春，我想说的很多，但是现在敲着键盘的我脑袋一片空白，删删减减，不知道该如何表达。

我想先感谢一下我的指导老师相识于大一的课堂上，在课堂上我们是师生，在课下我们是朋友，我很荣幸在大学四年里遇到老师，也很幸运她是我的论文指导老师。从选题到开题报告再到论文的撰写，她给了我莫大的帮助，特别是她广博的知识、严谨的治学精神和一丝不苟的工作作风，使我受益终身。再俗气的感谢一下我的父母，树高千尺不忘根深沃土，生长在普通的家庭，父母拼尽全力将最好的留给我。四年时间，一路走来，磕磕绊绊，你们一直是我的坚强后盾，看着你们慢慢老去，我只求岁月慢些，只愿你们平安，健康。

回想四年，历历在目，我觉得自己很幸运，在这条成长的路上，遇到了很好的室友，是室友亦是朋友，何其有幸，认识你们；也遇到了自己喜欢的男孩子，教我成长，让我拥有一段美好单纯的故事，虽最终分道扬长，但依然有幸你的出现；也很幸运我以年为单位的朋友，一年又一年，十年又十年，在我身旁：也很感谢遇到的每一个不喜欢我的人，让我逐渐接受自己的不完美。我感谢我遇到的每一个人，或多或少都教会了我一些道理，让我逐渐变得越来越稳重，越来越热爱自己!

我是个俗气的人，我可以为了一顿火锅跑几十公里；我会在自己开心的时候奖励自己一个小蛋糕；我会对着月亮思念一个见不到的人；所以在我俗气的22岁，我畅想着我的未来，我会事业有成，家庭美满，父母健康。我依然浪漫且自由。

最后的最后，愿疫情的迷雾早日散去，我们能够在归复平静的烟火中自由呼吸，在人头攒动的大街小巷真实相见。

参考文献

[1]国家卫生健康委.关于新型冠状病毒肺炎暂命名事宜的通知.国卫医函(2020) 42号.2020-02-08.15

[2]新华网.http: //www. xinhuanet. com/2020-02/11/c_ 1125561343.htm

[3]吴晓林,覃雯.走出“滕尼斯迷思”:百年来西方社区概念的建构与理论证成[J].复旦学报(社会科学版),2022,64(01):134-147.

[4]李晓非.拿来、改造、中国式运用——社区概念中国化的思考[J].学术探索,2012(09):36-41.

[5]费孝通.当前城市社区建设一些思考[J].群言,2000(08):13-15.DOI:10.16632/j.cnki.cn11-1005/d.2000.08.018.

基层治理中社区防疫政策适应性研究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月6日

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