我国工程建设项目审批制度改革政策工具选择与优化研究

　摘 要

为了解工程建设项目审批制度的政策工具选择现状，为工程建设项目审批制度的优化与完善提供建议，本文基于Mcdonnell和Elmor 对政策工具的分类和对工程建设项目审批制度政策文本中政策目标的梳理，建立了政策工具和政策目标二维分析框架，其中政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具四大类。采用内容分析法，对2003—2020年中央及地方副省级以上的十三个省市颁布的工程建设项目审批制度政策文本进行统计分析，探究中央XX与地方XX在政策工具选择上的不同偏好，总结XX在选择政策工具时的不足之处，从而寻求相应的优化对策。

通过对工程建设项目审批制度政策文本的分析探讨，发现中央XX和地方XX在工程建设项目审批制度中都综合运用了四大类政策工具，但都存在着政策工具使用结构失衡、政策工具缺乏科学组合、政策目标整体均衡性不足等问题，进而从工具自身属性和特征、政策工具与政策目标的契合度、政策工具选择的环境、公共选择理论四方面进行原因分析。未来在工程建设项目审批制度的实践中可从探索政策工具平衡模式、促进政策工具科学组合、构建均衡政策目标等方面进行优化。

　关键词：工程建设项目审批制度；政策工具；政策目标

一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

我国的工程建设项目有XX投资项目和社会投资项目两大类，其中房屋建筑类工程、线性类工程、管线类工程等属于XX投资项目；而社会投资项目一般包含带方案出让的土地项目等。工程建设项目审批主要涉及到项目规划、设计、施工、运行、竣工验收等内容。工程建设项目审批是行政审批中的其中一项，是指在工程建设项目的不同阶段，项目主体应按照相关法律法规的要求向相关部门提出申请，相关部门根据规定对项目主体提交的材料进行审批，审批通过的项目即可开始下一阶段的流程，审批不通过的则要进行整改。由于工程建设项目类型复杂多样，施工周期长，涉及的相关部门多，因此其审批工作也存在环节多、周期长、手续繁琐等问题。

中央于十八大作出了深化行政审批制度改革、加快转变XX职能的重要改革任务的部署，且在十九大报告中，XX总XX也提出了“要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”的背景下，作为行政审批的重要内容之一的工程建设项目审批，其手续多、办理耗时长、办事困难等问题也亟待解决。另外，世界银行从2003年起便开展了对多个国家营商环境的评价，随着评价的开展，世界各国对营商环境的建设日益重视起来。2017年，我国营商环境的整体排名为第78，,“办理建筑许可”指标位于第172 位，“办理建筑许可”指标在10个评价指标排序中是位列最后的。为推动工程建设项目的发展、优化建筑许可方面的营商环境，中央于 2018 年对住房城乡建设部作出了重要的工作部署。

在全面深化改革、优化营商环境的部署要求下，xxx办公厅于 2018 年 5 月发布了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33 号），选取了北上广深等15 个城市和浙江省作为工程建设项目审批制度的试点城市，要求试点地区以将审批时间压减至 120 个工作日作为主要目标。在2018年的改革中，审批效率得到了大幅度的提升，实现了将审批工作时间提升了一倍的工作目标，这为日后全面实行工程建设项目审批制度改革奠定了坚实基础。2019 年xxx《XX工作报告》中明确提出了“通过工程建设项目审批改革使审批效率得到显著提升”，在试点成功的基础上，XX明确提出要在2020年建成完善、系统的工程建设项目审批体系。另外在2020年，中国营商便利程度排名为 第31 位，较 2019 年提升了 15 位，而“办理建筑许可”指标的排位则从 121 位提升至 33 位，上升了 88位。由此可见，推进工程建设项目审批制度改革，对于完善行政审批制度改革和改善营商环境都具有重大意义。

　2.研究意义

目前学术界对于行政审批改革层面的研究较多，也取得了众多理论成果，然而当前研究大多侧重于从改革整体效果分析，而对焦审批具体领域的研究较少，且目前学术界对营商环境的全面评价较多，而针对具体指标的专项研究较少。工程建设项目的复杂特性决定了其是探析行政审批改革与营商环境优化的极佳视角。

（1）理论意义

从理论层面上讲，在党的十八大以后，我国提出要深入推进“放管服”改革，在此背景下，许多专家学者对行政审批制度改革进行了深入研究，取得了一定成果。但是，工程建设项目审批制度改革自 2018 年提出，工程建设项目审批制度才算真正进入引起学术界的重视，在行政审批制度改革领域属于较新内容，研究较少，并且对于工程建设项目审批制度的研究也主要是从整体的实施效果、存在问题出发，几乎未有对于工程建设项目审批制度政策工具的研究。因此针对工程建设项目审批制度政策工具的研究可以填补这一领域的空白，同时也可以丰富现有的行政审批制度研究成果。

（2）现实意义

从现实层面上讲，在“放管服”改革中，全面推进简政放权、放管结合、优化服务，进一步释放市场活力，激发潜在的内需动力，不仅方便群众办事，也为企业的蓬勃发展提供了不竭动力支持，促进了经济社会健康、稳定、持续发展。在“放管服”改革的大背景下，对工程建设项目审批制度进行研究，有利于促进工程建设项目审批制度本身的优化和完善。从而不仅有利于更好的提升XX效能，推动服务型XX建设，加快国家治理体系和治理能力现代化步伐；也有利于优化营商环境，让群众和市场主体的获得感得到提升。

（二）文献综述

　　1.部分国家工程建设项目审批制度的实践

英国主管建设项目的机构是环境、交通及区域部，其中主管建设的部门是建设局，建设局下设有建筑业司等6个司。英国XX主要负责对建设项目的规划、设计、施工及健康安全四个方面进行管理和审批。 英国建设项目的审批流程一般分为三个阶段。第一阶段是规划许可审批阶段，大概需要56个自然日，地方XX规划部门在收到规划许可的审批申请之后，除了自身要对规划方案和开发图纸进行审核之外，还需要向XX以外的法定咨询机构和专家进行意见征询，另外还会在周边地区征求民众意见。第二阶段是施工验收监督阶段，需要29个自然日左右，其中包含5个环节。第三阶段是市政基础服务接入阶段，需要29个自然日左右，包含申请咨询、调查评估和服务接入3个环节。

X的XX机构中与建筑业管理密切相关的机构是商务部及住宅与城市发展部。在X“联邦—州—市（或县）”三级XX的架构下，联邦XX主要负责土地资源的规划利用，对建筑业进行宏观管理。各州XX则对本州的建筑业进行宏观管理，并负责对业内人士的情况进行登记、定期对业内人士进行考核等工作。市（或县）级XX对本辖区内的工程建设项目承担具体的管理工作。以纽约州XX为例为例，其对社会投资类项目的管理流程通常包括项目规划审批、项目设计审批和项目施工过程的管理监督。

日本建筑业的主管机构是国土交通省。众所周知，日本是一个国土资源稀缺的国家，因此其在建筑业方面主要实施以计划为主的市场经济管理模式。XX与建筑行业协会密切合作，通过协会与建筑企业保持联系，从而建起实施产业政策的桥梁；此外，XX还通过引入可控的市场机制来调动建筑企业的积极性，提高建筑市场的活力。

　2.国外工程建设项目审批制度的相关研究

国外关于工程建设项目审批制度的研究已形成了较为完善的体系，主要涵盖了审批服务、监督管理和评价方式三个方面。

在工程建设项目审批服务方面，英国通过培育专业检查员提升审批效率和审批服务水平；X将工程建设项目审批划分为总体规划审批、具体规划方案审批和建筑设计审批三个环节，减少了不必要的重复审批；阿尔巴尼亚通过简化建筑许可证的发放及接收检查最终合格证的程序，优化了建筑许可证的办理；印度通过制定电子化的联机建筑许可证办理制度，简化了建筑许可证的办事手续。

在工程建设项目审批监督管理方面，重心是信息的公开透明。新加坡采取BCA监管制，加强了对工程建设项目的风险防控；英国在工程建设项目的规划许可审批阶段加入了征求民众意见的环节，实现了公众对工程建设项目审批的监管；X对中介机构实行注册专业人士的监管制度，从监管层面保证了建筑许可证办理的专业性；罗马尼亚通过利用基于网络的应用程序，为公民提供了监管工程建设项目的途径。

在工程建设项目审批评价方式方面，世界银行在关于营商环境评价体系中，对于“办理建筑许可”一项设立了所有手续办理程序（项）、所有手续办理时间（天）、所有手续办理费用（占人均收入%）和建筑质量控制指数四项指标，并根据这四项指标进行展开评估，以前沿距离法赋分并对各经济体进行排名。

　3.国内工程建设项目审批制度的相关研究

随着中国行政审批制度改革的日益深化，国内学者对于工程建设项目审批制度相关问题的研究也日益增多。

一些学者对工程建设项目制度总体情况进行分析，指出存在的问题以及改革方案。王闻丹通过对中国当前工程建设项目审批现状的研究，得出当前工程建设项目审批的主要问题有成本高、环节过多、耗时长等，为解决这些问题，她认为应当从减少前置审批、降低收费标准等方面入手[1]；虞蓝结合市场失灵理论，并建立价值体系模型，从目标价值、功能价值等方面对工程建设项目审批存在的问题进行分析，得出了我国工程建设项目审批存在着重效率轻公平、审批自由裁量权过大、缺少兼顾公平与效率的后评价机制等的问题，进而提出了建立审批听证制度、审批制度改革的后评价制度等措施[2]；崔赳男从流程再造理论和XX整体性治理的角度出发，阐述了当前工程建设项目网上并联审批存在着公民导向观念缺失、部门间信息共享的缺失、组织协调机制缺乏、审批功能不完善等问题。而解决问题要从完善法规、整合机制、协调组织等方面入手[3]。寇增胜基于公共选择理论等理论，分析现存的重审批轻监管、无标准化的审批标准和流程、审批部门的权责混乱等问题，提出要从运行机制、监督制约机制、信息化建设、提高人员素质等方面开展工程建设项目行政审批的改革[4]。

还有一些学者通过对某个城市的工程建设项目审批制度改革进行研究，探索有地方特色的改革经验，分析改革缺陷，提出有针对性的解决方案。例如沈雪彤以广东省深圳市为例，提出改革要注重于转变XX职能，完善公众参与等方面，也就是要减少环节、加强监管等[5]。任跃对广州市工程建设项目审批改革的现状、问题及原因进行了研究，提出要建立监督体制、权责对等机制等[6]。张璇对天津市在工程建设项目审批方面的改革进行研究，认为应当在审批流程和环节上下功夫，强化监督体系的构建[7]；谢潇通过株洲市的改革实际，从企业角度对改革进行了分析，提出工程建设项目审批制度改革要从上层建筑入手，统筹改革工作，调整审批流程等[8]。 严俊涛、梁栩瑜通过分析深圳市工程建设项目审批标准化服务、提高办事效率等思路，以优化经济发展环境为目标，逐步向“一张蓝图，一个系统，一个窗口，一张表单，一套机制”的体制发展[9]。王会通过研究从XX绩效的角度出发，研究佛山市建设领域行政审批改革内容、过程等，提出了绩效改善的对策[10]。

以上学者们丰富的学术观点及审慎的研究方法为本文对工程建设项目审批制度的分析探讨提供了基础，但现有研究多是从现状事实出发，探讨工程建设项目审批制度目前存在的问题及完善的对策，而对于工程建设项目审批制度的政策工具方面还未有学者涉足。因此，本文准备弥补现有研究的不足，通过对工程建设项目审批制度的政策文本中政策工具和政策目标的量化分析，运用频数统计的方法，研究XX对政策工具的选择偏好，探讨XX在政策工具选择上的优势与不足，进而发现工程建设项目审批制度改革深化发展的障碍，提出建议。

　（三）研究内容

本文以工程建设项目审批制度政策工具选择与优化为研究目标，对2003-2020年间中央和十三个副省级以上省市工程建设项目审批制度改革政策文本进行内容分析，通过频数统计描述中央和地方XX政策工具的选择变化，探究XX在政策工具选择方面存在的问题，借助政策工具选择理论和公共选择理论解释问题的原因，发现改革深化发展的障碍，进而提出相应的对策建议。

　（四）技术路线

本文的技术路线如下图所示。

　　图1-1 技术路线图

（五）论文结构

本文分为五个部分：

第一部分为绪论。主要介绍工程建设项目审批制度的研究背景，确立了本文的研究目的及意义。通过查阅大量文献资料，对国内外工程建设项目审批制度的研究现状进行归纳概述，总结当前工程建设项目审批制度存在的问题。

第二部分构建工程建设项目审批制度政策工具与政策目标二维分析框架。阐述相关的理论基础，并建立以政策工具为主、政策目标为辅的二维政策工具分析框架。同时介绍样本的选择范围与政策文本内容的编码情况。

第三部分进行政策文本的分析。通过对数据的编码及统计，得到在政策工具和政策目标两个维度上工程建设项目审批制度不同政策工具的分布比例，在二维分析框架下对分析结果做描述性的说明。通过统计分析的结果，说明XX对政策工具选择的偏好及其逻辑。

第四部分是对政策文本分析结果做原因解释。结合政策工具选择理论和公共选择理论对分析结果做原因分析，发现在政策工具和政策目标方面制约工程建设项目审批制度改革深化发展的障碍。

第五部分是给出对策建议。在前文的分析基础上，对当下工程建设项目审批制度政策工具的选择存在的问题给出建议，以实现政策工具选择的优化。

二、工程建设项目审批制度政策工具分析框架

　（一）理论基础

　　1.政策工具选择理论

（1）政策工具的分类

研究者基于不同的研究视角，对政策工具的分类也各不相同。，政治学家库什曼在1941年便开始了政策工具分类的研究。在其后的20世纪80年代，对于政策工具分类的研究日益完善。1987年，McDonnell和Elmore根据政策目标的不同，将政策工具分为四类——命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具[11]。而Schneider和Ingram也做出了类似的分类，他们从行为假设角度将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、劝告工具和学习工具[12]。Howlett和Ramesh则根据XX的介入程度，将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具三种[13]。1981年，Rothwell和Zegveld根据政策工具对主体客体影响的差异，将政策工具分为供给型工具、需求型工具和环境型工具三类[14]。

2009年，国内学者陈振明根据现代化管理技术的发展，提出了市场化工具、工商管理技术、社会化手段三种分类[15]。另一学者张成福则根据XX介入程度的高低，将政策工具分为委托外包、财政补贴、市场运营等[16]。

（2）政策工具的选择

政策工具的有效实施很大程度上源于合理的工具选择，因此政策工具的选择也是学者们研究的一大重点。例如巴格丘斯的修正工具论认为，政策工具选择主要受工具特征、政策问题、环境因素和目标受体四方面的影响，除此之外，XX对政策工具的选择还存在一定的惯性思维，即因政策制定者对以往的工具应用经验的路径依赖[17]。克拉安作为公共选择学派的代表人物，提出了以公共选择理论为基础的政策工具选择途径——公共选择途径，在公共选择途径中，当社会利益与个人利益发生冲突时，作为理性的“经济人”，决策者会以个人利益出发来进行政策工具的选择。胡德则认为人们在对政策工具进行选择时，主要考虑的是资源限制、法律限制、政治压力和历史失败教训四方面[18]。

而国内学者陈振明认为，在人们选择政策工具的决策中，基本的影响因素包含政策目标、政策工具的自身属性、组织路径和环境，特殊的影响因素则有寻租与创租抽租行为、利益集团、“软XXX化”[19]。张成福则提出了政策工具选择的七因素模型，即工具选择需要考虑政策工具的优缺点、公共利益、多元标准、多元理性、利害关系、工具效果和公共问题的负责性七方面的因素[16]。

综上所述，政策工具的选择是多种因素共同影响的结果，其中最主要的是工具自身的属性和特征、与政策目标和政策环境的适配性。

　2.公共选择理论

公共选择理论最初是由英国经济学家邓肯布莱克提出，其在1948年发表了公共选择理论的奠基之作《论集体决策原理》，被称为公共选择理论之父。此后公共选择理论的代表人物——X经济学家布坎南对公共选择理论进行了深入的研究。公共选择理论是从经济学的角度来研究政治和公共决策问题，将“经济人”假设以及经济市场上的交易分析移植到了政治领域。其主要观点有以下四点：

①公共选择是一个由“一人一票”来投票决定采取何种政策的决策过程，所有决定都要得到全部成员的一致同意，但实际上采取的是多数同意的原则。②决策时是由当选的人通过一定的规则来决定公共产品的提供。③非市场的集体选择即公共选择，实际上就是XX选择，公共选择作为一种公共产品，是由公共选择决定的，是集体选择的结果。④XX官员为了自己的利益，必然努力扩张XX职能、扩张预算，从而导致“寻租”行为和行贿受贿等腐败行为的发生。因此，公共选择理论主张通过强有力的管理制度和惩罚措施来遏制XX的扩张和腐败的发生。

　（二）框架构建

政策工具是政策工具是XX将政策意图转变为政策执行的中介环节，是XX可资利用的一种转换形式[20]，是XX为达成政策目标而采取的具体手段或方式。在工程建设项目审批制度的制定与实践中，当政策问题得以清晰界定，政策目标得以明确，政策工具的选择与应用就成为了工程建设项目审批制度落地执行的关键点。因此本文基于工程建设项目审批制度政策目标、政策工具构建如图2-1所示的工程建设项目审批制度政策工具二维分析框架。

　　图2-1 工程建设项目审批制度政策工具二维分析框架

　1.政策工具

工程建设项目审批制度是国家基于提高审批效率、提升审批服务质量、构建科学完备的工程建设项目审批和管理体系等目标做出的战略决策，而McDonnell和Elmore对政策工具的分类依据是XX在特定的问题及背景下，在可供选择的解决方案和希望实现的政策目标之间进行抉择。因而，本文依据McDonnell和Elmore的政策工具分类为基础，结合工程建设项目审批制度的政策文本及实践内容，将工程建设项目审批制度政策工具划分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具四大类。

其中命令性工具是指利用XX的权威进行的具有强制性的手段或规则，该类政策工具细分为要求、标准、评估、监管。激励性工具主要通过有正负向激励作用的经费支持、法律惩罚等促进政策的开展，激励性工具主要包括经费、奖励和惩罚。能力建设工具指XX通过实施具有能力或资源支持的措施来支持政策的实施，能力建设工具细分为引导支持、制度建设、培训和信息化建设。系统变革工具是XX为保障政策执行具有良好的体制机制基础和权责关系而实行的一系列手段，该类政策工具主要包括体制改革和权力重组。

　　2.工程建设项目审批制度政策目标

政策工具维度仅能从单一角度反映政策工具选择特征，同时，政策工具各类型的划分也存在着一定程度的交叉，并不是严格的互斥关系，需要从更多角度剖析工程建设项目审批制度政策工具的选择特征。基于此，本文引入工程建设项目审批制度政策目标作为第二个分析维度，从政策目标的角度审视政策工具选择的合理性、与政策目标的契合度等问题。工程建设项目审批制度的政策目标主要从规范工程建设项目审批行为、提高审批服务效率和水平、建立工程建设项目审批和管理体系、培育审批专业人才和构建信息化平台五个方面进行分析。

　（三）工程建设项目审批制度政策文本选取和内容编码

　　1.分析样本选择

在2018年开展的工程建设项目审批制度改革试点中，选取了全国十五个城市及浙江省作为试点城市。考虑到中央文件具有宏观性，能够探究工程建设项目审批制度改革的整体趋势；而副省级以上XX具有较大的计划决策权和经济社会管理权限，有助于研究地方XX的改革自主性，因此本文在十六个试点城市及浙江省中选取副省级以上城市十二个及浙江省作为工程建设项目审批制度政策文本的地区选取范围。

另外，世界银行开展的营商环境评价自2003年开始，为消除营商环境评价对XX选择政策工具造成的影响，本文选取政策文本的时间范围为2003—2020年。以“工程建设项目”、“办理建筑许可”等为关键词，检索中央和各地方XX门户网站、行政服务中心、中国XX公开信息整合平台等，收集相关政策文本。经整理后共获取2003—2020年间工程建设项目审批制度相关政策文本339份，其中中央XX政策文本27份，地方XX政策文本312份，其中政策文本文种类型和地方XX政策文本数量区域分布分别如表2-1和表2-2所示。

表2-1 XX政策文本文种类型

表2-2地方XX政策文本数量区域分布

　2.政策文本内容编码

表2-3 地方XX工程建设项目审批制度政策文本内容分析编码表

按照“XX层级（中央XX为C，地方XX为L）—政策文本编号—政策条款顺序—政策工具顺序”的编码格式，对中央和地方XX的政策文本分别进行内容分析单元编码，对于同一条款使用多种政策工具的均予以记录，最终形成工程建设项目审批制度政策文本内容分析编码表如表2-3所示。由于篇幅限制，本文仅展示地方XX的部分编码内容。

　三、工程建设项目审批制度政策工具量化分析

　　（一）政策工具量化分析结果

首先对政策文本数量的年度变化作了一个统计，如图3-1所示。政策文本的数量总体上呈上升趋势，说明XX对工程建设项目审批制度的重视度总体上也是逐步提高的。其中政策文本数量在2018年达到了峰值，是因为XX在2018年开展了工程建设项目审批制度改革试点工作。

　　图3-1 政策文本数量年度变化

　1.政策工具维度分析

基于工程建设项目审批制度政策文本内容编码结果得到如表3-1所示的中央和地方工程建设项目审批制度政策工具频次及比例分布表。

表3-1 中央和地方XX工程建设项目审批制度政策工具比例分布表（%）

（1）一级政策工具使用情况分析

在2003—2020年中央XX的27份工程建设项目审批制度政策文本中，政策工具使用总次数达到104次。在一级政策工具中，能力建设工具的占比为41.35%，是工程建设项目审批制度中中央XX的首选政策工具，说明中央XX更注重于工程建设项目审批制度的长远发展。命令性工具的占比为34.62%，是中央XX的次优选择。命令性工具的占比也较高，表明中央XX同样重视运用强制性措施来推动工程建设项目审批制度的执行。激励性工具的使用占比为17.31%，占比偏少，说明中央XX虽有使用激励性工具，但并没有到较为重视的程度。系统变革工具的占比为6.73%，属于使用较为缺乏的状态，说明中央XX对于系统变革工具的使用还较为谨慎。

在2003—2020年地方XX的312份工程建设项目审批制度政策文本中，政策工具使用次数共计946次。由表4可知，命令性工具的比例占全部政策工具的57.93%，成为工程建设项目审批制度中最受地方XX欢迎和偏好的政策工具，说明地方XX注重于工程建设项目审批制度的执行及实施效果，因此侧重于使用具有保障政策执行和实施效果能力的命令性工具。能力建设工具和激励性工具的占比分别为19.24%和18.08%，成为工程建设项目审批制度中地方XX政策工具的第二和第三选择，两者占比都偏少，说明地方XX对长远的发展和短期的激励都较为不重视。系统变革工具使用仅占4.76%，使用较为短缺，对变革秉持着保守态度。

从中央和地方XX对一级政策工具的选择情况来看，中央XX首选的能力建设工具和位于中央XX选择之末的系统变革工具的占比差异为34.62%，地方XX首选的命令性工具和同样位于其偏好之末的系统变革工具的占比差异为53.27%，占比都存在着较大的差距，这说明我国中央XX和地方XX在工程建设项目审批制度中都对一级政策工具的选择和使用方面存在明显偏好。

（2）二级政策工具使用情况分析

由表4可知，中央XX在对二级政策工具的选择中，最为偏好的是能力建设工具下的制度建设工具，其占比达到了14.71%，说明中央XX的首要倾向是运用制度建设工具为工程建设项目审批制度的长效发展奠定有效机制。其次是要求工具的使用占比达到了13.46%，说明中央XX偏向于用具有强制性的要求工具来促进政策的执行。

此外，引导支持、监管、惩罚、信息化建设的占比也较高，引导支持工具的较高频次使用表明中央XX希望通过对工程建设项目审批相关主体的一系列引导支持性措施，提高相应的能力水平。信息化建设工具的使用是中央XX在迅猛发展的大数据背景下，期望依托互联网技术为工程建设项目审批制度提供信息技术支撑。监管工具的使用是中央XX为改变以前重审批轻监管的现象，对工程建设项目审批加大监管力度。惩罚工具的使用则表明中央XX对工程建设项目审批制度的决策错误或执行偏差的容忍度较低，希望通过惩罚工具的使用减少政策失误。

有高频使用的工具，就意味着必然有低频使用的工具。评估、经费、奖励、培训、权力重组、体制改革工具都存在着占比较低的问题。在工程建设项目审批制度中对制度实施效果具有重要评判作用的评估工具使用频次过低，无法保障其作用的有效发挥。经费和奖励两项具有正向激励的工具的低频使用，不利于提高相关人员有效执行工程建设项目审批制度的积极性。培训的使用次数偏低，无法保证为工程建设项目审批供给充足的专业人力资源，也无法保证审批人员具有过硬的专业知识。权力重组和体制改革工具的低频使用不利于清除制度执行的体制机制障碍，但随着工程建设项目审批制度改革的深入发展，必然需要对工程建设项目审批制度的体制机制进行相应的变革，以确保政策目标得以实现。

在地方XX对二级政策工具的使用中，要求工具的占比达到了30.02%，严重超过了合理范畴。其次是监管工具的占比也达到了19.77%，与要求工具的占比之和约为50%。这说明地方XX对工程建设项目审批制度的执行及实施控制欲极强，希望通过强制手段把控制度的执行与实现。另外，惩罚工具的使用占比达到了12.26%，说明地方XX与中央XX一样，对工程建设项目审批制度的决策错误或执行偏差的容忍度也较低。由表4可知，地方XX在评估、经费、奖励、培训、权力重组、体制改革工具使用上都和中央XX一样存在着使用频次较低的问题。此外，在信息化建设工具上存在地方XX使用频次较低的问题，说明地方XX对信息技术的重视度不足，不利于工程建设项目审批系统的搭建。

从中央XX和地方XX对二级政策工具的使用情况来看，最受中央XX欢迎的制度建设工具与最不受欢迎的经费工具的占比之差为12.5%，地方XX最为偏好的要求工具与最不偏好的培训工具的占比之差为28.01%。同样的，中央XX和地方XX对于同一一级政策工具下的二级政策工具的选择也有着明显的倾向。因此我国XX在工程建设项目审批制度中对二级政策工具的选择和使用方面也存在明显的偏好。

（3）中央与地方XX二级政策工具选择偏好比较

为更直观地体现中央XX与地方XX对政策工具选择偏好的差异，制作如表3-2所示的偏好比较表。

表3-2中央XX与地方XX政策工具选择偏好比较

由表3-2可知，中央XX比地方XX更偏好于能力建设工具和系统变革工具。这是因为中央XX处于宏观的制度制定层面，更倾向于为长远的发展而服务。从而对引导支持、制度建设等为长远目标服务的工具也更为偏好。而地方XX较中央XX则更偏好于命令性工具和激励性工具。因为地方XX处于政策执行层面，对政策的执行过程和实施效果会有更明显的把控。因此其对要求、监管等工具的使用比例会更高。但不可否认的是，不管是中央XX还是地方XX，在对政策工具的选择上都有失偏颇，这将不利于政策目标的实现。

　2.政策目标维度分析

为了保证工程建设项目审批制度政策工具分析维度的科学性、有效性和全面性，引入工程建设项目审批制度的政策目标作为分析的第二个维度，得到由表3-3和表3-4所示的中央XX和地方XX政策目标比例分布表。

表3-3中央XX工程建设项目审批制度政策目标比例分布表（%）

表3-4地方XX工程建设项目审批制度政策目标比例分布表

（1）政策目标维度下一级政策工具比例分布情况分析

由表6和表7可知，在中央XX和地方XX的政策目标分布中，工程建设项目审批制度政策工具都涵盖了规范工程建设项目审批行为、提高审批服务效率和水平、建立工程建设项目审批和管理体系、培育审批专业人才和构建信息化平台五大类目标。

由表6可知，中央XX的首要政策目标是建立工程建设项目审批和管理体系，有38.46%的政策工具都作用于此目标的实现。其中主要是通过命令性工具为工程建设项目审批和管理体系的建立提供强制性保障、通过激励性工具为工程建设项目审批制度建立信用体系、通过能力建设工具为工程建设项目审批和管理体系提供各项资源支持。中央XX的第二和第三的政策目标分别是提高审批服务效率和水平和规范工程建设项目审批行为，说明中央XX对制度的具体落实也较为重视。但在培育审批专业人才和构建信息化平台的政策目标上，中央XX的重视度都不够。对于构建信息化平台这一政策目标，尤其是在培育审批专业人才上，未来人才的低效供给将会是工程建设项目审批制度持续发展的一大阻碍。

在地方对工程建设项目审批制度政策目标的倾向中，48.94%的政策工具都作用于规范工程建设项目审批行为，主要是通过具有强制性和权威性的命令性工具对工程建设项目审批行为制定规则，从而规范其执行，或者是通过激励性工具激发对遵循政策的积极性。显而易见的是，在地方XX规范工程建设审批项目行为的政策目标维度上，能力建设工具的使用是缺乏的。XX企图通过使用强制性的命令性工具和有导向作用的激励性工具来消灭工程建设项目审批的不当行为，却忽略了很多情况下政策目标的失败是因为知识、技能、能力等的缺乏。因此对于有利于提高审批工作人员知识、技能和能力的培训工具的运用就尤为重要。其次分别是是提高审批服务效率和水平和建立工程建设项目审批和管理体系，系统变革工具的使用主要服务于提高审批服务效率和水平的政策目标，主要是通过运用权力重组和体制改革工具，合并或下放工程建设项目审批权力、清除体制障碍，以此实现审批服务效率和水平的提高。而建立工程建设项目审批和管理体系则主要是通过命令性工具和能力建设工具来实现。此外，和中央XX一样，地方XX对培育审批人才和构建信息化平台的政策目标都不够重视，这对于工程建设项目审批制度的后续发展都是极为不利的。

从中央XX和地方XX的政策目标分布比例来看，中央侧重于建立工程建设项目审批和管理体系，而地方侧重于规范工程建设项目审批行为。这和中央与地方两者对工程建设项目审批制度政策工具的选择偏好不同的原因一致，中央在宏观层面上更注重整体体系的建设，而地方在执行层面上则更注重微观的操作。同时地方XX对规范工程建设项目审批行为的过度重视也反映了当前工程建设项目审批还存在着较多的问题，例如审批程序混乱、部门之间职权交叉等，但这并不代表XX的不作为，更有可能是政策工具的不合理使用或执行过程中的障碍所导致的。

（2）政策目标维度下二级政策工具比例分布情况分析

政策工具是实现政策目标的桥梁，因此XX对政策工具的选用必然带有一定的目的性和针对性，而实现一个政策目标必然需要多种不同政策工具的组合使用。为更好地了解中央与地方XX在工程建设项目审批制度政策工具与政策目标的适配性与组合的科学性，得出如表3-5所示的中央与地方XX政策目标维度下的二级政策工具比例分布表。其中比例是指在某一政策目标维度下运用的某一工具占该工具总数的百分比。

表3-5 二级政策工具比例分布表

在规范工程建设项目审批行为的政策目标维度上，中央XX使用的政策工具主要有要求、监管和惩罚，并且占其总数的比例都大于等于50%，另外标准的使用占比也达到了25%；而地方XX使用的政策工具涵盖了要求、标准、评估、监管、惩罚、制度建设，其中制度建设的使用次数占总次数的比例仅为2.78%，其他五个政策工具的使用占比均超过50%。这表明在中央XX和地方XX对政策工具的运用中，强制性的要求、必须遵守的标准、起监督作用的监管和具有负向激励作用的惩罚的主要目的都是规范工程建设项目审批行为，而在地方XX对政策工具的使用上，评估工具的重要目的之一也是规范工程建设项目审批行为。显而易见的是，无论是中央XX还是地方XX，在规范工程建设审批项目行为的政策目标维度上对能力建设工具的使用都是缺乏的。XX企图通过使用强制性的命令性工具和有导向作用的激励性工具来消灭工程建设项目审批的不当行为，却忽略了很多情况下政策目标的失败是因为知识、技能、能力等的缺乏。因此对于有利于提高审批工作人员知识、技能和能力的培训工具的运用就尤为重要。

在提高审批服务效率和水平的政策目标维度上，中央XX使用到的政策工具有要求、标准、监管、经费、奖励、引导支持、培训、信息化建设、权力重组、体制改革，其中经费和权力重组的使用占比达到了100%，引导支持的使用占比达到了90.91%；而在地方XX对政策工具的选择使用中，除评估工具未涉及，其余工具均有一定比例的使用，其中权力重组的使用占比为100%，经费、奖励、引导支持、体制改革的使用占比都超过了50%，其余工具的使用占比都较低。表明具有正向激励作用的经费和奖励工具、具有导向作用的引导支持工具、实现工程建设项目审批权力合并或下放的权利重组工具和理清权责关系的体制改革工具的主要目的都是实现审批服务效率和水平的提高。

在建立工程建设项目审批和管理体系的政策目标维度上，中央和地方XX涉及的政策工具都较多，其中中央XX使用的政策工具中占比较高的有标准、评估、奖励、制度建设和体制改革，这五个政策工具在建立工程建设项目审批和管理体系的政策目标的运用上占其总次数的比例都超过了50%；在地方XX使用的政策工具中占比较高的有评估和制度建设。由此可见，中央XX在较多方面都希望能够建立体系，例如建立守信联合激励和失信联合惩戒机制等，以此促成工程建设项目审批和管理体系的建立，而地方XX在这方面运用政策工具的目的性则较弱。

在培育审批专业人才的政策目标维度上，中央XX只运用了一个培训工具，而地方XX则运用了标准、经费和培训，但标准和经费的使用都只有一次，分别是南京市人民XX在2020年的方案中规定施工图审查机构审查等人员的最低学历标准、北京市人民XX在2019年的有关通知中将培育审批专业人才的培训费用纳入了财政预算当中。在培育审批专业人才的政策目标维度上，许多本应发挥作用的政策工具都极度缺乏，例如标准、评估、奖励和制度建设。因为对于审批专业人才的培育，不只是搞个培训后就一劳永逸，是否是工程建设项目审批专业人才需要一个标准来界定，还需要在后续的审批实践中进行能力和实践效果的评估。同时对于专业人才还需要有奖励措施，激励相关人员提升自我，努力往专业人才的方向发展。此外，人才队伍的建设也需要制度建设作为支撑。因此无论是中央XX还是地方XX，在培育审批专业人才的政策目标维度上，对于政策工具的选用都缺乏科学的组合。

在构建信息化平台的政策目标维度上，中央XX只运用了信息化建设这一政策工具，地方XX则运用了标准、监管、奖励和信息化建设四种政策工具，其中标准、监管和奖励的占比都较低，其中运用标准工具是对工程建设项目审批信息化平台设定统一建设要求，监管是建设工程建设项目在线审批监管平台，奖励是对探索工程建设项目BIM电子化报建的扶持政策和奖励措施。和培育审批专业人才的政策目标一样，XX在构建信息化平台的政策目标维度上对政策工具的选用上也缺乏科学的组合，因为构建信息化平台不仅仅是单一的把信息平台建立起来，还需要建立系统的经费、信息化方面的专业人才等的配合，因此XX在选用政策工具时应注意工具之间的科学组合。

从中央XX和地方XX在政策目标维度上对二级政策工具的选用比例情况来看，中央XX和地方XX都是在部分政策工具上的选用针对性较强，例如激励工具下的经费工具、能力建设工具下的引导支持工具、系统变革工具下的权力重组工具等。而在工具的科学组合方面，由上述分析可知，中央和地方XX对政策工具的选用都缺乏科学的组合，其中中央对政策工具的组合使用少于地方XX，说明在后续的工程建设项目审批制度实践中，XX应提高对政策工具科学组合使用的重视程度。

（二）工程建设项目审批制度政策工具选择存在的问题

　　1.政策工具使用结构失衡

一方面，一级政策工具使用结构失衡。从上述统计分析情况可知，工程建设项目审批制度中政策工具使用结构失衡的现象较为明显。在中央XX对四类一级政策工具的运用中，能力建设工具占比达到了41.35%，命令性工具占比为34.62%，激励性工具和系统变革工具分别为17.31%和6.73%，结构明显失衡。工程建设项目审批制度的开展和效果的显现虽然需要注重长远的发展能力，但如果没有短期激励和具体规划的支撑，长期能力建设就可能会成为“乌托邦”。

在地方XX对四类一级政策工具的运用中，命令性工具的使用次数占所有工具总次数的比例为57.93%，明显使用过溢。工程建设项目审批制度的实施虽然需要注重政策执行的效果保障，但命令性工具的强制性特征在保障政策的执行和政策目标的实现时，可能会由于缺乏激励性和灵活性而陷入政策目标僵化和政策执行程序固化的俗套之中，变成盲目追求政策的执行效果与目标实现。如果缺少短期激励和长期能力建设的支撑，工程建设项目审批制度的长远发展也将是一场空谈。激励性工具能够在短期内有效激发工程建设项目审批制度的执行活力，提高相关人员执行制度的积极。激励性工具的低频使用，一定程度上会抑制工程建设项目审批制度的效果实现。能力建设工具的使用主要是为工程建设项目审批制度的长远发展奠定体制基础和能力基础，能力建设工具的使用不足则容易导致工程建设项目审批制度机制支撑力度及能力发展的不足。此外，系统变革工具使用的短缺表明XX对工程建设项目审批制度的体制机制和权力配置问题依然保持着保守态度，而随着工程建设项目审批制度改革的进一步深入，必然需要对工程建设项目审批制度的体制机制进行更大的变革。

另一方面，除系统变革工具外，中央和地方XX在其他三类一级工具下的二级政策工具使用方面也也存在结构的失衡。

第一，在命令性工具中，中央和地方XX都是侧重于对要求和监管工具的使用，对标准和评估工具使用较少，这种倾斜现象在地方XX方面更为明显。在地方XX对二级政策工具的运用上，具有评判性的评估与监管的占比之和低于具有强制性的要求与标准的占比之和，说明在工程建设项目审批中，地方XX更注重于审批的执行而不是效果，这种重过程不重结果的倾向容易导致制度的僵化，不能及时发现问题去完善制度。

第二，在激励性工具中，无论是中央XX还是地方XX，具有正向激励作用的经费和奖励工具占比之和仅为具有负向激励作用的惩罚工具的一半左右。从X心理学家和行为科学家斯金纳提出的强化理论来看，经费和奖励都属于正强化，通过经费和奖励工具的使用，能够加强XX所期望的行为；而惩罚属于负强化，通过惩罚工具的使用会削弱XX所不期望的行为。但当工程建设项目审批中重惩罚轻激励的现象出现时，由于负强化严重多于正强化，XX对错误的容忍度较小，人们害怕犯错的心理会高于想要激励的心理，容易导致积极性的丧失。

第三，在能力建设工具中，中央XX对于引导支持、制度建设和信息化建设的运用都较多，培训工具的使用次数较少，而地方XX也存在培训工具运用过少的问题，这将不利于提高工程建设项目审批相关人员的能力、培育审批专业人才，而人才支撑不足则容易导致工程建设项目审批制度失去长远发展的能力。

2.政策工具缺乏科学组合

政策工具的选择与使用应该根据政策本身所涉及的问题和对应的政策环境进行科学合理的组合，否则政策的目标价值便难以实现。

从具体的政策工具来看，命令性工具因具有较为浓厚的强制性色彩，通常是基于政策规定的行为本身就是正确的基础上，引入规则以创建行为的统一性。具体到工程建设项目审批制度上，就是利用命令性工具制定工程建设项目审批的规则，统一工程建设项目审批行为。激励性工具具有正向激励和负向激励的功能，XX可通过财政拨款、财政预算和物质及精神奖励激发相关人员执行和遵守工程建设项目审批制度的积极性，具有较强的短期推动效果。惩罚手段的运用也能够减少对工程建设项目审批消极对待的行为，负向推动审批工作的顺利开展。能力建设工具通过投资物力、人力、知识技能等，为工程建设项目审批制度提供可持续发展的能力，为工程建设项目审批制度的长期计划和远期愿景服务。系统变革工具主要是破除阻碍工程建设项目审批制度推行的体制机制障碍和权责错位问题，制度的推行要基于合理的体制机制才能发生作用。因此工程建设项目审批制度及其后续改革的顺利推行都需要系统变革工具的保驾护航。

政策工具是到达政策目标的桥梁，实现政策目标必然要求各种工具有着科学的组合。而基于工程建设项目审批制度政策文本的量化分析可知，中央XX和地方XX在规范工程建设项目审批行为的政策目标上，都侧重于命令性工具和激励性工具的使用，忽视了与能力建设工具的组合；在培育审批专业人才的政策目标上，XX一味侧重于运用培训工具，没有与标准、经费、制度建设等工具科学地组合；在构建信息化平台的政策目标维度上同样出现了缺乏科学组合的问题。这些情况将导致工程建设项目审批制度的效果难以发挥，不利于政策目标的实现。未来工程建设项目审批制度政策工具的选择应当注重科学合理的配置，从数量、功能、结构等方面进行科学组合。

　3.工程建设项目审批制度政策目标整体均衡性不足

工程建设项目审批制度涉及多个方面，其政策目标必然具有多样性。由对工程建设项目审批制度政策文本中政策目标的量化分析结果可知，中央XX的政策目标偏重于建立工程建设项目审批和管理体系，对于培育审批专业人才和构建信息化平台的重视度不够。而地方XX的政策目标则过分集中于规范工程建设项目审批行为，同样是对于培育审批专业人才、构建信息化平台的政策目标关注度不够。工程建设项目审批制度政策目标差异性的存在，导致了工程建设项目审批制度目标整体均衡性不足，使得工程建设项目审批制度在执行过程中过多注重审批行为的规范和审批体系的建设，而忽视了审批人才的供给和信息化平台的构建。这种不均衡性一方面必然会削弱工程建设项目审批制度的资源供给，另一方面会造成对外部力量的过度依赖。

　四、工程建设项目审批制度政策工具选择问题成因

　　（一）工具自身的属性与特征

每个政策工具都有不同的属性与特征，有其使用范围及优缺点，一种政策工具不可能适用于所有范围，因此要根据工具特征来选择适宜的政策工具。例如经费工具使用偏少的成因之一就是其局限性。经费工具的使用需要通过大量的时间和审批，这就容易导致资金使用效率的低下、政策实施效果的削弱以及腐败的滋生等。又例如制度建设在地方XX使用层面上较少，成因之一就是制度一旦建成，便具有普适性，灵活性较差，同时需要较大的把控力度，因此地方XX对制度建设的选择偏好较低。

　（二）政策工具与政策目标的契合度

政策工具最终是为政策目标服务的，因此XX对某一政策目标的偏好必然会影响其对政策工具的选择。例如中央XX偏好于建立工程建设项目审批和管理体系这一目标，则其必然就偏好于与目标更为契合的能力建设工具，以更好地实现政策目标。而地方XX偏好于规范工程建设项目审批行为这一政策目标，则其会更偏好于具有强制性的能够实现对审批行为的规范的命令性工具。

（三）政策工具选择的环境

中央XX和地方XX的命令性工具都使用过溢，地方XX对命令性工具的偏好则更为明显。成因之一是受到政策工具选择环境的影响。自21世纪以来，中央致力于深化行政审批制度改革、加快转变XX职能，十八大之后更是对此着重强调。因此工程建设项目审批制度作为行政审批制度的其中一项，随着行政审批制度改革的深入和XX对营商环境的日益重视，XX对工程建设项目审批制度的把控亦会逐渐加强。从政策文本数量的年度变化也可体现XX对工程建设项目审批制度的重视度逐渐提高。由此，中央XX便印发各种关于工程建设项目审批制度的相关文件，而地方XX必然要贯彻落实，在逐渐重视工程建设项目审批制度的环境下，地方XX作为政策的执行者，必然会更关注于政策的实施效果，这就导致了地方XX会更为偏好于运用对短期实施效果的实现更为有利的命令性工具。

（四）公共选择理论的影响

中央XX和地方XX对命令性工具和惩罚工具的偏好及对经费、奖励工具的少频使用，还可从公共选择理论中寻求解释。公共选择理论以“经济人”假设为基础分析公共决策问题，认为每个人都是以追求自身利益最大化为目标的，因此XX官员在公共决策活动中也会为了自己的利益，努力扩张XX职能、扩张预算，从而导致寻租和受贿等腐败行为的发生，因此XX需要通过强力的管理手段和惩罚措施来阻止这种现象的发生。因此，在工程建设项目审批制度中，XX通过强制性的命令性工具为严格的管理提供了保障，通过多频运用惩罚工具和削减经费、奖励工具来减少腐败行为的发生。

　五、工程建设项目审批制度政策工具选择与优化的建议

　　（一）探索工具应用平衡模式

为实现工程建设项目审批制度的长期发展，应注重不同类型的政策工具的平衡使用，避免偏颇。

从工程建设项目审批制度的一级政策工具使用情况来看，第一是中央XX应当适度降低能力建设工具的使用比例，过度使用能力建设工具容易营造过于美好的愿景而盲目推进工程建设项目审批工作。地方XX应当适当降低命令性工具的使用比例，否则容易造成对政策实施短期效果的过分追求而盲目推动工程建设项目审批工作。

第二是中央XX和地方XX都应适度提高激励性工具的使用频次和比例，利用经费支持、财政拨款和奖励等手段推动工程建设项目审批制度的实施，激发相关人员执行工程建设项目审批制度的积极性。

第三是地方XX要适度提高能力建设工具的使用频率，注重内在能力的建设，为工程建设项目审批制度的后续发展提供动力支持。

第四是中央XX和地方XX都要加大对系统变革工具的使用，以使政策体制与政策目标更为匹配，应对未来可能出现的体制机制障碍和权责不对等的问题，为未来的改革减少阻力。

从工程建设项目审批制度的二级政策工具的使用情况来看，在命令性工具中，中央XX和地方XX一方面应当减少要求工具的使用，以防止下层的执行体制僵化；另一方面，评估工具的使用频次及比例应提升，以此增加对工程建设项目审批制度实施效果的评判，以便及时纠正制度偏差、填补制度漏洞、完善制度机制。在激励性工具中，都应多加使用经费和奖励两项正向激励手段，减少惩罚工具的使用，使正向激励与负向激励的占比相对持平，以实现正负向激励均能得到合理的发挥。在能力建设工具中，中央XX和地方XX对培训的运用都较少，应着重加大其使用力度，重视审批人才队伍的建设，为工程建设项目审批工作的开展提供人力基础。在系统变革工具中，中央XX和地方XX都应加大对权力重组和体制改革工具的使用，以清除工程建设项目审批制度的权责问题和体制机制障碍问题。

　（二）实现政策工具科学组合

不同类型的政策工具在功能上也必然存在一定的差异性，工程建设项目审批制度的执行效果实现必然是建立在不同政策工具功能合理组合与互补的基础上。具体而言，要注意激发命令性工具规范工程建设项目审批行为的效果，形成合法有效的行动框架，并在框架内提高对工程建设项目审批工作及其成效进行评估和监管的能力。要开发激励性工具中的短期经费、奖励等正向激励措施和惩罚等负向激励措施来激发工程建设项目审批工作的活力，推动审批工作的开展和深入。要充分发挥能力建设工具推动工程建设项目审批制度长远可持续发展，为审批工作培育持续稳定发展能力的功能，同时也要重视对软能力建设方面的激励。此外，要积极运用系统变革工具对阻碍工程建设项目审批工作开展的权责配置和体制机制等硬性问题进行适应性的变革，同时也要注重硬性层面的能力建设。

从具体的二级政策工具上来说，第一是大部分工具的使用都要与评估或监管挂钩，使政策形成从实施到评判成效的完整体系。例如使用了经费工具，就要对经费的用途、使用过程等进行监管，并评估经费的使用效果。第二是正向激励要与负向激励相结合，使正负向激励都能发挥最大的激励效果。第三是经费、奖励与惩罚三项激励性工具要与制度建设工具相结合，形成激励制度体系。第四是培训与信息化建设工具要与标准、经费、奖励、惩罚、制度建设相结合，为软能力的建设提供规范与激励，形成完整的人才体系和信息化体系。第五是权力重组和体制改革工具的使用要和引导支持、制度建设、培训等能力建设工具相结合，例如对市XX对县XX进行权力的下放，就要对其进行培训，使其有足够的能力能够承接下放的权力。

总体而言，工程建设项目审批制度在政策工具的使用上，要注重正向激励与负向激励、短期目标激励与长期能力建设、软能力建设与硬性体制等不同政策工具功能的组合，实现政策工具的科学组合。

（三）构建工程建设项目审批制度均衡发展目标

工程建设项目审批制度实施至今，虽已在多个改革试点城市取得审批时限压缩至120个工作日、建成工程建设项目线上审批系统等成就，但制度要取得长远的、可持续的发展，就必然要重视政策目标的均衡性。而从对工程建设项目审批制度政策目标维度的分析来看，现今的政策目标存在一定的失衡。因此未来需要着重于对工程建设项目审批制度焦点进行调整，中央XX需要将政策目标关注焦点从建立工程建设项目审批和管理体系转移到培育审批专业人才、构建信息化平台等目标，地方XX则需要将政策目标关注焦点由规范工程建设项目审批行为向培育审批专业人才、构建信息化平台等政策目标扩散。构建均衡政策目标，从而建立起政策工具与政策目标之间的均衡性与数量平衡。

结论

工程建设项目审批制度是一项长期的系统工程，是XX职能外化的表现。虽然我国在工程建设项目审批工作上取得了一定的成就，但在当前推进国家治理能力和治理体系现代化的要求下，仍需进一步深入改革。为此，本文在对前人工作的总结上，从政策工具这一新视角入手，运用文本分析法，以工程建设项目审批制度的政策文本为基础，对其政策工具的选择使用现状进行研究，得出了当前工程建设项目审批制度在政策工具的选择运用上存在政策工具使用结构失衡、政策工具缺乏科学组合、政策目标整体均衡性不足等问题，进而从工具自身属性和特征、政策工具与政策目标的契合度、政策工具选择的环境、公共选择理论四方面进行原因分析，从而为工程建设项目审批制度的完善提出相应的建议，对于工程建设项目审批制度的进一步发展具有一定的积极意义。

但本文仍存在不足之处：（1）受时间和精力的限制，本文对政策文本的收集仅限于中央和十三个试点省市在2003—2020年发布的政策文本，同时对数据只是做了频数统计分析，未加以详细的论证，研究的主观性较强。（2）本文在政策工具和政策目标的选取上虽然多以工程建设项目审批制度的政策文本为基础，但不同地区因改革程度、攻克重点的不同会有不同的差异，未对地方XX之间的差异性进行研究，研究的层次性还有待加强。

当前对工程建设项目审批制度的政策工具的研究尚处于初步阶段，未来的研究可以从以下方向进行探索：（1）对各地从工程建设项目审批制度建立之时起的政策文本进行收集和梳理，做一个时间序列上的变迁，通过多地区长跨度的多频大范围研究以便更完整地体现XX选择政策工具的逻辑。（2）研究地方XX之间对政策工具的选择运用存在的差异，并分析其原因，进而提供更有针对性的建议。

　参考文献

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[4]寇增胜. 我国建设工程项目行政审批程序改革研究[D].山东师范大学,2014.

[5]沈雪彤. 建设项目行政审批流程改革研究[D].重庆大学,2016.

　致谢

我首先要感谢我的家人，是他们的付出让我有踏入这所校园的机会，也是他们的关爱和支持让我有了前行的动力。

其次，我还要感谢无私授予的老师。指导我写下这篇论文的老师、作为大学导师、给予我们学业指导和生活关怀的班主老师，还有许多在课堂上倾囊相授专业知识的老师们，你们的授予都是我人生中的宝贵财富。

此外，朋友的陪伴，让这四年的生活变得不再孤单。寝室的欢声笑语、图书馆的共同学习、假期的欢乐出游……许多的人和回忆在我的记忆中留下了美丽的画卷，是永远不会忘却的回忆。

最后，我想感谢华南理工大学，她是知识的殿堂，是成长的摇篮，是永远的母校。我想，就算年入耄耋，我也依然会为我曾是华工的一名学子而骄傲。

立夏的到来，意味着离别也即将来临。四年的时光如白驹过隙，仿佛昨日才作为新生站在学校的大门前，而现在却是该穿着学士服和学校做最后的纪念了。四年前离家时敲下的一句话是“短暂的离别是为了更好地回来”，如今却只能敲下离别是奔赴更好前程的开始。在这最晴朗的夏天，和这四年做一个最后的告别，也不枉费这四年的青春。

聚散终有时，人海再相逢。

我国工程建设项目审批制度改革政策工具选择与优化研究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月9日

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