城管执法的善治模式研究 ——基于T区的分析

　　随着我国城市化进程的不断推进，城市治理矛盾逐渐凸显。如何对城市进行有效的、良好的治理，协调国家、社会、市民各方利益，达到公共利益最大化的善治，日益成为摆在城市管理者面前的难题。

　　1.1.1我国城市化进程

　　X城市学者诺瑟姆（Ray.M.Northam)在1979年提出了“城市化过程曲线”。他认为：城市化水平达到10%表明城市化进程开始启动，在城市人口占区域总人口的30%以上时，城市化发展进入加速阶段，当城市人口占区域人口的60%以上后，城市化发展就达到稳定阶段。当代中国的城市化发展进程也大概经历了类似的阶段，从新中国成立以来算起，中国的城市化进程大概经历了启动阶段、曲折发展阶段、快速发展阶段。

　　1.启动阶段

　　中国统计年鉴数据显示：1949年新中国成立，全国总人口只有54167万，其中城镇人口为5765万，农村人口为48402万，城镇化率10.64%。此后，中国经济得到恢复和发展。到1952年底，城市化率达到12.46%。1953年，国内开始执行首个五年计划，国内发展中心开始转变到重工业领域，在工业化的推动下，城市化进程加快，到1957年城市化率达到15.39%。

　　2.曲折发展阶段阶段

　　曲折发展阶段又包含波动阶段、停滞阶段、过渡阶段三个阶段。

　　波动阶段：1958-1960年的“大跃进”和“人民公社化”运动，人力资源开始从农业进入工业，大批劳动力涌进城市，出现了一次城市化高峰，1960年城市化率由1958年的16.25%达到19.75%。“大跃进”与“人民公社化”运动运动虽然客观上促进了中国城市化的进程，但也严重扰乱了国民经济秩序，浪费了大量的人力物力，造成了国民经济比例严重失调，使社会主义建设事业受到重大损失。1961-1965年国家为了改正“大跃进”与“人民公社化”运动的错误，进行了国民经济的调整，决定对国民经济实行‘调整、巩固、充实、提高’的方针，全国开始进行全面的国民经济调整工作，全国共精简城市职工约1887万人，压缩城镇人口2600万人。到1965年全国城市数从1961年的208座减少至171座，减少了17.8%；城市化水平由1960年的19.75%下降到17.98%，中国的城市化水平出现了大幅波动。

　　停滞阶段：1966年长达十年的“xxxx”发动，国家在长时间的社会动乱中，经济发展缓慢，城市化水平逐渐下降。1968年12月，xxx提出“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育，很有必要”的方针，国家开始有组织、大规模地把大批城镇青年送到农村去，据统计在文革中上山下乡的知识青年总人数为1600多万人，大概百分之十的城市人口进入乡村。其是人类发展历史极少数从城市到乡村的人口迁移活动。这使得我国城市化率到1972年降至17.13%，在1976城市化率也仅为17.44%。

　　过渡阶段：1977年为了纠正过去的错误，中央积极落实各项措施，开始允许知识青年逐步返回城市。1978年10月，全国知识青年上山下乡工作会议提出暂停上山下乡运动且合理安置知青回城与就业工作。1979年之后，大多数知青开始回到城市。知青人员的大规模返城，极大地促进了我国的城市化进程。到1981年，我国的城市化水平已达到20.16%。

　　3.快速发展阶段

　　改革开放以来，特别是90年代以后，中国经济社会走上了快速发展的道路，城市人口不断增加，城市化水平逐年提高，我国的城市化进程进入到了持续稳定快速发展的阶段。到2011年，中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到了51.27%。人口城镇化率超过50%，这标志着中国社会结构历史性变化，说明中国已经结束了以乡村型社会为主题的时代，开始进入到以城市型社会为主题的新的城市时代。

　

　　1.1.2城市化带来的城管执法难题

　　统计资料显示，我国城市化的快速发展，往往伴随着城市人口的迅猛增长，城市规模的急剧扩大。而原有的城市基础设施建设的滞后以及城管执法的管理思想、管理水平的落后，逐渐跟不上日新月异的城市化进程，导致了一系列问题的产生。事实上，市容秩序混乱、交通拥堵、污染严重、公共资源紧张等“城市病”，已严重影响到城市居民居住的舒适感、幸福感，成为中国城市化发展的突出问题。

　　一方面，城市化快速发展，导致人口大量向城市集中，市民日常生活产生的生活垃圾、城市建设产生的建筑垃圾日益增多，甚至超出了城管执法部门中环卫部门的处置能力，导致城市污染问题严重，由此催生了把本地城市垃圾向别的行政区域外运的黑色利益链。近年来，就不断有媒体报道上海市城市垃圾通过水运倾倒在长江中或江苏省各地的新闻，给城管执法工作带来巨大挑战，增加了城管执法跨区域、跨部门执法的难题。另一方面，城市化快速发展，使得房地产市场异常火爆。地方XX对土地财政更加依赖，地方XX区域内的土地资源过多地向房地产开发领域倾斜。使得服务民生的菜市场等基础设施建设滞后，导致希望通过自己努力劳动生活的非正规就业者无经营场所可去，造成流动摊贩问题，且治理难度大，具有流动性强、反复性强的特点。并且由于对流动摊贩管理不善，导致的破窗效应，使得原本有经营场所的经营者互相攀比，纷纷超出门、窗进行店外经营作业。

　　1.1.3传统城管执法管理的局限

　　传统的城管执法管理以马克斯.韦伯的科层制（又称官僚制）为基础。科层制是马克斯.韦伯在其著作《社会组织与经济组织理论》中提出的一种完全按照理性建立起来的理想化、高效率的组织模式。

　　它的特点主要有：1.金字塔式的严苛职位等级。最高权威位于最高端，命令从上到下传播，组织内部的工作就是“公务”分配的，上级岗位控制与监管下级岗位。2.普遍适用的制度。在组织内的多个等级都制定了完善的规章体制，其规范每个岗位上职员的活动，进而让组织成员的行为受到合理规范，组织成员需要根据规则工作。3.清晰的内部分工。组织内具备清楚的分工，所有成员的权力与责任都有清晰的要求。4.让专业人员做专业事。人员需要根据专业技术资质进行招聘，且得到专业培育，晋升主要参考能力、资质、工作表现。5.公私关系相互分割。家庭与工作相分割，在工作的时候，成员必须根据根据规则工作，不能掺杂自身好恶因素。6.管理权利与职位息息相关，不依从个人。有职就有权，无职则无权，离职就失去之前的权力。

　　它的缺陷有：一方面，强调家长式的管理和行政命令的服从，容易导致管理手段的单一、僵化。科层制不倡导职员对管理时期出现的问题做出个人判断和寻找处理问题的方式，而是根据领导要求及规章制度处理问题，不管问题是否紧急和特殊，是否有比传统手段更加有效、合理的解决方法，而是一味地墨守成规。这导致城管执法对城市的管理主要依靠行政命令以及强制性的管理手段，陷入“科层制仪式主义”，容易造成暴力执法和暴力抗法事件。另一方面，过于强调程序优先，丧失处理问题的灵活性、时效性，难以应对突发事件和特殊情况，使得管理效率低下，妨碍最终组织目标的实现。对城管执法来说，难以达到良好的城市治理效果。

　　1.2.1研究内容

　　在十八届四中全会良法是善治之前提及xxxx报告以良法促进发展、保障善治，打造共建共治共享的社会治理格局的大背景下，分析国际国内城市治理善治的实践，结合当代中国城管执法体系，以执法案例分析善治理论在T区城管执法的实践，展望完善城管执法领域善治的方法，以善治理论如何在城管执法领域更好地适用，达到良好的治理效果，使社会公共利益最大化为研究内容。

　　1.2.2研究意义

　　分析善治理论在城管执法领域的应用实践，总结成功做法，思考完善城管执法治理手段的不足，以达到解决城管执法难题的目的，使公共利益最大化，促进社会和谐，同时期望对城管执法工作有所裨益。

　　1.3.1国外研究

　　善治理论是西方学者对国家、社会管理研究的最新表述，它脱胎于治理理论并对治理理论作了进一步的完善，可以理解为“更好的治理”、“有效的治理”。治理理论虽然在一定程度上弥补了国家和市场的缺陷，但是治理本身也有一定的局限性。“它无法取代国家而得到合法的政治暴力，也无法取代市场而自主的对大多数资源开展高效的配置”。[1]基于治理的失效问题，很多专家与社会组织指出“元治理”、“有效的治理”、“善治”等相关理念。

　　英国学者鲍勃·杰索普在1997年提出了“元治理（metagovernance）”，他把“元治理”解释为“治理的治理”，具体表述为：“治理条件的组织，与涉及市场、层级、网络的明智混合以得到也许的最佳结果。”[2]世界银行认为善治是“透明的决策过程、责任XX，法治下的XX行为和强大公民社会的参与。”[3]德国XX认为加强善治意味着民主化、法治、采取反腐措施以及公民社会的参与。罗茨在《新治理：没有XX的管理》中将善治界定为一种过程，他指出将私人管理与激励制度添加到公共服务系统，创建互信、互利的协作系统，产生XX和公民社会、公共组织和私人组织的和谐合作关系，实现善治模式。[4]法国学者玛丽—克劳斯·斯莫茨把善治划分成四个部分：一、公民安全得到确保，法律被重视，尤其是全部活动都需要利用法治来完成；二、公共组织合理且公正的监管公共开支，也就是开展高效的行政管理；三、政治领导人对其行为向人民负责，也就是实施责任制；四、信息流通顺畅，方便所有公民掌握信息，也就是具备政治透明性。[5]

　　西方专家和社会组织不仅对善治理论进行了详细的阐释，还把这些概念运用到社会治理、城市治理的实践中。皮埃尔(Pierre)就依据城市治理的参与者、治理方针、治理手段和治理结果将西方名目众多的城市治理方式归纳为四种主要的城市治理模式:管理模式(managerial model)、社团模式(corporatist model)、支持增长模式(progrowth model)、福利模式(welfare model)。[6]

　　1.3.2国内研究

　　基于治理和善治理论在国外的蓬勃发展，俞可平教授把治理和善治理论引入到中国。他在《治理与善治》中指出，“善治”是提升公共利益的社会管理过程，是XX与公民对公共生活的合作管理，是两者的最佳状态，并进一步提出了“善治”的众多主要内容：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正。[7]国内学者对善治理论的研究在俞可平研究的基础上做了进一步的引申和发展，分别在善治与法治、善治与德治、善治与城市治理、善治与地方治理、善治与公民社会、善治与管理体制、善治与中国适用性等方面做了阐释。研究方向、作者、文章、主要内容如下表：

　　表1 国内善治研究部分成果

 

　　踪家峰等人还将善治理论和中国城市治理的实践相结合，从城市治理的宏观概念上出发，把城市治理模式分为企业家化城市治理模式、改革XX模式、公私共同治理模式三种[8]，后来又归纳为四种:企业化城市治理模式、国际化城市治理模式、顾客导向模式、城市经营模式。[9]冯云廷则在皮埃尔四种城市治理模式的基础上,增加了企业化模式和服务型XX模式。分别强调将市场竞争机制引入公共部门,重塑XX；将XX服务对象视为顾客,推行顾客关系管理,争取XX顾客的最大满意度,建立XX运行新模式。[10]在城市治理的微观领域即城管执法方面。国内众多学者、论坛、报刊也从善治理论出发对城管执法善治做出了研究和阐释。论文类：吕秀文《善治视野中的城管综合执法问题研究》，林伟星《善治视阈下城市管理模式创新研究——以广州市城管为例》，徐小芳《善治视野下的城市病治理对策研究》等；学报类：王霞、吕跃《善治视角下广州摊贩治理现状及对策研究》，石柏林、付小飞《“善治”视野下的城市管理》等；期刊类：唐兴盛《破解城市管理难题的善治之道》等；论坛类：雨辰《现代城管综合执法的善治、服务、亲民——第二十一届长三角城市科学创新论坛综述》；报纸类：袁静《用市场化手段让城市管理回归善治——我市城市管理成功“试水”社会化模式》，汤凯锋《舆论天平倒逼城市管理善治——“城管被砍无人救援”引发舆论热议，公民感叹城管与小贩都不容易》等。

　　1.4.1研究方法

　　本文拟采用文献分析法、案例分析法、理论联系实际法、经验总结法进行研究。

　　第一、文献分析法。通过对各种文献资料的搜集与整理、分析与研判，对国内外城市善治治理的理论成果及各国善治的实践进行调查，为论文的写作奠定理论基础。

　　第二、案例分析法。在理论研究的基础上，以执法案例的还原及解析，分析T区城管执法善治要素的实践，总结经验，完善不足。对我国城管执法善治的实现进行探索。

　　第三、理论联系实际法。将善治理论做为一种背景，从分析善治理论出发，对我国的城市管理工作进行研究，重点研究T区城管善治要素的实践。将理论与实践相结合，试图通过分析研究，追求城管执法领域的有效治理，实现公共利益最大化。

　　第四、经验总结法。通过对T区城管善治实践的评估总结以及对其他国家城市治理中善治要素实施的成功经验进行归纳分析，找出达到城市治理良好治理效果的一般方法，为我国的城管执法善治提供借鉴。

　　1.4.2论文结构

　　本文遵循提出问题、分析问题、解决问题的思路，从结构上分为四章。

　　第一章为绪论，综合阐述了我国城市治理的相关背景和国内外理论研究成果。

　　第二章介绍善治理论和城管执法，通过对城管执法设立原因、体系现状、各地创新、国家规范等进行分析，指出善治为什么可以指导城管执法，善治指导城管执法的实践要求以及善治指导城管执法的重要性和意义。

　　第三章对城市治理善治实践的中外做法进行介绍。以具体执法案例分析T区城管执法善治要素的实践。总结成功经验、分析研究不足。

　　第四章为城管执法实现善治的对策与建议。提出把城管执法部门内部的变革和国家社会外部环境的改善结合起来，顺应xxxx报告打造共建共治共享的社会治理格局的趋势，以法治和共治来实现城管执法善治。

　　1.5.1可能的创新

　　把善治理论从城市治理的宏观领域，转向城管执法的专门领域。使用理论与实践相融合的模式，将理论和实践联系起来，用实践弥补与检验理论，试图通过分析研究T区城管执法善治要素的实践及问题，来揭示城管执法实现善治的途径，期望达到对我国城管执法有所裨益的目的。

　　1.5.2论文的不足

　　本人从事城管工作多年，且长期工作在城管执法一线，只是最近一两年才转向城管执法案件处理及理论学习之类的工作。在平时工作中积累更多的是的执法实践经验，相对应的理论知识储备及学习比较薄弱，在本文写作的过程中或许还存在总结不完善及分析不准确的地方，还需要通过学习进一步提高、完善。

　　“善治”在中央全会文件中首次出现是在十八届四中全会的《决定》。《决定》在全文第二大项完善以宪法为核心的XXX法律体系，加强宪法实施中明确指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。这表明：xxxx之后，善治将成为以xxx为xxxx的xxxx治国理政的目标追求。[11]同时，《决定》也对深化行政执法体制改革提出了要求，要求完善市县两级XX行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。在城市管理执法领域，如何贯彻落实《决定》精神，实现城管执法善治，成为十八届四中全会后各地城管执法部门工作的重要内容之一。

　　2.1.1善治理论

　　善治可以理解为“更好地治理、有效地治理”。是随着治理理论的发展而提出的新概念，它认同XX的“元治理”地位，同时强调与公民社会、市场组织的“合作治理”，重视XX、公民社会、市场组织的“伙伴关系”，通过协商合作和共同认可的法定程序力图把XX、公民社会、市场组织的力量整合起来以解决XX和市场治理双失效的问题。市场的失效是由于在市场经济中存在着信息不对称、外部性因素影响、垄断的存在等原因导致市场配置资源的作用削弱；XX的失效是由于XX存在效率低下及官僚主义作风的影响而导致XX治理的缺位、越位、错位。格里·斯托克指出治理失效的主要表现：第一和治理有关的修订政策的繁杂过程，与据以解说XX而为之辩护的规要求相分割；第二各部分责任相对含糊，容易出现推卸责任或寻求替罪羊；第三因为对权力的过于依赖，甚至并非本身所求，而于XX影响不好的结果随之恶化；第四既然存在自治网络，XX对社会需要承担怎样的责任就更难以区分；第五即便XX使用灵活手段控制与指导集体行动，治理依旧会遭遇失败。[12]于是，一些学者和国际组织提出了善治的概念。按照法国学者玛丽—克劳斯·斯莫茨的概括，善治包含四个部分：一、公民安全得到确保，法律被重视，尤其是上述所有都需要使用法治来完成。二、公共组织合理且科学的管理公共开支，也就是开展高效的行政管理。三、政治领导人对其行为向人民承担责任，也就是实施责任制。四、信息流通顺畅，方便所有公民掌握情况，也就是具备政治公开性。[13]

　　联合国开发计划署（The United Nations Development Programme）认为善治应包括合法性（Legitimacy）、透明性（Transparency）、责任性（Accountability）、法治（Rule Of Law）、回应（Responsiveness）、有效（Effectiveness）、参与（Participation）、公正（Justice）等。[14]

　　俞可平在研究国外的善治理论，结合中国实际的基础上，提出了“善治”的十个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正。[15]合法性(legitimacy)表示社会规则和权威被自主认可与遵从的特点与局面，即公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可；法治(rule of law)即把法律身为公共政治管理的严苛标准,所有XX官员与公民都需要根据法律规则工作,任何人都没有特权。法治是善治的基本要求，没有法治就没有善治。透明性(transparency)即XX信息公开。善治的程度与XX政策的透明性成正比。责任性(accountability)即XX、公民权力与义务的统一。XX和公民都要做到有权必有责、有责要担当、失责必追究；回应性(responsiveness)也就是公共管理人员与相关组织需要对公民要求做出合理且负责的回应，回应性越大，善治的程度也就越高；有效性(effectiveness)即XX管理的效率，善治程度越高，管理的有效性也就越高；参与(civic participation/engagement)即公民对社会及政治生活的参与，是还政于民的过程，是国家权力向社会的回归。没有公民的积极参与和合作，不会有善治；稳定(stability)即国家安全、社会稳定、公共政策连贯；廉洁(cleanness)即整个社会特别是公职人员清正廉明、奉公守法；公正(justice)即全体公民在法律及权力上的平等。

　　2.1.2城管执法概述

　　城管执法是城市管理的重要组成部分，是人们对城市管理综合行政执法的简化称呼。各地城市管理综合行政执法机构由于各地经济社会发展水平的高低、程度的差异，其机构职能分工会略有不同。但大致都包括以下几方面：城市环境卫生管理（环卫部门）、城市市容秩序管理（市容科、执法大队）、城市广告管理（广告科）、市政管理（市政部门）、公用事业管理（行政审批大厅）、施工工地管理（渣土科、执法大队）等。其中，对流动摊贩、占道经营、违章建筑的管理由于触及行政相对人的非法权益，经常受到行政相对人的攻击引发社会矛盾而被社会广泛关注。要想更清晰地理解城管执法，必须先弄清楚城管执法和城市管理、行政执法三者之间的关联。

　　1.城管执法概念

　　城管执法也被叫做城市管理综合行政执法。对于行政综合执法，詹国彬、陈露泉在《城市管理行政执法概论》中认为行政综合执法就是因为行政执法实践的需要，按照相关的法律法规的授权，集中原本比较分散的行政执法权，交由一个新的、统一的行政执法主体行使，以达到提高行政执法效率、改善行政执法效果的行政执法体制。[16]城市管理综合行政执法就是把城市管理领域的行政执法权，按照《行政处罚法》相对集中行政处罚权的规定，交由城管执法部门行使。

　　2.城管执法与城市管理

　　提到城市管理，很多人首先想到的是城管。其实，城市管理是一个复杂开放的巨系统，涉及城市XX中多个部门的职能，它主要将城市重要信息流当做前提，使用决策、规划、组织、指挥等众多制度，使用法律、经济、行政、技术等方式，利用XX、市场和社会三者的沟通、合作，基于城市运作与发展做出的决策指导、规范调节、服务与经营活动。[17]目前被普遍认可的观点认为城市管理有广义和狭义之分。广义上的城市管理，涵盖城市生活的方方面面，通常是指城市XX对城市的各个方面，包括政治、经济、文化、社会、治安、卫生、教育、环境等方面的管理。狭义上的城市管理，通常被认为是市政管理。而城管执法只是城市管理中非常重要的一个方面，并不能代表城市管理的全部。

　　3.城管执法与行政执法

　　城管执法也可以称为“城市管理综合行政执法”，是行政执法在城市管理领域的具体体现。城管执法与行政执法既有相同的地方也有不同的地方。两者之间的区别在于城管执法可以理解为是行政执法的一个方面，包含于行政执法之中，其目的在于维护城市管理的秩序，创造良好的城市环境。不仅城管部门的执法行为可以称为行政执法，XX的其他部门，例如：市场监督管理局、国土资源局、卫生局、建设局、交通局、安全生产监督管理局、质量技术监督局等，也都具有行政执法权，单位内部下设执法大队，其执法行为也被称为行政执法。由于城管执法部门根据1996年3月17日第八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》第十六条所提出的要求，也就是“xxxx或者得到xxxx授权的省、自治区、直辖市人民XX可决定某个行政组织行使自身的行政处罚权，然而限制人身自由的行政处罚权必须让公安组织行使”，把其他行政执法部门不好管、不想管、不易管的行政执法权力相对集中行使，且和百姓日常接触较多，所以，人们往往把城管执法等同于行政执法，这其实是一种以偏概全的看法。两者之间的相同点在于：（1）执法主体法定。不论城管行政执法还是其他部门的行政执法，其行政执法主体都为国家行政机关或者法律、法规授权的组织。（2）执法行为合法。行政执法是对法律的执行，是依据法定职权和法定职责按照法定程序对社会事务进行管理。一切行为必须在法律的框架下进行。（3）执法目的相同。行政执法行为的目的都是为了维护各自行政管理领域的秩序。而其他行政行为，如：行政征收、行政给付等都与维护秩序无关。

　　4.城管执法设立原因

　　（1）经济体制转型的原因

　　新中国成立后，国家开始在战争的废墟上积极进行战后重建。借鉴前苏联经济发展方式，实施高度集中的计划经济制度，汇聚国内人力、物力、财力大力发展民族工业，对关系国计民生的经济领域进行有效的调节。人民被牢牢地束缚在各自的工作岗位，人口流动性不强。自由经济和小商品经济不发达。这时期，城市XX的管理职能和管理领域相对比较简单，主要表现为对城市卫生的打扫、清理。这种模式在建国初期对经济的恢复和生产的发展中具备重要的影响。然而伴随国家经济的持续发展，此计划经济制度弊端逐渐显现，严重阻碍了社会生产力的进一步发展。如经济效益低下、平均主义思想严重、生产效率不高、资源浪费严重等。为了处理计划经济制度的不足，持续解放与提高生产力。xxxx同志在中共十一届三中全会上直接指出，发展社会主义市场经济，实行改革开放政策。1979年，农村实行家庭联产承包责任制，解放了农村生产力。1984年，我国经济制度变革的关键点从农村转移到城市。1992年，中共十四大清楚表明确定社会主义市场经济的发展目标。1993年，十四届三中全会通过《xxx关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出发挥市场对资源配置的基础性作用，持续变革国有企业运作制度，创建符合市场经济需求，产权清楚、权责清晰、政企划分、管理科学的现代企业体制。由此，开启了国企改革浪潮和农民工进城务工浪潮。但是由于生存需求和自身条件限制，他们中的相当一部分人，采取了非正规的就业方式，造成城市里流动摊贩数量激增，给城市市容环境卫生和社会秩序提出了严峻的挑战。而现存的分散的城市管理模式难以有效应对如此复杂的局面，往往是“七个大盖帽管不住一个小草帽”，甚至是出现“乱收费、乱处罚”的现象。急需把分散的行政执法权集中到一个部门，由一个部门统一执行。

　　（2）XX机构改革的原因

　　英国著名历史学家斯古德·帕金森在其著作《帕金森定律》的书中，总结了官僚组织具备自我繁殖与不断膨胀的特点，也就是“帕金森定律”。表现是XX组织相对臃肿、效率不高等问题。xxxx同志也重视到此问题。其在1980年8月xxx政治局扩大会议上的讲话中提出：“组织臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任、不守信用、公文旅行、互相推诿……。这不管是在我们内部活动中，还是在国外沟通中，都达到让人不能忍受的境地。”[18]XX部门中的官僚主义作风及官僚主义现象也影响到与广大人民群众直接接触的一线基层XX工作人员，出现了X行政学者李普斯基在1977年发表的《走向街头官僚理论》中提到的“街头官僚”现象。具体表现为对公民权利的漠视，职能交叉、分散，办事效率低下，对行政相对人重复处罚、随意处罚，甚至滋生腐败。

　　为了克服XX机构中的官僚主义现象，提高行政效率。从1982年开始，全国各级XX自上而下开展了一系列的改革，但XX组织的变革却请步入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的矛盾中。1988年的机构改革首次提出以转变职能为重点的改革思路，以行政条文的形式，对各组织实施“定机构、定职能、定编制”的“三定”方针，落实XX职能转变，解决职能交叉、效率低下问题，促进“小XX、大社会”管理格局的形成。XX机构改革在行政执法领域表现为“相对集中行政处罚权”制度的实施。集合公安、交警、工商、交通、卫生、税务、环卫等部门的街头执法权和部分行政审批权，交由专门的机构即城管局来实施，以达到增强城市管理行政执法水平，提升最终行政执法水平的目标。

　　5.城市管理阶段及城管执法体系

　　（1）城市管理阶段

　　总体上看，我国的城市管理大致经历了三个阶段。一是分散管理阶段。这时期的城市管理职能分散在公安、交通、卫生、工商、税务等多个部门之间。执法权力的分散导致无利的事情，各部门都不想管，以致推诿、扯皮；有利的事情，各部门都争着管，产生重复收费、反复罚款问题。二是联合执法阶段。为了解决各部门多头执法、互相扯皮、执法效率低下等问题，在执法实践中，采取联合行政执法方式，即由一个部门出面牵头，其他各部门派出执法人员参与，组成联合执法队伍，开展执法行动。这个阶段多采用突击式执法、运动式执法的方法对城市问题进行管理。短期内成效显著。但是也存在着长效管理不足、队伍分散、管理问题容易反复的问题。三是综合执法阶段。表现为行政处罚权的相对集中，由一个部门集中行使城市管理行政执法方面的权限。

　　（2）城管执法体系

　　2015年《xxxxxxx关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》顺利公开以前，城市管理工作被归类为市、县（区）地方XX的事务，纯粹由地方XX负责进行管理。其人员安排、经费保障等都由地方XX解决。在省及国家层面都没有专门的部门对其进行监督管理和业务指导，城管执法体系是不完整的、缺项的。此时的地方XX在城管执法体系的设置上大概有两种：一是一级执法体系，有部门上下级从属关系。在市级层面设置城市管理局，县（区）设立分局，市局作为被授权部门，享有独立的行政主体资格，分局不具有独立执法主体资格，单位人、财、物由市里统一掌控、统一指挥、统一调度。市局对自己做出的行政行为及分局做出的行政行为负责；二是二级执法体系，没有从属关系，仅有业务指导关系。在市及县（区）级地方XX分别设立城市管理局，各自做好辖区内的城市管理工作。

　　在2015年3月，江苏省住房和城乡建设厅宣布在省级层面成立城市管理局，成为全国第一个省一级的城市管理局之后。2015年12月，xxxx顺利公开《xxxxxxx关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，第一次界定了城市管理的重要任务就是市政、环境、交通、应急等管理与城市规划管理等，确定xxxx住房与城乡建设主管组织需要对国内城市管理活动进行引导，分析确定相关方针，修订主要规则，开展顶层设计，强化对省、自治区、直辖市城市管理活动的引导监督和调节，自主促进地区各级XX城市管理事权法律化、高效化。各省、自治区、直辖市XX需要确定对应的城市管理组织，强化对地区内管理活动的合理引导、组织调节、监督审核与评估。各地区需要正确分类城市管理组织和有关行政主管组织的现实人文，相关管理与执法职责分类到城市管理组织之后，之前的主管组织不再具备此权利。根据精简统一效能的规则，让住房城乡建设部和中央编办共同指导地方整合归并省级执法体系，促进市县两级XX城市管理领域部门制变革，汇总市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等管理租用和任务，完成管理执法组织整体设定。促进综合执法，到2017年，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。下沉执法重心，在设区的市实施市或区一级执法，市辖区可以担负的需要实施区一级执法，区级城市管理部门需要向街道派遣执法组织，促进执法事项属地化监管；市辖区无法担负的，市级城市管理组织需要向市辖区与街道派遣执法组织，开展综合执法活动。进一步完成城市管理执法活动全覆盖，且向乡镇扩展，促进城乡一体化进程。[19]这意味着提高城市的管理水平，理顺城管执法体系，有了顶层设计和指导，补齐了我国城市管理体系的缺项，利用科学分类市、区两级XX的管理边界，减少交叉或多层执法问题。对于推动地方城管执法体系改革是个创新和实践。

　　6.城管执法困境

　　从相对集中行政执法权到城市管理综合执法，我国在城市管理领域对执法形式进行了不断的试点和创新，相比较以前动辄“暴力执法”、“暴力抗法”取得了一些明显的成果，但是这些做法并没有解决城管执法借法执法的现象，没有提出切实的城管执法理论，也没能从根本上改变城管执法在人们心目中的“污名化形象”和信任危机。随着我国城市化进程的深入推进，这些困境还依然存在。

　　（1）法律困境

　　目前，城管执法在全国并没有一部统一、专门的法律，其执法依据散落在全国人大及其常委会通过的法律，xxxx制定的行政法规及xxxx部委制定的规章，省级人大、XX发布的地方性法规、规章及政策性文件以及市级XX发布的条例、规定等中。更为严重的是，有的执法仅仅遵照领导者的个人喜好、意愿进行。法律的散乱、缺失不仅给城管执法的日常工作带来困扰，削弱了执法的权威，也加大了执法工作的难度，执法工作的开展往往需要借助其他部门的法律。例如作为城管执法重要工作内容之一的对违章建筑的查处，就需要借助《中华人民共和国城市规划法》这部规划部门的法律，容易造成城管部门和规划部门之间的推诿扯皮，给违章建筑以可乘之机，加大了违章建筑治理的难度。

　　（2）理论困境

　　城管执法从成立到现在，缺乏系统理论指导的困境依然存在。虽然城管执法在维护市容环境卫生、保障正常的城市生产、生活秩序等方面发挥了重要的作用，体现出正外部性的功能。但也因为暴力执法损害执法相对人的权益，对社会造成负外部性的影响。为了规范城管执法行为，XX部门和许多学者提出了一些具体的、指导性的做法，如：变“刚性执法”为“柔性执法”、“人性化执法”；对执法区域进行详细划分，确定具体执法人员，变传统管理为单元网格化管理；借助互联网和现代科学技术的发展，对城市进行数字化管理；变粗放式管理为“绣花式管理”、“精细化管理”等。这些做法取得了显著的执法成效，但是也有着管理方式单一、做法分散的缺点，并没有被整合成一套系统完整的理论来指导城管执法实践。

　　（3）环境困境

　　这里的环境困境包括城管执法部门内部环境困境及外部社会环境困境。

　　内部环境困境表现为：人员数量困境。参照建设部关于市容监察人员定员数的比例，以城市人口的万分之二至万分之三为基准的人员配置难以满足城市日常管理需要；人员性质困境。国家对城管执法的规范要求实施严苛的行政执法人员持证上岗与资格管理体制，没有通过执法资格考试的，无法得到执法资质，无法开展执法活动。但是，在各地的城管执法单位中，有资格参加考试的编制范围内人员数量不多。那些由于编制人员的不足，聘用的大量非在编人员，即使学历水平高，知识储备丰富，也无缘参加考试，不能拥有行政执法资格。这种性质区分给队伍建设、人员管理方面带来了许多难题；决策执行困境。领导在做决策时只强调结果，对队员的考核以结果导向为指导，强调以完成结果为标准，达不到管理效果没有理由和借口。忽视组织层面的沟通协调、资源支持和情感引导。这种僵硬的结果式导向型决策，导致执行困难，也不利于组织环境氛围的营造。

　　外部环境困境表现为：由于社会转型期一些城市做法的缺陷和不足，导致整个社会积聚的不满和压力无处释放。城管执法的出现，成为民众不满和压力宣泄的突破口，加上早期城管执法的不规范执法行为，使得整个社会对城管执法的妖魔化现象非常严重。大众对城管执法方式并不认可，甚至轻视乃至仇恨城管，当前社会环境并不认可城管执法，乃至提出要舍弃此执法方式。城管部门严格执法会被说成剥夺民众生存权利，管理宽松会被说成执法不作为。这导致城管执法无所适从，执法环境恶劣。

　　（4）人身安全困境

　　城管执法是典型的基层执法、一线执法机构，其管理事项本来就是其他执法部门不想管、不好管、不愿管的问题，面对的管理对象也多为农村进城务工人员和城市社会困难群体。他们中的很多人愿意遵守城市管理相关法律法规，但也有部分人无视法律权威，甚至以挑衅城管执法为荣。城管工作不仅需要妥善处理群众的生存权与城市健康、可持续发展的矛盾问题也还要注意处理好管理对象的心理抵触问题。一个方面处理不好，不是受到领导批评，就是引发暴力冲突，人身安全受到损害。从各地报道的城管执法人员被打被刺事件，表明强化城管执法人员人身安全保障就变成亟需处理的现实问题。

　　7.各地城管执法模式创新

　　一般认为，在1996年“相对集中行政处罚权”由《行政处罚法》确权实施之后，城管执法作为城市XX管理城市的正式制度登上了历史的舞台。在一段时间内，城管执法因为刚性执法、暴力执法饱受人们诟病。甚至出现城管或商贩被打、被杀的悲剧事件。城管执法模式的改革和创新成为人们日益重视的问题。各地XX也纷纷根据本地城市发展的状况开展了各具特色的城管执法模式创新。

　　从“鲜花执法”、“眼神执法”到“举牌执法”、“围观执法”。各地城管执法部门在摒弃了刚性执法、暴力执法后，在城管执法方式方法的创新上，可谓是像神农尝百草一样，进行了多样化的尝试。湖北武汉市城管局执法大队在对于辖区内违反城市管理法律法规，占道经营的商户进行相应的纠正以及执法的过程中，摒弃刚性的暂扣执法措施，采取劝阻的方式，并在劝阻后，送给商户一枝鲜花，违规商户们在接受到鲜花后，通常会因为不好意思而自觉改正违规行为，这种执法方式因此而被称为“鲜花执法”。“眼神执法”，通常也被媒体认为是武汉城管文明执法的一种方式，是在劝说店主自觉改正违规占道经营行为无效的前提下，组织城管执法人员站成一圈，以眼神注视的方式给违规占道经营者以无形的心理压力，使违规经营者改正占道经营的行为。“举牌执法”则被媒体认为是对“眼神执法”的升级，通过或诙谐幽默、或提醒警示、或网络流行的语言文字，向违规经营者和普通消费者传递出更多的信息。如：淘宝体“亲！吃路边摊不卫生哦！”；咆哮体“明明是化工桶烤的红薯！有木有！”；打油诗：“君在楼下吃烧烤，楼上街坊睡不了。请移玉步门内坐，互相理解大家好！”等。通过这些方式，武汉城管执法向社会公众传递出改变执法形象的决心，创新执法方式的努力。

　　城管执法通过引入市场机制，购买公共服务等方式，把城管执法的部门管理项目通过公平竞争的方式承包给企业，成为诸多城市XX城管执法部门的主要管理手段之一，这种“市场化”的方式主要集中在城市基础设施维护、园林绿化、环卫保洁等领域。如杭州市自2006年开始，全面放开市政养护和环卫作业市场，把本来由城管执法部门提供的公共服务项目，推向市场进行公开招投标，在公平竞争的基础上，使企业参与到城市的治理之中。对城市疮疤“牛皮癣”的治理也采用市场化方式，向社会公开招投标保洁公司清理，同时加强对中标企业的监督，达到了良好的治理效果。无锡市滨湖区把背街小巷整治、城市保洁、村庄（社区）环境维护、楼宇亮化等交由市场化运作，节省了城市管理运行成本、缩减了XX公共开支、缓解了城管执法工作力量的不足、扩大了就业机会、提高了城市管理效率。[20]

　　随着网络技术的发展、移动通讯设备的进步，XX部门为提高工作效率、节省行政资源、加强部门协调沟通，开启了XX部门办公网络化、信息化、数字化化改革的步伐。对于城管执法领域，主要表现为“数字城管”的建设，建设部在2004年10月，出台了《关于公布数字化城市管理试点城市(城区)名单的通知》(建城函[2005]207号)文件，确定深圳市、成都市、杭州市、武汉市、扬州市、烟台市、北京市朝阳区、上海市长宁区、卢湾区、南京市鼓楼区10个城市(城区)为建设部数字化城市管理首批试点城市(城区)，在全国范围内大力推广数字化城市管理新模式。要求运用城市部件法和万米单元网格管理法，建立监督权、指挥权相分离的城管执法体制。此后，各地城市(城区)积极开展城管执法“数字化”建设工作。如杭州市引入市场机制，在全国首创“花钱买信息”的做法，形成数字城管信息采集市场化机制，对全国的数字化城管建设提供了经验和借鉴。通过数字城管建设，城管执法创新了管理模式，改革了管理体制，实现了城市管理的“精细化”、“科学化”。

　　综观历年来的城管执法冲突事件，大多是由于城管执法工作人员对行政相对人的违法违规行为、物品采取暂扣、强拆等行政强制措施时引发的。在城管执法过程中，如何避免这种情况的发生，成为各地城管执法部门创新的重要方面。各地城管执法部门经过实践探索，总结出了内容丰富的“城管+”模式。这里的“+”后面可以是法院、可以是公安、可以是律师、可以是媒体等。如西安市莲湖区城管执法局在城管执法过程中引入司法强制，把行政强制工作交给法院，解决了城管执法没有行政强制权利的问题，避免了城管执法队员和执法相对人的直接冲突。山东省青岛市、江苏省徐州市、浙江省杭州市、湖南省长沙市等城市通过公安局领导兼任城管执法局副局长，在城管执法队伍中派驻公安的方式，加强了城管部门和公安部门的合作与沟通，形成治理合力，保障了城管执法工作的顺利进行。深圳市城管局在全市城管执法部门推广“律师驻队、随队执法”。在提高案件执行率，减少暴力抗法事件方面，取得了良好的效果。在龙华区实行的由媒体对城市不文明现象进行曝光并在电视上滚动播放，通过网络、自媒体等推送违规行为的惩治报道，起到良好的宣传教育和警示效果，在社会上形成支持城管执法的良好氛围。各地城管执法部门通过内容丰富的“城管+”，加出了新做法、加出了城管执法新气象。

　　8.国家对城管执法的规范

　　1996年公布的《行政处罚法》第一次指出“相对集中的行政处罚权”的定义，同时，xxxx在《关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知》中对其试点工作进行了相关规定，并提出结合本地，在适应社会主义市场经济要求下进行行政执法体制的调整。这为城管制度创造了法律背景。北京市人民XX于1997年向xxxx提出在其宣武区开展城市管理综合执法试点工作的申请并得到批准，开始了地方XX管理城市的“城管制度”。

　　自1997年至2000年之间，各地XX纷纷申请纳入城管综合执法试点范围，xxxx除北京地区外又先后批准了15个省、自治区、直辖市进行城市管理综合执法试点工作，其中包括了黑龙江省、河北省、天津市、山东省、江苏省、浙江省、广东省等地区，初步形成现行的城管执法体制框架，集中行使多部门的部分权限。2000年《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》中要求，进一步积极稳妥的扩大试点范围，并把试点经验运用到市、县级XX机构改革中。2002年《关于进一步推进相对集中的行政处罚权工作的决定》，规定了相对集中处罚权的范围，要求加大宣传和贯彻落实文件精神。自此，全国大范围的申请设立城管执法部门，进行综合执法。2004年《全面推进依法行政实施纲要》，要求继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法试点。减少行政执法等级，开始下沉执法重心。对和当前群众现实生活、生产紧密相关的行政执法行为，需要由市、县两级行政执法机关实施。要健全行政执法组织的内部监督规范制度。全面根据法定流程使用权力、承担责任。完善行政执法案卷评估体制。实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。实施行政执法责任制。2013年11月十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，继续开展行政执法制度变革。汇总执法主体，相对集中执法权，促进综合执法，重点处理权责交叉、多头执法难题，创建权责统一、权威高效的行政执法制度。缩减行政执法等级，整理城管执法制度，提升执法与服务能力。健全行政执法体系，约束执法自由裁量权，强化对当前执法活动的监管，进一步贯彻实施执法责任制和其经费由财政保障体制，进一步规范公正文明执法。健全行政执法和刑事司法衔接制度。2014年10月十八届四中全会《xxx关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出法律是治国重器，良法是善治基础。要依照多种层级XX的事权与职能，根据减少层次、整合团队、提升效率的规则，科学分配执法力量。促进综合执法，持续缩减市县两级XX执法队伍种类，终点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡创建、海洋渔业等行业内实施综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。完善市县两级XX行政执法管理，强化统一引导与调节。理清行政强制执行制度。健全城管执法制度，强化城市管理综合执法组织创建，提升执法与服务能力。全面实施行政执法人员持证上岗与资格管理体制，没有通过执法资格考试的无法得到执法资质，无法开展执法活动。

　　2015年12月制定的《xxxxxxx关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》确定了城市管理的重要责任为市政、环境、交通、应急与城市规划实施等管理，且对下沉执法重心提出详细要求，指出“在设区的市实施市或区一级执法，市辖区可以担负的需要实施区一级执法，区级城市管理组织可以向街道派遣执法组织，促进执法事务属地化监管；假如无法担负的，市级城市管理组织需要向市辖区与街道派遣执法组织，开展综合执法活动”。

　　2016年2月《xxxxxxx关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，变革城市管理制度，确定中央与省级XX城市管理主管组织，明确管理范畴、权力义务与责任主体，理清各组织职责。促进市县两级XX规划管理组织变革，实施跨机构综合执法。在设区的市实施市或区一级执法，促进执法重心下沉与执法事务属地化监管。强化城市管理执法组织与团队创建，提升管理、执法与服务能力。健全城市管理制度。贯彻市、区、街道、社区的管理服务职责，完善城市基层管理制度。加强信息公开，推进城市治理阳光运行，促进城市智慧监管。提升城市管理与服务系统技术化水平，加快大数据、物联网、云计算等当代信息科技和城市管理服务的结合，提高城市管理与服务能力。强化市政设备运作管理、交通管理、环境管理等管理数字化平台创建与功能汇总，创建综合性城市管理数据库。提升公司、社会机构与民众参加城市管理的观念与水平。

　　2016年10月住房与城乡建设部制定的《住房城乡建设部关于设立城市管理监督局的通知》要求，“创建城市管理监督局，将其当做住房城乡建设部内设组织，承担确定城管执法的政策条文，引导国内城管执法活动，加强对执法活动的监管，查处住房城乡建设领域内相关案件等责任。”从此，转变了国内历史上城管执法部门缺少独立上级主管组织的格局。设置住房与城乡建设部为城管执法的重要监管组织，首先强化了对国内各地区城管执法组织的完善监管与指导，处理了基层执法组织称谓多样、职位设定和编制不对应的问题，强化了各地区城管执法的沟通与交流，强化了对基层城管执法组织的监管。其次便于修订完善合理的城管执法法律条文，探究创建符合国内现实情况的城管执法法律系统。

　　2017年2月《住房城乡建设部财政部关于印发城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法的通知》，要求推进城市管理执法队伍在全国范围内的统一着装，到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一。2017年3月，住房和城乡建设部印发《城市管理执法办法》，对城管执法做出了可操作性地规范和要求，明确了执法范围、确定执法主体、保证顺利执法、修订执法规则、强化合作与搭配、加强执法监管。

　表2 国家对城管执法的规范

 

　　2.2善治理论指导城管执法实践分析

　　2.2.1善治理论为什么可以指导城管执法实践

　　1.善治理论指导城管执法实践是顺应人类社会管理发展规律的要求

　　综观人类社会的管理发展历程，一般都经历了由统治→治理→善治的发展路径。在封建时代及以前，中西方国家对社会的治理手段主要是以统治的方式进行。不论是西方的“朕即法律”，还是东方的“君权神授”，它们都宣扬君主“口含天宪”、“言出法随”，强调君主及统治者的绝对权威，是代天牧民，并把管理者和被管理者分为相互对立的两面。其统治的合法性来源于马克思·韦伯概括的传统型：即合法性来自于传统的神圣性和传统受命实施权威的统治者。或者魅力型：即来自于英雄化的非凡个人以及他所默示和创建的制度的神圣性。在文艺复兴运动和资产阶级大革命之后，自由、平等的观念逐渐宣传开来并为人们所普遍接受。生硬的统治方式遭到摒弃。对社会的管理方式逐渐向重视法治、市场机制及民众的参与为主的治理方式转变。这种治理的合法性大致可以归纳为马克思·韦伯所说的法理型：即合法性来自于法律制度和统治者指令权力。但是这种治理方式只重视XX、公民社会、市场三者中的一点，并没有把XX、公民社会、市场的作用有机统一起来，在社会治理的实践中遭遇了XX和市场的双失效问题。为了改变治理方式的失效，强调XX治理的“元治理”角色，主张把XX的法治、公民社会的自治及市场的调节机制结合起来的更好的治理方式即“善治”被总结出来。

　　2.善治理论指导城管执法实践是全球化时代城市竞争要求

　　人类社会发展到今天，经济全球化和社会信息化逐步深入到社会生活的方方面面，深刻地影响着人们的生活。国与国之间的联系从未如此紧密，国与国之间的竞争也从未如此激烈。城市在国家中集聚社会资源、引领社会创新、推动国家发展的作用日益突出，国与国之间的竞争也日益表现为城市与城市之间的竞争。城市治理的好坏影响着城市竞争力的大小，也决定了国家竞争力的强弱，城市善治越来越成为国家和社会的统一要求。在我国，作为城市治理主体的城管执法部门就必须认清时代发展的要求，以善治理论为指导，努力提高城市治理水平和治理能力，提升城市竞争力。

　　3.善治理论指导城管执法实践是适应XXX党治国理政的政治要求

　　XXX十八届四中全会在《xxx关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，分析了国家面临着新的形势，提出了XXX党治国理政的政治要求，指出法律是治国之重器，良法是善治之前提。《决定》首次在中央政治层面提出善治的概念，这标志着国家对经济、社会的治理向善治的转变。XXXxxxx报告中也要求以良法促进发展、保障善治，打造共建共治共享的社会治理格局。

　　因此，城管执法部门应主动顺应国家治理政策的转变，树立善治思想，转换治理理念，提高城市治理善治意识和善治能力。

　　4.善治理论要素与城管执法实践要求具有内在的契合性

　　善治要求国家在治理经济、社会事务中，重视XX的“元治理”角色，强调与公民社会、市场机制的伙伴关系，主张XX、公民社会、市场的多元治理主体，实现“公共利益的最大化”，它所涵盖的主要部分：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正。与国家对城管执法的规范要求具有内在的统一性。

　　合法性体现在国家对城管执法的规范要求城管执法全面实施人员持证上岗与资格管理体制，没有通过执法资格考试，无法得到执法资质，无法开展执法活动，凸显执法人员执法资质的合理性；指出城市管理的重要责任就是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等，实现执法主体的合法性；完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，做到执法程序合法。

　　法治体现在出台一系列法律法规、规章制度等对城管执法工作进行规范。要求城管执法要严格依照《行政处罚法》、xxxx各部门规章、地方XX规章、条例、自由裁量权等开展执法工作，实现城管执法的依法治理。

　　透明性体现在要求建立行政执法公示制度以及重大行政案件法治审核制度。城管执法部门在确定城市管理执法事项范畴之后，告知外界；城市管理执法主管组织需要利用重要网站、办事窗口等渠方式或者平台，告知外界自身行政执法责任、权利、凭证、监督模式等重要的相关内容；城市管理执法主管组织需要向外界公开投诉、举报电话和其余监督模式；城管执法工作实行执法全过程记录制度，并对社会公开透明，方便公众监督。

　　责任性体现在要求理顺城管执法制度，创建权责统一、权威完善的行政执法制度，提升执法与服务能力。全面落实行政执法责任制，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，确保严格规范公正文明执法。

　　回应、有效性、参与、稳定性体现在城管执法以人为本、执法为民的服务宗旨上，宗旨强调城管执法要重视公众参与、回应公众需求、注意执法方式和执法手段的稳定和有效，不能朝令夕改，令民众无所适从。

　　廉洁、公正体现在国家对城管执法的队伍建设和工作要求中。要求城市管理执法需要强化执法组织与团队创建，提升管理、执法与服务能力，遵从以人为本、依法管理、源头管理、权责一致、协调创新的规则，坚持全面规范文明执法。

　　2.2.2善治理论指导城管执法实践重要性

　　善治理论认为在XX“元治理”的基础上，应重视与市场机制、公民社会、第三方组织的合作伙伴关系，完善城市治理主体的多元化。各种机构和组织只要能够得到公民的承认和肯定，就具有了城市治理的合法性身份。城市治理不再是XX中城管执法部门一家的事情，不再是基于行政命令和官僚制下层次分明的上下级关系的强制性行为。城市善治要求治理主体的多元化，城管执法手段的多样化，使公民、社会组织能够有效地参与城市治理，使城市治理成为城管执法部门与公民、社会组织的良性互动。在提高城市治理的有效性、增强城管执法的透明性、增加市民对城市治理的回应有着重要的作用。

　　1.提高城市治理的有效性

　　善治运用市场机制、社会自治等手段，调动城市治理中各种主体、各种组织的积极性，在城市XX部门的主导下，共同参与城市治理。相对于由城市管理部门独自承担城市市容市貌和社会秩序的治理，力量更加雄厚，治理手段更加多样，更能够在更大的程度上实现社会公共利益的最大化，提高城市治理的有效性。

　　2.增强城管执法的透明性

　　善治的实现要求XX的信息及时对民众及社会公开，特别是与民众及社会的切身利益有重大关系的XX信息，如：重大公共政策调整、立法执法活动、XX职能部门联系方式等。对于城管执法部门来说，就是要按照国家规范要求，实行城管执法公开制，重大行政处罚案件法治审核制，增强执法透明性，方便公众和社会监督。

　　3.增强市民对城管执法的认可

　　善治要素要求城市管理部门对公众反映的城市治理问题做出及时有效地回应，不但应对公众反映的问题进行治理，还应把治理的情况及时反馈给公众。通过这种方式，形成公众参与城市治理的良性循环。善治的程度越高，城市治理的回应程度也就越高，城管执法活动也就越能得到公众的认可。

　　2.2.3善治理论指导城管执法实践要求

　　1.加强法治建设，以良法促善治

　　中西方学者在对善治要素的总结中，无一例外都把法治作为实现社会善治的重要要素。俞可平在《现代政治权威的合法性来源》中总结出民主而非专制，法治而非人治，善治而非善政，成为现代政治权威的主要合法性来源。与此相一致，只有沿着民主、法治和善治的道路，政治权威的增强才符合现代政治文明的要求和趋势。[21]XXX十八届四中全会的《决定》也提出法律是治国之重器，良法是善治之前提。XXXxxxx报告中更进一步要求推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。可见，加强法治建设已经成为现代XX实现善治的重要前提和保障。城管执法作为城市XX的职能部门，只有加强法治建设，在法治的轨道上运行，才能实现其对城市治理的善治。

　　2.重视伙伴关系，推动多元治理

　　实现城市善治，仅仅依靠城管执法部门是远远不够的。城市管理是一项系统、复杂的工程，不仅关系到城管执法部门的职责，更与民众的生活息息相关。要实现城市的善治，实现城市让生活更美好的目标，离不开城管执法部门的“元治理”角色，更要重视公众参与治理的伙伴关系，推动公众积极与广泛的参与，实现城市治理主体的多元化。xxxx报告提出营造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，健全党委领导、XX负责、社会合作、公众参加、法治保障的重要治理制度，提升社会管理社会化、法治化、技术化能力。强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现XX治理和社会调节、居民自治良性互动。这就是对在城市治理中促进治理主体多元化，重视公众参与，实现城市社会善治的具体要求。

　　3.完善市场机制，在公共服务中引入市场竞争

　　善治致力于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。[22]根据《xxxxxxx关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中对创新城市治理方式的要求，在城管执法中发挥市场功能，使用市场制度。激励与扶持社会力量与资本全面参加到治理活动中。利用城市XX与外界资本配合的模式，促进城市基础设备、市政公用、便民服务等相关项目的市场化运作。比如：在环境卫生、市政建设中引入市场竞争，实现城管执法部门和市场的共同参与，达到通过竞争提高治理效率、打破行政垄断、提高服务质量、节省行政成本、及时对公众反映问题做出回应的目的。在城管执法公共服务项目中引入市场竞争，不仅有利于转变XX职能，更有利于促进XX和市场、公众、社会组织的相互认同和合作，促进和完善城管执法部门善治。

　　2.2.4善治理论指导城管执法实践意义

　　以善治理论指导城管执法实践，不仅是适应人类社会发展规律的要求、城市发展现状的要求，更是深化XX行政执法体制改革，改善XX与民众之间的关系，实现社会和谐稳定的要求。

　　1.善治理论指导城管执法实践，有利于公民生存权利的保障。马斯洛需求层次理论认为，生理需求是人类最基本的需求。同样，生存权利也是公民最基本的权利。善治追求的是“公共利益的最大化”，强调的是民众的参加，特别关键的是凸显了对国家弱势人群参加城市治理的关注。社会弱势群体可以通过城管执法善治渠道反映问题，提出诉求，并得到城管执法部门及时有效的回应。通过这种方式，社会弱势群体的诉求得到重视，权利得到保障。

　　2.善治理论指导城管执法实践，体现了对自食其力的劳动者的尊重。xxxxxxx说劳动者有尊严，人生才有幸福，国家社会才会健康有序，实现中国梦的根基才会更加牢固。城管执法通过善治，给了社会弱势群体生存的空间，维护了社会弱势群体通过自食其力的劳动获得美好生活的权利，体现出对劳动者的尊重。

　　3.善治理论指导城管执法实践，有利于改善XX与民众之间的关系。善治强调城管执法部门和公众、社会组织的良性互动关系，主张通过沟通协调解决纷争和问题，实现公共利益最大化，维护最广大人民群众的利益。能够有效缓解因城市化快速发展导致的公共服务缺失、社会保障不足等而产生的民众与XX之间的紧张关系。

　　在城市治理实践中，虽然中外城市的具体做法不一样，城市的管理部门也有差别，但是对城市进行良好治理，实现城市善治的目标是一致的。

　　3.1.1德国：“元治理”+公众参与

　　德国在城市治理中重视XX的“元治理”角色，并在城市管理的前期工作城市规划上，重视公众的参与，减轻了后期城市管理阶段的治理难题。在德国,能够上街执法的有两类人,一类是警察,另一类是秩序局的执法人员。秩序局执法人员曾被德国xxxx默克尔称赞为“德国良好社会秩序的功臣”。[23]德国的城市XX均下设有秩序局,秩序局是德国城市的主要行政执法部门之一。秩序局负责了社会治理的大部分工作，其工作范围非常宽泛，涉及环保、交通、车辆管理、食品监督、城市秩序等方面的管理，并具有建设、规划等方面的处罚权，对占道经营和店外经营也有管理和处罚的权利。若有经营者违反道路占地法规超出可摆放的面积、位置经营，执法人员有权令其责令改正或者进行行政处罚。对定期举办的集市，设置行政许可制度，对没有获得行政许可而摆摊售卖商品的，可以根据情况进行劝离或处罚。德国在城市管理的前置阶段即城市规划上，重视公众参与，城市规划方案的确定及修改都需公众代表参与，由规划部门或设计所提供多套方案供公众选择。一旦公众确定即具有法律效力。如需更改，仍需经过公众参与的程序。

　　3.1.2日本：法治+社会组织

　　日本XX制定《轻犯罪法》，将违反城市管理事项、危害社会秩序的行为如：乱扔垃圾、乱贴乱画等都定性为轻犯罪，并成立了专门的城市管理法庭，根据违法情节的不同，对轻犯罪行为实行免罪、拘留、罚款、拘留与罚款并处的处罚。

　　对于城市违章建筑和占道经营、流动摊贩问题，也分别设置了相关的法律，在《建筑基准法》、《道路交通安全法》等法律的条款中做了具体的、可操作性的规定。对违章建筑由XX或司法机构组织相关当事人协商解决。对占道经营、流动摊贩在取得食品卫生审批许可，不妨碍公共交通的情况下，实行审批制度，给了经营者经营的空间。

　　此外，日本XX在城市管理中十分重视各种社会组织和社会力量的参与，把一部分城市管理的职能委托交由社会企业或者民间组织来实施。社会企业对城市管理的参与主要是通过物业管理的方式对楼宇、商铺、停车场实施管理。民间组织参与的城市管理内容集中在城市社区建设和城市社会安全方面。这些做法充分地发挥了社会组织的力量，达到了良好的治理效果。

　　3.1.3X：市场化+信息化

　　由于XXX“小XX、大社会”的管理模式，以及XX负责“掌舵”而不是“划桨”的治理理念。XX可直接使用的权利和利用的资源有限，但是治理经济、社会的任务又十分繁重。由此，催生了XXX社会治理的市场化。XX通过在城市管理中引入市场机制，调动整合了社会资源，形成了XX、市场、企业之间的良性合作。在市政建设以及和公民日常生活息息相关的公共服务提供上，通过企业招投标、委托经营、特许经营的方式在城市管理项目中引入市场竞争机制，XX在此过程中，只需做好协调沟通、掌控全局宏观调控的角色。这样做即激发了企业的积极性，又节省了XX的行政运行成本，而且提高了城市治理的效率。此外，XXX积极利用科技进步的优势，在城市治理中积极采用现代信息技术，打造城市治理电子网络。一方面，在城市XX内部管理中基本实现信息化，提高信息传输速度和效率，方便部门间信息沟通和共享，提高了工作效率。另一方面，重点建立完善地理信息系统（Geographic Information System），其涵盖地理编码、自然地理数据、道路、人口、管线、分区、土地使用等内容，涉及交通、规划、环境、统计等部门。[24]为城市管理的前置工作——规划提供依据，其与WWW技术的结合也为公众对城市规划的参与提供了良好的条件。

　　3.2.1北京市：城市治理网格化

　　北京市是国家的首善之区，也是城市治理网格化的发源地。在2004年率先推出城市治理网格化后，已经将网格化治理工作推广到社会服务、社会治安等方面，实现了城市治理网、社会服务网、社会治安网的三网融合，涵盖了城市治理的方方面面。城市治理网格化将数字城管、万米单元网格管理结合起来，运用地理编码技术、移动GIS技术、互联网科技等，将城市管理地区以一万平方米为单位，分类成众多网格状单元，并用城市部件管理法，将城市部件按照地理坐标标明在单元网格地图上，明确单元网格治理责任人，成员包括城管执法人员、协管人员、社区管理人员、警务人员、监督人员等，实现对单元网格的全时段监控。先由监督人员将单元网格内的治理问题上传给数字城管，数字城管对反映的治理问题进行分类筛选，并将问题分派给单元网格内的各相关职能人员，最后由职能人员对具体问题进行治理并反馈给数字城管。城市治理网格化实现了城市治理的“绣花式治理”、“精细化治理”；打破了部门隔阂，实现了城市管理部门之间的沟通协作和信息共建共享；为社会公众参与城市治理提供了渠道。成为推进城市治理善治的重要手段。

　　3.2.2上海市：多元治理主体共治

　　上海市做为国际化的大都市，国内经济较发达的城市，城市体量庞大、事项繁杂。单纯依靠行政力量治理城市经济社会事务，难以应对日新月异的城市发展现状。加上由于受传统官僚思想影响、机构之间的协调问题、XX工作人员态度问题而导致的“XX失灵”现象的存在，使得XX为唯一治理主体的管理模式产生管理成本过高、管理效率低下，不能对民众的需求做出及时、有效地回应等问题，已经不能适应城市发展的趋势，满足公众对城市让生活更美好的目标追求。因此，在城市治理领域，引入市场、公众、社会组织、第三方部门的力量共同治理，不再单纯依靠城管执法等XX部门的作用，实现城市治理主体的多元化就成为现实性的选择。

　　在具体城市的治理中，通过XX购买公共服务，将城市环境卫生清扫保洁通过市场机制发包给企业组织，城管执法部门进行监督和指导，使企业参与到城市治理中，减轻了XX的财政负担，提高了道路保洁清扫效率。在城市容貌问题上，通过向保安公司购买服务，签订责任状加强监督，有效的缓解了城管执法人员数量相对较少的问题，并达到了维护城市容貌的目的。对城市治理的重点难点流动摊贩问题，在城管执法部门的指导下，成立了由商贩选出代表组成的自治组织，实现流动摊贩的自我管理和城管执法部门的监督管理双重治理效果。在对老旧小区的治理上，通过居民推荐人选成立的“弄管会”组织，发挥了重要的作用，在弄堂环境卫生的保持、居民之间纠纷的调解，代表居民与XX部门沟通等方面，都达到了良好的效果。

　　3.2.3 T区：以法治为抓手的综合治理格局

　　T区在2006年8月正式筹备组建区城市管理局，增挂区城市管理行政执法局牌子，下设T区城管监察执法大队等5个直属部门，对T区城区市容市貌等方面进行集中综合治理。在长期的城市治理实践中，T区综合各地城管执法先进经验，对“城管+”模式、“单元网格”模式、“多元治理”模式、“市场化”模式等进行总结，以法治为抓手，综合上述治理模式，在市容环卫等公共服务领域引入市场化竞争机制，在城管执法领域提出城管执法“固定证据、送达文书、申请执行”的三步走方式和“强制不如法治、嗓门不如快门、力气不如底气”的治理思想。在执法的过程中，消除了暴力执法、暴力抗法因素，实现了公众参与治理、XX部门间的沟通协调，对实现城管执法善治做出了有益探索。

　　执法案例：王传喜超出门、窗进行店外占道经营案

　　2016年5月19日，数字城管接信息采集员反馈，T区海港车饰店存在占用店外公共道路进行擦洗车辆的行为，占用大半人行道路，妨碍人们通行。接到举报后，网格执法人员随即到海港车饰店所在道路进行检查，在2016年5月19日16时40分，发现海港车饰店涉嫌超出门、窗进行店外占道经营、作业（擦洗车辆），在出示执法证件，表明身份后，对海港车饰店店主进行劝阻，下达责令改正通知书一份，责令其立即停止占道经营、作业，限期改正店外擦洗车辆行为，并对执法全过程做了拍照、录像等取证工作。此后，网格执法人员在日常的巡查工作中，发现海港车饰在2016年6月1日，6月15日仍存在超出门、窗进行店外占道经营、作业（擦洗车辆）的行为，执法人员分别下达了责令改正通知书，并做了拍照、录像等取证工作。在做好取证工作，经领导审批同意立案后，执法人员严格依照法定程序制作法律文书，于2016年6月29日，向当事人王传喜下达《行政处罚事先告知书》，依照《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十五条相关要求：“沿街与广场四周的商业、饮食业和制作、加工、车辆清洁、维护等产业经营者不能超出门、窗开展店外占道运作、生产或者展览产品。”及此条例第五十条也指出：“违背本条例要求，出现下列活动之一的，需要让市容环卫管理组织根据下述要求进行处置：（四）超过门、窗开展店外占道经营、生产的，责令暂停违法活动，处以一百元到五百元的罚款，出现违法运营设备的，责令拆除此设备。”因当事人多次违反条例规定，且在责令改正后，拒不整改，拟做出罚款人民币五百元的决定，并告知拟做出行政处罚的事实、理由及依据以及当事人依法享有的陈述、申辩权利。保存了送达回证，证明已履行告知义务。当事人在法定的期限内未提出陈述、申辩请求。在2016年7月18日，向当事人下达《行政处罚决定书》，对当事人拒不签收的送达回证进行了留置送达，证明向当事人作出了行政处罚决定。在法定时间结束之后，当事人没有申报行政复议没有向人民法院提出行政诉讼，但是也不执行已生效的行政处罚决定。在经下达《履行行政处罚决定催告书》后，当事人仍不履行。依照《行政诉讼法》第97条要求：“公民、法人或者其余组织对行政行为在法定时间内不提出诉讼又不承担责任的，行政组织可申报人民法院强制执行，或者根据法律要求进行强制执行。”因为T区城管局并不具备强制权利，于2017年3月2日，依法向本地人民法院申请强制执行。经法院强制执行后，当事人对超出门、窗店外占道经营的行为进行了整改，履行了行政处罚决定，并缴纳了超期罚款。

　　通过信息采集员采集违规信息上报数字化城管，再由辖区执法队员到现场执法的方式，把监察和执法分开，改变了以往执法队员既当裁判员又当守门员，对辖区内违规现象视而不见，选择性忽视的问题。通过以法治为抓手，对治理难点进行非诉执行，避免了执法队员和执法对象的直接冲突，避免了暴力事件的发生。T区城市管理行政执法局通过上述方法集合了公众参与、部门协同、单元治理网格、数字化城管等治理方式，形成了综合治理的格局，避免了执法冲突、完善了执法体制、提高了执法人员素质、加强了队伍建设。

　　2015年12月发布的《xxxxxxx关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》对城管执法部门的主要职责范围作出了具体规定，分别是：市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等方面。改变了城管执法部门长期以来职责范围不清，被地方城市XX作为打手和管理万金油的角色使用的情况，缩小了城管执法的职责范围。但是，框定后的职责范围仍包含着诸多方面，城管执法部门的工作范围依然非常广泛、工作事项繁杂，具有复杂性的特点。同时，城管执法工作多为一线基层执法，与人民群众的生活息息相关，需要人民群众的参与和反馈，又具有开放性的特点。可见，城管执法工作是一项开放性、复杂性的工作。要想实现城管执法部门善治，不仅要从城管执法部门内部做出改变，还需要外部整个社会大环境做出支持。

　　4.1.1树立服务理念，提高执法和服务水平

　　城管执法部门要根据xxxx提出的理顺城管执法体制，提高执法和服务水平，建设人民满意的服务型XX的要求，实现思想观念上的转变，树立为人民做好服务、为人民管好城市的服务理念和依法执法、科学执法、公正执法、执法为民的执法理念。服务型XX是民主、有限、责任、法治、绩效XX。[25]服务型XX的建设要求和善治理论的合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正等要素是内在统一的。建设服务型XX对促进城管执法善治具有重要的推动作用。这就要求城管执法部门在工作中该变过去那种“重建设、轻管理”、“重统治、轻服务”的传统城市管理方法，在城市管理工作中变管理为服务，变统治为治理。摈弃把执法者和执法对象作为水火不容的矛盾对立面的思想，改变高高在上的命令式的管理。注重以人为本、服务为民，重视群众的意见，倾听群众的诉求和呼声，做到听民情、重民意、了民生、解民忧。

　　4.1.2实施扁平化的组织结构

　　现行的城管执法组织结构主要是以科层制理论为基础的等级分明的金字塔式结构。其彰显专门化、等级制、规则化、非人格化、科技化等特征。在组织中，命令自上而下传递，最高的权威处于顶层位置，上级岗位管控与监管下级职位。在机构内的多个层次，都制定了完善的规章体制，其引导众多岗位上职员的行为，进而促使内部成员遵从规章制度，内部成员需要根据规则工作。组织内部具有清楚的分工，所有成员的权力与责任都有详细的要求。注重技术分工，由专业人做专业事。在解决问题的时候，成员必须根据规则工作，而不能凭借自身喜好判定。管理权力和职位有关，和个人无关。规范权力的使用，权利和职位相伴而生，离职就失去之前的权力。在理论上，这种结构能够严格按照规章制度办事，确保了组织行为的稳定，通过专业分工，由专人做专事，确保了组织行为的理性。上下级之间明确的职责权限分工，避免了组织中的职责不清、互相推诿。但是在具体的工作实践中，往往会造成组织部门层级过多、信息传递失真、组织僵化、官僚主义、办事效率低下的缺点。

　　以T区城管执法部门中的执法大队为例，通常表现为层级过多。执法大队有队员一百多人，大队有大队长、指导员，下设各分队有分队长、指导员，分队下设小队有小队长。相对于管理幅度而言，通常来说基层管理者可以高效管理的职员为15到20人，中层管理者可以高效管理的职员少于10人，高层管理者可以高效管理的职员少于7人。[26]这样的组织结构，存在管理层次过多的问题。这造成了信息传递的扭曲、失真，执法效率的低下。因此，有必要对现行的城管执法组织结构进行改变，把这种金字塔式的组织结构压缩，减少管理层级，扩大管理幅度，使之呈现扁平化的结构。这样能有效地减少信息传递的失真，降低管理费用，提高管理效率，提高对民众反映问题的回应性，增强执法的责任性。这也符合XX深化行政执法体制改革，对城管执法实施汇总执法主体，进一步汇聚执法权，促进综合执法。缩减执法层次，适当下移执法重心的要求。

　　4.1.3加强人员教育、强化队伍管理

　　如果说组织结构是一个部门的骨架，那么人员队伍就是这个部门的血肉和灵魂。从全国范围来看，城管执法部门由于机构编制的原因，执法人员相对于管理范围严重不足。针对这种情况，各地城管执法部门大都通过招聘协管员来解决人员不足问题，导致人员来源复杂。个人在受教育程度、道德水平、思想观念上的不同，导致管理人员在面临一线执法时，采用的处理方法也大不相同，导致的管理效果也有好有坏。为了达到城管执法善治的目的，加强人员教育、强化队伍管理势在必行。

　　加强人员教育，首先应按照十八届四中全会良法善治及xxxx以良法促进发展、保障善治的要求，加强城管执法法律法规的学习。只有真正学进、弄懂、弄通法律法规，才能在城管执法实际工作中严格按照法律规范执行法律程序，实现城管执法的善治要求。其次，加强思想道德教育，提高思想认识，提升道德水准。提高城管执法工作服从大局、服务民众的思想，树立正确的世界观、价值观、职业道德观。树立执法责任意识，全面提升执法和服务水平。

　　城管执法队伍相对于XX其他部门有其特殊性。一方面，城管执法队伍相对于城市管理工作全局，队伍是小的。另一方面，相对于同一行政级别的XX部门当中，城管执法的人员数量远比其他部门要多。[27]

　　再加上城管执法工作不被社会大众理解，缺乏成就管和荣誉感，导致城管执法队伍人员流动性大，人才流失严重。因此，城管执法队伍的建设管理也远比XX其他部门更加复杂。强化城管队伍管理，需要提升城管工作的成就感、荣誉感、提高福利待遇及职业发展空间并按照善治要素要求，强化城管执法队伍对民众诉求的回应，建设稳定、高效、廉洁、公正的执法队伍。

　　4.1.4施行问题导向的长效治理机制

　　传统的城市管理主要以结果导向为主，在结果导向的管理方式下，领导在做决策时只强调结果，对队员的考核也以结果导向为指导，在城管执法过程中不论采用什么方法，法治也好，办法也好，只要能达到管理效果就行。强调以完成结果为标准，达不到管理效果没有理由和借口。忽视组织层面的沟通协调、资源支持和情感引导。这种僵硬的结果式导向型管理方式，一方面导致城管执法不能从问题的实质出发解决问题，使实际执行困难，容易发生执法冲突事件，也不利于组织环境氛围的营造。另一方面，也使得城管执法常常以简单粗暴的“头痛医头、脚痛医脚”式管理方式来处理问题，不能从根本上解决城市管理问题，导致问题管而复生、经常反复。即浪费了执法人员大量的精力也浪费了有限的执法资源，更无益于城管执法善治的实现。

　　城管执法实现善治必须以xxxxxxx“7·26”重要讲话精神为指导，在处理城市管理问题时牢牢把握问题导向原则，增强问题意识，强化问题导向。坚持解决问题不靠就事论事，“头痛医头、脚痛医脚”，而是要放眼长远，增强责任意识和担当精神，以实现城管执法长效治理机制为目标，从事物的源头上、根本上解决问题，实现源头治理，从被动管理转变成自主服务，从末端执法转变成源头管理，从根源上预防与杜绝违法活动，推进城管执法实现善治。

　　4.1.5完善绩效考核方法

　　受旧的思想观念和管理方式的影响，现行的城管执法考核体系，大多沿用公务员的考核方法，注重“德、能、勤、绩、廉”五方面的考核，内容固化，缺乏详细的可操作性的执行标准，考核弹性过大，容易受到人情因素的影响，使得绩效考核流于形式，考核结果缺乏客观性、合理性、公正性。在考核后，领导和职工之间缺乏沟通反馈，使得绩效考核激励导向功能丧失。实现城管执法善治，应按照善治要素的要求，按照客观、公正的原则，充实考核内容，完善考核阶段。把考核充实到计划、实施、检查、行动等阶段；按照管理人员、专业技术人员、工勤人员的岗位特点，实行分类考核；对工作实绩进行量化考核；结合自我评价、领导评价、成员互评，实行全方位的考核。绩效考核后，重视沟通和反馈，把考核结果和成员福利待遇、职务晋升结合起来，充分发挥绩效考核的激励导向作用。

　　4.2.1完善城管执法法治体系

　　在城管执法方面，各地城管执法的乱象可以归因为以下两点：一方面，全国缺少一部关于城市管理方面的规范性的、指导性的基本法律。另一方面，在《中华人民共和国立法法》修改之前，地方城市并不都具有地方立法权，只有省、自治区、直辖市、经济特区所在地的市和经xxxx批准的较大的市拥有地方立法权。许多城市城管执法部门在一线执法时，缺少法律依据，只有借法执法或是不依靠法治手段，不依照法治程序，直接采取短、平、快的办法来解决城市管理难题，使得城管执法呈现出人为性、随意性的特点，损害了执法的权威性和严肃性。

　　近年来，国家对城管执法领域日益重视，对城管执法的法治体系也进行了相应的规范和调整，强调在社会治理领域立良法、施善治。南京市在2013年3月1日起施行的《南京市城市治理条例》，在全国范围内率先把善治理论中的法治、公众参与、透明性等要素体现到城管执法的地方立法中，给各地的城管执法地方立法工作提供了参照。后来，第十二届XXXX第三次会议经讨论决定对《中华人民共和国立法法》做出修改，在2015年3月15日公布施行的《XXXX关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》中，给予“设区市的人民代表大会和其常务委员会依照地区现实情况与真实需求，在多个宪法、法律、行政要求与本省、自治区的地方性法规相矛盾的基础上，可对城乡建设和管理、环境、历史文化保护等部分的事务修订地方性条文，”[28]的权利。

　　扩大了立法主体，使设区的地方城市在本行政区域内可以对城管执法领域根据本地情况和需要进行立法，完善了城管执法的地方立法体系，对实现城管执法法治，体现善治要素具有重要的意义。

　　在国家部委层面，继2016年10月住房与城乡建设部制定的《住房城乡建设部关于设立城市管理监督局的通知》规定，把住房和城乡建设部作为城管执法的主管部门，将城市管理监督局当做住房城乡建设部内设机组织，主要修订城管执法的政策条文，引导国内城管执法活动，监管城管执法活动，进一步审查与城乡建设相关的重大案件等。2017年3月，住房和城乡建设部印发《城市管理执法办法》，对城管执法做出了可操作性地规范和要求。但是，对国家治理体系的重要组成部分的城管执法仍然没有上升到国家法律的层面。需要国家顺应我国城市化发展的趋势，推进国家立法，打破部门立法利益限制，以良法促进城管执法善治。

　　4.2.2培育公民社会，打造共治共享治理格局

　　善治理论要求在城市治理中要重视公民参与，发挥第三部门、城市社区、社会组织、市场机制的作用，实现XX部门和公众组织、城市社区、第三部门等对城市的合作治理，促进公共利益最大化。城市善治和公众参与程度是正相关的关系，公民参与程度越高，善治的程度也就越高。1978年以来，中国的经济社会状况发生了翻天覆地的变化。社会从高度集中的计划经济体制束缚下解脱出来。各种社会组织和自治组织得到了快速的发展。民政部公开的2014年社会服务发展统计公报指出：一直到2014年底，国内总共有社会组织60.6万个。此处社会团体31.0万个，基金会4117个，民办非公司组织29.2万个；基层群众自治组织68.2万个。其中村委会58.5万个，居委会96693个。[29]从数量上来看，我国公民社会得到较大进步。然而从民众参加社会治理的时期和指标上进行探究，我国公民社会参加治理的广度和深度都存在很大的不足。

　　依照X专家谢尔·阿斯汀指出的“公民参与阶梯理论”。公民参加种类被分类成从到低到高渐进发展的不同时期：第一时期是XX主导型参加，XX利用管理、教育等模式引导参加过程，公民真实参加的水平不高；第二时期是象征型参加，公民具备特定的参加公共决策的机会，然而XX为减少对决策造成的重要影响，会修改参与者的权力划分模式、决定的产生过程，公民自主性水平较低；第三时期是完全型参加，公民具有合法的实体性和程序权力，参加公共方针的修订与贯彻，可以对地区内的公共事务开展自主式监管。[30]中国公民社会参与社会治理还停留在第一、第二阶段，多为XX主导的被动式参与。在城管执法领域，表现的尤为明显。一方面，公民参与城市治理的意愿不强，另一方面，XX因为公民参与成本较大问题，对公民参与城市治理支持保障不够。这导致在城市治理领域中公民参与程度不够，善治程度不高。为了改变这种状况，提高城市治理善治程度，XX应在以下几方面做出努力：

　　树立善治理念，以善治中法治、透明等要素的要求，加强公民、社会组织等参与社会治理的法治保障。制定法律法规，规范公民、社会组织等参与内容、制定参与程序，完善参与渠道，使公民和社会组织参与治理制度化、法治化、程序化、规范化。

　　加强公民社会培育，在公民社会指数方面，全面提升公民社会的结构维度、环境维度、价值维度、影响维度，提升公民参与的广度、深度、多样性、影响力，增强公民和社会组织参与治理意识。在原有XX网站、热线等的基础上，充分利用自媒体、新兴社交软件的便利行，拓宽参与渠道。

　　完善市场机制，全面清理去除阻碍统一市场与公平竞争的肚中要求与规则，激发市场主体的积极性，在市政建设、公共交通、城市治理、便民服务等社会公共服务领域引入市场竞争，支持社会组织参与市场竞争。充分发挥社会组织作用，强化自治组织系统创建，促进社会管理重心的下移，关注社区功能，完成XX治理与社会调整、公民自治高效合作，打造共治共享治理格局。

　　在全球国际化、信息化、城市化不断深入发展的今天，城市成为政治、经济、文化的中心，国家与国家之间的竞争越来越变现为城市之间的竞争。国家对社会经济的治理也日益侧重于对城市的治理，城市治理在国家社会治理中的地位越来越重要，使得研究城市治理的思潮和流派蓬勃发展。在治理概念出现以前，城市治理的分析重点汇聚在城市政治学与政治经济学上，基本上出现了城市权力结构论（精英论和多元论）、增长机器论、城市联盟论、城市政体论等概念与观点。步入二十世纪九十年代，城市治理理论逐渐得到良好发展，专家将治理与善治理论使用到城市管理中，产生了治理的理论典范。重点分析怎样加快跨域治理或推动协商治理制度，重点汇聚在中央、地方XX和非XX机构等公私行动主体的互动方式上。[31]国内的学者也对城市治理和善治理论进行了大量的介绍和研究。以法治和共治推进城市治理善治已经成为国内外学者的普遍共识，也成为国内外的城市治理所采用的普遍做法。

　　本文在对国内外学者的研究及国内外城市治理的实践进行分析后，认为在我国持续推进社会治理体系改革，加强和创新社会治理，提升社会治理能力，打造共治共享治理格局的大背景下，城管执法部门应牢牢抓住机遇并以此为契机，以法治和共治为手段，持续推进城管执法内部体制机制改革和外部社会环境改善，实现城管执法善治。

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　　[22]https://baike.baidu.com/item/%E5%96%84%E6%B2%BB/2326405

　　[23]走访德国秩序局.具多项职能被称“风纪警察”[EB/OL].

　　http://www.chinanews.com/gj/2013/09-17/5292937.shtml

　　[24]韩笋生,彭震.GIS在国外城市规划中的应用[J].国外城市规划,2001(1).

　　[25]谢庆奎.服务型XX建设的基本途径:XX创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版）,2005(1):126.

　　[26]https://baike.baidu.com/item/%E6%89%81%E5%B9%B3%E5%8C%96%E7%BB%84%E7%BB%87%E7%BB%93%E6%9E%84/5599558?fr=aladdin

　　[27]刘昕,刘颖,董克用.破解“城管困境”的战略性人力资源管理视角——基于对北京城市管理综合执法队伍的调查研究[J].公共管理学报,2010(2):42.

　　[28]XXXX关于修改《中华人民共和国立法法》的决定[EB/OL].

　　http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-03/18/content_1930129.htm

　　[29]民政部发布2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].

　　http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml

　　[30]Arstein,Sherry.A ladder of citizen participation[J].Journal of American Institute of Planners,359(4):216-224.

　　[31]曹海军,霍伟桦.城市治理理论的范式转换及其对中国的启示[J].中国行政管理,2013(7):96-101.