摘要
“新医改”至今，我国各级XX直接购买公共卫生服务取得了良好效果，居民健康保险档案的管理建立，儿童疫苗预防接种，重点诊疗人群和特殊慢性病患者健康管理知识普及率等均得到大幅提高，如何在公共卫生服务财政资金投入有有限的情况下，改进公共卫生服务体系，优化公共卫生服务资源配置，提高居民健康水平，是我国各级XX工作迫切需要解决的重大问题。力求通过分析非营利组织参与社区卫生服务在行为实践中的引导作用和目前存在的不足，提出完善相应的政策建议。为居民提供更加全面的卫生保健服务，缓解地区人口总量需求与地方XX资源供给间的矛盾。此研究论文主要运用科学文献调查研究、个案研究等科学方法，通过案例分析非营利组织公共卫生服务提供上的现状及问题，并提出发展完善的建议。
关键词：公共卫生服务；非营利组织；社区卫生服务
一、绪论
（一）研究背景和研究意义
（1）研究背景
居民对自身公共利益的主体关注程度持续提高，社会公共利益主体的诉求也在逐步趋于复杂化、多元化，原来的社会利益诉求格局正在发生改变，而传统的基层XX的资源供应链和公共服务的提供方式已经不再具有这样的适应性。XX采购是一种新的发展方向，也是一种新型的XX采购方式。
然而，XX提供的公共卫生服务，主要是通过卫生行政部门，向县级、乡镇、县、乡、村等单位购买医疗服务。在向群众提供卫生保健服务过程中，基层农村医疗卫生服务机构也存在着许多明显的问题，它们不能满足人民对卫生和健康的需要，所以，本文主要探讨了非营利组织参与到XX购买公共卫生服务的过程中，为关系国计民生的医疗卫生服务提供相关的研究资料[1]。
（2）研究意义
本文的理论价值在于：一、目前学界对非营利组织参与公共卫生服务的相关研究很少，且多集中于公益类；其次，从理论上来看，目前我国在公共卫生服务方面的研究主要集中在XX购买基础设施方面，而对社会组织的关注较少。所以，对非营利组织购买公共健康服务的研究，将会促进非营利组织在相关领域的理论创新[2]。在实际应用中，它的实际意义主要体现在：通过对与XX部门向非营利组织购买公共卫生保健服务有关的研究，能够对XX部门购买社区卫生服务中的非营利组织的现状进行更深层次的探索，并对XX从非营利组织购买公共卫生服务存在的问题进行更深层次的研究，并针对这些问题，提出相应的改善措施，为XX购买公共卫生服务行为提供更多的具体案例。
（二）国内外相关研究现状
（1）国内研究现状
在我国，社区卫生服务是一项十分重要的工作。关于公众健康管理服务的大部分最近的发现都来自于X的社区健康管理服务的市场调研。因为那时，与国外相比，我国地方XX部门购买各种公共服务的理论实践还比较晚，因此，国外学术界关于企业界对这一问题的深入研究的理论并不丰富[3]。不过，在这方面，已经取得了很大的进展。比如，青丽就在使用XX角色购买社区公共卫生和医疗服务系统中，XX角色冲突的问题展开了深入的分析和论证，并给出了有效缓解和减少矛盾和化解冲突的对策[4]。孙璐以我国重点城市社区公共卫生服务的基础理论为出发点，深入研究了呼和浩特地区城市XX在社区公共卫生服务中的作用，并提出了一些合理的政策建议，包括加大对社区公共卫生服务的投入，增强各类社会福利组织的实际参与，完善XX监督和管理的长效机制[5]。
从中国知网上所引文献来看，当前中国对公共资源购买的理论研究仍处于初级阶段，尚未形成一套完善的理论体系，研究者的视野也比较狭隘。
（2）国外研究现状
国外从上世纪70年代到80年代，对社区购买城市公共服务进行了深入的研究和管理实践，这些研究主要集中在XX对于公共服务领域购买行为的研究上，并没有对XX购买公共卫生服务进行直接的研究，而是将公共卫生管理服务领域纳入到了公共社区卫生管理服务中[6]。萨瓦斯在文章中指出，在XX采购各类公共服务的运作模式中，契约模式的运作模式，在极大程度上提高了服务效率，降低了运作成本，提高了运作效率，改善了运作的实用性[7]。
（三）研究思路与研究方法
（1）研究思路
本课题在已有研究基础上，在对国内外相关文献进行梳理和总结的基础上，进一步明确了本课题的研究思路和研究内容，并以乌鲁木齐市XX为例，对其进行了案例分析，对其进行了补充[8]。
（2）研究方法
1）文献研究法
通过互联网，知网等渠道查阅，收集有关的文献资料，再进行整理，分析甄别，了解相关的资料，参照本文的研究成果和方法，确定本文的研究方向，确立理论基础。
2）个案研究法
本论文主要以乌鲁木齐市5个都市功能核心区为具体案例，通过随机抽取5个社会办社区卫生服务中心为研究对象进行研究分析[9]。
二、相关概念及理论基础
（一）相关概念
（1）公共卫生服务
公共健康服务专业为城市人口提供健康护理服务，并为其提供资源，以达到疾病预防、治疗、护理和身体康复。公共卫生医疗服务是由地方XX直接主导的，它可以对社会全体成员进行公平、高效和合理的、自由的分配，这样就可以有效地减少不同区域卫生医疗服务之间的成本差异，促进每个成年人都可以尽可能平等地依法享受到公共卫生医疗服务。促进人与自然的和谐发展，是一种提高人类生命质量的社会公共卫生行为。中国XX向公众提供的基础公共卫生健康服务，一般包含了以下内容：健康体检、健康管理教育、孕妇、儿童、老人、疫苗、传染病检测、肿瘤治疗、高血压病人的医疗服务、糖尿病病人的医疗服务、以及对健康管理的监管[10]。
（2）非营利组织
非赢利性机构主要是指除XX机关、私营企业之外的各类公益机构、社会福利机构、私营企业协会等。他们已成为当代中国社会中最重要的一部分，常被称作“第三个经济体”。从实质上讲，这一概念等同于”社会组织”、”民间机构”和”第三产业”，又可分为私人公益机构、私人非企业机构、慈善机构等。在这当中，民间非企业法人单位协会是一种广义的概念，它指的是私人利用非公和国有财产，进行非营利社会活动，由公司、机构和其他社会公益组织联合组成的非营利社会组织[11]。根据其组织性质，一般可以将社会学术团体划分为专业学术研究社团、行业技术社团、专业技术社团和大学联合专业社团。非赢利性是非赢利性，其首要的服务目标是为人们所关心的技术问题，为人们提供技术支持。
（3）社会办社区卫生服务中心
社区卫生服务中心，主要指为本行政区域内的居民，建立并提供与社区基本公共卫生医疗服务有关的基础卫生医疗设施与服务，以及社区常见病的基础诊疗与康复等项目。并直接接受区县级卫生行政部门的委托，承担本县级行政区内公共卫生的管理工作，对其下设的社区卫生医疗服务站和机构所进行的综合管理、技术服务指导、人员培训等。
伴随着城市社区卫生和服务体系多元化的发展，社会资本力量支持并参与到城市的社区卫生和服务建设中，产生了一批以城市社会经济资本力量作为主要来源而设立的机构和资金来源，在上级人民XX的监督指导下，为辖区居民提供公共卫生基础医疗服务和常见病基础设施的医疗和服务，并且按照辖区居民的需要，开展专科医疗和服务或其他综合性医疗卫生设施和服务的一类基层综合性医疗机构，我们将其称作是利用社会资本开办社区卫生服务的医疗中心。它的启动资金来源于社会团体、企业或个人，在很大程度上是”自负盈亏”的[12]。在服务费用的补偿和再生产之外，收入的分配还包括投入的收益。它是一种以营利为目的、以非全公益为目的的新型医疗机构，在政策上对其进行了界定，并将其划归为社会举办的非营利医疗机构。
（二）相关理论基础
（1）新公共服务理论
二十世纪七十年代以来，西方新公共管理理论的弊端日益凸显，这为新公共服务理论的产生和发展创造了有利的条件和条件，同时也为新公共服务理论的发展和发展奠定了基础[13]。新公共服务理论为公共部门的改革与发展提供了理论依据与政策支撑。第二，要重视市民的社会地位，积极培养市民的参与意识；第三，对XX职能的关注。新公共服务理念是对新公共行政理念的一种补充。从“公共利益”与“民主施政”的视角，对“公共施政”的起始与终结进行了阐释。
（2）XX治理理论
作为XX服务治理经营理论基础，它是业务多元化XX治理经营理论的一个主要组成部分，它是实现XX治理购买各类公共服务的一个重要的理论实践基础，同时也对XX治理经营主体的业务多元化和治理分散化提出了直接的要求[14]。除此之外，各类企业的多元化经营策略也都是各自的具体策略参与者。在现阶段，推动基层社会保障制度创新，是一种切实可行的、行之有效的方式。通过推动不同的XX机构之间的合作，可以为社会提供多种不同的产品。其利弊，主要表现在减少了XX本身的负担，并能为社会大众提供更加专业和高质量的服务。其中，多中心治理理论主要指的是运用分级、分类、分阶段的制度设计，以合作、竞争、合作等方式，强化XX、市场与社会之间的协调互动[15]。
三、乌鲁木齐市非营利组织参与公共卫生服务发展现状
（一）乌鲁木齐市社会办社区卫生服务中心发展总体概况
根据乌鲁木齐市卫计委关于社区的统计资料，截至2021年末，乌鲁木齐市已有199个社区、20个非盈利机构参与的社区，其数量已达到乌鲁木齐已有社区的10.05%。截至2021年6月，全市卫生保健服务人口总数超过130万，占全市常住人口总数的4%；社区目前拥有1830名医疗保健人员，在2021年全市现有社区卫生服务管理机构医疗保健人员队伍总数的16%。非营利组织社区卫生保健服务管理中心为广大居民群众提供与国家有关规定公共卫生服务项目医疗服务、基础公共医疗保健服务及其他社会相关卫生保健服务[16]。乌鲁木齐市的20个社办的社区医疗卫生信息中心，在2021年已建立了67万多个社区医疗卫生信息系统，完成了77.56%的社区医疗卫生信息系统的建设；对65岁或更高年龄层的5万8千名老年人实施健康保护；对I型高血压患者进行健康保护的人数为43,300人；对24100名二型糖尿病患者实施健康保护。
（二）乌鲁木齐市社会办社区卫生服务中心基本设置情况
在主体工作场所方面，5个NGO作为社区卫生服务管理中心的东道主，3个主体工作场所位于城乡乡镇的交界处，2个主体工作场所位于老旧小区的城镇危房改造中心区，社会服务环境较为复杂，影响不稳定因素较多。由非营利性机构主持的社区卫生公用事业管理中心，其中2间为自购置公用事业办公室，其他3间则为私人租赁，房家自行承担公用事业办公室的长期使用和日常维修。业务卫生用房管理费用约占中心投入运营成本的较大比重，因此，与由XX部门办理的社区卫生综合服务管理中心相比，通过社会组织办理的社区卫生综合服务管理中心在启动资金及投入运营后的经济负担上要谨慎。（见下表3.1）
在本文所引用的案例数据中，案例城市的社区卫生服务管理中心的平均人数只有1.096人，0.855人，与乌鲁木齐市的标准相差很大，社区卫生服务管理工作的压力很大。而且，因为非营利组织联合办社区卫生医疗服务管理中心单位所处的社区的地理位置和大量的流动人口，这就造成了其非营利组织办社区卫生医疗服务管理中心的基础工作难以进行。如城市社区卫生服务机构及实际服务的居民人数已超过全市平均居民人数的两倍以上，给社区卫生工作带来了很大的压力。（参见表3.2）
（三）乌鲁木齐市社会办社区卫生服务中心人员配备情况
5个非营利组织社区健康管理中心现有12名健康技术人员，其中包括16名健康技术人员，156名医师，351名护理人员。82名全科医师取得了2级医师资格证书，占所有全科医师受训人数的50.34%；另有174名全科护士获得了职业资格培训资格，占参加职业资格培训人员总数的48.55%；住院医师与全科护士在培训后的通过率占46.36%，总体通过率偏低。（在下表3.3中提供了数据）
通过对社会办社区卫生服务中心的大学生学历、技术职称等方面的分析和研究，结果显示：在261人中，有48人具有大学本科及以上学历，占到了18.39%；其中83名具有大学本科及以上文化程度，占全部职业资格的31.99%；有259名中级及以下专科以上学历，占全部卫生技术人员中49.6%。在职称组成上，72名具有中学高级职称，占5.17%；其中，高级、中级职称27人，占13.79人；423名初级及以下技术人员（81.3%)0（如调查表3.4所示）
（四）社会办社区卫生服务中心的活动开展情况
通过收集和整理相关统计资料，社会办社区卫生信息服务管理中心在各项基本公共卫生管理服务项目的建设开展管理情况上均存在偏差，其中以社区居民健康管理档案和居民电子健康档案管理工作的建设开展良好率最高，其次是健康信息宣传及帮助老年人健康信息管理工作开展不好情况最差，重症病及精神病健康管理工作开展最差。
从各地卫生部门相关管理人员的现场发言中，我们得知，当前，我国对推动社区卫生医疗服务的健康发展给予了较高的重视，并在鼓励社会各界的力量积极参与到社区卫生医疗服务的发展中[17]。然而，现实情况是，在我国的国情和制度体系中，很早就已经确定了国家开办的社区卫生服务中心将长期处于主导地位，而社会开办的社区卫生服务中心的发展空间极为有限，只能在一些XX无法触及的领域中作为补充而存在[18]。
四、乌鲁木齐市非营利组织参与公共卫生服务存在的问题及分析
（一）资源发展不平衡导致服务压力大
对于其他非营利组织举办的社区卫生综合服务管理中心，XX可以给予一定的津贴补助，并将其纳入居民医保系统定点，在医疗业务发展监管、人才培养管理等各方面都可以与上级XX委托办理的社区卫生综合服务管理中心一样。
然而，在实践中，NGO与XX合办的NGO在很多政策上无法做到”一视同仁”，导致很多优惠政策在落实和落实中因缺乏相应的支持保障措施而无法得到有效落实。以乌鲁木齐市为例，根据调查，目前辖区内的公共服务机构和社区卫生服务机构的营业场所，大多都是在城市的交界处，或者是即将被拆除的老旧区域。在这种具有代表性的地方性区域，由于其社会治理环境的复杂性和人群的多样性，使得开展社区健康管理和服务的工作变得更加困难。另外，随着农村流动人口的增多，以及大企业的进驻，也给农村社区卫生服务带来了更大的压力[19]。
（二）培养机制缺乏造成医护培训合格率低
当前，我国的基层卫生技术人才，特别是高技术层次的专业卫生技术人才，大部分都集中在大型的公立医院，而非营利组织开办的和基层各类医疗机构的医务人员的培训和发展还存在着许多问题。一方面，伴随着我国医改的深入推进，我们社区卫生医疗服务管理工作的逐步规范化、加速发展，社区卫生管理服务工作内容的持续增加、细化、补充，也促使我们社区卫生服务工作人员所要面临的工作量逐渐增大，社区医务人员面临的工作量也在持续增大。而且，因为工作、生活的压力持续增大，收入没有相应的提高，造成了当前的医疗保健产业人才的主动招聘和引进困难；此外，因为国家社会部督办社区医疗卫生务中心针对人员聘用管理，已经有很多年没有采用主动聘用制了。因此，员工整体工作能力的稳定性基本没有得到有效的保障，他们的职业发展前景也是一片模糊，缺少了良好的企业个人健康职业发展前景和相关业务技能的上升发展空间。这就导致了企业人才资源的流动性大，人才很难留住。
同时，由于非营利组织在经费上的限制，以及相对于公共医疗机构，非营利组织在高层次的医疗机构和研究课题的支撑下，非营利组织在人才培养上的不足，使得非营利组织自身的人才很难得到有效的培养。当前，社区卫生服务中心的医务工作者普遍文化程度不高，而且社会办社区卫生服务中心对于培训的关注程度也不高，培训成果不能与职称评定、工资待遇相结合，全科医生的培训与使用脱节，培训与学位申请脱节，这就降低了工作人员对继续教育和培训的积极性和态度，导致社会办社区卫生服务中心的医务人员培训通过率偏低。
（三）公共卫生服务发展情况存在较大差异
由非营利性机构建立的社区卫生保健服务管理中心，为城市区域内的所有居民提供社区基本公共卫生保健服务，为城市区域内的全体居民提供社区基本公共卫生保健服务。此外，在各个服务中心之间，它们之间的服务项目与开展的实际情况之间，也有可能会出现严重的偏差。社会服务办公室和社区卫生健康服务管理中心，主要是为了附加经济上的利益，他们对于儿童预防接种、老年人健康检查体检等服务具有相对高的收益，并有可能为其带来一定附加经济收入的服务项目，更加重视它们。其次，从整个中心社区卫生管理服务开展的实际效果总体分析来看，因为在开展社区卫生管理服务的过程中，要接受卫生服务行政主管部门、财政、疾控等部门的管理和监督，而且不同部门对社区卫生服务的考核评定标准也不一样。因此，在评估的时候，市里、区里、各个部门的专家，都有自己的标准。而社区卫生服务机构在验收评估时，也要符合要求，方可得到相应的补助。这就导致了他们不得不根据检测结果来调整数据，耗费了大量的人力和物力。
（四）公共卫生服务发展轻公卫、重医疗
社区卫生服务中心是一家以公益为宗旨的非营利组织。然而，通过实地调研，我们发现，由于对社会办社区卫生服务的政策定位不明确，监管机制不完善，导致其仍存在着一定的营利性，并将重点放在能够给其带来最大利润的基础医疗上，而忽视了对社区基本公共卫生服务的发展。这很大程度上是由于这些社会经济资本的一种趋利避害和一种运营性的行为，使得他们总是在追求更大的经济效益，而公共卫生医疗服务其实并没有那么大的经济效益，他们相信利用公共卫生医疗服务来扩大社会宣传，树立健康卫生社会的整体形象，从而吸引更多的患者。
五、乌鲁木齐市非营利组织参与公共卫生服务的发展策略及建议
（一）完善准入机制，提高审核标准
建议对社会办社区卫生服务中心设置的准入机制进行完善，采取分级准入办法，按照社会资本开办资源的等级，制定出相应的准入条件。同时，在确保其具备相应的层级设定的前提下，进一步提高评审水平，并将其纳入相应层级规划；制定第三方评价标准，随时进行随机抽查，对不合格的，将会被取消开业资格，并由XX进行宏观管理，从而推动社区医疗资源的合理配置，缓解医疗机构的服务压力，同时也能满足居民对医疗服务的多层次需求。
（二）完善人才管理机制，提高人才素质
完善人才管理机制，提升人才素质社区卫生技术人员的数量与素质，是实施社区卫生服务项目的根本，也是保证社区卫生服务质量的关键，也是关系到组织的稳定与发展的一个关键因素。要健全人才管理体制，创新人才管理方式，并根据自己的实际情况，制订出行之有效的人才管理体制，用制度来管理人，降低人为干预，让每个人都能得到平等的机会；建立健全职工劳动保险的基础保障体系，提高职工工作稳定的基础保障；其次，要适当提高薪酬支出，提高薪酬水平，以吸引高素质的技术人员加入；与此同时，还将重点放在了构建医院的人才培养服务平台体系上，与医院的上级直属医院部门保持紧密的合作关系，推动医院的专业技术交流和工作学习，从而提高医院的工作人员的医学专业水平。
（三）完善社区卫生服务政策立法
1）加快社区卫生服务立法研究
综观当前世界各国关于社区卫生服务方面的立法情况，我们认为它们都有一个共同的特点：有针对性的社区卫生服务方面，都有明确的政策法规。尽管卫生相关政策已明确指出，社区卫生医疗服务机构是卫生医疗服务体系的重要组成部分，社会力量积极参与到社区卫生医疗服务工作中，是推动社区卫生服务工作健康发展的一种有效方式。因此，应该针对各级社区卫生医疗服务管理机构的情况，制定与之相对应或相适应的相关法律性法规文件。
2）完善配套政策
在法律上，要对社会办提供社区卫生医疗服务的提供机构的知识产权利益归属进行法律上的规定，并对社会医经办提供社区卫生医疗服务的基本准入管理机制、基本服务责权、管理暂行办法、监督机制等方面进行规范，对相关政策管理的空白进行弥补。对各项公共服务实施的具体内容进行明确，并对其进行统一的标准，以保证相关政策执行规范的顺利深入实施，以及服务执行的真正公平性。在相关政策制定、实施和落地执行的过程中，要充分发挥地方XX部门的主导管理功能，建立健全的XX管理机制，对地方XX的主体责任进行明确，强化多个部门之间的协作，推动工作的持续开展。可以将地方主管部门实施的公共卫生服务项目，纳入主管部门政务评估评分，提高主管部门对公共卫生服务的关注程度，推动主管部门推进公共卫生工作，并为公共卫生活动的开展提供支助及对应的社会保障，进而推进政策”支持”的落实。
六、结论
非营利组织参与到公共卫生服务中，可以有效地减轻XX提供的公共卫生服务的负担，本文从个案研究的角度，对乌鲁木齐市社会开办的社区卫生服务中心的发展状况和存在的问题进行了研究，得出了要想让非营利组织参与到公共卫生服务中来，就必须要不断地健全进入制度、人才管理制度，同时要健全相应的政策法规来推动其发展。公共健康服务的提供，必须要有更多的社会力量的参与，并在理论和实践上不断探索和完善。
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