1998年以来农村宅基地制度改革变迁研究

摘 要

农村宅基地制度一直以来都是农村土地制度改革、农村集体产权制度改革探索的重要内容，党的十九届五中全会也进一步指出了宅基地制度改革的重要性、紧迫性。本文认为梳理宅基地制度改革的历程，有助于析清当前宅基地制度改革的体系与重点。1998年我国的《土地管理法》进行了全面修订，这是我国宅基地制度变革的重要节点，一方面它真正确立了现代意义的宅基地管理制度，另一方面从这一期开始我国城乡关系开发发生巨变，农村宅基地的基础问题发生变更，所以宅基地制度是从这一时期开始进入了一个新的探索阶段。本文基于对1998年以来农村宅基地改革的政策、制度文本的梳理，认为1998年以来的宅基地制度改革可以区分为三个阶段：第一个阶段是1998年-2004年，这是我国现代宅基地管理制度建立时期；第二个阶段是2004年-2015年，该阶段主要探索宅基地财产权实现问题；第三阶段是2015年至今，从农村“三块地”改革开始，宅基地制度改革的重点发生了一定的转变，本文将这一时期总结为宅基地产权制度变革的过渡期。纵观1998年以来宅基地制度改革的历程，每一个阶段的改革探索可以说都是为了回应当时宅基地的社会矛盾，这种回应具有延续性，同时随着经济社会的发展又不断发生变化，在这个变化的过程中宅基地财产性与保障性从二元对立走向了融合。本文解释了宅基地财产性与保障性融合的制度意涵，并对当前的宅基地制度改革探索提出了坚持宅基地保障性的核心地位，因地制宜地探索宅基地盘活路径的建议。

　关键词：农村宅基地制度改革；宅基地财产权；宅基地的保障性

　一、绪论

　　（一）研究背景

为满足农村集体成员的居住用地需求，村集体分配其成员本集体所有的土地，集体成员便可利用该土地建造房屋及其日常生活所需的建筑设施，该地便是宅基地。对于集体组织成员而言，宅基地是其安身立命之本。现行的农村宅基地制度是二十世纪60年代初，在农业社会主义改造背景下，对土地制度改革实践中的经验不断总结提升而来的一套具有中国特色的完整制度体系。依照国家法律法规，宅基地属集体所有，农民只是以户为单位取得一处法定面积的宅基地使用权，并长期免费享有。农户只能在其所属集体组织之内流转宅基地使用权，无法将其流转出所属集体组织之外，由此城镇居民无法购买农村宅基地。虽然农户可以在集体组织内流转宅基地，但是一旦农户真的流转了其宅基地使用权，便再无资格申请宅基地了。

以上这套农村宅基地制度是新中国成立以来不断探索建立起来的，制度成立之初的出发点与所要解决的问题显然是与现在有非常大的区别的。随着时间的推移，我国经济腾飞、社会不断发展，有了需要打破城乡二元体制，实现城乡一体化等新的现实要求，对于种种新的要求，新的问题、新的矛盾，作为历史产物的农村宅基地制度已然不适应当今的社会环境，主要有以下几点不适应性：（1）因宅基地建立之初并且一直延续到现在的社会保障性价值追求，宅基地财产属性的难以体现；（2）宅基地过于零散的分布形式，妨碍着公共设施的选址；（3）由于严格限制宅基地使用权流转，宅基地缺乏市场配置，这便使宅基地的利用低效粗放。同时造成了大量宅基地闲置；（4）宅基地财产价值突出的区域，存在着宅基地隐形流转、灰色交易的现象。

不可否认，具有福利性、保障性、自用性、身份性、非财产性、非市场化特征[]的农村宅基地制度长久以来有效保障了农民“居者有其屋”，对我国农村社会稳定发挥了积极的历史作用[]，很好的适应了我国优先发展计划经济、工业的战略以及城乡二元体制的要求[]。但因社会经济的发展，以及上文所述的种种不适应性，已有宅基地制度一直要求着改革。党的十九届五中全会也进一步指出了宅基地制度改革的重要性、紧迫性。同时宅基地制度又是中国农村土地制度中利益关系最敏感、权利结构安排最特殊、最复杂的制度[]，因此目前成为了土地制度改革中的一块难啃的骨头。

对此我们不能单纯地看问题的表象，要透过现象看本质，通过科学的分析，探索制度改革背后的逻辑，抓住种种问题的根源，结合当前社会发展的现实情况，对症下药。

（二）研究意义

2015年以来，中央在全国部署了33个试点开展农村“三块地”改革，这也宣告了宅基地制度改革的全新阶段，试点范围从一开始的15个试点区县扩展至全部33个试点区县，此次改革探索直接推动了2019年《土地管理法》的修正，宅基地制度也进行了相应的调整，但是宅基地制度改革探索远未终结，2020年党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和2021年2月发布的《中共中央 xxx关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年中央一号文件）均提出要“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”，可见我国宅基地权利制度体系还并未定型，需要进行改革探索。在这一背景下，梳理宅基地制度改革的变迁，辨析其中涉及的基础理论、政策问题，是为明晰我国宅基地制度改革体系与重点的基础，这也正是本文研究的现实意义所在。

（三）文献综述

对我国农村宅基地制度变迁，已有不少学者基于各自的独特视角进行了广泛的探讨研究。

李泉[]对新中国成立70年来农村宅基地制度变迁的基本路径的分析回顾，将70年来农村宅基地制度变迁划分为三个阶段,分别论述了各个阶段宅基地制度变迁的特征和创新；探讨了目前农村宅基地制度改革的现实困境和未来前景。时磊、赵姚阳[]通过产权安排入手将我国农村宅基地分为产权开放阶段（1949~1962年）、农村宅基地产权限制阶段（1962~2007年）、农村宅基地产权有限开放阶段（2007年至今）三个阶段，并运用历史制度主义理论分析范式来检视我国农村宅基地制度结构，认为在当前农村宅基地制度产权有限开放阶段，需从完善农村宅基地“三权分置”的产权框架和加强闲置农村宅基地盘活利用两个方面着手，把握其制度的“关键节点”，克服其制度的路径依赖，以更好推动农村宅基地制度良序变迁。朱新华、陈利根、付坚强[]将基地制度变迁的阶段划分为宅基地农民私人所有时期（1949~1962）、宅基地使用制度形成时期（1962年到20世纪90年代末）、宅基地使用权流转探索时期（2000年至今），通过分析认为这三个时期得出两点规律：（1）土地要素相对价格与宅基地产权私有化程度的变化趋势总体上呈现一致性。（2）土地要素相对价格与宅基地产权私有化程度的变化速率呈现非一致性。王旭东[]认为，宅基地制度与农村土地制度的变革存在着一定的均衡状态一致性关系，需对农村土地制度的均衡状态进行分析来深入解析相关制度的变迁过程，并认为我国农村土地制度有着三次寻求稳定均衡状态的阶段：解放前到建国初期实现稳定均衡的阶段、合作化后寻求稳定均衡状态的阶段以及确立现行土地制度的阶段。徐珍源、蔡赟、孔祥智[]将改革开放30年来农村宅基地制度变迁划分为行政手段规范与管理土地阶段（1978～1985）、城乡土地统管阶段（1986～1996）、城乡土地管理体制转轨阶段（1997年至今）并分别分析了每个阶段的政策出台背景、政策变迁路径及政策效果评价。丁关良[]根据农村宅基地所有权性质演变与原始取得宅基地权利的主体演变农村宅基地农民私人所有，农民享有宅基地所有权时期（1949~1962）；宅基地归生产队集体所有，农民享有宅基地使用权时期（1962~1981）；宅基地属于农民集体所有，农村居民和城镇居民享有宅基地使用权（1982~1996）；宅基地属于农民集体所有，农户享有宅基地使用权时期（1996年至今），并对每个阶段进行了详尽的叙述和特征分析。杜焱强、王亚星、陈利根[]引入多重逻辑视角，系统梳理中国70年宅基地政策及实践，将宅基地制度变迁划分为农民宅基地私有时期（1949~1961）、宅基地“两权分离”时期（1962~1980）、宅基地总量控制时期（1981~1996）、宅基地腾退机制探索时期（1997~2012）、“三权分置”为主的多样化改革时期（2013年至今）五个时期，并分析宅基地制度变迁中多主体逻辑，讨论了宅基地制度变迁的成因与脉络。

综合来看，目前梳理建国以来宅基地制度变迁的文献相对较多，且相关阶段划分总体上是结合经济社会发展的阶段性进行的，学界关于变迁阶段的划分具有总体上的一致性；目前专门梳理《土地管理法》修订以来，宅基地制度、政策变迁的文献相对并不算多，且在阶段划分上也并未形成主流观点。虽然，学术界对建国以来的宅基地制度有了详尽的梳理，并从各个方面进行了探讨，为我国宅基地制度改革的进行提供了宝贵的建议。但是1998年土地管理法进行了修订，内容上发生了很大的变化，完整地修改了之前的土地管理制度。此次修改后，新的《土地管理法》成为我国现代土地管理法的基本蓝本，在此之后的宅基地制度的改革探索完全是以此为基础进行的。可以说之后的宅基地制度的改革进入了一个新的时期。另一方面，随着经济社会的发展，从这一时期开始，关于宅基地财产权的争论发生了，并且延续至今，这与前面的历史时期关注的宅基地的基本问题有明显区分。

基于此，本研究试图通过对1998年之后新时期的宅基地制度改革的政策文本进行梳理、整理，依据改革探索的主要内容对改革进行阶段性区分，梳理制度改革变迁的逻辑，探讨、辨析我国农村宅基地制度改革中的一些基础问题，希望藉此明确在接下来的10-15年的时间，也就是我国现代化转型最关键的时期，我国宅基地制度改革探索的体系与重点。

（四）论文结构

第一章，绪论。该章主要陈述农村宅基地制度的研究背景、研究意义、研究综述及文章的基本结构。

第二章，1998年以来农村宅基地制度改革三阶段。该章主要分析1998年以来农村宅基地制度改革探索的历史脉络，将1998年以来的农村宅基地制度划分为我国现代宅基地管理制度建立时期（1998年~2004年）、宅基地财产权改革探索时期（2004年~2015年）、宅基地产权制度变革的过渡期（2015年至今），并详细的描述了各个时期的农村宅基地法律政策内容。

第三章，1998年以来宅基地制度变革的基本逻辑。该章主要回应两个基本问题，即：为何1998年以来宅基地依次经历三个阶段变迁，以及为何关于宅基地财产性与保障性的争论，从绝对的二元对立，转向了融合，即制度维持稳定性，政策上鼓励创新。据此明确1998年以来宅基地制度变革的基本逻辑，也进而明确接下来宅基地制度改革探索的重点领域所在。

第四章，当前宅基地制度改革探索若干建议。该章在基于对宅基地变革逻辑清晰认识的前提下，提出当前我国宅基地制度改革应依旧坚持宅基地保障性的核心地位，因地制宜地制定宅基地盘活政策。

第五章，结语。本章对全文进行简要概括，对主要观点进行简要重述。

　　二、1998年以来农村宅基地制度变迁的历史脉络

本章将对1998年以来的中国农村宅基地制度改革进行梳理。1998年第九届XXXX常务委员会第四次会议通过了《土地管理法》的修订，本章以此修订为起点将之后的农村宅基地制度变迁大体划分为三个阶段：第一个阶段为我国现代宅基地管理制度建立时期，时间大致是1998年~2004年；第二个阶段为宅基地财产权改革探索阶段，时间大致是2004年~2015年；第三个阶段为宅基地产权制度变革的过渡期，时间大致是2015年至今。

（一）1998年至2004年：我国现代宅基地管理制度建立时期

自1998年及2004年《土地管理法》修改完成，我国现代宅基地制度大体框架已基本成型，其主要内容为：宅基地所有权归农民集体所有，农民只拥有其使用权；确立一户一宅的分配制度。较之前的以个人身份申请宅基地，此后以户为单位申请宅基地使用权，一户有且只能有一处宅基地，面积不能超过标准；宅基地使用权无偿、平等、平均分配给集体内的成员，保障集体经济组织内的成员户有所居。但集体成员出卖、出租房屋后，无法再次申请宅基地；集体成员宅基地应该符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划；集体成员被禁止向城市居民出售自己的住宅，城市居民也被禁止购买占用农民集体的土地建住宅。

同时因农村人地关系的日渐紧张以及出于对农村耕地保护的考量，宅基地制度的实施变得愈加严格，宅基地审批制度趋于规范。包括1998年的《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法实施条例》；1999年的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》；2004年的《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强农村宅基地管理的意见》等都对宅基地管理制度不断完善。这一时期的主要政策文本如表2-1所列：

表2-1 1998年至2004年宅基地制度改革主要规范性文本

本文将1998年《土地管理法》的修订，到2004年《土地管理法》的修正，归纳为我国现代宅基地管理制度的建立时期，它是我国宅基地制度改革探索真正的起步阶段。这一时期的基本特点是：宅基地基本的权利制度、管理制度构建完成，相关配套制度逐步建立，且宅基地管理真正步入严格实施阶段。而进入新世纪以后，随着城镇化的到来与加速，由于征地所引发的矛盾逐渐凸显，宅基地财产性话题逐渐萌芽。所以，我国现代宅基地管理制度才刚刚建立，关于它的改革也随之起步。

（二）2004年至2015年：宅基地财产权改革探索时期

第二阶段为2004年至2015年，随着我国经济社会的快速发展，城市化进程的加速推进，宅基地的财产属性日渐突出。这一阶段在维持农村宅基地保障属性不变的前提下，不断谨慎地探索实现宅基地财产权。

2007年《物权法》将宅基地的使用权设定为了用益物权，确认了宅基地使用权的物权性质，但通过对比用益物权的定义，不难发现这种物权是有限制的物权，农民对自己的宅基地仍不具有完整的处分权，无法获得因处分宅基地而得来的收益。归根结底还是立法者考虑到宅基地这种特殊用地的保障功能，刻意回避了这点，选择搁置问题，留之后改革探索。但即便如此，这也是对宅基地私权属性的体现。在此之后，就财产权与保障性之间引发了的广泛的争论。

这时期对宅基地财产权展开了积极地探索，包括2005年的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》正式提出增减挂钩方法；2007年《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、《物权法》；2008年《关于促进节约集约用地的通知》、《进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》、《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》；2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》等。这一时期具体政策文本如表2-2所示：

表2-22004年至2015年宅基地制度改革主要规范性文本

这一时期的宅基地制度改革总基调是关于宅基地财产权的探索，从物权法立法时期开始，关于宅基地财产属性的讨论就开始了，“城乡建设用地增减挂钩”政策一度被认为是偏远地区宅基地财产权的实现形式，除了指标交易，宅基地的转让也在一定范围内展开了试验，也就是说在多种形式上试水宅基地财产化的可能性。从改革探索的结果上来看，这一阶段，宅基地的物权化进程有所推进，主要表现为《物权法》确立了宅基地的用益物权属性，且农村宅基地的确权颁证逐步展开，但是宅基地的财产化进程依然缓慢，制度上并没有对宅基地的流转范围进行突破。

　（三）2015年至今：宅基地制度变革过渡期

第三阶段开始于2015年的“三块地”改革，并一直到现今为止，为宅基地制度变革的过渡期。从改革的指导意见上来看，一直到这个时期宅基地的社会保障功能依旧是改革的重要导向。宅基地制度改革进入了更加务实的阶段。2015年浙江义乌率先开始探索“三权分置”制度。2018年一号文件正式提出了探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这段时期的主要政策包括2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》；2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、《关于授权xxx在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》、《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》、《深化农村改革综合性实施方案》、《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》；2016年《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》、《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》、《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》；2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》；2019年《土地管理法》等。具体政策文本如表2-3所示：

表2-32015年至今宅基地制度改革主要规范性文本

最重要的是，2019年8月，《土地管理法》已进行修正。把十九届五中全会、2021年中央一号文件的内容添加进来。

这一阶段的宅基地制度改革是围绕《土地管理法》的修改进行的，并最终形成了2019年8月颁布，2020年1月1日期施行的新的《土地管理法》。在这一轮的《土地管理法》修改周期，可以看到制度改革的试点不再唯一倚重财产权问题的探索，2015年1月中共中央办公厅和xxx联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《“三块地”改革意见》），针对土地管理法修改的农村“三块地”改革试点正式开始。《“三块地”改革意见》中关于宅基地改革给出的指导意见是，“针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；……探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地……”。可见完善保障职能是此次宅基地制度修改的基本定位，但同时又强调宅基地资源闲置矛盾的解决。与此同时，关于宅基地财产权的探索也并未停止，农民住房抵押试点同期展开，有一些地方经验甚至将抵押试点与农村“三块地”改革相结合，浙江义乌的宅基地“三权分置”就是典型代表。2019年《土地管理法》的修正，几乎完整吸纳了农村“三块地”的改革成果，主要涉及如下内容：（1）强调宅基地的保障居住职能，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民XX在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”；（2）简化宅基地审批程序，“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民XX审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”；（3）鼓励宅基地盘活，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”。而理论界呼声较高的宅基地“三权分置”并未被此次修法所采纳。

可见，在最近的这次《土地管理法》修法周期中，宅基地权利制度维持了的稳定，保障性依然是宅基地的制度宗旨，宅基地盘活是最新的法制倡导，其中探索宅基地“三权分置”的实现形式是最主要的政策倡导。这种稳定性与开放性的制度布局，决定了宅基地制度在接下来不短时间内的稳定性，这恰与当前的社会发展阶段相匹配，也可以说，宅基地制度进入了一个向产权制度变革的过渡期。

　三、1998年以来宅基地制度变革的基本逻辑

本章将回应两个基本问题：（1）为什么1998年以来，我国的宅基地制度改革会依次经历上述三个发展阶段的变迁；（2）为什么关于宅基地财产性与保障性的争论，从绝对的二元对立，转向了融合，即制度维持稳定性，政策上鼓励创新。通过这两个问题的回应，明确1998年以来宅基地制度变革的基本逻辑，也进而明确接下来宅基地制度改革探索的重点领域所在。

　　（一）宅基地制度变革的动力：社会矛盾论

如上文所述，本文将1998年以来的宅基地制度改革区分为三个阶段：现代宅基地管理制度建立时期（1998年~2004年），宅基地财产权改革探索时期（2004年~2015年）及宅基地产权制度变革的过渡期（2015年至今）。本文认为，这三个阶段的发展变迁是由于经济社会发展中的基础矛盾所推动引发的，换句话说每个时期的改革探索都是为了回应当时期最根本的社会矛盾问题，当然这些探索也并不一定形成了新的制度，这一方面可能是由于经济社会发展的基础矛盾发生了转变，也可能是由于一些基础的理论争议获得了明晰，下面将具体阐述之。

我们都知道，我国自1986年就颁布了《土地管理法》开始对农村宅基地进行规范，这是我国土地管理制度上的一个重要里程碑，是农村改革以后，土地法制化的开端。《土地管理法》自1987年开始实施，后续也发布了相关配套政策，但是其中的宅基地管理制度的实施却并不理想，“一户多宅”、“超占面积”等现象屡见不鲜，究其原因，一方面是制度建设本身的问题，例如，宅基地的无偿使用、无固定期限几乎不可避免会“鼓励”超占、多占；另一方面是制度实施不严格的问题，也就是说地方并没有严格按法律制度办事，特别是珠三角地区，宅基地的扩张问题非常严重。所以，这一时期的宅基地制度改革面临的基础矛盾是宅基地制度与土地资源节约、集约利用要求之间的矛盾问题，这一矛盾直接推动了1998年《土地管理法》关于宅基地制度的修改，即确立了“一户一宅”、无偿使用、限制流转的基本制度体系，更为重要的是，确立了土地管理制度严格的执法体系。从改革的效果上看，宅基地的无序扩张从这一时期开始受到遏制。

进入新世纪以后，城市扩张的速度明显加快，这带来的一些社会问题是，一方面征地拆迁几乎成为了当时期社会风险的代名词；另一方面大城市周边小产权房林立，农民集体诉求小产权房合法化；再一方面各种类型的宅基地隐形流转普遍发生，引发的矛盾纠纷甚至在法律规制以外，这一系列的问题引发的理论探讨是：为什么国有土地上的使用权能够自由流转，而宅基地使用权只能在集体内部流转，这种闲置流转被认为是对宅基地财产权的剥夺。所以，进入新世纪以后，当我国现代的宅基地管理制度体系还在建立、完善时期，关于宅基地财产权的讨论已然发生，第一次理论探讨的高潮发生在《物权法》立法阶段，有许多法律专家都认为应当将宅基地使用权完整物权化[]，不过最终保守派“取胜”[,]，法律制度选择了保守；第二次理论探讨的高潮发生在城乡建设用地增减挂钩政策产生阶段，一部分专家认为宅基地放开流转已经找到了理想模式[]，而另一部分专家却分析了增减挂钩政策的计划性及若干弊病，更主要的他们还并不认同增减挂钩是一种宅基地流转形式[,]。事实上，上述这些理论探索争论的根本都是土地增值收益的分配问题，也就是说，在城市扩张的过程中发生了相应地块的土地增值，进而引发收益分配的矛盾，农民及农民集体到底应不应该参与到这一收益分配之中。这一阶段的探索引发了对农民宅基地财产权的关注、重视，但是考虑到宅基地的保障性，法律制度并未作出调整，在理论上宅基地财产权与保障性两派观点激烈交锋、二元对立。

虽然宅基地财产权与保障性在理论上的交锋激烈，但是在最新一轮的《土地管理法》修改周期中，关于宅基地的改革试点政策表述却相对缓和，究其原因或来自如下两个方面：其一，在进入新世纪十多年的征地拆迁的历史中，被拆迁农民往往是过度获利主体，对全国绝大多数的农民集体而言，其宅基地财产权没有有效的实现途径；其二，随着我国城镇化的进一步加速，农村宅基地的资源矛盾凸显了出来，这一方面表现为一部分区域的资源紧缺，无法顺利实现宅基地保障户有所居的职能，另一方面表现为资源的闲置、低效利用。所以，制度与经济社会发展之间的矛盾关系已经发生了一定的转变，以至于在本轮《土地管理法》修法周期中，关于宅基地财产权的探索已经不是唯一核心的位置，关于宅基地资源的盘活是另外的一个重心。

由此可见，1998年以来我国的宅基地制度改革，基本上准确把握了各时期制度与经济社会发展的矛盾关系，它是稳步推进的制度改革，其中非常有趣的一点变化是，宅基地财产性与保障性从二元对立逐步走向了融合。也就是说，我国的宅基地制度改革并没有从保障性直接跳跃到纯财产权探索，而是在保障性的核心主旨下探索财产权的实现空间，下文还将对这一转变进行解释。

　（二）宅基地财产性与保障性矛盾关系性质辨析

如上文所述，在宅基地制度改革探索的历史上，一组经典的争论议题是宅基地的财产性与保障性的矛盾关系问题，从进入新世纪开始探索宅基地财产权问题开始，这个争论就持续进行，且形成了鲜明的理论派别。在很长的一段时间，宅基地的财产性与保障性被认为是一组基础的矛盾关系，即要真正实现宅基地财产权就必须摒弃保障性，理论主张通过宅基地财产化改革倒逼我国住房社会保障体制的完善；而坚持宅基地的保障性就意味着必须限定其流转（进而必然限制其财产性），因为一旦放开流转，宅基地的保障性或只是一句空话。在上文归纳的宅基地制度变革的第三个阶段中，浙江义乌率先探索出了宅基地“三权分置”模式，后这一经验被认可，虽然最终未形成法律制度，但是不论是十九届五中全会，还是今年的中央一号文件，都再次提出要探索宅基地“三权分置”的实现形式。一些研究认为，宅基地“三权分置”实现了财产性与保障性的兼顾，但是本文并不这样认为。于此同时，本文认为当前的《土地管理法》坚持宅基地的保障性的核心位置，同时在政策上倡导宅基地“三权分置”，其意涵是在特定的历史时期，实现宅基地保障性、财产性的融合发展，但是这或许并不具备普遍意义，很大程度上它是过度时期的特殊政策。

关于宅基地“三权分置”实现其财产性、保障性协同的问题，主要有两种代表性的观点：第一种观点认为是从宅基地使用权上分置出了宅基地经营权，经营权届满后，使用权再次回归到圆满状态，这一观点以宋志红教授的研究最具代表性[]，但是从宋为的经验调查来看，其经验本身更加准确的判断应当是宅基地使用权的分割，即将原来的宅基地使用权分割成土地面积更小的宅基地使用权并归原权利人所有，再分割剩余面积设置新的使用权（经营权），这种模式的重大风险是小产权房的合法化问题，所以他实际上未从根本上协调宅基地的财产性与保障性的矛盾。第二种观点认为，在宅基地使用权上设置次生性用益物权，可称之为地上权[]，但是参考国有建设用地使用权的期限，一般的主张都是进行40-60年的期限设置，这么长期限的次生性用益物权设计可以说是对宅基地保障性的致命打击，设想一个农民家庭在遭遇困难的时候以这种方式处置了自己的房屋，它不一定由此获得了很高的经济收益，但是这个家庭在后续几十年的时间里失去了这份住房保障，这对于一个家庭的发展冲击是巨大的。从这个意义上讲，次生性用益物权理念并没有真正面对宅基地财产性与保障性之间的矛盾关系。

本文认为，在一定的社会历史发展阶段，宅基地的财产性与保障性在总体上就是一组基本矛盾关系，即二者之间的矛盾不可调和，非制度设计所能协同。具体来说，在我国社会发展的现阶段，宅基地的保障功能具有极强的政治社会属性，它依然是维持社会稳定一个基础，从这个意义上讲它的核心地位暂时不能被撼动。我们都知道宅基地扩大流转范围，这种促进其财产权实现的方式，是可能会冲击宅基地保障性的，例如部分农民流转宅基地使用权后又未成功进入城市体系，就可能引发或大或小的社会风险，现阶段考虑到我国农业人口的比重，考虑到我国城镇化的进程，将这种风险做最大的预估实际上是最为稳妥的选择。而待到我国城镇化进程基本完成，我国的大部分人口已经城市化，我国的住房等社会保障体制已然健全，宅基地财产性与保障性间的这种基本矛盾关系自然消除。

从这个意义上讲，此次《土地管理法》的修改，传递的一个基础的价值取向是，继续认定宅基地财产性与保障性在总体上的基础矛盾关系，并且继续将保障性作为宅基地制度的价值主旨，但是考虑到我国地方区域发展的差异性，一些地方在宅基地保障性能实现的情况下，可以探索“三权分置”这种宅基地财产权实现方式，从浙江义乌的经验来看，不是因为宅基地“三权分置”实现了财产权与保障性的兼得，而是因为农民住房有保障了，所以才可以探索宅基地财产权的实现形式。从这个意义上讲，宅基地“三权分置”是一种政策倡导，它是宅基地保障性与财产性在一定区域的融合发展模式。

　四、当前宅基地制度改革探索若干建议

基于上文的讨论，以及新的《土地管理法》关于宅基地制度的修正，本文对当前宅基地制度改革探索的基本主张是：（1）坚持宅基地保障性的核心地位。（2）因地制宜实施宅基地盘活政策，探索多元的宅基地财产权实现形式。特别要审慎的是依托宅基地财产权撬动乡村发展的观点，且需要注意的是，当前宅基地财产权的实现形式探索并不一定直接推到宅基地制度变革，宅基地产权制度建设或在经济社会转型后进行。

（一）坚持宅基地保障性的核心地位

从新的《土地管理法》第六十二条的规定来看，我国的土地管理制度依然坚持宅基地保障性的核心价值取向，且基于本文第二、三章的讨论，本文认为在当前的经济社会发展阶段，在我国现代化转型的决胜时期，社会稳定依然是根本中的根本，所以现阶段依然要确立宅基地财产性与保障性的基础矛盾关系，特别要预防宅基地财产化带来的社会风险。

虽然，本文也主张在坚持宅基地保障性核心地位的前提下，有条件的地方可以进行宅基地财产化的探索，但是前提是风险可控。当前，有一种研究主张认为，是撬动整个经济社会发展的一个支点，即各种资源要素向农村流动的过程中与农村闲置的宅基地相结合，就可以实现农村产业兴旺乃至整个国民经济的全盘皆活[]。本文认为这种观点是需要审慎看待的，因为它几乎忽视了改革中的社会风险，特别是农民住房保障的社会风险。从现实情况来看，一些地方盲目推行宅基地财产化的消极后果已然显现，地方发展乡村旅游开发民宿导致地方基层的债务问题的新闻时有发生。所以，针对宅基地财产化问题在当前依然需要审慎面对。

所谓坚持宅基地保障性的核心地位，就是要继续完善宅基地的保障职能，预防农民住房保障的社会风险。与此同时，也要探究资源盘活的多种形式，让宅基地资源实现有效利用。

（二）因地制宜的宅基地盘活政策

此次《土地管理法》的修改也首次提出了闲置宅基地和闲置农房盘活的倡导，本文认为宅基地盘活虽然是一个普遍性的问题，但是考虑到经济社会发展的区域差异性，宅基地盘活在不同的区域需要解决的矛盾问题或并不相同。

第一种类型的区域是实质上已经处于城市带的农村宅基地，除了部分地方需要继续解决“户有所居”的问题，这类区域的宅基地盘活主要需要解决的问题是土地城市化问题。也就是说，这部分地区虽然已经完成了人口城市化，但是土地城市化的为尚未解决，这部分区域的宅基地盘活就是要探索科学、合理、稳定的宅基地财产化路径。

第二种类型的区域是具备一定经济开发优势的农村宅基地，这里所说的开发优势主要指具有环境资源、文化资源、交通资源等等，由于具备这样的区位优势，这部分地区的宅基地具有了财产化的可能性。但是，即便是在这样的区域，也首先需要确保农民的居住需求，其次是在风险可控的前提下，探索宅基地财产化的实现形式。

第三种类型的区域是不具备上述任何优势的普通的农村宅基地，这也会是最普遍的情形。这种类型的乡村，首要需要解决的也是宅基地的保障性问题。由于不具备区位优势，这部分农村宅基地不太具有市场开发的可能性，但是在接下来的乡村振兴阶段，这部分乡村要承接大量的财政资源、法治资源，所以这种类型的农村宅基地要盘活，就是要承接好上述经济、治理资源，使得宅基地资源通过重整、再利用为公共利益服务。

五、 结语

本文通过梳理1998年以来我国农村宅基地制度文本，将1998年之后的农村宅基地制度改革变迁划分为三个阶段：第一阶段为1998年~2004年，此阶段我国现代宅基地管理制度构建完成，相关配套制度逐步建立，并在宅基地管理上开始严格实施；第二阶段为2004年~2015年，这段时期宅基地物权化进程有所推进，确立了宅基地使用权用益物权属性，但依旧限制宅基地流转，没有完全开放。第三阶段为2015年~现今，这一阶段宅基地权利制度维持了的稳定，保障性依然是宅基地的制度宗旨，宅基地盘活是最新的法制倡导，其中探索宅基地“三权分置”的实现形式是最主要的政策倡导。这一时期宅基地制度进入了一个向产权制度变革的过渡期。

基于对1998年以来农村宅基地制度的梳理，探求其变革的基本逻辑，因此将其聚焦于宅基地制度变革的动力和宅基地财产性与保障性矛盾关系性质辨析两个方面。首先在宅基地制度变革动力上，宅基地制度三个阶段的发展变迁是由于经济社会发展中的基础矛盾所推动引发的，也就是每个时期的改革探索都是为了回应当时期最根本的社会矛盾问题，当然这些探索也并不一定形成了新的制度，这一方面可能是由于经济社会发展的基础矛盾发生了转变，也可能是由于一些基础的理论争议获得了明晰。比如宅基地“一户多宅”、“超占面积”以及近年来的小产权房问题。其次在宅基地财产性与保障性矛盾关系性质辨析上，在很长的一段时间，宅基地的财产性与保障性被认为是一组基础的矛盾关系，即要真正实现宅基地财产权就必须摒弃保障性，而坚持宅基地的保障性就意味着必须限定其流转。尽管当前的《土地管理法》坚持宅基地的保障性的核心位置，但是本文认为在政策上倡导宅基地“三权分置”，其意涵是在特定的历史时期，实现宅基地保障性、财产性的融合发展，很大程度上它是过度时期的特殊政策。

基于对宅基地制度变革的动力、宅基地财产性与保障性矛盾关系性质辨析的分析，本文对当前宅基地制度改革探索提出以下意见：第一，要坚持宅基地保障性的核心地位。要继续完善宅基地的保障职能，预防农民住房保障的社会风险，与此同时，也要探究资源盘活的多种形式，让宅基地资源实现有效利用。第二，因地制宜的宅基地盘活政策。宅基地盘活虽然是一个普遍性的问题，但是考虑到经济社会发展的区域差异性，宅基地盘活在不同的区域需要解决的矛盾问题或并不相同，因此本文针对三种不同区域提出不同的建议。

参考文献

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致谢

光阴似箭，岁月如梭，回想自己刚踏入华南理工大学校园大门的时刻，恍如隔日，转眼间便到了毕业离校之际。在这四年的本科学习生活中，我收获了太多太多，逐渐地从青涩走向了成熟。

我首先要感谢我的毕业设计指导导师——吴秋菊老师。从论文开始选题到最终定稿，老师一直都以极其认真负责任的态度无微不至地指导我。对论文内容进行细致耐心地审阅，提出修改意见；不断督促、鼓励我推进论文进程，对本论文的完成倾注了大量的心血，没有老师的指导，我的论文不可能顺利完成。老师认真的态度、渊博的知识、谦和的性格，无不令我折服。在此我向吴老师致以最衷心的谢意。

感谢论文开题组的臧俊梅、胡学东、韩书城老师，为我的论文提供了宝贵的意见

感谢我的舍友们，在我疑惑时，耐心的为我答疑解惑；在我有困难时，不断鼓励我前进。

最后感谢文中所引用文献的编、著、译者。通过亲身体验，我深刻体会到了学者们做学问不易。由衷感谢那些为祖国、为人类的科研事业添砖加瓦的千千万万的学者们。

1998年以来农村宅基地制度改革变迁研究

价格 ¥5.50 发布时间 2023年8月8日

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