行政事业单位内部控制的问题及对策探析—以邯郸市A区税务局为例

　摘要

伴随着开放性改革的不断深入和稳步推进，在这个过程中，国内行政事业单位在整个社会中暴露出越来越多的问题并且较为严重。公共行政部门肩负着极大的社会责任，只有自身积极开展内部管理与监督工作，才能使其作用发挥到最大化，真正做到为人民办实事。因此，内部控制是完善行政单位管理的必不可少的关键环节。

本文基于内部控制的基本概念内容以及国内行政单位的相关研究结论进行归纳，以邯郸市A区税务局的内部控制问题作为研究对象，在此基础上笔者发现，A区税务局在内部控制中工作存在着单位人员内控意识淡薄、专业素质不高等组织层面问题；不相容岗位分离制度落实不到位、预算编制执行不严格等制度层面问题及信息化建设不完全等问题，并结合A区税务局的具体实际情况提出了在组织层面、制度层面以及业务层面的改进建议。通过完善行政单位内部控制工作，可以积极维护社会公共利益，加强党政党风建设，维护行政单位公信力的树立，对社会和谐以及稳定发展尽最大的力量。

　关键词：行政单位；内部控制；税务局

第1章绪论

　　1.1研究背景

近几年以来，伴随着深入改革的进程不断推进，社会经济也在大踏步发展与跃进，在这一社会趋势下，社会主义市场经济的制度也愈加完善，而国家行政事业单位在这样的社会发展形势中，占据着十分重要的地位，承担的社会责任是不可推卸的。并且由于近几年在全世界范围都存在着金融债务的危机，这让党和XX都对地方行政机关的财政风险予以关注，作为具有社会服务与管理职能的行政事业单位，在财政预决算及拨款的支出的工作上，都应该有严格且健全的监督与限制制度，保障行XXX力的规范化运行。在2017年，国家印发的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》条例显示出关于我国行政事业单位内部控制建设获得了相应的进步。从理论上来讲，建立行政事业单位的风险防控机制是完善其内部控制建设的关键性步骤，但从目前的国家行政事业单位的普遍状况来看，其内部控制的规范化建设还不够完善甚至存在一些急需弥补的漏洞。

　1.2研究意义

根据实际调查结果，并且参考国内外与之相关的行政单位内部控制案例，总结研究结果，可以有效指导A区税务局内控建设的完善，而且对于整个基层行政事业单位的内部控制建设工作都有现实性意义。另外，通过对相关文献的查阅与总结，不难发现有关于内部控制的研究中，大多数是以企业的内部控制为研究对象，而有关XX部门单位的内部控制问题探究仅仅占一小部分，这一现象说明，我国在行政事业单位的内部控制制度建设完善度还远远不够，对于行政单位内部控制及风险防范的研究与整个内控研究领域相比较而言也是屈指可数。因此，本文以邯郸市A区税务局为例，对该单位内部控制存在的问题进行探究，并提出相应的改善建议，同时寻找A区税务局在内部控制工作中存在的风险点，并根据逐步探究中被暴露出的问题与单位实际管理过程中造成风险产生的不当处理方法结合起来，强化行政事业单位内部控制制度建设，规范财务预算决算支出审批核查工作，做到以制度为笼。在此基础之上，结合笔者自己查阅到的有关行政事业单位内部控制的部分案例，总结出针对我国行政单位尤其是适用于基层事业单位的内部控制建设中的建议和风险防控的策略，这对我们国家的行政事业单位内部控制的研究工作具有完善作用。

　第2章内部控制理论概述

　　2.1内部控制概念

内部控制的基本理论是在18 世纪的工业革命后期出现雏形，伴随着整体社会和经济的进步，人们愈加认识到内控在企业运营管理中的重要性。在1972 年，X审计准则委员会发布了审计准则公告，对内部控制做出的定义是在一定的环境中，单位在自身实施的各项相互制约与调节的程序、方法来使得单位资源可以得到更为有效的利用，并且单位的经营效率也不断提升，进而达到单位制定的管理目标的制度模式。因此我们可以得出结论，内部控制这一概念的产生是希望通过单位内部的相互制衡来进行提供更为有效的运营管理。随着技术经济的不断发展，内部控制制度也不断被调整以适应现代单位的运营，在我们国家内部控制出现的初期仅仅是对于财务会计涉及到的经济事项的控制，经过不断的完善，内部控制制度也渐渐应用于企业的各个方面，对各项管理起到了帮助作用，内控的理论框架也逐步完整。总而言之，内部控制指的是企业或者其他单位在自身内部基于分工合作的原则，在业务事项中形成互相制约的局面，以便于管理者及时做出调整形成控制手段，使单位保持在平稳良好的运行状态中，与此同时也为会计信息的使用者提供更为准确的信息。

　2.2 内部控制要素

内部控制的形成是基于一系列的基本理论糅合发展而来的，内部控制的要素是进行内控的整个过程中实施控制的各个方面，是内部控制制度的组成部分。在Xcoso委员会所指定的内控整合框架的基础之上，我国结合自身情况所要求单位或企业实施的内控制度应当包含的五个要素分别为：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。

内部环境指的是在企业建立内部控制制度时，对其造成影响的所有内部因素的集合，也是实施内控的基础，是企业或单位稳步发展的基本保障。内部环境主要包括的内容有企业内部的机构设置、组织架构及企业文化、管理理念等，通过营造严谨的内部环境，提高整体对内部控制建设的重视程度。风险评估指的是在企业正常运行的过程中采取的策略，其包含的主要内容有：制定具体风险评估目标、识别相关风险、分析风险，应对风险的措施和环境管理。对于各项不确定性因素，需要评定风险等级以便及时采取应对策略，减少风险发生的可能性。控制活动则是按照分工的原则，实施不相容岗位分离制度，在人员内部形成相互制约的控制手段以确保内部控制实施的有效性。具体而言，控制活动是对于整个内部控制来说具体的执行手段，是采取多种管理措施并作用于单位各个层级与岗位之中的，对于发现的风险提出应对的具体指令。信息与沟通是需要收集所有内部控制需要的信息，保证各项信息在企业上下传达的有效性，同时企业向外部准确反映经营信息，保证信息传递的准确性。内部监督是内部控制的关键环节，是对内控工作进行检查与监督其是否合理、有效，发现在建设内部控制体系中存在的不足，根据监督的结果提出相关改进措施的必要手段。

　第3章邯郸市A 区税务局的基本现状

　　3.1基本信息与组织架构

邯郸市A区税务局于2018年7月5日正式挂牌，标志着原邯郸市A区地方税务局和邯郸市A区国家税务局正式合并。目前，邯郸市A区税务局设14个内设机构和1个事业单位，另外还内设有机关党委办公室以及离退休干部处。在岗干部职工332人；担负着邯郸市A区22929户纳税人的税收及征收管理工作，其中包括增值税纳税人3747户，小规模纳税人12428户，个体工商户6754户，所得税纳税人12656户，消费税144户。A区税务局管辖税种有：增值税、消费税、企业所得税、车购税。在邯郸市党委的领导以及各部门的鼎力支持下，组织收入工作全面告捷，收入管理工作成效显著，会统核算也取得了良好的成效，在改革重任下不辜负使命，较好地完成了邯郸市局党委赋予的各项工作任务。

邯郸市A区税务局设14个内设机构，分别为办公室、法制股、税政一股、税政二股、纳税服务股、社会保险费和非税收入股、征收管理股、风险管理股、财务管理股、人事教育股、党及纪检监察，另设机关党委办公室，在每个机构均设有科长与科员若干，各项工作开展均有主管局长进行日常审批工作。

　3.2 邯郸市A区税务局近年财务收支状况

邯郸市A区税务局由中财拨款经费、非同级财政拨款经费以及其他预算收入三大部分构成，其中，中财拨款经费约占全年总收入的50.52%，而其他预算收入仅占0.2%左右。中财拨款经费的主要用途有：行政运行人员费用、行政离退休经费、住房公积金、行政单位医疗及职业年金等行政运行费用；地方财政补助收入主要包括平移结余、市县财政补助收入；其他收入的主要来源为利息收入和代征地方性手续费的收入。在年度支出中，中财经费支出占到总支出的52.62%，期末行政运行人员经费结转占比0.55%；项目支出占中财总基本支出的4.59%，主要包括纳税服务宣传经费，车购税业务费支出和三代手续费的支出。通过对A区税务局本年度收支分析笔者发现，关于人员支出的涨幅比较大，人员与公用经费增长比较多，各项日常开支经费捉襟见肘。在A区税务局账套结余中，基本经费结余不多，地方财政结余相比较来说结余较多。

第4章邯郸市A区税务局内部控制存在的主要问题

通过对邯郸市A区税务局的实地走访和调研，并结合A区税务局的财务收支审批流程和组织架构等基本情况的分析，笔者发现邯郸市A区税务局在内部控制方面存在着一定的问题。

　4.1 组织层面存在的问题

　　4.1.1内部控制意识淡薄

良好有序的单位组织运行离不开严格管控的各方面制度，而对于行政事业单位的财务收支工作来说，内部控制是行政财务的有力规范。不过，通过对国内目前有关行政单位财政预决算以及日常财务收支工作的研究文献，和在网络上可以搜集到的对行政事业单位公务人员的调查报告结果，以及笔者对A区税务局部分工作人员的具体询问来看，由于行政事业单位工作任务，财政收入和整体单位环境的特殊性，导致了大部分单位人员尤其是行政事业单位的非财务岗位人员，都对内部控制的概念模糊，更无法认识到内部控制的重要性。由于我国行政单位日常处理的均为XX业务工作，单位的工作任务进度以及年度工作总结都对XX发展紧密相关，这也导致了行政事业单位的领导人员更加强调本单位的XX职能的业务工作，自上而下也就没有形成内部控制的意识。在整个单位的制度建设工作总结中，内部控制仅仅作为停留在纸张上的词眼，在和A区税务局财务人员的交谈中，该财务人员也认为内部控制等工作是靠每年市审计局人员进行的审计工作和市纪委的纪律督查来完善落实的，这也从根本上反映出A区税务局整体上存在内部控制意识淡薄的严重问题。如果一个组织从组成人员的意识上就缺乏对内控建设重要性的认识，就无法建立起有效的内控制度。

4.1.2 关键岗位人员业务素质有待提高

通过对A区税务局的财务工作的研究分析笔者发现，作为国家公职单位，A区税务局的人员入职都是通过国家公职人员考试录用，但录用过程并不涉及对财务相关专业知识的考察，大多数工作人员都是入职后再对日常业务办理流程进行学习熟悉，并且在A区税务局的财务科中有同样非专业严格对口的临时聘用人员共同处理工作，这就导致了行政单位的财务工作的严谨性、可靠性都无法得到保障。在实际走访中笔者还发现，由于行政事业单位的工作存在极大的稳定性，非严重政治错误是不会被轻易开除公职的特殊性，这也导致邯郸市的行政单位存在人员饱和现象，A区税务局的财务人员平均年龄在45岁以上，与财务有关的专业知识大多是后期培训获得，但由于年龄较长，对于现在不断更新变化的会计准则难免不能有效掌握，这些相关因素都导致了A区税务局可能发生财务风险，并且产生的风险也无法被及时发现的严重性问题，诸多因素都反应出A区税务局的关键岗位人员素质是有待提高的。

　　4.1.3 无独立的内部审计机构

邯郸市A区税务局的财务工作由财务科室完成，财务科室设有一名财务科长和三名财务科员，另有专门的主管局长管理财务科室的日常工作。除此之外，A区税务局并未设有独立的审计部门，也没有具备审计专业的人员做审计工作，财务科仅有出纳与会计人员完成整个单位的财务工作任务。由实地访问中笔者了解到，邯郸市A区税务局的审计工作在每年春节后，由邯郸市审计局分派审计工作人员进行财务审计工作并出具审计报告，因此，在日常工作中，财务的监督检查工作并没有专职审计工作者进行核查，大多数情况下是由主管局长及其他科室人员代为检查。

　　4.2 制度层面存在的问题

　　4.2.1 未有效落实不相容岗位分离制度

财务管理工作对于行政事业单位来说，最根本也是最核心的就是管理行政资金的使用。但是，通过对A区税务局的年度工作总结来看，该单位的具体行政拨款的使用记录并不详细清楚，究其根本，是因为A区税务局并未严格落实到位不相容岗位相分离的制度。在A

区税务局，财务科室负责出纳与核账人员同在一个办公室，由于人员较少，也无轮换制度的设立，当某财务人员由于个人原因请假时，就会有不相容岗位人员代为处理工作的情况出现，这就造成了一个人居多个岗位的重大风险。另外，在行政事业单位中，财务支出都需要有专管领导的审批环节，但由于大多数情况是日常公费开支，因而经常会有审批不严格甚至主管局长直接交给出纳自行处理，在月末进行银行存款余额的审核时，“走走过场”的情况也屡见不鲜，这都给单位的资金管理带来了很大的隐患。

　4.2.2预算编制制度落实不到位

关于行政单位的预决算，邯郸市XX要求每个单位必须出具，这在一定程度上规范了各个行政单位的项目资金的取用流程，但在实地调查分析中，仍发现了关于行政单位预算编制中的漏洞。首先，A区税务局的全部收入均为地方财政拨款，每年收入支出无特殊项目的情况都大致相同，这就导致财务人员在年初的财政预算编制上并不严谨，仅仅列示出大致项目，而需要建设的新项目的资金申请也没有标准的申请资料；其次，在预算审核结束以后，预算的执行方面也存在着相关问题，即没有专人去监督各项预算在实际执行中是否出现严重偏差，关于年度拨款使用中的控制不够，这样会导致年末出现资金紧张或留置。尽管有主管财务的领导对预算加以控制，但整个单位各个部门的预算与实际领用做不到规范化，这就导致预算编制也丧失了有效性。除此之外，大型新项目的建设预算，例如A区税务局在近年建立的智慧纳税营业厅项目，往往是依赖于外部审计部门的审核以及XX的额外支持建设资金，还有市审计局的审计核查，从单位层面上是缺乏严格执行预算的意识的。

　4.3 业务层面存在的问题

　　4.3.1 信息沟通渠道不完善

在这个倡导智慧化办公的时代，XX倡导各项工作信息及时公开，通过单位门户网站，微信公众号以及视频号等多个渠道进行信息公示。但是在行政事业单位尤其是基层行政单位中，推进信息化办公是一项较为困难的任务，由于地方XX分拨的经费有限，A

区税务局的各个科室的电子设备都已经老化，存在着配置低，运行卡顿，不支持配备插件等等硬件设施上的问题，这导致了行政单位信息化建设的速度跟不上。除了硬件设施上的问题，社会公众对于行政事业单位所公开的信息接收也不完全，即使单位已经开通门户网站，在社交网站上开放单位专栏，由于运营中也缺少征求群众的工作意见，没有及时的反馈，使得信息化办公的效果一般，还有资产信息录入不及时的情况，因此社会公众仍只能通过传统反馈方式进行与行政事业单位的沟通交流。而在企业内部中，由于缺少信息化办公的便捷性的帮助，内部人员关于工作内容的相互交流的及时性不能得到保证，也是不利于内部控制的建设的重要因素。

　4.3.2信息化人才缺乏

在分析A区税务局的关键岗位人员素质中我们提到，由于行政事业单位有别于企业的盈利性目的，不存在经济效益与单位公职人员工资待遇挂钩的情况，造成单位中的工作人员积极主动去学习不断更新的信息网络技能知识的意识薄弱；同时，由于邯郸市最近几年倡导行政事业单位年轻人才参与基层服务工作，具备较高水平的信息化人才，例如掌握网络平台建设、具备编程能力、懂得信息安全的防火墙设置等计算机专业的人才通常要下县服务几年，使得在A区税务局中的工作人员平均年龄较大，单位的信息化建设需要借助外部专业人员机构帮助设立。

　第5章完善邯郸市A区税务局内部控制的建议

　　5.1组织层面内部控制建议

　　5.1.1提升风险意识

关于A区税务局的风险管理意识的建立，必须要从单位的领导阶层的意识着手提升，只有领导层面认识到风险防范的重要性，转变固有的管理观念，不再仅仅把行政单位在公共事业上的工作任务作为唯一目标，认识到内部控制的在财务管理、日常其他工作上的必要性和内在的价值，积极推行内部控制建设，上行下效，就会让整个单位的全体工作人员树立财务工作的风险防范意识。对于单位领导而言，除了提高风险意识，还需要提高的是对决策结果的责任意识，对于财务工作进行事前、事中、事后细化的责任分割，对责任制度严格追究。对于提升单位工作人员的风险意识，还需要非财务工作人员意识到内部控制的重要性，积极配合财务部门工作，通过内部控制的核查工作，发现并且控制风险隐患，整体上形成单位内部全体人员共同防范风险的稳健架构，使防控风险成为每一位税务工作者的自觉行动，使内控理念入脑入心。

　5.1.2强化人事管理

对于行政事业单位来说，人事管理工作是单位稳健运行的基础，有一支综合能力优秀的队伍可以保证各项工作的顺利推进。就A区税务局的自身情况来讲，该单位人事管理方面的问题需要从几个层面改进。首先，针对财务人员的在职培训工作要落实，除了基本的公职人员综合素质合格之外，根据行政会计的工作内容对财务人员进行培训，并且在培训期结束后对培训结果考核，如果考核不通过就需要继续理论学习，直至满足可以接触实际工作内容的要求后再正式上岗，从最初就减少因为专业知识水平限制而产生的风险。其次，要重视人才的培养。即使作为公职部门，也要对人员的继续学习，考取更多专业证书予以重视，鼓励人才积极进取，这样不仅提升工作人员自我能力，也能为本单位培养出一批后备干部。通过坚持培训学习，提升相关人员的督审能力，稳步推进学习型督审队伍的建设，参与借调、抽调和选派人员参与总局、省局的定期督审工作，与高层次内审人员的经验交流，通过实践锻炼内部审计的能力。

　5.1.3 完善组织体系

尽管A区税务局的财务收支组成简单，且在年终有审计局人员进行审计工作，但在日常的管理活动中，仍需要完善的体系对财务工作进行监督。一方面，需要设立独立的内部控制工作的岗位，对XX采购和非XX采购项目程序严格追踪，一定程度上做到对XX采购资金的节约、明确落实依法采购的意识。另一方面，严格分离不相容岗位的工作，明确采购资金的审批程序以及审批人职责，杜绝一个人身兼多岗的现象发生。同时，财务部门对其他部门要及时进行信息反馈，促进其他部门对资金领用的严格化予以重视，这样有助于财务部门工作效率的提升，对于内部控制组织体系的建立使得所有的部门都参与进来。

　5.2制度层面内部控制建议

　　5.2.1 加强行政单位内部控制制度建设

对于A区税务局的内部控制建设来说，除了内部控制意识的培养、人员素质的提高等组织层面的措施，最为根本的是要在本单位建立起一套完善的内部控制制度，以此来规范单位的日常管理。建立行政单位的内部控制制度第一点要做到符合国家相关的法律规定，同时满足税务部门内部相关政策，以此为基础建立内控的体系后，建立本单位各项工作机制。内部控制的实行离不开沟通与协调机制，在行政管理业务与财务管理工作之间通过有效的沟通与协调，顺利搭建内部控制的桥梁；另外要建立其考核评价机制，对于各个部门的月度、季度、年度预决算进行考核，并根据考核结果对相关责任人追究责任，提高监督控制的效力。努力落实财政部在2017年发布的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，以其为主要依据编制A区税务局的内部控制报告，提升内控报告的质量，综合提高A区税务局的内部治理水平。

　5.2.2加强预算管理控制

加强预算控制需要做到每月初支出有计划，每月末资金利用有明细分析，及时为内部控制工作提供可靠依据，还要同各级相关部门主动协调，以便积极筹措资金来保证各项经费支出的正常运转。在编制预算的过程中，可以参考往年的数据，资金短缺或盈余情况，未来年度建设项目的所需资金标准进行科学的预测，在预算结果编制完成后还要递交到局内党组织共同商讨合理性，通过后再由财政部门审核。在预算的执行过程中，也必须加以严格控制，在定期进行实际开销与预算的差异对比，总结问题，并及时针对预算偏差大的部门进行沟通核实，并对问题点展开追踪观察，防止较大的风险产生。根据以上预算的编制、执行，还要做出阶段性工作总结，使预算业务的控制水平得到提高。

　5.3 业务层面内部控制建议

　　5.3.1 推进信息公开

作为公共管理单位，A区税务局有必要也有义务对业务信息进行公示，向社会公众展示工作动态，以及内部控制建设的进度，其作用既可以实现以社会为主体的外部监督，又能推动A区税务局的内部控制制度的建设；另一方面，作为被监督单位要积极主动公开业务信息，增强A区税务局的公信力，树立行政事业单位的良好形象。推进信息公开的同时，还需要注意信息披露的完整与正式，这样才可以得到公众更有针对性的反馈意见，进而改善本单位的内部控制工作。

　5.3.2完善内部控制信息化建设

在现在行政事业单位内部管理存在愈加增大的难度的背景下，内部控制的信息化建设对行政事业单位来说是一个必然的趋势。在内控的信息化建设中，需要把各部门利用信息网络连接起来，做到工作上沟通交流、协调，再到解决打破时间限制，极大提升工作效率并做到互相监督工作。在A区税务局建立信息系统，需要保证事前的预算，事中的资金取用和事后决算核查的财务信息录入，严格监管各个项目资金的使用情况，保证本单位的财政拨款安全高效率使用。

　　结论

本文针对行政事业单位内部控制的现状，以邯郸市A区税务局为研究对象，在财务管理工作对行政事业单位的重要性不断提高的背景下，着重分析了A

区税务局内部控制工作的缺陷和不完善之处，并针对问题点提出解决问题的建议，以此提高单位行政管理效率。其中，本文分析出A区税务局内部控制存在的主要问题有：工作人员缺乏内控意识，从领导到普通科员都不能很好的重视本单位内部控制工作的开展，也没有设置独立的内控部门；A区税务局财政预算的执行也不到位，关键岗位的不相容制度不能保证完全执行；还有信息化建设不到位也限制了内控工作的部署，A区税务局单位信息设备硬件跟不上，缺乏信息建设的计算机应用型人才等。根据发现的A

区税务局内部控制存在的不足，提出的改进建议为：首先要强化单位人事管理，从领导层自上而下树立起风险防范意识；其次加强财务预算的管理，制定严格的责任追究制度，对财务支出层层把关；另外单位更要重视人才培养，给单位人员增加培训交流的机会，推进单位信息化建设，对业务信息及时公开，保证反馈的有效性。

在行政事业单位的财务工作不断细化的今天，内部控制制度的建立是必然要求，其作用在单位的各项业务开展之间，行政事业单位必须对内控建设予以重视，在内部环境中营造良好氛围，促使工作人员积极主动配合内控工作，多种措施兼施，为行政单位发挥社会公共服务的职能打下坚实的根基。

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　致谢

行至此处，我的大学生活也即将画上句号，匆匆四年如璀璨流星般划过天际，短瞬却耀眼。回顾在金院学习与成长的这些年，学校良好的学习氛围与老师们严谨的教学态度，都是推动着我不断向前的动力，对于这个充满着青春与活力的校园，终要别离，纵使不舍，但仍心怀感激。

首先我要对我的指导老师说一句感谢，在我大学生活的最后一程接过了导师的接力棒，带我走完大学生活，我想这是一种特别的缘分吧，在自己休假的间隙仍要为我们指点问题，督促改正，这一过程里由于我自身的原因需要不断请老师修改，在此衷心地对老师说一句，谢谢您的耐心与负责！

同时，在毕业的节点我也完成了考研的任务，这与父母的支持和时时刻刻的关心是分割不开的，父母之爱子，则为之计深远，在人生中一步步过渡都是站在他们的肩膀上去眺望远方。感恩父母的言语太过轻薄，只愿用成绩使他们骄傲。

也感谢一直以来陪伴在身边的朋友，我们一起倾诉烦恼描绘未来，互相打气奔赴远方，祝我们保持对生活的热爱奔赴山海。

最后，在离别之际，祝愿我们的金院事业日新，祝所有的老师工作顺利，祝所有同窗前程似锦，所得皆所期。