新冠肺炎疫情防控中社区应急管理研究 ——以惠州市数码街社区为例

　摘 要

如今中国处于风险社会时代，面临突发公共卫生事件的概率大幅上升，新形势对我国应急管理体系和应急管理能力提出挑战。作为典型突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情更是对我国社区应急管理能力前所未有的严峻考验，也为强化社区治理按下了“快进键”。疫情以来我国的社区应急管理方面取得喜人进步，但不可忽视的是，作为国家应急管理体系和应急管理能力现代化建设基石的社区，尚未充分发挥其在应急管理过程中应有的作用。

在此背景下，本研究以惠州市数码街社区为研究对象，在结合危机管理4R模型、社区治理理论及风险社会理论的基础之上，主要通过案例分析法及问卷调查法进行分析。本文发现，新冠肺炎疫情期间，该社区存在社区治理行政化、应急预案编制形式化、应急管理队伍建设滞后、公民参与不充分等应急管理问题。

在对存在的问题进行成因分析后，本文为数码街社区突发性公共卫生事件应急管理提出建设性意见，包括：明确社区应急管理职责、科学管理社区应急预案、建设社区应急管理队伍、完善公民参与机制等，以期提高该社区应急管理水平，并为国内类似城区应急管理和一般社区应急管理工作提供一些经验作为参考。

关键词：社区应急管理；新冠肺炎疫情；风险社会；危机管理；社区治理

　一、绪论

　　（一）选题背景及意义

　　1.研究背景

公共卫生问题从古至今一直是一项重大的社会问题，其关系着人民整体健康水平和生活质量，关系到国家繁荣与稳定，受到社会的普遍关注。在如今的风险社会时代，社会的强流动性、个体化的社会结构及不确定性，更是加剧公共卫生风险的积累，致使一系列突发性公共卫生事件的频发，对人类整体发展带来挑战。SARS，埃博拉疫情，甲型H1N1等等突发性公共卫生事件，给世界带来巨大负面影响，成为考验各国XX的应急管理能力与社会综合管理水平的试金石。而2019年至今仍然在全球肆虐的新冠肺炎疫情，更是为我国敲响重视应急管理的警钟。

社区不仅是人民安居乐业的美好家园，亦是应急管理的前沿阵地，在应对危机时具有独特优势。在遇到突发事件时，社区由于具有时间及地域上的利好条件，最容易做到及时响应、迅速处置。而把握好疫情防控“黄金时间”，便能最大程度减少危机带来的损害，为居民提供可靠的安全保障。此外，社区作为XX治理的神经末梢，在XX推动相关工作贯彻落实时能响应号召，是各项法律法规、政策执行的重要载体。而社区贴近群众，往往能最先了解群众利益诉求，向XX有关部门反映，这推动其成为沟通XX与民心的桥梁与减少社会摩擦的润滑剂。社区应急管理能力的提升不仅可以有效纾解公共卫生安全方面的压力，对维护国家的稳定和发展具有重大意义，更是推进国家治理体系与治理能力现代化的应有之义。

我国XX在2003年SARS事件后开始重视应急管理工作，并将社区应急管理能力建设置于重要地位。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》等文件中，明确指出要加快社区应急管理能力各方面建设的实践，提高社区应急管理水平，建设“卫生应急综合示范社区”，“安全社区”等，也出台了各种预案对相关工作进行规范。

但新冠疫情的爆发，暴露出中国社区应急管理方面存在的短板与不足。如存在严重缺乏应急资源、社区工作人员治理能力亟待提高、社区公信力欠缺、制度建设和执行权力不足等问题，制约社区应急管理工作开展，造成疫情期间社区应急管理的困境。如今中国步入常态化疫情防控阶段，社区的疫情防控在其中仍将起到重要作用。对其进行研究具有重要意义。

笔者选取较有代表性的二线城市的社区，以期能反映新冠疫情冲击之下社区应急管理存在的普遍性的问题。在疫情防控期间，惠州市数码街社区充分发挥党员带头表率作用，并积极贯彻落实划分网格、社区排查、台账管理等措施，构筑联防联控和群防群控的“两张网”，为打赢疫情防控战奠定基础。但正如上文所述，社区应急管理仍然存在弱项，仍需补足。如出现社区相关应急预案流于形式、社区动员不到位等等问题，是提高社区应急管理能力道路上亟待解决的绊脚石。

故而，基于以上背景，笔者将以惠州数码街社区新冠肺炎疫情防控为例，对现下突发性公共卫生事件中社区应急管理情况进行探究。

　2.选题意义

本选题具有两方面意义：

第一，理论意义。梳理相关文献资料可发现，我国社区应急管理方面的研究起步较晚，且实证研究相对较少。本文选取惠州市数码街社区作为研究个例，构建社区应急管理现况，所得出的结论以及探索出的对策，在一定程度上能丰富相关研究，以期推进社区应急管理理论发展。

第二，现实意义。首先，面对新冠疫情防控常态化这一现状，并基于惠州市数码街社区这一具体社区，研究其应急管理现下存在的问题，有利于为该社区应急管理提供建设性意见。其次，社区疫情防控中存在的应急管理问题在当下存在普遍性，所提出的改进对策，对未来其他社区开展社区应急管理工作有借鉴意义。最后，研究社区应急管理建设，对提高社区应急管理综合水平，推动社区治理创新，进而维护国家长治久安有着重大意义。

　（二）国内外研究现状

风险一直便是人类发展历程中需要面对的重大问题。如今，随着生产力水平提高，科学技术进步，风险的形式向着潜在未知不可控发展，人类也进入风险社会之中。这意味着风险种类、发生频率、波及范围等将很大程度不确定、不可控，各种突发事件也伴随而来，洪涝灾害、传染病等等在这几十年来屡见报端。在此情况下，不断加强应急管理，提高预防、处理突发事件的能力，保障民生，是构建社会主义和谐社会的重要内容。

社会治理的基本单元是社区治理，在提高全社会应对风险的能力中，社区是离不开的关键的一环。目前，对于社区应急管理这一研究主题，国内外的研究现状如下。

　1.国外社区应急管理的研究现状

由于西方发达国家早在18世纪中叶开启了城市化进程，故而积累了丰富的应急管理相关经验。上个世纪90年代以来，伴随着部分西方国家的再城市化，国外将研究应急管理的重点向社区及居民等主体转移。在这个阶段，社区应急管理方面的理论及实践成果也逐渐走向成熟。世界卫生组织（WHO）在1989年的第一届世界事故与伤害预防大会上，正式提出＂安全社区＂这一概念，它是以安全健康为目标，多元主体共治，能够有效调动区域内所有可用资源参与安全建设与维护的固定空间。这次会议也让西方社会第一次意识到社区应急管理的重要意义。此后，西方社会对社区应急管理的研究如火如荼进行。

（1）从宏观层面对社区应急管理进行研究

William的“多元协作”获得众多学者认可。根据该理论，在危机面前应当由FEMA统一指挥，并在各级XX配合下，动员社会其他主体共同预防、处理危机。强调XX与社会共同协作，以整合社会资源，提高应急管理效率，共同应对危机。[1]

（2）从微观视角进行专项研究

部分学者主要以应急管理主体的参与模式为研究内容。如，Miehl GF 认为社区应急能力和应对风险能力可以通过居民间相互有效沟通来提高，并且想提高社区应急能力需要保持充足的社区资源。[2]而Eisenman 等认为家庭才是社区应急管理中的核心要素，通过培训等方式提升家庭应急管理能力是提升整个社会应急管理的重点。[3]Connolly在研究当中通过对于学校应急管理体系进行研究以后指出，学校可以组建自己的应急队伍以提升灾害预防能力。[4]劳伦·费尔南德兹和约瑟·巴巴拉分析了在共同社区应急管理参与的方面，志愿者组织产生的作用以及其如何高效发挥其影响力。[5]

（3）重视定量研究

国外对定量研究愈加重视，以往更注重理论方面研究的局面被改变，国外学者也尝试用构造数学模型、量化指标体系的方法做研究。如，Norshamirra Hi jazzi等人结合本国国情在研究社区对马拉西亚水坝风险的防范情况，提出了综合社区灾害管理的概念，通过建模的方式模拟灾害发生时的状态，对应急预案进行推演和演练。[6]

　2.国内社区应急管理的研究现状

国内关于社区应急管理的理论研究与实践应用开始比较晚，前期主要是参考欧洲西方国家的突发应急综合管理基础理论和实践经验。赵成根2006年在《国外大城市危机管理模式研究》中总结了X、加拿大、德国、英国和日本等国的城市在应急管理机制建设方面取得的成就。

随着中国XX突发应急综合管理工作的不断推动，全国专家学者们愈来愈充分关注按照中国城市社区的实际情况，展开突发应急综合管理的分析研究，主要有以下几个方面的成果：

（1）社区应急能力评价。我国许多学者致力于构建社区应急能力评价指标。陈文涛从系统理论的角度出发，运用层次分析法，建构了社区灾害应急能力的评价指标体系。[7]陈文涛、佟瑞鹏、孙跃龙在分析社区在重大事故应急救援中特殊作用的基础上，指出社区事故应急能力的各类影响因素，并运用网络分析法构建化工型社区事故应急能力评估指标体系。[8]邹清明、肖东生则从城市社区应急管理的脆弱性出发，利用模糊综合评价方法，探讨了社区应急管理的脆弱性因子。[9]

（2）应急管理相关制度建设。闵兢等从社会公共危机出发，全面分析了社区的突发应急预备实际状况，构建了根据“戴明环”循环方式的社区突发应急预备系统。[10]马颖、胡志从多个方面论述了志愿者参与应急管理的可行性，并就制约志愿者队伍进一步发展的问题做了详细解读，提出了初步解决办法。[11]郭晓琴教授认为要加强社会的作用，提出了XX和社区相互信任、相互授权，强调发挥社区居民更大作用。[12]庞宇从分析了社区应急管理面临的新形势和新挑战，提出要将高科技融入到社区应急管理中，打造管理新模式。[13]云曙明研究了全国城市突发应急综合管理的过程中存在的矛盾，深入分析社区的特征，总结社区参与应急综合管理的优势，并从XX部门与社区的责任权利、提升居民参与积极性、提升风险防范控制水平等方面开展分析。[14]倪斌叙述社区可能在突发应急综合管理里发挥的实际作用，并从XX部门与社区二者的责任权利相互关系、成立多样化的联合控制管理机制、完善应急管理方面的法律建设、加强多方面保障体系建设四个方面提出加强社区在应急管理中作用的对策。[15]

（3）个案研究。张海静对上海市社区进行个案研究，从搭建突发应急综合管理指挥组织机构、健全完善突发应急综合管理方面的法制建设、达到全过程循环式突发应急综合管理、打造全社会突发应急综合管理化等角度，全面分析了统一调度方式，特别是社会资金方面，重点强调了社区突发应急综合管理多个行为主体相互关系。[16]陈晨详细论述了合肥市城市社区的应急管理工作开展情况，从合肥市社区整合社区突发应急物质资源、社区志愿公益人员团队建设、打造全社会突发应急综合管理文化等方面，指出改善城市社区突发应急综合管理的模式。[17]欧晖博详细论述了江门市城市社区的应急管理工作开展情况，针对江门市进行了扩展分析，指出改善提高城市社区突发应急综合管理的模式。[18]

（4）国外社区应急管理经验。沙勇忠、刘海娟借鉴X减灾型社区建设内容，认为有效的应急管理应当是XX与社会多元主体协调共进，同时肯定社区在危机预警与应急管理准备阶段发挥重要作用。[19]方然介绍英国社区灾害应急管理的制度体系、组织架构、运行机制、技术支持，认为系统抗灾力是英国危机应对思维的核心概念，系统抗灾力包括：事前防灾、风险管理、系统管理、协调合作、系统改进。[20]韬业在《德国的灾害防治机制》中重点介绍德国如何运用社会组织和民间力量参与应急管理工作中。[21]金磊主要介绍X城市公共安全体系以及社区应急体系建设基本情况，并阐述了X在减灾型社区建设、居民教育培训和社区应急规划制定等方面的成熟的理论和实践经验。[22]

3.国内外研究评述

对比国内外研究现状发现：国外此方面研究起步较早，研究的领域较为宽泛。首先，国外专家学者对社区应急管理过程研究重点不局限于某一个阶段，并且强调各个阶段的重要性。其次，不仅从宏观角度，还重视微观层面的研究，注重发挥社区居民、志愿者等社区主体的作用，调动各方积极性，做到高效、协同处置危机。最后，相关的实证研究也较为丰富。

国内的社区应急管理的研究起步较晚，但仍取得丰富的研究成果，这些成果为提高应急管理能力提供了帮助。但国内研究仍存在部分不足，一方面，在针对社区应急管理过程的研究中，对应急管理全过程的实证研究则较为缺少。另一方面紧密联系中国实际的研究数量相对较少，且研究所得结论的针对性、可操作性不够高，缺乏可应用性。

虽然我国有大量相关研究多层次、多视角对应急管理进行分析，并提出建设性对策，但至今为止大部分的应急管理工作依然是XX主导，应急管理的重心并未实现真正下移。除此之外，在构建我国社区应急管理体系的过程中，借鉴国外研究理论和研究视角必不可少，但更应关注我国国情与国外的不同，我们在社区应急管理建设上可动员更为便捷而强大的力量。故而研究还应更多的立足本国国情，以发挥我国政治体制上的独特优势。

综上所述，本文将侧重对应急管理全过程的实证研究，覆盖应急管理从缩减到恢复的全过程，并根据社区具体情况提出多角度、切实可行建议。

（二）研究目的、研究方法与研究思路

　　1.研究目的

应对突发公共卫生事件是一项事关民生、维护社会稳定的重要工程。社区作为应对突发公共卫生事件关键阵地，快速有效的应急处理可以防止危机影响范围的扩大，有效避免次生危机发生。本研究以惠州市数码街社区新冠疫情防控为例，目的在于：

第一，通过对惠州市数码街社区新冠疫情防控应急管理的实地调研，了解其现状及社区居民对其的主观评价。

第二，根据调查结果，分析数码街社区应急管理中存在的问题，并提出合理的解决对策，为完善惠州市数码街社区的应急管理工作提供参考意见。

2.研究方法

本文首先对社区应急管理的各类文献进行阅读和分析，然后以惠州市数码街社区为案例进行实证研究，调研对象为该社区服务中心的工作人员以及周边社区居民。对社区服务中心工作人员采取问卷法与访谈法结合的方式进行调研。对社区居民采取随机抽样的方式，发放问卷进行调查。具体研究方法包括：

（1）文献研究法：围绕本文题目，并以研究目标为导向，广泛的查阅相关的政策文件、研究文献，加深对社区应急管理的各方面现状的认识。这一方法有利于总结国内外研究经验，为后续研究提供理论依据，开拓研究思路。

（2）案例分析法：通过深入分析新冠疫情中惠州数码街社区应急管理的现状及问题，既能帮助研究者把握问题的来龙去脉，探究隐含其中更深层次的原因。也能在一定程度上有助于研究者探索中国社区应急管理存在的共性问题。

（3）问卷调查法：本文针对所要了解的数码街社区疫情期间应急管理情况，设计调查问卷。主要采取线上派发的方式，向调查对象发放问卷。该研究方法具有客观性、广泛性等优势，利于研究者对客观情况的把握。

（4）访谈法：通过访员和受访人面对面地交谈以了解数码街疫情期间社区应急管理的细节部分，可开展的方式多样。访谈人员也可以依据受访对象、现场交谈等情况，随时调整问题，把握进度，具有较好的灵活性和适应性，有利于捕捉重要信息。本文主要采用结构式访谈法进行调研，事先基于研究问题列好访谈提纲，对于每位被调查者，使用同一份访谈提纲，以便研究工作开展。

　3.研究思路

图1-1 研究思路图

二、核心概念与理论概述

　　（一）基本概念

　　1.社区

社区被德国学者Tennes定义为具有共同习俗和价值观的同质人群组成的密切相关、相互支持的人性化团体，强调人际之间命运共同体的关系,重视人际之间持久真实的共同生活。由此可见，比起地域特征，社区更强调共同体基础上社区居民的认同感及利益相关性。

社区具有五个主要特征：（1）社区是一个社会实体，是具有一定数量、质量的人口和由其组成的社会组织与地域。（2）社区是人们参与社会生活的场所。（3）社区是具有经济、政治、社会融合协调等多重功能的社会组织。（4）社区是以居住聚落为主要形态,以有形生活设施为物质载体,以居民自治为主要组织方式的生活空间。（5）社区是一定历史时期社会生活的缩影。

作为社会细胞，社区发挥着管理、服务、教育等职能，在公共事务管理中发挥重要作用。社区也是公共危机管理组织中一个很关键的执行单位，社区往往是发生公共危机事件的第一现场，也是公共危机的第一应对者，具有贴近基层居民、处理危机敏捷灵活的优点。

2.突发性公共卫生事件

公共危机是指突发的，可能或已经造成人员伤亡、财产损失、群体恐慌等社会危害中的一种或多种，对公共安全甚至国家安全产生威胁，亟待采取应急处置措施的紧急事件，其具有严重威胁及不确定性。

一般而言，公共危机是由突发公共事件引发的。突发公共事件主要划分为四种类别，即：“自然灾害类事件”、“公共卫生类事件”、“事故灾难类事件”以及“社会安全类事件”。其中，根据我国《国家突发公共事件总体应急预案》，突发性公共卫生事件被定义为：主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

突发公共卫生事件具有成因多样、传播范围广和危害复杂等特征。以明显具有危机特质的大规模公共卫生事件的新冠疫情为例，突发公共卫生事件所造成的危害主要有以几个方面：

　（一）重大的人员伤亡

人类的生命在突发公共卫生事件面前相当脆弱。应急处置稍有不慎,就会造成更多人员损伤甚至死亡。2020年新冠疫情波及众多国家和地区,截止到2021年4月，死亡人数已达300多万人。

　（二）巨大的经济损失

2021年3月联合国报告指出，新冠疫情使全球经济经历90年来最严重倒退，据估计，全球损失工作岗位多达1.14亿，约1.2亿人陷入极端贫困，生活窘迫。在此情况下，由于世界上最贫穷国家的局势，实现联合国2030可持续发展目标的期限将可能后推十年。

　（三）严重的心理阴影

新冠疫情发生之初，不仅本已心理、精神障碍的患者因为要减少外出以规避风险而无法得到及时治疗，而且越来越多的人由于身体健康问题、居家隔离、保持社交距离等原因出现各式各样的心理问题，影响个人正常生活的同时给家庭和社会带来沉重负担。疫情的蔓延让社会整体氛围较为压抑，据调查，中国人的心理健康问题发病率在疫情期间高达百分之三十。

　　1.应急管理

诺曼•奥古斯汀认为危机是“危险”与“机遇”的综合体，危与机相伴相生，而危机管理的精髓正在于化危险为机遇。及时而有效的危机管理能把握危机黄金时间，从而降低或避免危机所带来的各种损失，达到让国家、企业或其他组织早日恢复正常运行的目标。

应急管理也被称为公共危机管理，主要指在XX主导下对突发公共危机采取预防、处置和恢复重建等工作，通过采取行政管理、技术手段等一系列举措，保障人民生命和财产安全，维护社会环境和确保社会秩序正常运转。应急管理主要包括应急管理者、公共危机事件、应急管理手段等要素。

从主体上来看，具有全社会共同参与的特征。应急管理的主体包括XX、社会组织、公民、军队等，其中，社会组织和公民个人在应急管理中发挥越来越重要的作用。

从应急管理的客体来看，如今风险不仅呈现出多样化特征，还有全风险的趋势——现代社会风险因素随环境不断变化，不确定性日益增强。

从应急管理的过程来看，具有明显的过程性特征。一般认为应急管理可以划分为事前准备、事中危机应对和事后恢复三个阶段；也有研究者将应急管理划分为减缓、预防、准备和响应四个阶段。

从应急管理的治理手段来看，一方面要应用先进的技术手段，做好风险的识别工作和危机的处置工作；另一方面，发挥XX的主导作用，创新社会治理手段，在社区层面开展网格化防控，最大限度降低危机的影响。

（二）社区应急管理的特征和主要内容

社区应急管理是在基层XX的统一指挥下，动员社区组织及社区内居民，对辖区内发生的各类突发事件进行预防与准备、监测与预警等活动的总称。社区应急管理包涵了以下几层涵义：一是社区应急管理的主体是XX相关部门、组织及社区居等民，具有多元化特征；二是应急管理的手段主要是行政管理、应急知识宣教、社区调解矫正等；三是应急管理依靠社区内各方力量，如社区组织单位和社区居民等。

首先，社区应急管理具有先期性。社区能在XX正式危机响应前，第一时间发现危机、上报信息、先期处置，将危机控制于萌芽状态，最大限度的降低突发事件的影响。其次，社区应急管理还具有补充性，能够充分利用自身优势调动社区居民和组织，配合XX的应急响应工作，保障XX专业应急响应队伍能够在社区内高效开展工作，同时能够整合社区资源，配合XX做好预警、宣传、协调、救援等工作。最后，社区应急管理还具备法治性，即社区应急管理工作应在法律规范内开展，社区应急预案、应急响应、恢复重建等工作要在上级XX的指导下有序开展，传达XX相关精神和指示也应遵照相关制度规定。

根据X学者罗伯特·希斯提出了应急管理的四个阶段，社区应急管理包括以下四个方面的内容（见表2-1所示）。

社区是城市最基本单元，也是突发事件酝酿和发生的第一现场，因此社区是城市应急管理系统最重要的基础环节。社区应对突发事件水平的高低，直接影响到居民的生命和财产安全，进而影响整个社会安全。

表2-1社区应急管理主要内容

应急缩减	1、绘制社区风险地图 2、定期开展隐患排查 3、制定实用的应急预案 4、建立灵活高效应急管理体制、机制 5、加强应急知识、技能的宣传和教育 6、合理规划应急避难场所 7、成立社区应急队伍
应急预备	1、建立危机预警机制 2、建设畅通的信息通报渠道
应急反应	1、成立灵活高效的应急指挥中心 2、有效组织居民开展自救互救 3、有序协调不同组织的救援活动 4、建立高效的信息沟通和发布平台
应急恢复	1、有效制定和实施恢复重建计划 2、加强灾后居民的心理疏导

　（三）相关理论基础

　　1.风险社会理论

风险社会理论是基于对现代性意外后果——风险社会的现实判断和解释。人们享受着现代科技飞速发展所带来的物质生活水平跃升，也面临着生态恶化、核泄漏、致命性病毒等威胁，普遍性丧失安全感，易导致现代社会秩序不稳定。

在风险社会时代，风险的产生和发展与人类社会的具体活动、生存环境和技术水平紧密相关，尤其是在自然“人化”程度不断提高和全球化不断深入的时代，风险的内生性、延展性和全球性特征日益显著，风险的预防与控制也越来越困难。从某种程度上来说，现代社会强流动性和个体化社会结构不仅会加剧风险的积聚、传播和蔓延，还会在无形中推动风险的再生产，从而加剧风险的不确定性和复杂性。

贝克认为，风险社会是现代化发展到一定阶段后不可避免的产物。现代化风险是一种人为建构的不确定性，短时间内人类社会不具备控制它的能力，而它们常常造成不可逆的伤害并且往往具有世界性和“飞去来器效应”，加剧了风险的蔓延和扩散。由于多重风险的叠加，现代社会步入风险积聚的时代，具有高度复杂性和高度不确定性的特征。

风险社会理论认为，“风险”是处于一定的社会环境之中且与行动者的活动相联系的，需结合社会背景对风险产生与发展进行考察。从风险社会的角度解析新冠肺炎疫情可以发现，现代社会的强流动性、个体化社会结构和不确定性加剧了公共卫生风险的积聚，导致它从地域性的突发公共卫生事件快速发展为全球性的重大突发公共卫生事件。

（1）强流动性加速疫情扩散。社会流动是现代社会的重要特征之一，充分的流动激发出社会强大的活力。社会流动性不仅包括阶层流动，也包括空间流动。新冠疫情防控初期，城市人口的大规模、高密度和强流动特性，以及春节工人返乡潮，中国高速度的空间流动给防控工作的开展造成阻碍，使得疫情不断扩散蔓延。另一方面，随着国际经济、文化等方面联系日益紧密，人口流动不再局限国内，新冠病毒迅速扩散海外各国，波及200多个国家和地区。

（2）个体化社会结构降低风险应对水平。“高度分化的社会结构制造了制度化的个体主义，个体本身成为社会再生产的单位”，个体从组织、传统等结构性力量中挣脱，也意味着组织化水平的降低，大范围的集中人力、物力、财力成为一道难题；而对个体而言，缺乏组织的庇护也让个体及家庭成为防疫压力主要承担者。在这种情况下，个体力量过于渺小，不足以抵抗风险，需要强有力的组织、XX提供支持。

（3）不确定性加大风险治理难度。风险社会的本质特征是不确定性。现代社会的流动性和个体化的特点，让突发事件很容易超出承受者预期，加剧风险不确定性。这一特点在全球性新冠疫情中也表现明显。各个个体出于自身利益考虑、由于理解认知水平，往往会对防疫工作作出不同理解，极易造成执行结果的偏差。防疫初期“武汉封城”，部分群众因为惶恐等原因，选择离开武汉，进一步加速疫情扩散；也有少部分网民造谣，扰乱民心，增加防控难度。

总之，突发公共卫生事件在现代社会流动性和个体化社会结构的双重叠加下生发出更多不确定性，合理控制流动、实现再组织化及最大程度地降低各种不确定性对社会的负面影响是突发公共卫生事件治理的重点。

为了尽可能降低、控制、抵抗社会风险，把握这三个导致风险加剧的因素至关重要。故而，在本文中，该理论能够为设计问卷以及提出相应的对策提供思考角度。个体挣脱结构性力量的现状，为本文提供公众参与的视角，进而对思考如何凝聚社区力量的对策有所启发。不确定性是风险治理的难点，这启示笔者从居民对社区应急工作了解程度的角度进行问卷设计及分析。

　2.危机管理4R模型

基于流程和周期，罗伯特•希斯综合了危机发生演变的整个过程以及危机管理行动，提出危机缩减、危机预备、危机反应和危机恢复的4R危机管理理论模型。其中每个管理阶段有不同的管理目标，管理主体可以将危机目标进行阶段划分，有针对性对危机进行处置，以减小危机发生的机率和负面影响。

第一个阶段：缩减阶段。危机的缩减管理是4R 危机管理核心内容，其目的在于降低危机发生可能性。从组织环境、系统和人员等方面出发，缩减管理要求进行风险源评估和风险因素排查，综合配置组织资源，提升组织风险管理素质和能力，缩减危机发生造成的冲击。其中，在环境管理方面，组织应当建立与风险因素相适应的反应机制，重视对环境中潜在的风险源进行管理，清楚意识到所处环境的风险因素，做好预防准备工作；在结构管理方面，应有专门的组织机构，机构内权责分明，规章制度健全；在系统管理方面，建立和完善一套有效的防险系统，保障危机时该防险系统能够及时响应；在人员管理方面，组织应围绕各类风险，对员工开展针对性培训和演习，提升员工个人应对危机的能力，将会降低风险发生的概率。

第二个阶段：预备阶段。危机的预备管理是危机管理重要环节。预备管理首先在于建立一套完善的预警系统，对危机的发生做出监控和预警。危机预备管理也需要建立一支管理团队，组织应设置专门的岗位或者指定专门的人员来负责危机管理。危机预备管理还需要制定完整的管理计划，帮助决策层和普通员工在危机发生时，都能够按部就班的处理危机，迅速反应，避免混乱。此外，危机预备管理是建立在反复的模拟演练基础上的，通过培训和演习提升员工的危机管理能力。

第三个阶段：反应阶段。危机的反应管理是危机管理重点环节，也是危机管理处理效果的关键环节。危机发生以后，组织应该迅速的确认危机、隔离风险源、处理危机、防止危机扩散。在反应管理过程中，管理的范围最为广泛，组织首先应找到危机信息的全貌、准确收集，把握危机的影响程度，科学制定应对策略；同时还要做好危机沟通，及时向利益相关者和社会公众传递危机管理信息，消除疑虑和误解；此外还要落实各项危机管理措施，切实降低危机的影响和冲击，将损失降低到最小。

第四个阶段：恢复阶段。危机的恢复管理是危机管理的收尾阶段。在恢复管理过程中，应对危机造成的影响进行全面总结和分析，制定、落实各项对应的恢复计划，总结经验教训以提高组织危机管理水平。

有效的危机管理是对该理论四个管理阶段的有机整合，能做好风险的控制、危机的预警、危机的应急响应到总结完善各个方面的管理，有效减轻危机造成的负面影响，甚至化危为机，推动社会发展。

危机管理4R理论模型是本文分析问题及提出对策的理论根基，构建四个维度剖析社区应急管理工作全过程。

　3.社区治理理论

由于面临福利国家危机以及经济增长困境，国家需要对传统的XX角色进行重新定位与调整。加之由于公民社会的兴起，社区组织、志愿者组织、民间组织等社会组织的力量不断壮大并对公共事务的管理产生了深远的影响，XX之外的社会力量愈加被重视。在此社会背景下，“治理”这一概念被西方研究者提出，并由于适应现实需要而得到学界普遍关注。

以社会发展可持续和公共利益最大化为宗旨的治理理论，围绕国家、市场、社会三者的关系展开论述，聚焦于公共权力获得和运行，以及相关主体参与及相互之间的互动过程。

治理理论的主要创始人詹姆斯·N.罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，并认为相较于XX统治，治理的内涵更为丰富。它不仅包括XX机制，同时也包括非正式的、非XX的机制，可以使得不同的甚至相互冲突的利益得以调和并采取联合行动。因此，在治理理念中，XX不再是公共管理的绝对操控者，而社会力量得到强调。公民、社会组织等主体通过多元渠道广泛参与到公共管理中被治理理论所提倡，通过多种治理方式，促进各主体之间的良性互动。

在治理理论大框架下所提出的社区治理理论虽具有所有治理理论均存在的共性，但也具有其自身的特性。史柏年认为，社区治理是指一种由共同目标支持的社区公共事务方面的管理机制。在社区治理过程中，社区的各类主体立足于正式法规或者人们意愿遵从的规范约定，通过协商谈判、协调互动等方式，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、增进社区成员福祉、促进社区全面发展。[23]由此可见，社区治理理论本质上强调多方参与和居民自治，强调充分发挥社区自身自治力量。

社区治理具有以下三方面特点：首先，具有主体多元特点。社区治理主体包括XX、社区居民以及社区组织等等，各主体各司其职，共建社区。其次，具有过程互动化的特点。各主体平等地参与社区治理过程，互动过程中行政色彩少。最后，具有目标内生化特点。社区治理更为看重社区内部多方位需求的满足，如社区环境改善需求、社区便民服务需求等。

依据社区治理理论，社区应不断凝聚、发展自身力量，减少对XX的依赖性。这在加强社区应急管理能力方面也同样适用，如何增强社区自治功能、如何提升志愿组织效能以及如何促进公众参与社区事务积极性，都是需要加强重视方面。

　三、惠州市数码街社区新冠肺炎疫情应急管理现状

　　（一）调研方案设计

　　1.研究目标

通过调研，了解惠州市数码街社区在新冠肺炎疫情中应急管理从预备阶段到恢复阶段的现状，并以此调查结果为依据分析该社区在应急管理方面存在的短板，提出具有针对性、可行性改进意见，推动该社区应急管理工作的发展。

　2.调研对象及方法

问卷调查对象包括社区居民、在社区工作、及为社区服务的人员，其中，以社区居民为主。发放问卷方式主要为线上发放，将问卷发放至部分小区的业主群，志愿者群等等。共计发放问卷数104份。

访谈对象包括：社区居民、社区管理人员、志愿组织成员三类。访谈通过电话、面对面进行。其中，访谈社区工作人员2位，社区居民3位，社区志愿者3位。

　3.调研内容

调查问卷涉及如下几方面：参与调查对象基本情况、公众参与方面、社区信任及社区应急管理方面情况，涉及缩减、预备、反应、恢复四个应急管理阶段。

对社区管理人员的访谈问卷主要涉及社区基本情况、新冠疫情期间社区的主要应急措施、疫情期间社区应急管理各个阶段的表现及所出现的问题；对社区居民的访谈问卷主要涉及居民对社区在疫情期间的应急管理的评价及建议；对物业管理人员的访谈主要涉及疫情期间小区与社区层面的配合情况；对社区志愿者的访谈则涉及疫情期间社区志愿服务活动的开展情况。

　（二）惠州市数码街社区新冠肺炎疫情应急管理现状分析

　　1.惠州市数码街社区新冠肺炎疫情应急管理的基本情况

在新冠肺炎疫情中，惠州市累计确诊病例62例，其中：惠城区13例。各个社区为疫情防控均作出有力贡献，共同推进防疫工作实现惠州市确诊病例动态清零。

惠州市数码街社区位于广东省惠州市惠城区桥西街道中心，总面积为0.44平方公里，总人口达到15390人，总户数有5030户，是一个兴旺的中心辖区，辖内有较为繁华的商业街区，有中学一所。而其中的数码街曾是中国规模最大、数码产品最集中的自由市场，其会集了服装、电器、饮食于一体的购物天堂，其每年春节期间会举办“年货一条街”的活动，是市内春节期间热点项目，在给街区带来巨大人流量的同时，也增大了社区内的新冠疫情防控的难度。随着新冠疫情防控常态化，在恢复商业的同时进行疫情防控对该社区而言也是一个难点。该社区所面对的问题在中国具有一定程度上的代表性。

该社区平时重视通过开展多样化的群众性文化活动,凝聚社区民心,引导社区群众追求崇高道德和文明行为，并本着“管理并举,重在服务”的原则,在社区内强化服务功能，把为民服务的宗旨贯彻落实到位。

社区根据《惠州市防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作领导小组办公室关于加强社区和农村疫情防控工作的通告》及社区实际情况开展疫情防控工作，切实保障人民群众生命健康安全。

（1）实行封闭管理。社区督促社区内各大小区在出入口处设立防控卡点，限制无关人员进出，并确保小区内聚集性场所一律关闭，以减少不必要的人员流动。此外，还需通知各小区对电梯等小型封闭公共场所进行每日消毒。

（2）做好人员防护。疫情防控期间，对居民进行新冠肺炎相关基础知识教育，宣传防控政策和措施，如张贴告示，告知居民在公共场合戴口罩。通知各小区每天对进出居民实行体温检测，如遇体温异常者，要求及时向居委会报告，由居委会报街道“三人工作组” 上门探视处置。此外，社区居委会对从疫情严重地区返回的居民或有来自疫情严重地区客人的居民，严格执行14天居家隔离措施，并进行登记，每天上门询问，确保一个不漏及追踪到位。

（3）重视人员关怀。社区居委会需对居家隔离人员进行健康管理并对该群体落实好“八个一”管理及关怀：在居家隔离住户门前张贴一份健康关怀提示，递送一份居家隔离告知书，配送一份防疫宣传手册、一支体温计、一份体温检测表格、一份口罩、一支笔，确定一位对口联系服务人。保证隔离距离不隔离温暖。

　2.调研结果分析

（1）参与调查对象基本情况

表3-1 参与调查对象

年龄	人数（人）	比例（%）
18周岁以下	0	0
18—25周岁（含本数）	35	33.65
25—45周岁（含本数）	54	51.92
45—60周岁（含本数）	14	13.46
60周岁以上	1	0.96
总计	104	100

表3-2 长期居住本社区的居民

是否长期居住在本社区内（6个月以上）	人数（人）	比例（%）
是	78	75
否	26	25
总计	104	100

参与调查的有104人，主要为25—45岁的社区居民（见表3-1）。其中，75%的调查对象为长期（6个月以上）居住在本社区内居民（见表3-2）。

（2）缩减阶段情况

1应急预案演练参与情况

表3-3 预案演练参与度

是否参加过社区的应急预案演练	人数（人）	比例（%）
是	26	25
否，听说过	64	61.54
否，没听过	14	13.46
总计	104	100

据表3-3，问及居民在平时是否参加过社区的应急预案演练时，有25%表示曾参加过，但大部分表示未参加。甚至有13.46%的居民没有听说过社区有应急预案演练。可反映社区应急预案演练落实不到位、宣传不到位。

2开展应急知识、技能的宣传和教育

表3-4 疫情期间宣传

新冠肺炎疫情期间，接受过社区那种形式的宣传教育	人数（人）	比例（%）
没有注意到相关信息	1	0.96
宣传手册（单）	74	71.15
宣传栏	79	75.96
工作人员到户宣传	74	71.15
广播	34	32.69
其他	2	1.92
总计	104	100

据表3-4，社区居民在新冠肺炎疫情期间，主要接受的社区宣传方式有宣传栏（75.96%）、宣传手册（71.15%）以及工作人员到户宣传（71.15%）。

　3隐患排查工作

表3-5 疫情期间社区排查工作执行情况

新冠疫情期间，是否接受过社区人员上门排查	人数（人）	比例（%）
是	92	88.46
否	12	11.54
总计	104	100

表3-6 社区排查工作人员满意度

您对当时所接触的社区工作人员满意程度	人数（人）	比例（%）
满意	65	70.65
一般	26	28.26
不满意	1	1.09
总计	92	100

据表3-5，新冠疫情期间，88.46%的居民接受过社区工作人员上门排查。在这些接受上门排查的居民中，大部分（70.65%）对工作人员表示满意（见表3-6）。

4社区应急管理队伍情况

表3-7 疫情期间居民对社区工作人员及志愿者评价

疫情期间：	完全不同意	不太同意	不了解	有些同意	完全同意
社区工作人员非常专业	1(0.96%)	8(7.69%)	16(15.38%)	49(47.12%)	30(28.85%)
社区工作人员态度非常友好	0(0%)	4(3.85%)	8(7.69%)	51(49.04%)	41(39.42%)
社区志愿者能提供使我满意的服务	2(1.92%)	1(0.96%)	15(14.42%)	52(50%)	34(32.69%)

据表3-7，在对新冠疫情期间社区工作人员的表现进行评价时，高达88.46%的居民同意工作人员态度友好这一说法；评价社区工作人员专业性时，8.65%的人认为并不是很专业，但仍有75.97%的人觉得较为专业。评价社区志愿者时，82.69%的居民认为社区志愿者提供了使人满意的服务，反映社区志愿服务在新冠防控过程中有所贡献。

（3）预备阶段情况

1社区预警机制

表3-8 居民风险意识及参与公共事务积极性

平时是否会主动察觉周边的公共安全隐患	人数（人）	比例（%）
是，并会向相关部门反映	18	17.31
是，未向相关部门反映	79	75.96
否	7	6.73
总计	104	100

据表3-8，在问到平时是否会主动察觉周边的公共安全隐患时，大部分居民（93.27%）都表示会，可反映居民在生活中有较高风险意识。但是另一方面，选择向有关部门反映的人数则较少，仅占17.31%，体现出社区居民参与社区公共事务的积极性相对较弱。

社区还通过运用“网格化+大数据”管理机制。在网格化服务管理平台大数据支撑下，快速摸清人员情况，细分流动人口，及时确定重点人员，确保“一人一档，一日一报”。该机制为社区人员精准、高效排查打下坚实基础，最终建立联动、联防、共享机制，形成了全履盖、无死角的疫情防控网，以保证疫情防控工作顺利开展。

（4）反应阶段情况

1社区居民参与情况

表3-9 居民对社区应急管理工作关注度

平时会主动关注社区应急管理工作	人数（人）	比例（%）
经常	51	49.04
偶尔	42	40.38
不关注	11	10.58
总计	104	100

据表3-9，在问到平时是否会主动关注社区应急管理工作时，表示经常关注的社区居民占被调查人数的49.04%，40.38%表示偶尔关注，仅有10.58%居民表示不关注。体现社区居民对社区应急管理工作较为重视。

表3-10 社区应急管理工作参与度

平时会参与到社区应急管理工作中	人数（人）	比例（%）
经常	42	40.38
偶尔	48	46.15
没参加过	14	13.46
总计	104	100

表3-11 居民参与社区应急管理方式

采用哪种方式参与社区应急管理工作	人数（人）	比例（%）
提供信息	48	53.33
捐款	62	68.89
捐物	61	67.78
技术支持	2	0.02
劳动力支持	37	41.11
参与社区志愿组织活动	48	53.33
其他	0	0
总计	90	100

表3-12 未参与原因

没有参与到社区应急管理工作的原因	人数（人）	比例（%）
不太关注社区工作	13	92.86
不知道如何参加	10	71.43
其他	1	7.14
总计	14	100

据表3-10，在问及平时是否会参与到社区应急管理工作中时，亦有大部分居民表示参与过。居民的主要参与方式为捐款（68.89%）、捐物（67.78%）、参与社区志愿组织活动（53.33%）（见表3-11）。在那些没有参与到社区应急管理工作中的居民中，92.86%表示不太关注社区工作，71.43%表示不清楚参与途径（见表3-12）。

2社区应急物资供应情况

表3-13 疫情期间应急物资供给情况

新冠疫情期间，是否曾接受过由社区提供的相关应急物资	人数（人）	比例（%）
是，并能满足我的需求	59	56.73
是，不太能满足我的需求	29	27.88
否，听说过	12	11.54
否，没听说过	4	3.85
总计	104	100

据表3-13，新冠疫情期间，84.61%的社区居民接受过社区提供的应急物资，56.73%的人表示能够满足需求，但仍有27.88%的人表示不太能满足需求。

3志愿活动参与情况

表3-14 疫情期间社区志愿活动参与度

新冠疫情期间，是否曾参加过社区志愿活动	人数（人）	比例（%）
是	39	37.5
没参加，听说过	59	56.73
没参加，没听说过	6	5.77
总计	104	100

据表3-14，新冠疫情期间，37.5%的居民表示曾参加过社区志愿活动，94.23%的居民都知晓社区有相关志愿服务活动。

4社区应急管理信息沟通情况

　　图3-1 居民对疫情期间社区相关应急管理措施的了解程度

据图3-1，大部分居民表示自己对社区相关应急管理措施都较为了解。

表3-15 居民对社区宣传工作及应急管理机制评价

疫情期间：	完全不同意	不太同意	不了解	有些同意	完全同意
社区应急宣传教育工作充分开展	2(1.92%)	5(4.81%)	11(10.58%)	47(45.19%)	39(37.5%)
社区应急管理机制科学合理	0(0%)	4(3.85%)	22(21.15%)	49(47.12%)	29(27.88%)

据表3-15，对于社区新冠疫情宣传工作的开展，83.69%的居民表示满意；对于社区应急管理机制的科学性，75%的居民表示认可，但对其不了解的人较多，占21.15%。

（5）恢复阶段情况

1灾后居民心理疏导

表3-16 疫情期间社区心理服务提供情况

新冠疫情期间，是否接受过社区提供的心理服务	人数（人）	比例（%）
是	12	11.54
否，听说过	61	58.65
否，没听说过	31	29.8
总计	104	100

数码街社区在疫情期间主要由社区工作人员为群众提供心理疏导服务。据表3-16显示，新冠疫情期间，接受过社区提供的心理服务的居民占被调查人数的11.54%，其中的75%表示满意，25%表示一般。不知晓社区提供相关心理服务的人占29.8%。

2实施社区恢复计划

数码街社区急群众之所急。社区网格长主动到各自分管网格，将复工所需的审批文件送至商户手中。在商户准备完毕后，由网格长将相关材料返送到社区，完成各项手续后再返送商户手里，避免了商户来回跑动导致的传播风险，缩短服务的最后一公里，规避风险的同时提升社区服务质量和效率。

此外，社区联合市场监管局、派出所、城管局、联社干部组成巡逻队伍，对沿街商铺进行巡逻，并对出现未佩戴口罩、聚集聊天等情况的社区居民进行劝导教育。

摸排流动人口情况。随着节后复工高潮的到来，返工人员增加，为社区疫情防控带来不可控因素。为此，数码街社区电话通知社区内出租户以及房东，对流动人口进行统计并用表格记录，为疫情防控提供信息基础。

四、惠州市数码街社区新冠肺炎疫情应急管理存在问题及原因分析

　　（一）惠州市数码街社区新冠肺炎疫情应急管理存在问题

　　1.社区治理行政化

城市社区事务繁杂，在多元主体参与治理的情况下，不可避免地会出现治理主体之间缺位、越位等治理混乱的现象，导致社区治理行政化、社区承担过多行政职能等问题，这些问题在数码街社区应急管理过程中也同样存在。

1号社区工作者：“社区说是社会组织，实际上已经变成了XX下具有行政能力的一个机构，很多东西都下沉到了社区。管控力度可以说百分之百……我个人觉得是制度导致的，其实不光是疫情的应急管理，在很多事情方面，社区是没有发表权的，但却处于最接近事情或者居民的最前方，而我们只能听命令执行……运行这么庞大的机构，这应该是必然吧。”

XX是社区治理的主导者及动员引导者，在数码街社区应急管理中起着重要的作用；社区居民委员会作为XX与社区的联接，是社区治理的重要载体，但在实际操作中这些治理主体间有时会互为掣肘，存在着互相冲突的关系，导致“1+1>2”的效果并没有被充分发挥。XX希望发展各种社会力量来参与社区应急管理，但又对无法确定社会力量在社区应急管理当中作用的正向性；而社区想获得自我发展的空间，但现实中却又摆脱不了对XX的依赖。就该社区实际来看，街道办事处、XX职能部门两者与社区居委会之间的职能边界不清问题较为突出。街道办事处作为基层XX组织，在社区治理过程中起到管理协调等作用，与社区居委会存在指导与被指导的关系。但在数码街社区新冠疫情应急管理过程中，街道办事处经常有越位现象，将“指导”关系演变为“领导”关系，或者直接参与到社区应急管理工作中，使得社区居委会成了街道办事处下设的“跑腿”组织。部分社区工作人员也将自身视为XX的泥腿子，负责跑腿、办杂事。

　2.社区应急预案形式化

应急预案作为整个应急管理体系的核心，其重要性无庸赘述。在街道和区有关部门的指导和帮助下，数码街社区基于社区实际情况，初步建立起基层预案体系。但在实践中，这些应急预案的可行性较弱，并没有达到预期的作用，其效力往往仅停留在纸面上。这也导致在新冠疫情初期，很多出现的问题无法依照已有预案进行处理。在数码街社区应急预案方面主要存在以下问题：

（1）应急预案规定过于宏观。越是基层的应急预案，越应当具体且具备操作性，否则将降低基层组织危机响应效率。在数码街社区的公共卫生安全方面的应急预案中可发现：该社区应急预案没有针对可能碰到的突发事件进行分级，也没有对社区内组织突发应急处理的具体细节进行详细描述，相关表述较为模糊。较大篇幅的原则性描述不仅导致执行上的困难，也易导致延迟处理甚至推卸责任等问题出现，不利危机应对。

（2）应急预案修订滞后。《广东省突发事件应急预案管理办法》中明确要求居委会、村委会等基层群众自治组织和社区的应急行动方案原则上每两年至少修订一次。但在实际中，由于数码街社区人手紧张及缺少专业人士的指导，这一要求并不能得到有效的落实，存在敷衍了事的情况。新冠疫情期间，虽然数码街社区反应迅速，与街道办及其他社区紧密配合，形成联防联控的格局，但防疫初期仍然出现短暂的管理混乱，这正是应急预案滞后带来的负面影响，社区无法依据已有预案对突发性事件做出高效反应。

（3）预案演练实用性低。表3-3显示，数码街社区应急预案演练的参与度较低。虽然社区工作人员谈及数码街社区会按街道要求定期举行演练，但从调查结果可看出，实战效果不强，往往重＂演＂轻＂练＂，甚至很多居民不参与。此外，演练的种类比较单一，常常限于常规的消防灭火演练，而对发生频率较低的突发性事件重视程度不够，像公共卫生事件这类针对性较强的演练较少。

1号社区工作人员：“街道层面会组织应急演练，频率一年两次。物业也有演练，一年好像也是两次。主要是消防演习。”

3.预警作用未充分发挥

信息预警在社区层面一直不太受重视，存在敷衍了事、形式化现象。虽然新冠肺炎疫情以来，XX开始对信息预警方面开始重视起来，严格打击各类“隐瞒”“谎报”“缓报”现象，但数码街社区疫情防控中仍存在风险排查不足、报送不及时的问题；而搜集到的相关预警信息也并没有充分在社区宣传，对居民的预警效果并不大。

4.社区应急队伍人员紧缺、专业水平不足

在疫情初期，社区需要进行 24 小时的封闭式管理，还要开展摸排工作、应对日常事务管理，社区工作人员出现了不足的情况。数码街社区属于人流量较大的社区，而该社区所有工作人员也不过才 13 人。两位受访谈的社区工作人员均表示疫情期间的工作压力大。

2号社区工作者：“因为要做到全员防疫，在社区门口把关，而且还要关注居民的身体健康状况，尤其我们社区有外国人，语言沟通方面是个大问题……记得有次有个人从中风险地区过来了，网格长和XX等到十点多，警察从高速口接到人送到社区，社区工作人员把人先送回家封上门才回家。这种突发事件在疫情期间还挺多的。”

1号社区工作者：“疫情初期我们没有接受到相关培训，情况太突然了，我们都是被拉着去上岗的，守夜到晚上，大家都挺恐慌。一开始的时候，海报、应急培训都是我们自己看书，自己学习，自己注意的……不光是社区工作人员，机关单位的工作人员都下沉到社区了,像街道办有专班负责收集信息，他们也要跟我们一起跑和核对人员。”

面对人手严重不足的情况，社区工作人员的工作量可想而知。虽然有其他工作人员的不断注入，例如街道办事处安排人轮流在社区执勤、市直及区级机关人员按照包保社区安排人员轮值、社区志愿者充实到社区，可对人口众多的社区而言，可用人手依然很少。此外，社区自身虽然提供了一批志愿者作为防疫力量，但其实应急响应能力有限。这些社区应急志愿者队伍组成人员素质参差不齐，以中老年女性群体为主，身体活动能力下降，无法去做强度太大的应急响应工作。并且，这些临时加入的志愿服务人员大多数没有相关的系统培训，也没有类似的工作经历，再加上对本社区的具体情况也不了解，因此许多工作还是需要社区工作人员亲自完成。在防护物资不足的情况下，社区工作人员承受的是精神及身体的双重压力。

5.应急资金短缺

充足的应急资金是有效处置各类公共危机事件的前提条件，能使疫情防控事半功倍。虽然《国家突发公共事件总体应急预案》规定要保证所需突发公共事件应急准备和应急救援工作资金，但数码街社区用于社区应急的财政资金有限，难以购买大量的应急物资作为备用，而且社会应急类捐赠和财物援助并不算多。

2号社区工作人员：“我们社区应急资金主要来源于XX的补贴，还有社区办公活动经费，部分社区服务收入，一些公益捐款的费用。当时的经费不算很多……我们社区有提供口罩这些应急物资，但其实这些主要是给社区工作者还有社区应急备用的，并没有全部主动发给居民，如果居民临时有需求我们会提供的。我们出现过短缺的情况，当时我们通过向大家征集一些捐赠物资解决了。在应急物资短缺的情况下，我们自己在使用的时候也会更谨慎一些，尽量保证物资在必要的时候能够被利用。”

1号社区工作人员：“应急物资全部对居民开放的话，社区近2万人，而我们只有13个社区工作人员，情况会比较麻烦……有些人领到了，有些没领到，哪怕漏掉一户，都有人问责。”

在新冠疫情飞速扩散的阶段，由于口罩、酒精等的缺失，防疫工作前期开展存在一定困难，也无法很好满足居民对此的需求（见表3-13）。此外，应急资金的短缺还影响社区应急队伍的建设，相关的培训由于资金相对匮乏，难以充分进行，也没办法请专家进行指导，这也降低社区在危机响应阶段的执行效率。

　6.公民参与不足

根据表3-8显示，有相当大的一部分居民在发现社区风险时并没有向相关部门反映，对社区应急管理工作参与积极性并不高。此外，问及社区居民对部分社区情况的满意度时，很多人并不了解社区应急管理相关工作，尤其是社区应急管理体系。社区工作人员也反映，社区疫情防控基本上依靠行政动员，这更衬托出社区自治的相对无力，以及社区居民参与治理的意识仍然不够强。

1号志愿者：“疫情期间的话，周围的居民参与志愿服务的还是比较少的。平时不是特别必要的时候也是很少看到居民的，一般都是在家里吧，但是一般如果组织说人数不够的话，会有人来做志愿者的，就还是得志愿组织动员才可以凑足需要的人数。不过实在不行的时候，我们可以从一个小组调动一两个志愿者去别的更需要人的小组。”

2号志愿者：“周围居民有参与，然后确实需要动员一下，但这个一般我们组织、居委会的人也没有公开去动员，主要还是靠，就是他们工作人员的联系，包括联系我也是因为我跟他们比较熟。”

7.心理干预机制不完善

在数码街社区新冠肺炎事件的恢复阶段，该社区主要存在心理干预机制不完善的问题。如表3-16所示，社区的心理服务并没有做好宣传，大部分居民并不知晓社区提供该部分心理服务，接受的居民也多表示一般满意。

1号社区工作人员：“社区没有这个能力提供特别专业的心理服务，但是社区工作人员对于隔离人员的安抚也是有的。理想跟现实真的差别很大，当大面积灾难来临的时候，心理师的作用没有一个权威人士出来说的话有用，哪怕一句假的未知的承诺。这种承诺我们做出过很多，我们也怕，但是还是每天上班，每天面对，这就是工作。”

2号社区工作人员：“我们有通过社区宣传栏还有单元楼里的通知栏进行心理安慰，然后对于部分密切接触者的家庭我们也亲自走访做心理辅导与慰问……我们虽然对居民做心里辅导，但我们自己有的时候也会有担忧的心情，这个算是比较困扰的点。”

社区工作人员也反映到，数码街社区的疫情心理服务工作主要依赖社区工作人员进行，再辅以宣传相关的心理健康知识。从访谈中可发现，受制于资源，社区很难提供专业程度较高的心理服务，提供服务的相关社区工作人员主要依靠自身的经验对居民进行心理疏导。可在新冠疫情这种特殊的、高压的情况下，社区工作者也承受了很大的精神压力，却只能靠自身缓解。

新冠疫情重创经济，不管是XX指令所致，还是民生需求，社区在恢复上不可避免的将重心放在协助复工复产。但居民、社区工作者心理上的创伤也同样应当受到重视，毕竟居民的幸福感也是居民安居乐业的重要评估部分。

　（二）惠州市数码街社区新冠肺炎疫情应急管理存在问题的成因分析

　　1.社区治理行政化成因分析

作为我国最基层的单位，社区存在意义在于实现社区居民自我管理、自我服务。然而在实际应急管理过程中，社区自治性很少体现。近年来，XX虽然赋予社区一定自治权，并且不断增加社区应急管理方面相关投入，但其直接参与社区管理这一模式没有发生本质变化，社区的自治功能始终没有得到充分发挥。在XX的长期指导帮助下，社区居委会也往往缺乏风险预防积极性。具体原因为：

（1）＂大XX＂概念根深蒂固。XX本应指导和鼓励社区这种自治性组织，但目前其仍作为管控者出现在社区管理中，社区的工作很大程度上是上级街道下达的，使得社区管理呈现行政化特征，难以实现自治。同时，很多参与社区应急管理的非XX组织都是依托于XX组织，作为下属单位开展工作，社区居委会主任由街道下派工作人员担任，很多非XX组织的领导是XX的退休工作人员，组织很难具有自治性。

（2）社区自身力量仍较薄弱，致使造成话语权缺失。据表3-3显示，社区居民在遇到公共安全隐患时，倾向于向XX相关部门反映。究其原因，是社区居民对社区应急管理能力的不够信任。部分居民认为向社区反映很有可能解决不了问题，最后还得XX相关部门解决。的确，社区自治组织的应急经费和物资大多来源于XX，因此在处置突发事件时，社区容易成为XX实施应急管理的工具，只能按照上级指示做好规定工作，难以充分表达利益诉求。同时，由于保障体系不完善，XX之外参与应急管理的基层组织逐步呈现松散化和碎片化的形势，很难成为基层XX处置突发事件时的最优选择，也难以得到XX信任和支持。重复循环下来，造成的结果就是社区的应急处置的整体效果难以达到预期，最终导致群众的安全感和满意度下降。

2.社区应急预案形式化成因分析

数码街社区认真贯彻突发事件应对法的各项规定，全面加强应急预案体系建设，但应急预案实用性较弱仍然是该社区应急管理方面面临的问题。造成该现状的主要原因有：

（1）社区对应急预案重要性认识不到位。数码街社区大部分工作人员并不具备应急管理专业知识，对应急管理的认识主要来源社区管理的实践经验。

1号社区工作者：“各类应急预案在我们社区实际使用频率并不高，可以说只是摆设……我们社区应急预案主要是关于安全方面的。有针对突发公共卫生事件的应急预案，比如说防鼠疫的。我们有些预案都是网上下载了再修改的。”

2号社区工作者：“疫情后关于新冠的预案我不太清楚，没看到过，但是我们已经形成应急流程了，如果有疫情的话直接布置。个人感觉在社区实操中不太重要，主要用来应付检查。因为我之前管过物业，其中有些零散小区是社区托管。街道物业科，房产局考核查台账，里面还是需要做一些预案进去的。我觉得实践中还得看临场发挥，还有整个社区工作人员的配合、领导管理。”

一方面，数码街社区应急预案并非专人负责，预案的制定者往往还需要负责其他工作，并欠缺相关应急管理理论知识，不可避免的导致预案出现照搬照抄现象，使得应急预案缺乏规范性甚至与社区实际情况脱节。另一方面，应急管理思维落后，导致大部分社区工作人员倾向于将工作重心放在应急响应环节，忽视对突发性事件的预防。当社区应急预案的制定者、执行者将应急预案当做形式任务，当成“摆设”，它便只能是一纸空文。

（2）社区应急管理相关法律、法规建设待改进。由于基层应急管理工作的专项法律、法规不完善，社区制定应急预案时往往难以找到法律上的依据，制定时存在一定的困难。再加上社区工作人员对应急预案性质认识模糊——不确定应急预案属于普通文件亦或是法律规范文件，将进一步导致社区编制应急预案时缺乏积极性，执行时缺乏硬性约束。

　3.预警作用未充分发挥成因分析

（1）应急值班力量薄弱。社区现有的值班人员均为社区兼职工作人员，并没有专职负责值班的。他们平时在参与应急管理值班值守的同时，还要承担社区日常管理业务，应付上级各类检查，值班频率和日常工作强度均较高。而每年新招的年轻人数量有限，造成了值班岗位青黄不接，力量不足。社区工作人员数量不足，精力不够，也容易造成日常监测的应急数据信息排查不足、报送不够及时。

（2）预警信息宣传渠道较窄。各类预警信息通常只能在采取社区公告栏发布、小区电梯通告等方式提醒辖区居民防范，对居民而言往往醒目度不够。对于民工聚集的棚户区及外来人口较多的小区，社区只能采取上门巡查提醒的方式，预警发布最后＂一公里＂传导不畅问题依然存在。

　4.社区应急队伍人员紧缺、专业水平不足成因分析

（1）社区工作者保障机制不完善。目前，社区工作人员工资水平较低，待遇低，人员晋升空间狭窄，难以满足大多数年轻人的个人发展目标，人才流动率高，无法留住人才。有些年轻人好不容易熟悉社区工作、居民群众，但半年到一年就可能通过考试到其他机关事业单位队伍或自行离职了，并不利于社区工作的持续性开展，社区需花费较大成本不断培养新入职人员。同时，工作方面，社区工作人员处于“上面千条线，下面一根针”的局面，高强度工作压力、多维度考核要求、监督力度强，需要对民众诉求“有求必应”，也容易造成他们职业倦怠，如动力不足和枯竭感等等，影响队伍的稳定性和进取心。

（2）社区志愿者缺乏有效的激励机制。志愿者每一点无私奉献都应该得到XX和社会的认可。但实际上社区志愿者不仅物质、精神上的报酬较少，还常遇到不配合、不认可志愿服务的社区居民，这种情况更为打击志愿者积极性。再加上不少社区志愿者还在为志愿服务误工而影响工作担忧，他们在参加应急志愿服务活动时，工资并不能保证正常发放，也缺乏强制可行的法律来约束他们所在单位以保障基本权益，且在应急工作中受到的伤害是否可以被认定为工伤目前也众说纷纭。权益保障的问题未解决，不仅影响志愿者参与积极性，也影响社区工作者对志愿者的招募——在访谈时，社区工作者提及在疫情初期，由于志愿者各方面权利没有保障，相关责任未确定，使用志愿者时会有所顾虑。综合上述情况，应急志愿者的服务热情自然很难维系，最终留下来的都是有较多闲暇时间的群体，更形成不了广泛社会效应，难以动员更多居民参与。

　5.应急资金短缺成因分析

（1）社区资产管理不规范

惠州市相关职能部门尚未出台有关社区财务管理规则和具体的会计核算制度，社区财务一直在街道办事处设立统一的账户对社区资金进行代管，导致了社区财务核算具有一定的随意性，账面上的财务数据很难反映社区真实的财务收支情况。且其所在街道并未有相对独立、专业的资产管理人员，对社区的资产理财能力相对薄弱，对集体资产难以进行有效的管理及监督，致使社区的固定资产及资产处于管理的盲区。此外，少数情况下还存在社区工作经费财政配套不到位、滞拨社区人员经费、社区专项建设资金未严格落实资金使用程序、部分财政专项资金结余没有重新安排或收回，形成闲置等多种情况。

（2）保障资金投入机制单一

数码街社区的工作经费、人员报酬等保障经费主要来源于地方财政核定的社区专项工作经费、各级部门拨付“费随事转”专项工作经费。专项工作经费按照市XX与区XX均摊的原则进行比例分担，财政压力相对较大，每年所拨付的城乡社区事务资金主要用于城乡社区的管理事务支出、建设市场管理与监督支出、城乡社区的公共设施支出、城乡社区环境卫生支出方面，其他方面的投入则相对于目前城市社区发展需要来说是远远不够的。尽管有相关政策一直鼓励企事业单位等社会力量参与社区建设，但在实际情况中，该社区接收到的企业共建和捐赠收入、经营性收入及表彰奖励资金、利息等财政拨款之外的收

　6.公民参与不足成因分析

（1）受传统单位制思想和社会因素影响，城市社区居民未能真正从“单位人”转变为“社会人”，缺乏参与社区治理的自主性和内在动力；且现在的生活节奏加快，大部分上班族是朝九晚六的上班时间，工作强度和压力也较大，难以有充足的时间和精力参与社区活动，这也导致了部分居民无法经常性参加社区应急管理相关事务，甚至对社区事务漠不关心。

（2）社区宣传方式传统。由表3-4可见，数码街社区疫情期间主要宣传途径是通过宣传栏、到户宣传、宣传手册这类较为传统的方式，这些方式传播的内容其实非常有限，部分社区居民在访谈时还反映这种宣传对其缺乏吸引力。宣传栏在居民路过时容易被忽略，宣传手册上能宣传的信息量较小且印制成本较高、不环保，到户宣传虽能确保居民能充分了解相关信息却浪费社区工作人员较多时间，效率较低。社区需要创新宣传方式，增加居民对相关事务了解的兴趣及减小宣传成本。

　7.心理干预机制不完善成因分析

社区对心理干预的长期性和重要性认识不足。危机会对受害者甚至救援者的心理造成较大的负面刺激，引起恐惧、焦虑、抑郁、过度警觉等心理反应，甚至会留下永久性心理创伤。严重的心理障碍会使人加大对酒精和药物的依赖性，并增加自杀风险。因此，心理干预和辅导是恢复重建阶段的重要工作之一。当前，数码街区对居民心理干预工作仅仅停留在疫情后对部分居民的慰问层面，既没有专业的心理咨询和甄别人员，更没有建立长期跟踪干预机制。

五、改进惠州市数码街社区突发性公共卫生事件应急管理的对策建议

　　（一）明确社区应急管理职责

面对社区行政化的现状，XX及数码街社区需进一步深化社区治理改革，通过重新定位自身在社区发展中的地位和作用，理顺各治理主体关系和职能边界，改变社区繁重的行政事务和多功能的局面，方能形成各主体错位服务、功能互补的良好局面，高效发挥社区自治力量。

首先，XX层面要加快推进简政放权、放管结合、优化服务，以更好调动社区及社区社会组织参与应急积极性，在应急组织、预防和处置等方面成为社区开展自治活动的强大支撑。其次，建立社区事项准入机制。严格规范各职能部门、街道办事处向社区下放任务、委托或授权行使事权的程序、标准和内容，将行政管理事务上收到街道，将直接服务群众的事项留在社区。科学合理分配应急任务，避免把大量艰巨的一线应急工作任务落在社区。再者，合理划分权责。确保权责统一，使社区所担负应急责任与其应急能力相匹配。根据社区自身的应急能力，分配诸如宣传教育、组织活动、信息反馈、协助处置等切实可行的任务。最后，完善问责机制。确保已交给社区的工作责任能落实，让社区工作人员能明确职责和责任限定期限，分配给社区的职责必须要求社区管理到位。街道一级应对职责履行不到位的社区或社区工作人员采取必要问责和考核手段，促使社区应急工作发挥实际作用。

（二）科学管理社区应急预案

随着新冠疫情的爆发，应急预案的作用也进一步被认识。应急预案是应急管理的方向标，是应急管理法治化的抓手，我们需要在社区建立长效的突发事件应急管理预案。故而，应急预案流于形式的困境亟待突破。

　1.编制科学合理的社区应急预案

科学合理的预案能最大程度保障应急管理的效率。首先，加强对基层应急预案编制工作的指导。可由街道办统领，成立专门应急预案编制委员会，吸纳专家学者、应急工作人员等方面人才，凝聚民众智慧和力量，推动社区应急预案编制向科学合理化迈进。其次，明确预案制定流程。在社区制定预案的前期，数码街社区应开展风险测评工作，并定期更新社区人口、应急资源、志愿组织等方面基本信息。编制社区的应急预案还要与其他周边社区形成联动机制，这样才能在出现突发事件后快速响应。编制时广泛征求社区居民、社区志愿组织的意见，提高预案质量，使预案更贴近社区实情，与实际接轨。编制时，需按与时代接轨的思路进行，具有前瞻性，针对未来可能发生的风险进行制定。最后，切实提高预案可操作性。把预案中的责任和各项措施落实到每个单位、每个人，明确职责和任务，避免在突发事件时出现任务不清、职责模糊的尴尬情况；做到响应措施具体可行，易于操作，把握好突发事件黄金时间。

　2.为社区应急预案提供保障

一方面，应完善与应急预案相关的法律法规，为社区编制应急预案提供法律依据。还应建立问责机制，促进应急预案的有效实行。另一方面，预案的编制、落实离不开强有力的资金、技术、组织等方面支撑，相关的制度建设亦应协调并进。

3.定期组织社区进行应急预案演习

对社区居民和社区组织所进行的相关知识教育、处置步骤等方面培训，都需要通过反复的训练才能使之做到危机时正确而熟练地运用。同样，应急预案也需要反复在实践中打磨，方能确保其可行性。编制多样化的应急预案，并根据应急预案内容，定期组织社区应急预案演习，不局限于消防这类传统演练。通过演练使得社区居民、应急救援队伍能得到锻炼，在实践中总结经验教训，最终促使社区应对突发事件的能力逐步提高。此外，还应重视调动企业、个体商户积极参与社区日常应急预案演习活动中。企业拥有较为集中的物资，可以短时间为社区应急工作的开展提供帮助。特别是在数码街社区这类商住型社区里，商家与社区唇齿相依，同舟共济，更应重视与商家方面的沟通工作，以提高应急响应效率。

　（三）建立现代化预警机制

　　1.加强应急情报信息共享工作

应急信息情报的共享是应急管理的核心，也是实现高效应急防控的重要方式，但是目前由于各部门各地区处于利益和安全考虑，信息共享的规范性工作没有开展起来，最终不利于社区应急防控机制的建立，因此需要进一步完善信息共享机制，以在更大范围内实现信息情报的共享。考虑到社区应急主体的多元化，应急信息在不同平台和渠道中传播会产生时滞性，影响信息的正确性，因此建议可以构建专门的应急信息分享交流平台，如建立社区政务网站，将其作为社区单位和组织进行信息交流的平台和载体，方便情报能够在平台中有效传播。惠城区XX可在区一级进行电子政务传播渠道的改革，将区内各级单位和部门进行整合，整合区内各级单位和部门，建立统一的信息管理平台，在这个平台上集中整合并发布信息，充分发挥信息整合、分析的效率。尤其是在应急事件发生前后，社区要充分利用该平台的作用，及时多渠道传播准确的正面的信息，迅速占领主流信息传播渠道，让居民及时了解应急事态发展情况和处理过程。

　　2.运用大数据技术强化社区突发事件应急预警机制

大数据技术有以下几个特点：一是不对少量数据进行整理分析，而是将所有与事件所有相关数据都进行分析；二是大数据对每个数据的精确性没有过多的要求；三是大数据分析的视角从传统研究判定的因果关系考查角度中跳出来，重点放在了数据之间的关系。当前社区应急管理中预警机制的建立正好利用了大数据这三个特点。社区应急队伍在收集信息时，无法做到所有信息都及时、精准的收集和录入，但是大数据技术的运用降低了对信息质量的要求，允许了信息数据的不精确，在一定程度上释放了社区应急队伍的工作压力。同时利用大数据技术可以通过分析数据之间的相关性来分析事件各因素，理出各种诱因，比起以往分析因果关系，更能真实还原事件本身和发生因素，更有利于发现应急风险。

（四）建设社区应急管理队伍

　　1.重视对社区应急管理队伍的培训工作

加强对社区工作人员的责任约束、伦理教育。此外，还应重视对其开展专业性和纪律性的培训。开展专业性培训，应结合学员自身的实际情况，通过实践案例展示、理论教学、现场演练等方式，确保学员能够运用科学的方法应对突发事件，提升队伍应急响应的专业水平，并增强应急管理的敏感度，及时发现风险源，向上级汇报情况。开展纪律培训，确保志愿活动与XX统一部署精神相一致，志愿者能够自觉抵制谣言，不传谣不信谣。在实践中的经验值得发掘和推广，数码街社区可以效仿部分社区开展针对队伍成员的有奖知识竞赛，提升应急知识和能力。

2.完善应急管理队伍保障机制

一方面，对于社区工作人员，XX应为其提供良好从业环境，包括资源下沉、福利改善和职业空间拓展。工作方面，应在法律范围内给予更多授权，鼓励针对现实问题的管理创新行为；建立有效容错机制，让社区工作人员敢干事、干成事；肯定、认同基层工作人员的付出，增进信任。

另一方面，对于社区志愿者，应在法律层面明确应急志愿者队伍应有的组织地位，规范其参与应急管理的程序，为志愿者参与应急服务提供制度保障和依据。数码街社区应对辖区内志愿者权利和义务进行明确和宣传，让群众了解志愿者工作的重要性，引导群众积极主动参与到应急管理工作中。此外，对志愿者参与应急志愿活动采取多样化激励手段，满足志愿者差异化的物质、精神需求。鼓励和支持企业、组织对员工、群众参与应急管理工作进行奖励，要求企业不得将员工参与应急志愿服务活动视为缺勤。引入社会资源和力量为应急志愿者提供各式保险服务，为志愿者提供生命健康上的一份保障，减轻志愿者后顾之忧。

（五）强化社区应急资金保障力度

　　1.细化资金监管制度

街道办事处应进一步规范细化社区资金财务报销制度、完善社区资金管理制度，制定相应的内控制度和流程，防范社区资金使用过程中不规范操作行为的发生。按照不同社区居民的个性化需求，制定相应的社区专项经费预算，在深入调研基础上，拓宽社区资金使用渠道，有效整合资金，强化预算执行力度。在社区内建立完善的财务会计制度，对于社区内可以收费并能独立核算的服务型项目，严格按照财会制度进行统一核算。加强对社区财务管理人员的监督，在专业理论、实际操作及职业道德等方面加强财务人员的培训与管理力度。

　2.完善资金投入机制

建立健全多渠道、多元化资金投入机制，鼓励社会力量参与，推动社区建设投资主体多元化，探索建立各级财政投入为主体、共建单位帮扶投入为辅助、社会各界资源捐赠为补充的社区经费保障机制。学习先进城市资金投入经验，增加XX基金对城市社区的支持力度。对于突发性公共卫生事件的应急管理所需经费，社区居民委员会要充分发挥居民会议及居民代表会议的作用，经由讨论，可以向社区居民或收益单位筹集。

（六）完善公众参与机制

公民参与有利弥补了XX资源缺乏等问题，其在社区应急管理中的作用日益被社会肯定。故而，社区应急管理不能再拘泥于过去传统的模式，应根据现实需求，重视在协同运作应急管理模式中，激发社会潜在力量，不断提高公民参与水平。

　3.加强建设社区应急文化

社区应急文化建设对于提高社区居民自身应急素质而言至关重要，其内容广泛，包括了公共卫生安全知识教育、社区相关应急响应措施宣传和社区居民应急技能学习等。

对于应急文化的宣传，数码街社区应该充分利用本社区的资源，如社区展览栏，社区广播，甚至采用 LED 数字屏幕，针对社区应急情况，配合实际案例提升形象化教育效果。同时，还可以建立自己的网站、微博，通过公民日常接触的多媒体发布信息，积极宣传社区应急文化。

培训方面，除讲座这类传统普及知识的模式之外，数码街社区还可以联合其他社区设立教育类参观馆，用群众喜闻乐见的方式进行科学有效的展示，在馆中传播公共卫生的相关知识，增长民众见识的同时也为他们提前打了“预防针”，帮助公民在突发事件中克服恐惧心理，最终达到教育意义。

此外，更应在平时加强社会核心主义价值观的宣传工作，引领正确的社区风气，树立社区居民、社区组织、志愿者的社区公民价值观，培养主人翁意识。

　4.畅通参与社区应急事务的渠道

数码街社区可运用创设议题、协商议事、社会组织创投、邻里互动等方式，鼓励、组织居民参与社区应急管理活动之中。以推动社区自主治理。

5.发挥社区核心领导人物的作用

据已有社区应急管理案例显示，社区核心领导人物能有助于社区居民在长期应对突发事件的经历中，养成风险意识以及自救的习惯与自觉。引导社区建立应对突发卫生事件的良好运转机制，不仅需要制度体系的完善，也需要社区领导人员的领导风格和才能的配合。在社区疫情防控中，数码街社区核心领导班子应以身作则，带头响应，并深入了解各小区，发挥领导干部的号召力，充分利用社区医生、党员等社区内存资源。在此基础上根据各小区情况因情施策，能在疫情防控中产生较好效果。

（七）系统开展社区心理干预

公共危机的恢复重建工作应包括三个层面，首先是在物资方面帮助群众恢复生产和生活秩序；其次是对危机中的重点人群开展心理疏导，帮助重点人群走出心理阴影；再次是对危机开展反思和总结，帮助完善社区危机管理机制。对于数码街社区在此方面的短板，予以以下建议。

1.围绕灾后心理问题发展规律及演变过程制定全面的干预方案

公共危机后，面对经济损失、亲朋伤亡等问题，或多或少的会产生心理问题，应帮助那些自我调适能力较强的群体，尽快走出心理阴影。为此，一方面数码街社区应完善社区心理干预工作措施，并将心理承受能力教育作为公共安全教育的一项长期内容来抓，不断提升社区居民和社区工作者的抗压能力。另一方面，该社区应围绕心理问题重点人群制定干预方案。其中，心理问题重点人群主要包括“灾前有精神疾病者、亲人伤亡者、女性和儿童、参与救援人员和医务人员”等群体，这些是灾后社区心理干预工作中应重点关注的群体。

　　2.组织开展专业心理干预工作

XX应在政策和经费上对此予以支持，每年从预算中划拨专项资金，指导和帮助各社区建立专业化的心理救援队伍。而数码街社区方面，应依托社区内医疗机构，设立心理医生档案库，依托团队开展心理干预活动。当危机发生时，社区医务工作者能够运用科学、专业的心理干预知识，帮助社区群众排解精神压力，避免将心理压力演化成心理疾病。此外，数码街社区应配备专业仪器、热线电话、办公用品等硬件设施，保障社区心理干预工作能够全天候、全时段运作。同时，对社区应急管理人员开展专业知识培训，提升社区工作人员的心理干预水平和能力，以便在灾后能够及时引领群众开展自我心理调适。如若一个社区无法开展全套系统心理干预工作，可与其他社区联合，密切合作，共享相关心理资源。

　结论与展望

如今，中国已进入全面发展时期，面对瞬息万变的社会环境，突发事件有随时爆发的可能性。在各类危机事件之中，公共卫生领域方面的突发事件发生的概率较高，影响程度较大。新冠疫情爆发后，举国上下的疫情防控更是体现出应急管理的重要性。作为居民生活和工作的重要场所的社区，应发挥自身在应急管理中的独特优势，不断增强社区应急管理能力，加大对风险的防范，推动应急管理工作关口前移，达到防患未然的效果。

基于危机管理4R理论、风险社会理论和社区治理理论，本文选取了具有一定代表性的数码街社区，对该社区新冠肺炎疫情期间的应急管理工作进行深入分析。笔者通过问卷调查、访谈等研究方法，得出现阶段数码街社区应急管理全过程中存在的问题，包括：社区应急管理行政化、应急预案编制与执行形式化、社区应急队伍建设滞后、公众参与不充分等方面问题，覆盖应急管理四阶段。

对问题进行深层次成因剖析后，结合社区实际情况，笔者对提升该社区应急管理水平提出针对性建议：一是明确社区应急管理职责，确保社区在应急管理工作上权责统一，高效发挥社区自身力量。二是科学管理社区应急预案，编制符合社区实情的、具有可行性的预案，并通过组织预案演习，加强应急预案实战能力建设。三是建立现代化预警机制，实现应急情报信息共享，释放社区应急队伍的工作压力。四是加强社区应急管理队伍建设，抓好社区应急培训工作，完善应急管理队伍保障机制，进而提升社区应急管理工作效率。五是强化社区应急资金保障力度，规范资金监管制度、投入机制，支撑社区应急管理工作推进。六是完善公众参与机制，推进社区应急管理文化建设，拓宽公众参与渠道，夯实应急工作群众基础。七是系统开展社区心理干预工作，为社区群众提供科学有效的心理疏导服务，消除突发公共卫生事件造成的负面影响，促进社区可持续发展。通过上述七方面的改善，推动社区应急工作向主动应急转变，向全民应急转变，全面提升社区应急管理水平。希望本文的相关研究结果能对全面提升社区应急管理能力提供参考与帮助。

展望未来，社区应急管理工作应被不断完善，以充分发挥其作为保障社会安定有序的稳定器的重要作用，为构建和谐社会奠定坚实基础。

　研究不足

在理论方面，由于本文作者理论水平仍有待提高，对概念的理解、现实情况的认知存在不足，可能影响调查结果对实情的反映程度。

而在调研过程中，一方面由于新冠疫情在我国得到及时有效遏制，我国复工、复产已过一年，调研对象对调查问题的填写和描述与当时情况有可能存在一定偏差；另一方面，由于时间限制，笔者只调查了一个社区，因此代表性较为狭窄，调研的结果及实际情况可能与其他社区有所出入。