耕地“非粮化”的现状成因及对策研究 ——基于西宁市湟中区农户的调查

摘 要

我国自古以来都是农业大国，农业问题就是吃饭问题，关乎国家的长治久安，而耕地是农业生产过程中最重要，也是最基本的生产资料，保护耕地就是保护国家的粮食安全。虽然国家实行了严格的耕地保护制度，对耕地实行数量和质量上的双重保护，但耕地在实际用途上仍然存在不规范的问题。在城市用地需求迅速扩张的背景下，大量农业人口向城市迁入转移，农村人口城镇化；农民市民化、兼业化；农村空心化、老龄化等问题也随之而来，农村土地大规模流转进一步加深了农村耕地“非农化”和“非粮化”的趋势，我国的耕地保护工作面临着新的挑战。

本研究以西宁市湟中区的农户为研究对象，通过对“非粮化”相关文献的梳理，设计了调查问卷，在耕地质量保护的层面上对“非粮化”的现状、原因展开调查。通过实地调查发现，湟中地区的粮食作物种植面积总体有下降的趋势，土地出租后“非粮化”现象最严重，自耕农仍以种植粮食作物为主，但种粮面积也在慢慢减少。

本研究在文献研究的基础上结合问卷调查与访谈，分析和总结了农户视角下湟中区耕地“非粮化”的主要原因，并提出了相应的政策建议。

　　关键词：耕地保护；非粮化；问卷调查

一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

我国自古以来都是“以食为天”的农业大国，解决农业问题就是解决吃饭问题，关乎国家的长治久安，而耕地是农业生产过程中最基本，也是最重要的生产资料，保护耕地就是保护国家的粮食安全。

自改革开放以来，我国的经济状况蓬勃发展，各项经济指标迅速增长。随着城市化进程的不断加快，各类用地需求也在不断增加，耕地的数量保护出现了危机。我国人口众多，耕地面积少，优质耕地资源稀缺，耕地后备资源不足，人地矛盾尖锐。在城市扩张和生态退耕的大环境下，耕地面积在过去的二十年大幅度流失。根据中国生态环境公报的数据：截止2019年，我国划定永久基本农田只有15.50亿亩，全国耕地质量的平均等级为4.76，中等地占据耕地总量的46.81%。耕地保护必须要严肃面对优质耕地少，耕地质量不高的现状。

虽然国家实行了严格的耕地保护制度，对耕地实行数量和质量上的双重保护，但耕地在实际利用上仍然存在不规范的问题。在城市用地需求迅速扩张的背景下，大量农业人口向城市迁入转移，农村人口城镇化；农民市民化、兼业化；农村空心化、老龄化等问题也随之而来，农村土地大规模流转进一步加深了农村耕地非农化和非粮化的趋势，我国的耕地保护工作也面临着新的挑战。尤其是在新冠肺炎疫情影响之下，国家粮食安全问题备受关注，耕地保护工作被提升到前所未有的高度。中央先后就耕地“非农化”、“非粮化”等耕地不合理利用的问题作出了重要批示，强调耕地不能“非农化”、粮田不能“非粮化”，要保住中华民族的铁饭碗。在优质耕地不断减少、极端气候灾害频发和全球农产品贸易面临巨大的不确定性和不稳定性的背景下，防止耕地“非粮化”赋予了耕地保护更多的战略意义。

　2.研究意义

湟中区是青海省的农业重点区，于2019年4月完成全县脱贫。2019年11月，xxx正式批准同意撤销湟中县，设西宁市湟中区，成为省会城市下未来发展的重要区域。目前东部地区耕地非农化、非粮化的问题已经较为突出，对于刚刚撤县设区的湟中而言，在耕地保护和用地需求上的矛盾较为突出，且西北地区生态环境较为脆弱，该地区的耕地保护是一份特别的样本。

湟中区的地方XX近年在开展脱贫攻坚和乡村振新工作中对建设特色农业县和特色旅游县进行了诸多的探索但并不是很成功。在国家防止耕地“非粮化”的政策文件下达后，伴随农户的耕地利用问题、农村的发展问题和农民的生活问题，地方XX开展工作势必会遇到困难。本研究旨在调查湟中地区耕地“非粮化”的实地情况，分析农户承包耕地“非粮化”的原因，可以为湟中地区开展耕地保护和防止耕地“非粮化”工作提供思路和参考。

（二）文献综述

　　1.耕地“非粮化”范围和类型的研究

耕地“非农化”与耕地“非粮化”具有显著的差别。“非农化”是指耕地被占用做非农业用途，导致耕地的耕作层被破坏而丧失农业生产的功能，这个过程是不可逆的。学术界对“非粮化”的认知较为一致，是指原本种植粮食作物的耕地逐渐改种非粮食作物，导致粮食种植面积下降，使得耕地逐渐偏离粮食生产功能的现象。

现有文献对耕地“非粮化”的分类较为细致，不同类型的“非粮化”利用会对耕地质量造成不同程度的影响，具体体现在耕作层恢复粮食生产能力的难易程度上。学者们按照对耕作层恢复的难易程度，将非粮化用途划分为挖塘种养、带土移植、水田旱作、旱地种植木材林场等四种类型[22-23]。其中挖塘种养和带土移植对耕地质量的损伤最大，挖塘养鱼会造成地块上的耕作层永久性损失；带土移植往往指的是培养花卉苗木等园艺作物需要消耗大量表土，造成耕作层厚度降低甚至消失。若耕地的耕作层被破坏，甚至消失，对于耕地的损伤往往是不可逆的。因为复耕需要大量客土培养重造，难度大，恢复时间长，成本极高。另外两种类型则是会大量消耗土壤养分，若长期种植，可能会改变土壤环境，对土壤结构造成破坏，对耕地粮食生产条件的损害程度很大。

2.耕地“非粮化”问题的相关研究

虽然国外目前对耕地“非粮化”还未形成一个明确的概念，但仍然存在相关的研究。如今经济作物种植园已经成为一个全球化的现象，由于政策对经济作物的种植概率和种植面积扩张具有重大影响。因此在制定土地利用政策时，应在促进经济作物种植与自然资源保护之间取得平衡[26]。Zhou Yang等学者使用计量模型分析，发现人口增长和土地城镇化对中国耕地的非法利用面积有显著的正向影响，而经济发展并没有带动反而是抑制了土地的非法利用[24]。人地矛盾一直是一个全球性的问题，若对不同的耕地保护区施行优先保护，将会促进耕地的优化分布，以实现土地资源可持续发展和利用[25]。

在人地矛盾尖锐的背景下，随着对耕地保护的必要性不断增强，我国实行了最严格的耕地保护制度，国内学术界对耕地“非农化”和“非粮化”的研究热度也在不断攀升。学术研究表明，各地耕地“非粮化”问题显著，农地参与土地流转后非粮化利用的比例也在逐年提高。特别是以吉林、安徽、河南为代表的粮食种植大省尤为突出。部分产粮大县还存在农业经营主体通过转入土地种植经济效益更高的作物，或从事其他经营活动的现象。本应该用于种植粮食的基本农田被用于种植花卉、林果、药材等经济作物，更有甚者将基本农田改造成鱼塘进行水产养殖，基本农田用途被变更。

从相关的学术研究来看，国内学者对耕地“非粮化”的研究重点多集中在土地流转的层面上，并以粮食安全和耕地质量保护切入进行研究。城市化需求引发的农地用途变更是造成农地用途非农化的主要原因，并且随着我国农地流转的规模加快，非建设原因造成的农地非粮化也开始引起学界的关注[5]。郭珍认为，包括耕地非农化、耕地非粮化、耕地伪生态化、耕地过度利用化与边际化在内的耕地功能性流失会使我国的粮食安全在未来面临更大的挑战[1]。我国人均耕地少、优质耕地稀缺、耕地后备资源不足，人地矛盾突出。而稳定粮食生产、城镇开发建设、生态环境保护等方面都对土地资源有很大的需求，且需求仍然在不断增长。在资源环境紧约束下，有限的土地资源只能在耕地、建设用地、生态用地之间进行转换。这种巨大的土地开发利用需求与有限的土地资源供给之间的不匹配直接导致了我国优质耕地持续减少。赵晓丽等学者利用遥感数据分析了中国自1987年至2010年耕地资源的变化情况。数据显示：2000年之前我国耕地面积逐年增加，2000年之后我国耕地资源逐年减少，耕地总量相对稳定[3]。耕地是粮食生产的基础，虽然我国依靠集约化农业技术保证了粮食稳定供给，但这种过度利用耕地带来粮食产量大幅提升是一种短期行为，长期来看不仅不利于国家粮食安全，还会造成土地肥力下降，损害农民的利益[2,4]。

3.耕地“非粮化”的原因和影响因素研究

分析造成耕地“非粮化”的原因是学者们研究的侧重点，土地流转后用途“非粮化”成为学术界较为主流的研究方向。朱忠贵认为，农村土地流转、工业化及城镇化、农业结构调整是造成农村土地非粮化的主要原因[4]。苏越利用多项logistic回归模型对浙江省三个研究区不同非粮化类型扩张的影响因素进行了分析。结果表明：耕作条件对非粮化扩张有显著影响[7]。土地在流转过程中的非粮化种植行为是衡量粮食种植和非粮种植的经济效益的结果[8]。王冲对山东省各地市的部分农户进行了调查研究，并通过回归分析得出农业劳动力、户主受教育程度、粮食收入比重、耕地区位、土壤肥力变化、补贴是否按时发放这六个影响耕地非粮化程度的显著变量[9]。康雄华等学者从粮食安全的角度构建了非粮化影响因素模型，发现城镇化加快和农业与非农业收入差距不断拉大是导致农地非粮化的主要原因[5]。保证和提高农业生产能力可以从技术创新和制度创新两方面努力[10]，李超尘从制度层面分析，认为造成河南省耕地非粮化的主要原因是政策法规不健全和地方XX监管的不到位[11]。易小燕、杨印军通过对浙江、河北两省农户的耕地转入行为与规模以及在转入耕地上的非粮化种植行为与规模的影响因素进行定量分析。结果发现土地转入方式、合同批准单位和地区差异影响农户在转入耕地上的”非粮化”种植行为；而户主年龄、经营耕地的面积、非农收入占比、土地流转租金和地区差异影响农户在转入耕地上的非粮作物种植规模[12]。综合学者们的观点来看，耕地非粮化是受农村生产经营主体和制度政策两个层面、多个因素共同影响的结果。

　　4.耕地“非粮化”的对策研究

对于耕地“非粮化”的对策探究，学者们主要在宏观政策和对农村经营主体的外部激励两个方面进行研究。从局部看，农户承包地流转“非粮化”经营的确为农户增加了经济收益，然而如果农地流转后用途“非粮化”成为全国性不可逆转的趋势时，将会危及国家整体的粮食安全，这不得不引起决策层的关注。冯远香认为应该把保障粮食供给放在现代农业发展的首位，科学对待土地的微观收益和宏观层面保障供给的关系，解决粮食作物和经济作物效益的剪刀差问题，细化农地用途[6]。常伟认为地方XX发展经济的冲动、法律对农地流转用途规定不明确、监管缺乏力度是造成农地规模流转过程中非粮化的主要原因。因此规范耕地用途，对土地农用性质近一步细化能防止农地在规模流转过程中非粮化程度的进一步扩大[19]。作为国家粮食安全保障的核心地区，粮食主产区对国家城市化、工业化、现代化建设做出了突出贡献，中央应加大对粮食主产区的财政扶持力度，避免“粮食大县，财政穷县”的尴尬困境[13]。工业产品和农业产品的交换价值不对等造成了农业、农民、农产品一直都处于社会经济发展的弱势地位。庞凡对陕西省 226 户农户进行了调查统计，并从土地流转过程中的利益主体和监管主体两个视角对耕地“非粮化”进行了分析。认为对土地经营主体而言，提高粮食价格，调控农资价格，保障农民收入能在一定程度上提高农民种粮的积极性。XX也要在土地流转过程中规范引入农业规模经营主体，培育新型职业粮农。在宏观层面完善地方XX政绩考核体系，强化中央财政惠农的补贴力度，完善土地流转用途管理制度，完善XX公共服务职能[14]。粮食收购价格与粮食的产量、农民的收入关系紧密，粮食收购价格适当的提高，有利于粮食产量的提高，为农民增收，在一定程度上稳定了粮食的耕种面积[11]。孔祥斌从保障粮食安全的角度出发，针对因非粮化造成耕地质量降低的耕地，提出建立非粮化复垦专项储备基金和建立耕地保护补偿制度的建议，鼓励土地经营主体“谁保护，谁受益”的原则[15]。

5.文献述评

通过对相关文献的梳理，学者们目前对耕地“非粮化”的研究主要以粮食安全为视角切入，以耕地质量保护为视角的研究相对较少。研究区域集中为耕地非粮化倾向较为明显的河南、东三省、江西等东部地区的种粮大省。形成了以非粮化的范围、类型、成因及对策等为体系的系统性成果。但是目前学术界对非粮化问题的研究对象仍然以家庭农场、工商业资本等新型农村经营主体居多，对于以自耕农为代表的传统农村经营主体的研究相对而言并不丰富。虽然培育农村新型经营主体正在成为农业发展的趋势，但我国农村的主要生产者仍然以自耕农为主，尤其是经济欠发达的西部地区。虽然西北地区的耕地资源占比不高，也并非国家主要的粮食生产地区，但随着城市化进程加快，经济发展水平不断提高，西部地区耕地保护暴露的问题也越来越多。西北地区气候干旱，生态环境较为脆弱，耕地保护要在数量保护的基础上重点进行质量上的保护。因此对西部地区耕地“非粮化”的问题也应该重点关注，以保证“非粮化”不会对耕地资源造成不可逆的破坏。

　（三）研究方法和技术路线

　　1.研究方法

（1）文献研究法

文献检索与阅读是研究问题的基础，也是必不可少的步骤和方法，笔者将大量查阅国内与国外学者对耕地“非粮化”相关问题研究的文献，通过梳理和提炼，为研究的问题夯实理论基础。

（2）调查研究法

本研究的研究区域为西宁市湟中区，以区内下辖的城市化进程快、“非粮化”问题较为典型的塔尔湾村和南门村的农户为调查对象，了解农户承包耕地的经营情况、农作物种植情况、耕地“非粮化”情况。通过访问XX部门、进行实地调查获得数据进一步分析。本研究主要建立在对正式调研回收的63份有效问卷的基础上进行。

（3）访谈分析法

在具体研究方法上，本文主要采用定性研究方法。将在对农户调研的基础上结合对村干部的访谈进行分析。

　2.技术路线

虽然耕地“非粮化”的问题比较新颖，但是学术界对该问题的研究已经有一些基础。本文将通过对耕地保护和耕地“非粮化”的相关研究进行梳理，在文献研究的基础上设计调查问卷并展开实地调查，了解湟中区耕地保护与耕地“非粮化”的实际情况。最后对获得的一手数据进行统计，并利用相关的基础理论解释分析耕地“非粮化”的原因，最后形成针对性的政策建议。

图1-1 技术路线图

3.数据来源

本文中的数据有两类：一是作者实地调查获取的一手数据，为正式调研回收的63份有效问卷；二是通过搜集省、市、县（区）人民XX官网得到的数据。其中部分数据由于未进行政务公开，是作者通过访问XX部门获得的，因此已在脚注中注明为XX部门提供。需要说明的是，由于湟中区XX并未公开2018年土地利用变更调查的数据，因此作者在分析湟中区土地利用现状时，使用了湟中区人民XX于2021年4月14日公布的《湟中概况》中土地资源的数据（表3-3），该数据是湟中区人民XX依据1990年全区第一次土地分类调查发布的。

　二、基本概念和基础理论

　　（一）基本概念

　　1.农户

户籍人口是指公民依照《中华人民共和国户口登记条例》在其经常居住地的公安户籍管理机关登记了常住户口的人。虽然我国已于2014年起正式取消农业户口，统称居民，但农民仍然在村内有常驻登记。因此本文对农户的定义是在农村登记了常驻户的人或家庭。

　2.耕地与永久基本农田

原国土资源部于2017年发布的国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）中，将耕地定义为种植农作物的土地。包括熟地，新开发、复垦、整理地，和包含轮歇地、休耕地在内的休闲地；以种植农作物（含蔬菜）为主，兼有其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地或海涂；耕地中固定宽度的沟渠路坎；临时种植药、草、花卉、林木且耕作层未被破坏的耕地。并将耕地分为水田、水浇地、旱地等三种类别。本文对耕地的定义主要参考该文件。

对于永久基本农田的概念最早可以追溯到1994年xxx颁布的《基本农田保护条例》。基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。现行《基本农田保护条例》对基本农田的划定有明确的说明：省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。2008年10月，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求健全严格规范的农村土地管理制度，坚决守住十八亿亩耕地红线，划定永久基本农田，对基本农田实施永久性保护。2019年，《土地管理法》进行了第四次修正，将相关条款中的“基本农田保护”修改为“永久基本农田”，并规定以下五类耕地应该根据土地利用总体规划划为永久基本农田：第一，经xxx农业农村主管部门或者县级以上地方人民XX批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地在内的耕地；第二，有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；第三，蔬菜生产基地；第四，农业科研、教学试验田；第五，xxx规定应当划为永久基本农田的其他耕地。至此永久基本农田代替基本农田正式成为法律的规定。永久基本农田就是基本农田，两者在概念上没有本质的区别[16]。永久基本农田是依据一定的要求从耕地总量中划定的一部分需要永久保护的耕地，而本文研究的耕地是包含永久基本农田在内的所有耕地。

3.耕地“非粮化”

界定非粮化的概念需要先明确粮食作物的种类和范围。原农业部办公厅于2016年发布了《关于开展全国新型农业经营主体带头人轮训计划的通知》，其中明确提出粮食作物包括：玉米、水稻、小麦、马铃薯、甘薯、木薯、大豆、谷子、高粱、大麦、青稞、荞麦、燕麦等。而在中央发布的与农业相关的政策文件中都将水稻、小麦、玉米视为我国三大粮食作物。基于此，本文的粮食作物概括为包括谷类作物（小麦，水稻，玉米）、薯类作物 （包括甘薯、马铃薯等）及豆类作物（包括大豆、蚕豆、豌豆、绿豆等)在内的农产品。

学术界对“非粮化”的定义都大同小异，比较普遍的解释是指原有种植粮食作物的耕地逐渐改变为种植经济作物。邓连望认为非粮化是指因耕地面积减少和“粮作比”下降以致粮食播种面积下降成为普遍性的现象和趋势[17]，虽然这些土地仍然属于耕地的范畴，但是其功能已经偏离粮食生产[9]。岳帅认为土地流转导致的非粮化实质上是流转土地用途的变更[18]。就农地流转本身而言，非粮化是指改变了原来耕地的用途或使用性质，主要表现在原来种植粮食作物的农地被用来种植经济作物、从事畜牧水产养殖或直接改为非农用地[20]。由于目前学术界关于“非粮化”还未形成一个权威的解释，因此综合以上学者的观点，笔者将耕地“非粮化”定义为耕地生产经营主体在一定的政策和市场环境下，将原本种植粮食作物的耕地更换种植非粮食作物，从而导致粮田面积逐渐减少、耕地质量下降，近而威胁粮食生产和供给的趋势。

（二）基础理论

　　1.可持续发展理论

可持续发展理论的提出可以追溯到1980颁布的国际性纲领文件——《世界自然保护大纲》。世界环境与发展委员会于1987年发布的《我们的未来》中将可持续发展定义为“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”。可持续发展理论以经济增长为前提，以保护自然为基础，以改善和提高人类生活质量为目的，其逐渐发展为全世界各国所普遍认可的发展理论而被引入社会的各个领域；涉及多个学科，影响着政治、经济、社会、资源、人口、环境、科技等多个维度。

可持续发展理论最根本的基础是资源稀缺。约翰·穆勒认为自然环境、人口和财富均应保持在一个静止稳定的水平，且要远离自然资源的极限水平，防止出现缺乏食物的状况和自然美的大量消失。虽然我国是农业大国，但耕地资源十分有限。人多地少，优质耕地资源稀缺、耕地后备资源不足的现状必须引起警示。耕地“非粮化”不仅会威胁国家粮食安全，还会影响耕地质量，威胁农业的长久发展。因此，为了耕地资源的可持续利用和农业绿色发展可持续，需要正视“非粮化”问题并在制度层面及时做出反应。

　2.土地规模利用理论

通常情况下，随着农户经营规模的扩大会引起产量提高、成本下降的现象，这种现象称之为规模经济效益。农户在从事农业生产活动中，土地是不可或缺的重要生产资料。因此，土地利用规模在很大程度上决定着农业经营的规模。传统农业时代，农业生产活动主要依靠土地资源的承载力以及劳动者的种植经验和技术进行，因此农业生产单位的经营规模基本上可以用土地利用规模来标衡量。但是随着农业技术的进步和市场经济的发展，劳动者在土地资源上的投入由过去的劳动投入向技术投入和资本投入转变，投入量也随之增加。在此背景下，随着社会生产力的不断提高，农户的经营规模趋于扩大，土地流转和适度规模经营逐渐成为现代农业的发展趋势。农户的经营规模变动，引起了农业生产经济效益的变动，这也是国家比较提倡的。

我国是农业大国，当前以家庭为单位的农业生产经营主体所占比例仍然较高。我国人均耕地少，以西部地区为例，农村土地分散、地块细碎，土地集中存在一定的难度。将细碎化的地块聚合起来实现农业规模化经营能够有效地降低农户种植粮食作物的综合成本、大大提高粮食生产效率。因此在中央鼓励土地流转，实现土地规模化经营的政策环境下，土地规模经营理论能为耕地“非粮化”问题提供理论支持。

　3.理性经济人假设

理性经济人假设是经济学家在做经济分析时关于人类经济行为的一个基本假定，意思是作为经济决策的主体都是充满理性的，所追求的目标都是使自己的利益最大化。具体表现是消费者追求效用最大化；要素所有者追求收入最大化；XX追求目标决策最优化。亚当·斯密认为：人是理性的，“每一个人既不打算促进公共的利益，也不知道自己是在何种程度上促进那种利益，他盘算的也只是他自己的利益，在这种场合下，他受一只看不见的手的引导。”按照斯密的思想，“经济人”无非是从自身利益和需要出发，参与社会分工和商品生产的人。农户在制定农业生产经营计划时便是考虑自身利益和家庭需要，因此在探究造成耕地“非粮化”原因的过程中，可以将农户视为“理性经济人”来进行分析。

　　三、西宁市湟中区的基本情况及问卷设计

　　（一）湟中区概况

湟中位于青海省东部，区境西、南、北三面环围西宁市，总面积2444平方公里，海拔2225—4488米，年平均气温为5.0℃。湟中原为西宁市的市辖县，2019年11月xxx正式批准同意撤销湟中县，设西宁市湟中区。全区辖10镇、5乡、1个街道办事处，380个行政村，户籍人口47.9万人，常住人口46.39万人。其中农业人口共36.9万人，占常住人口的比例为79.5%，是全省的农业大区、人口大区。全区有回、藏、土、蒙等 24个少数民族，少数民族共15. 3万人，占户籍人口的31.9%，是一个少数民族聚集区。

湟中区于2001年被国家确定为扶贫工作重点县，2011年被xxx列为六盘山集中连片特困地区。经过多年的减贫、脱贫工作，全区于2019年4月实现区域性脱贫。2020年湟中区地区生产总值达到168.8亿元，农村居民人均可支配收入达到12655元。

图3-1 青海省行政区划图（2018）

　（二）湟中区粮食作物种植情况

湟中区是西宁市主要的农业生产地区，与2018年相比，2019年农作物播种总面积增加了7217亩，平均每户承包耕地面积0.53公顷（约为7.95亩）；粮食作物播种总面积相比2018年减少了0.6万亩；油料作物播种总面积增加了1.33万亩；蔬菜播种总面积增加了0.2万亩；食用菌种植面积增加了275亩，粮食作物种植面积明显缩减。

表3-1 湟中区2018、2019年农作物播种面积对照表

　　2018年b) 2019年图3-2 湟中区2018、2019年农作播种面积对比图

2019年农作物播种总面积增长了7217亩，粮食作物播种总面积却减少了了6023亩。主要粮食作物播种面积数据见表3-2。

表3-2 湟中区2018、2019年主要粮食作物播种面积对照表

（三）湟中区土地利用现状

根据湟中区XX的政策文件，截止2020年12月，结合第三次全国土地调查，湟中区在已划定永久基本农田外的耕地上，按照“质量不降、布局稳定”的要求，确定永久基本农田储备区划定标准，划定永久基本农田储备区面积约827公顷；累计投资1.4亿元，全面完成下达该区耕地保护指标，保护率达80%以上。并在实行耕地保护工作的基础上实施了农业水价综合改革项目，农田水利基础设施建设得到进一步加强。虽然完成了耕地保护的指标，但是湟中区耕地面积仍然在逐年减少。

表3-3湟中区土地利用类型

图3-2 湟中区土地利用类型

　　（四）青海省在保障粮食安全过程中遇到的问题

　　1.粮食配套设施不完善

青海粮食生产受地理环境和自然条件制约，大部分地区无霜期短，适宜种植农作物的地区较少，农业生产主要集中在河湟谷地等部分地区；粮食生产一年一季，且品质较差。农作物主要品种有小麦、青稞、蚕豆、豌豆、马铃薯、油菜等。“十一五”期间，全省粮食产量年平均为99.7万吨，同期粮食年需求量为201.3万吨左右，年缺口101.6万吨，缺口比例高达51%，粮食总量平衡与宏观调控的压力逐年增大，粮食产需缺口大、对外依赖性强。全省现代粮食物流发展滞后，精加工能力弱，对粮食产业带动乏力。

2.耕地保护问题突出

首先是耕地保护中的数量问题，主是由土地利用需求导致的，表现两个方面，其一是建设用地需求，湟中地区原为西宁市的下辖县，2019年11月xxx正式批准同意撤销湟中县，设西宁市湟中区，在城乡建设过程中必然会产生耕地保护与土地开发利用的矛盾；其二是生态用地需求，青藏高原生态环境脆弱，应国家生态文明建设的要求，湟中区在第一批中央林业改革发展资金森林抚育项目中完成退耕还林面积44859.5亩，这是该区较为特色的问题。

其次是耕地的质量。耕地在利用过程中土壤肥力渐渐下降。一方面，青藏高原气候相对恶劣，生态环境较为脆弱，土壤受风蚀、水蚀的影响引起土地肥力的降低，这是耕地受自然不可抗力因素导致质量下降。另一方面农户在耕作中对有机化肥的使用率低，长期使用低质量的化肥会造成土壤板结，肥力降低。若长期种植根系发达的非粮作物或带土移植，还会对耕作层造成不可逆的破坏，这是人为因素导致耕地质量下降的原因。

3.耕地非农化问题突出

虽然国家严格限制了耕地的非农化用途，但农户在生产经营中仍然存在耕地的违法利用行为。根据湟中区XX对“十三五”规划的工作报告：2016-2020年，全区共治理水土流失面积191平方公里，农地非农化整治恢复耕地2700亩，全区耕地保有量控制在了95万亩。区XX在未来的工作规划中要继续将防止耕地非农化摆在耕地保护工作的重要位置，持续清理各类农地违建，杜绝农地非农化用途现象。

（五）防止耕地“非粮化”的政策概况

上世纪八十年代开始，国家逐步提高了对土地合理利用和对耕地保护的重视。2004年以来，我国XX每年的“中央一号文件”都反复强调保护耕地的重要性，并制定具体措施防止耕地被用作其他用途[21]。到了2014年才正式确立实施了最严格的耕地保护制度。从保护耕地数量到重视耕地的质量，再到规范耕地用途，我国耕地保护是在社会发展的宏观需求下渐进的。在乡村发展的大环境下，耕地“非农化”、“非粮化”问题浮出水面，耕地保护面临着新的挑战。

目前国家层面对于防止耕地“非粮化”的行政法规和政策文件只有2020年xxx办公厅颁布的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，相关的政策和制度约束并不完善，但是可以从耕地保护政策中溯源。青海省人民XX在《关于“十三五”时期全省耕地保护责任目标考核情况的通报》中表面在新一轮的五年规划中，会将耕地保护责任落到实处，严厉打击各类违法乱占耕地行为，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。青海省XX出台的与防止耕地“非粮化”相关的政策可以参考表3-4。

表3-4 相关政策信息表

综上，现有的政策文件和法律条文可以总结为对耕地资源严格保护和发展粮食产业两个方面，对耕地的用途缺乏更细化的指导方向[6]。现阶段国家对于农村土地新型经营主体的态度比较积极，倾向于鼓励流转土地经营权，以发展农业适度规模经营。在土地流转和农产品市场价格不稳定的背景下，为防止农业生产经营主体受市场经济影响趋利种植经济效益更高的非粮作物的现象更严重，相关引导性政策仍需要填补。

（六）耕地“非粮化”的调查问卷设计

为了调查西宁市湟中区耕地“非粮化”的实际情况，了解农户家庭承包耕地的质量变化以及农户在农业生产中遇到的实际问题，本研究将设计调查问卷并在实地调查的结果之上进行分析。

　1.调查方法介绍

（1）随机抽样调查

调研地点为鲁沙尔镇下的塔尔湾村和南门村，塔尔湾村的所有耕地均为永久基本农田且紧挨城镇，南门村还存在一些一般耕地。两村的耕地保护和“非粮化”问题突出，南门村内的农户多有将土地出租给药材企业，耕地“非粮化”现象明显。笔者在正式调研之前先进行了试调研，根据实际情况修改问卷的内容。由于村内空心化问题严重，笔者于2020年2月和4月分别下乡调研发现农户家中无人的情况较多。为保证能够回收一定数量的问卷，本调查的抽样方式采用随机抽样调查，调查对象为两村农户，调查问卷请见附件1。

（2）无结构访谈

围绕对湟中地区耕地“非粮化”现状和中央政策的认识、对南门村塔尔湾村两村的村委干部和农业部门XX官员进行无结构访谈作为资料补充。访谈提纲请见附件2。

2.调查前提

湟中地区目前的产业结构仍然以农业为主。依据2020年湟中区XX统计数据：2019年湟中区农业生产总值为208151.22万元，相比2018年增长了8.39%；2019年农业生产增加值为117427.24万元，相比2018年增加了8.73%。农作物总播种面积和农业生产总值增加，粮食作物播种面积却减少。因此基于湟中区农业农村局提供的数据和对XX工作人员的访谈，笔者认为造成湟中区耕地“非粮化”的原因可能有以下几个方面：

第一，湟中撤县设区后，城乡建设中农民兼业化、市民化是影响农户种植非粮食作物的主要因素。具体表现为农户将承包的耕地流转或出租，家庭非农收入占比高；

第二，近年来，随着我国农业结构的调整，一些乡镇的激励性种植政策导致耕地开始出现“非粮化”的趋势。因此地方XX的鼓励性种植政策能够影响农户的种植行为；

第三，家庭经营耕地规模小是农户种植非粮作物的原因。农户经营的耕地面积越小，在种植面积不变的条件下，种植粮食作物的单位成本就越高。因此耕地规模越小，越会影响农户种植非粮作物；

第四，耕地“非粮化”与农业基础设施不完善有关。农业基础设施不完善会在无形中增加农户的种植成本，农户会因种粮成本过高感到不划算而减少种粮面积；

第五，农户种植非粮食作物受耕地质量的制约。农户种地的根本目的是为了获得好的收成，如果地力差，粮食作物的产量低于其他作物，农户会为了收益最大化而选择不种粮。同样的，耕地的地块越平整，更利于机械化生产，农户投入的成本更低，因此更愿意种粮；

第六，粮食产需稳定、农产品市场的不稳定性会影响农户的种植计划。具体表现是粮食价格相对较低，且市场价格稳定，蔬菜、食用油等农产品市场价格高且不稳定，农民为了追求更高的经济效益而选择不种粮；

第七，农户种植非粮食作物的目的是为了获得更高的收入。

　3.调查的主要内容

（1）农户的基本情况

这部分主要为人口学信息，涉及农户的年龄、民族、是否为户主、文化程度、农户家庭的劳动力情况、收入情况、家庭劳动人口和农业劳动人口、农业从业情况等。

（2）农户的土地承包情况

包括农户承包土地的数量、质量，在访问中了解清楚农户承包或不承包土地的原因；是否参与土地流转，以及参与土地流转的原因；承包地肥力的变化情况、距离家庭所在地的距离；承包地是否适合种植粮食作物等。

（3）农户承包地的经营方式

这部分需要了解农户的土地经营方式、农业生产力工具、是否用于自耕、自主经营多少耕地；是否种植粮食作物和非粮食作物，以及各自的播种面积和近两年播种面积的变化情况；粮食作物和经济作物每亩的收益；以及了解做出这种生产计划的依据。

（4）现有农业补贴情况、及农户对种粮补贴的意愿

通过调查村集体是否有发放种粮补贴或其他形式的农业补贴，了解农户对现有的补贴项目的态度，分析农业补贴对农户的生产计划的影响程度，并询问农户对不同类型、不同环节的种粮补贴政策的态度。

　三、西宁市湟中区耕地“非粮化”农户调查结果分析

为调查湟中区耕地“非粮化”的实际情况，了解农户在农业生产中遇到的问题以及农户的真实意愿，本研究将依据问卷调查得到的数据来进行。笔者分别于2021年2月和4月前往西宁市湟中区鲁沙尔镇下辖的南门村和塔尔湾村进行调研。以挨家挨户走访的方式抽样。其中回收试调研问卷13份，正式调研66份。正式调研中，有效问卷63份（有3份无效样本为非家庭劳动力人口，对家庭承包土地以及经营情况的了解很模糊）。本研究将通过对正式调研获得的63份问卷进行统计分析。其中包括南门村农户问卷29份、村干部问卷3份，塔尔湾村农户问卷28份、村干部问卷3份。正式调研问卷内容请见附件1。

（一）样本总体情况分析

　　1.样本特征分析

在受访的63位农户中，共有少数民族12人，汉族51人。其中年龄最大的样本为76岁，年龄最小的样本为40岁，样本的平均年龄为53.6岁。样本是否为户主、文化程度、家庭人均收入、劳动力从业情况见表4-1。

表4-1 样本基本情况统计表

从表4-1中可以看出，教育程度为“小学及以下”的样本频率最高，为29人，说明样本的受教育程度较低。按照农户给出的家庭年收入范围的最大值计算，家庭人均年收入不低于10000元的样本共39户，占样本量的62%。参考2019年湟中区农民平均可支配收入11756元，由于农民对家庭年收入的回答普遍较为保守，因此可以认为超过一半的样本家庭人均可支配收入近似于区收入统计的平均值，家庭经济状况较为良好。

图4-1表示了农户家庭劳动力从业情况，从事纯农业（家庭劳动力全员务农）的样本只有6户，均为户主年龄较大，早与子女分家，不住在一起；从事以农业为主兼营非农业（农业劳动力占比在0.5-1之间）的样本有16份，这部分样本的情况是父母在家务农、子女外出务工，农业和非农劳动力大部分都各占一半；家庭农业劳动力占比低于0.5的样本归为兼营农业，占比最多。结合实地调研中的观察，塔尔湾村和南门村老龄化、空心化严重，农业从业人口少，农业劳动力年龄大，大部分农户已经不再将农业作为家庭的主要从业选择，农民逐渐兼业化。

　　图4-1 样本家庭从业类型比例

2.农户土地承包及经营情况

在调查的所有样本中，承包土地数量最多的农户为8.5亩，最少的为2亩，平均每户承包耕地5.43亩，低于7.95亩，样本经营耕地面积较少。

在土地种植方式上，超过一半的样本对承包地完全用于自耕；有38%的样本将部分耕地出租或做他用；只有10%的样本不自主经营承包地，或将土地出租，或完全雇工。在农作物种植方案上，共36位农户每一季只种植一种作物，约占样本量的57%。这类农户基本是采用一季小麦一季油菜的耕种方案轮作。在农业生产力工具的投入上，完全使用机械的农户比例很少。在对耕地质量变化的评价方面，没有农户认为自己的承包地近五年肥力提高，绝大多数农户认为耕地的肥力没有明显的变化。关于种粮面积的变化情况，没有样本在近三年内增加了种粮面积，65%的样本也没有改变种粮面积。大多数样本粮食作物种植面积占承包土地面积的比例大于0.5（由于有将近一半的农户每一季轮作种植单一作物，因此本文在统计粮食作物种植比例时，按照两年内种植粮食作物面积计算均值的方法进行统计，例如种一年小麦、种一年油菜的农户“粮作比”为0.5）。

表4-2 土地经营状况统计表

从表4-2中可以看出，不到一半的样本非粮作物播种面积大于0.5，只有35%的样本种粮面积减少。说明虽然非粮化现象普遍，但有非粮化趋势的农户比例少。由于此表无法直接观察出非粮化的具体情况，因此对“粮食作物面积≥0.5”和“种粮面积变化”这两指标进行数据筛选。从受教育程度、土地经营方式、家庭人均年收入情况三个方面得出以下频数分布直方图，进一步分析非粮化现状和非粮化趋势。

（1）受教育程度越高，粮作比≥0.5的样本越少

据图4-2可以看出样本总体的受教育程度低，通过对比可以发现，文化程度为“小学及以下”的样本中，农户种植粮食作物的比重<0.5的频数低；文化程度为“初中”、“高中”、“大专及以上”的样本中，在文化程度一致的情况下，粮作比<0.5的频数均大于粮作比≥0.5的频数。从总体看，随着文化程度的提高，粮作比≥0.5的样本量越来越少。可以看出非粮化与受教育程度存在一定的联系。农户受教育程度越高，对家庭经营的目标就越明确、权益意识和市场经济意识就更强烈，非粮化倾向就更强烈。

　　图4-2 受教育程度频数分布直方图

（2）混合种植农作物的农户种粮面积少

每一季混合种植农作物的样本中粮作比<0.5的样本数远多于≥0.5的样本，而采用单一作物轮作倒茬耕种方式的农户种粮面积更多。事实证明，土地细碎化是绝大多数农户在农业生产经营活动中面临的一个问题。耕地质量的差异性，导致农户之间的地块交换变得非常困难。因此农户面对面积小且细碎分散的土地时，对他们而言种植粮食作物的投入量只会更多，无法实现家庭收益的最大化。

　　图4-3 农作物耕种方式频数分布直方图

（3）家庭收入越高，粮食作物种植面积越低

根据表4-4：在家庭人均年收入<10000的样本中，粮作比<0.5的农户更少，而收入≥10000的样本中，粮作比<0.5的农户更多一些。说明农户家庭收入越高，非粮化倾向越明显。在农产品购买市场中，谷物、水稻和玉米的价格低于水果蔬菜等非粮农作物。对于家庭收入较高的农户而言，在经营细碎分散的土地上种植粮食作物需要的投入与产出并不满足家庭的需要，简单来说就是种粮不如买粮。因此更愿意种植购买价格较高的经济作物来满足家庭的消费需求。

　　图4-4 样本家庭人均年收入频数分布直方图

（4）自耕农仍然以种粮为主，但种粮面积逐渐降低

通过对两村农户的调查，湟中地区的农户仍然以种植粮食作物为主，但存在少数农户种粮面积减少的情况。农户种植的粮食作物以小麦为主，包含薯类和其他谷物；经济作物主要以油料作物（油菜）和药材（当归）为主，少数农户兼种蔬菜和花卉。其中家庭承包耕地相对较多的农户往往在一季混合种植多种作物，包括小麦、薯类、蔬菜和油菜；而家庭承包耕地较少的农户往往种植单一作物。在耕种方式上，出于保护耕地肥力的考量，农户普遍采用轮作的方式耕种。若第一年种植小麦，第二年就更换种植蔬菜或其他经济作物，每个地块每一季种植的作物也都会较上一季做出更换。在调查的所有农户中，每一季混合种植农作物的农户普遍都在减少种粮（小麦）面积；种植单一作物的家庭种粮面积基本没有明显变化，少数农户种粮面积减少的原因是部分地块撂荒或出租。

笔者在走访过程中发现，湟中地区的农户出租土地的情况比较多，并且出租对象较为一致：一是四川和甘肃的中药材企业；二是本村或邻村的农户。药材企业承租土地后主要种植当归和黄芪；邻村农户承包土地后种植的经济作物仍然以油料作物为主。

通过与村干部的对话，笔者了解到今年湟中地区土地出租的主要村镇普遍都对农户开展了动员退款工作：在xxx还未颁布《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》之前，各村镇将土地出租给药材企业的农户已经同承租方签订了合约，并领取到了平均500元/亩的出租土地的报酬，自从中央发布了防止耕地“非粮化”的文件之后，基层XX相应也开展了相应的工作，种植经济作物的企业受到地方XX的管控，与农户协商退还租金。农户出租土地获得的报酬由平均500元/亩下降至平均200元/亩（500元/亩为药材企业的租用价格，200元/亩为该地区出租给农户的普遍价格）。

　　图4-5 不同经营方式与种粮面积变化情况

3.农户对种粮的态度

在询问农户是否对农民渐渐不种粮食这一趋势感到担忧时，不到三分之一的样本回答“农民都不种地了哪有粮食吃”，对“非粮化”趋势非常担忧；将近一半的样本对非粮化趋势比较担忧；只有22%的样本认为“即使自己不种粮，也会有其他人种粮”、“国家会想办法，不用我操心”，可以看出湟中地区的农户对耕地“非粮化”的趋势是比较担忧的。没有样本愿意在现有100元/亩的粮食补贴政策下在未来增加种粮面积，但若国家在未来提高种粮补贴力度、落实更惠农的政策，还是有59%的样本愿意在未来增加种粮面积。在具体的惠农政策方面，农户更倾向于选择对生产环节进行补贴，以及对生产工具和生产资料方面的补贴。具体频率可见表4-3。

表4-3 农户对种粮的态度统计表

与农户的态度相同，村干部对农民渐渐不种粮的趋势也感到比较担忧。但村干部并不十分认同防止耕地“非粮化”的政策。他们认为，我国东部地区的种粮大省耕地数量多、耕地质量高，粮食稳定高产。国家每年的新增粮食基本上都来源于这些种粮大省。因此从粮食安全的角度出发，应该对这些粮食主产区的“非粮化”现象加大管控力度。若对非粮食主产区实施比较严格的管控，一则对于农民不公平，二则也会对地方发展经济、提高农民生活水平会造成比较多的困难。

　（二）农户视角下耕地“非粮化”的原因分析

　　1.土地耕种的综合成本高，种粮效用低

根据调查问卷的结果，湟中地区的自耕农对土地的利用方式以自耕自种、自给自足为主。由于农产品市场价格较高，而农户的家庭人均收入较低，因此农户制定农作物种植计划的首要目的是满足家庭对农产品的需求。农产品市场购买价格高，粮食价格相对较低，有不到一半的农户对粮食产品的需求逐渐由自主生产转变为购买，其中一个重要的原因就是农户在土地上的投入多，种植粮食作物的效用低。生产经济作物能满足的需求大于生产粮食作物满足的需求，造成这种情况的原因包括以下两个方面：

（1） 快速城镇化导致农业劳动力不足

湟中区原是扶贫开发工作重点县，经过乡村旅游扶贫和特色农产品消费扶贫等多个项目攻坚，湟中地区于2019年正式脱贫，并进行“撤县设区”，纳入西宁市发展规划的版图。在我国当前城市化进程中，不平等的城乡关系是农村老龄化、农村空心化的根本原因。从事农业生产获得的收入不足以支撑家庭支出，青壮年外出务工便成为了中国农村的常态。城市经济对农村劳动力的吸引直接导致了农民兼业化和市民化，导致农村的农业劳动力不足。

以湟中区下城镇化最快、非粮化现象严重的鲁沙尔镇为例。为盘活塔尔寺这一佛教地位极高的旅游资源，区镇在近二十年内大力发展了旅游经济，围绕农村居民点重点开展了道路和基础设施建设工作，而今的鲁沙尔镇由原来耕地连片的传统村落转变为湟中区的行政中心和市民聚集中心。笔者分别在二月和四月前往鲁沙尔镇下的南门村和塔尔湾村调研，发现门窗紧闭的现象比较多，农村空心化问题严重。家中有人的农户基本都是留守老人。本研究的样本平均年龄为53.6岁，农业劳动力老龄化是湟中地区农业发展的常态化问题。。

在与农户交流的过程中，笔者了解到农户家庭承包的耕地主要由家中的老年劳动力耕种，子女或外出务工，或举家常驻在市区。以塔尔湾村为例，该村农户总数309户，实际常住户285户。在农村空心化、家庭农业劳动力老龄化、农民兼业化、市民化等综合趋势下，年轻人不种地，老人种不动地是湟中地区自耕农经营的现状。农户承包地基本都是家中老人雇佣人力，雇工价格平均90元/亩/年。

（2） 耕地经营面积小、地块分散，家庭农场无法实现规模经营

第一，在调研的所有样本中，平均每户农户家庭承包耕地面积低于区统计年鉴数据，自耕农家庭经营土地面积较小。且湟中地区的地形较为复杂，山地多，平地少，每户承包的耕地地块分散，质量不一，土地流转存在困难。

第二，湟中区位于青藏高原的河湟谷地，生态环境脆弱，受风蚀和水蚀的影响，存在水土流失的情况，耕地受自然条件的影响下土壤肥力在渐渐下降。农户为了保持耕地肥力、保持农作物产量稳定，只能采用小麦和经济作物轮作倒茬的方式保持农作物产量稳定。在耕地面积不变，产量没有提高的前提下，农户的耕种总成本仍然不会降低。出于农户对家庭经济状况和农产品需求的理性考量，农户更愿意选择种植农产品市场价格更高的经济作物。

第三，农业基础设施不完善。自耕农对农业机械使用率较低，主要原因仍然是地形条件不允许。而家庭承包耕地坡度低，地块平坦，允许农业机械作业的耕地若要使用大型农具则需要向外租借，需要花费一定的成本。在一户主为40岁的男性农户家调研的过程中，该农户承包的耕地地块分散在家庭所在地南、北两个方向，在南方向的地块距离该农户家有两公里左右，因为坡度较大，耕地质量较差无法进行流转，该地块已被撂荒，面积为0.8亩。虽然在耕地面积不变的前提下，农户在土地上的高投入会随着时间稀释，但农户种植粮食作物的效益本身就低于种植经济作物的收益。

　2.农户对现有种粮补贴政策不敏感

在询问农户在现有的种粮补贴标准下种粮是否还遇到困难时，农户对“种粮补贴”普遍感到陌生。但当提及100元/亩/年的补贴时，农户普遍回答“补贴太少了，但有总比没有强”。说明基层XX对种粮补贴的相关政策宣传的不够到位，并且100元/亩的种粮补贴政策对湟中地区的农户激励效果不好。主要原因有以下两个方面：

第一，农户平均每亩经营成本为200元/亩，若再加上雇工工资会达到300元/亩，100元/亩的种粮补贴对于农户而言很少，且种粮补贴会每年定时发放至农户的银行账户中，村里对相关的政策普及工作开展的也不够到位，导致农户对国家现有的鼓励性种粮政策不敏感。

第二，湟中地区的农户有更需要的惠农补贴方式。当问及在粮食生产中需要什么帮助时，农户回答发放补贴不如直接提供拖拉机、收割机等大型农具。包括村干部在内也提出希望国家能加大对农机具的补贴力度，从而可以降低农户租用农业机械部分的耕种成本。

　四、针对湟中地区的政策建议

　　（一） 引导土地规范流转，实现土地规模化经营

土地细碎化背景下的小规模土地经营方式已经不能适应农业发展需求，土地规模经营是现代农业发展的必由之路。事实证明，农村城镇化能加速土地流转，土地规模化经营能够提高农业发展质量。统一的管理对耕地质量和数量上的保护都更有效。随着湟中地区城镇化速度的加快，路网交通更加完善，务农不再是农民生存的唯一选择，农民兼业化、市民化成为湟中区的发展趋势。地方XX可以顺应城镇化趋势，建立一套规范的土地流转程序，鼓励农户将家庭经营土地通过有偿的方式转包、出租给其他经营主体，使得分散的地块集中连片，从而在生产环节中降低种粮主体的生产成本，提高生产效率。并由村XX担任或设立第三方机构监督耕地流转后的用途，加强监管，坚决制止土地“非农化”、防止“非粮化”用途；设立土地流转年限最低门槛，并规范土地流转双方对耕地保护的责任，实现权责统一，在保护耕地的基础上保障土地流转双方的合法权益。做到“农民放心，转入方安心”。

（二） 加强政企合作，培育新型农村经营主体

相较于普通农户，地方龙头企业、家庭农场、农业经营专业大户等新型农业经营主体是农村土地流转中的主要转入方，并且正在成为土地规模经营的新型主体，土地经营规模更大有助于提高效益。

湟中地区农业劳动力不足，农户往往会选择将土地出租给报酬更高的一方。由此，地方XX可以在推动土地流转规范化建设的基础上，提高对土地流转的专项财政补贴，同时加强政企合作，引入当地的粮油龙头企业进村、鼓励和培育当地的种粮大户，加强农业基础设施的建设，发展规模化的现代农业。农户将土地出租给粮油企业不仅会得到企业支付的土地租金，还会收到XX发放的专项补贴。同时粮油企业进村会提供一些耕地经营的就业岗位，仍然想从事农业生产的农户可以通过流程继续种田领取劳动报酬。这样即实现了土地规模经营，又为农户提供了就业机会，提高了农民的收入，一举两得。

（三） 加强政策监督和用地监管，精准惠农，保障粮食生产者的权益

第一，对耕地“非粮化”用途的监管要重点关注土地流转后的用途是否变更，对耕地流转后用途变更的行为要及时制止并加以处罚；将粮食补贴发对人、发及时，坚持“谁种粮，谁补贴”和“种多少，补多少”的原则，规范惠农政策落地下乡。同时加强对粮食补贴政策的宣传力度，在政策层面实现对土地经营主体种粮行为的有效激励。

第二，地方XX的惠农政策可以适当向粮农倾斜，保障粮农的收入。对于不愿流转耕地的自耕农，建立专项资金，引进农业种植技术、推广优良品种，增加有机化肥使用量，发展绿色农业、生态农业。在保证粮食稳定生产的基础上，适度增加特色粮食作物种植面积；强化优质品种选育和推广，积极推动全株玉米青贮、粮饲兼用青稞、禾豆牧草混播、秸秆综合利用等农业发展模式。

　（四）提高地方XX对耕地“非粮化”现象的重视

种粮大省、产粮大县往往地形平坦、耕地连片、耕作层质量高，因此作为粮食主产区承担着整个国家的粮食安全重任。而非粮食主产区由于不用承担粮食生产的压力，官员缺乏对耕地质量保护的重视，尤其是贫困地区。根据2018年出台的《青海省市州级XX耕地保护责任目标考核办法》中，虽然已经将耕地保有量、永久基本农田保护面积、耕地占补平衡、高标准农田建设等方面纳入到领导干部的年度考核、升留降免、奖惩考核依据中，但考核内容中对耕地质量的责任考核制度还不够成熟。

西北地区气候干旱，降雨集中，土质较为疏松，化肥和农药的大量使用使得土壤板结，土壤肥力慢慢下降。“不上化肥没收成，上了化肥污染土壤”是农户在农业生产中的一大问题。将耕地质量分等定级并对质量实行动态监测纳入到干部考核制当中能提高地方XX对耕地质量保护的重视。通过永久基本农田面积和质量核算地区的粮食产能，从而制定粮食储备量，将地方粮食安全纳入XX考核体系，在政策层面上加强地方XX对耕地“非粮化”的监督，提高基层干部对耕地“非粮化”现象的重视。

（五）支持粮食加工业发展，延长粮食产业链

全省现有的粮油加工业处于“小、散、弱”状态，除少数具有一定规模、管理相对规范的加工企业外，大部分企业在经营管理上多属作坊式经营、家族式管理，设备更新换代缓慢，加工工艺落后，产品的精加工转化能力弱，资源利用率不高。湟中地区对生产出的粮食作物使用方式主要为贮藏和直接消费，在粮食产需缺口较大的情况下，大力发展粮食加工业，延长粮食产业链条能增加市场对粮食产品的需求，从而刺激农户增加粮食作物的种植面积。

结论

湟中地区耕地“非粮化”现象目前并不严重，但需要引起重视，以防趋势扩大。

根据笔者对农户的土地经营情况和农作物种植情况的调查，自耕农的非粮化问题体现为粮食作物和非粮食作物的轮作种植，非自耕农表现在将耕地出租给非粮企业。而目前湟中地区的自耕农比例更高，土地经营主体仍然以农户家庭为主。农户的受教育程度与家庭年收入等方面都与耕地“非粮化”有较强的相关性，土地耕种的成本高、农户对种粮补贴政策不敏感是该地区“非粮化”问题的显著原因。在对耕地“非粮化”趋势的态度方面，大多数样本对“非粮化”趋势较为担忧；在政策方面，现有的政策缺乏对耕地利用更加细化的指导，由于湟中地区农村空心化、农民兼业化现象严重，农业劳动力不足将是湟中地区未来粮食生产中面临的重要问题，因此可以响应中央的号召，培育以粮农、本地粮油企业为代表的新型农业经营主体。

笔者必须承认自己的学术水平还不够高，对研究问题的深度还比较浅。本文研究耕地“非粮化”问题选择的研究区域选择了湟中区内城镇化比较快、小麦种植比较多的村，具有指向性。因此研究结果可能会具有一定的片面性。调研的每一份问卷是在一对一的访问中进行的，质量上能够保证，但是样本量较小，对于原因分析可能并不具有很强的代表性和说明性，或许还会存在一定的偏差，后续研究应该对“非粮化”的程度、边界问题进行深入。

　参考文献

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[2]郭珍. 资源环境紧约束下的土地利用:竞争与冒险[J]. 郑州大学学报(哲学社会科学版),2018,51(06): 59-63.

[3]赵晓丽，张增祥，汪潇，左丽君，刘斌，易玲，徐进勇，温庆可. 中国近30a耕地变化时空特征及其主要原因分析[J]. 农业工程学报,2014,30(03): 1-11.

[4]朱忠贵. 农村土地非粮化与粮食安全问题研究[J]. 安徽农业科学,2011,39(16): 10025-10026.

　致谢

时光匆匆如珠水，刚入学的场景仍然历历在目。我的本科生涯即将结束，四年的磨砺让我与刚入学的模样大不相同，此刻我要对所有为我提供帮助的老师和亲友表达我真挚的谢意。

回首本科四年的学习生涯，我要感谢我的父母家人、学院老师、室友同学。感谢我的家人对我完成学业提供了非常大的帮助和支持，有了他们的辛苦付出我才能无忧无虑地学习知识、锻炼成长。感谢公共管理学院全体领导和老师，感谢学院对我的培养，感谢所有老师对我提供的帮助。感谢我的室友和同学，感谢他们在我学习和生活上遇到困难时提供的帮助，以及对我的包容和鼓励。

其次，我要郑重地向老师表达我的感谢。老师不仅是我的毕业论文导师，还是土地资源管理班的班主任。老师作为我的指导老师，对我的毕业论文从选题、研究方法、论文的撰写方法等方面都为我提供了细致的指导，在我遇到难题时提供了建设性的指导意见和前进方向，最终我能顺利完成毕业论文。此外，老师在学习和就业选择方面为我提供了非常多的建议和帮助，指导了我在本科期间参加的学术比赛。感谢老师在本科期间对我的帮助。

再次感谢湟中区农业农村局综合办公室、鲁沙尔镇经济服务中心、南门村村委、塔尔湾村村委在内的全体工作人员，感谢他们对我的毕业论文提供重要数据及对在下乡调研时提供的帮助。这部分是我研究的核心，有了他们的帮助我的调查进度才能顺利推动。

最后，感谢参与我论文评审与答辩的各位老师，感谢你们对我本科阶段学习成果的检验，您的意见对我而言有着宝贵又难得的价值。

耕地“非粮化”的现状成因及对策研究 ——基于西宁市湟中区农户的调查

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月8日

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