官办与民间慈善组织参与重大突发公共卫生事件的比较研究——以2020年新冠肺炎疫情为例

　摘 要

慈善组织是我国应急管理体系的重要组成部分，通过提供资源分配与专业服务实现重大突发公共危机事件的应对。一方面，官办慈善组织仍在XX的制度支持下对我国的慈善组织发展起主导作用，国家对于官办慈善组织的管理与引导具有必要性，但同时部分官办慈善组织在疫情中暴露出来的僵化体制也严重制约着组织的公共危机治理能力。另一方面，XX对于官办慈善组织的支持一定程度上挤占了民间慈善组织的发展空间，限制着民间慈善组织的发展。

本研究以湖北及武汉红十字会与京鄂iwill志愿者联合行动在2020年武汉新冠肺炎中的参与为研究对象，进而透视官办与民间慈善组织在重大突发公共卫生事件中的参与。采用比较研究的方法，从路径依赖、资源动员和组织公信力三个维度系统地对两个慈善组织在武汉新冠疫情中的参与形式和行为逻辑进行比较研究，并从官办慈善组织制度变迁的紧迫性、政社协同治理机制与合作逻辑的缺乏深入分析当前官办与民间慈善组织在参与重大突发公共卫生事件中存在的问题，最后尝试从两个组织的实践中得出相应的政策建议，克服官办慈善组织存在的路径依赖困境，为民间慈善组织谋求更广阔的资源空间，构建政社间的重大突发公共危机事件的协同治理机制，优化两类慈善组织在公共危机应对领域与XX的合作思路。

关键词：慈善组织；公共危机；武汉新冠疫情；比较研究

　　1 绪论

　　1.1 研究背景

21世纪以来，我国经历了众多突发性公共卫生事件，自2003年的“非典”始，甲型H1N1流感、禽流感、埃博拉病毒，再到2020年的新型冠状病毒，诸多威胁人民生命安全与社会稳定的公共卫生事件一再要求我国的突发事件应急机制不断提升应对能力。XX在应对突发公共卫生事件时具有统筹兼顾的优势，无疑扮演着宏观调控等主导型角色。而在我国传统“强XX、弱社会”的治理思维下，XX及官办慈善组织应对机制的不足也逐渐显露，反应滞后、信息滞后等行动缺陷呼吁着更多社会主体参与到我国的应急管理体系中来。而社会组织则是广大人民群众基于一定的目标聚集在一起的组织化形式，可以有效地汇聚社会力量，汇集社会资源，利用组织的强专业性有效弥补XX在应急管理体系中的不足，在XX及官办慈善组织应急机制失灵的领域发挥重大作用。

“慈善组织”一般是指部分社会成员为了有效实现共同的慈善目标、按照一定的价值取向、行为逻辑、组织系统而运作及活动的社会群体。慈善组织涵盖于社会组织的范畴中，狭义的社会组织又称非XX组织，是由XX之外的主体建立的组织，最早起源于X等西方国家，具有特殊的政治文化特性。由于慈善组织在国家治理中发挥着重要作用，其与一国XX之间应采取何种相处模式，则应由该国的政治文化、经济状况、社会组织发展阶段及公民意识等因素共同决定。受我国政治体制影响，我国的慈善组织主要分为官办慈善组织和民间慈善组织。官办慈善组织是指体制上由XX支持，财政上有XX拨款，且组织成员有编制的慈善组织，本文红十字会即为典型官办慈善组织，属于由我国民政部主管的慈善会系统重要组成部分。民间慈善组织则主要通过整合民间资源成立，在资金来源、人事管理等方面具有较强的独立性，受XX监督，是社会慈善资源整合的重要社会力量。

2008年，大规模的NGO（非XX组织）集体性联合救灾行动参与到汶川大地震的救援活动中，展现了亮眼的行动能力与巨大的发展潜力，当年也被称作“中国NGO元年”。此后社会组织越来越普遍地参与到国家应急管理中，组织能力不断壮大的同时也面临着沟通协同、角色定位、与XX合作机制的挑战。在2020新冠疫情的全民抗疫中，湖北红十字会因分配捐赠物资不公、捐赠物品积压、分配效率不高等问题频频处在舆论的风口浪尖之上，不仅造成了组织成员的心力交瘁，还极大浪费了资源、影响了抗疫进程。同时，在1月下旬光速成立的京鄂Iwill志愿者联合行动在两天时间内招募了300多人的志愿者团队，与武汉本地志愿者结成了抗疫共同体，在封城第一周填补了抗疫紧急服务的秩序空白，奠定了武汉有序抗疫的基础。到2月底，京鄂Iwill志愿者联合行动已经招募到各个行业、专业的志愿者，有序组建了一、二、三线服务联动的功能结构，为抗击新冠疫情提供了高效有序的社会组织援助，配合补充了XX抗疫工作的开展。

　1.2 研究意义

　　1.2.1 理论意义

（1）为XX公共权力的让渡提供理论依据。XX与慈善组织在社会治理形成合作的前提条件是XX有让渡某部分公共权力的需求，即由慈善组织提供部分公共产品的需求。在应对突发性公共事件时，XX天然处于指导行动的核心角色，但是在XX失灵的领域更易凸显XX提供公共服务的单一与不足，从而需要更高效、专业水平更高的慈善组织介入以补充。

（2）对于社会各主体之间的协同应急机制提供更深刻的认识。社会组织虽然在应对突发性公共卫生事件治理中有着极大的优势，比如提供更专业的团队与资源以及组织成员更有社会责任感，同时其在行动上上更有灵活性与自主性，但是本身固有的松散型与自发性缺陷决定了其在参与突发性公共卫生事件时必然存在低效性与无序性，需要统一的核心力量采取更统筹性的措施加以引导。我国目前对于突发事件的研究主体大多聚焦于XX部门，而对慈善组织等多元主体参与的研究相对不足，因此借新冠疫情涌现的社会组织联合行动网络研究社会组织参与机制与行为逻辑，可以拓宽在突发公共卫生事件下的多元主体合作治理的研究视角，提高我国应急机制的响应速度与效率。

1.2.2 实践意义

（1）促进慈善组织治理能力的提升。慈善组织通过更明确的联合行动逻辑灵活调整组织行为，在政策变迁下寻求新资源与组织发展新空间，同时推动传统社会组织重塑组织价值导向，防止过度依赖性与工具化的固化趋势，协助建立更为良性的政社关系，以更为良性的政社互动提升组织的社会治理能力。

（2）推动社会多慈善主体形成科学的行动网络，在应对突发性公共事件时开展行动更为高效。多元组织的联合行动机制在当下的社会治理中承担着愈来愈重要的作用，期间，慈善组织在国家应急机制中的参与也可以有效补充XX与市场治理的缺陷，在重大公共卫生事件初期及时调整失序局面，中后期提供丰富的物质、人力资源与专业服务，与XX、市场形成上下联动的系统应急机制。

1.3 国内外研究综述

　　1.3.1 慈善组织在公共卫生事件中的参与

从慈善组织参与突发事件应对的理论依据层面来看，笔者将目前国内外对于慈善组织参与突发事件应对的研究归纳为了以下三种（表1-1）。

表1-1 目前国内外对于慈善组织参与突发事件应对的理论依据

从慈善组织的优势和作用来看，社会组织作为突发事件应对参与主体的研究在本世纪初兴起，很多学者经过慈善组织参与突发事件的实践经验分析，得出社会组织的功能和优势。我国学界对慈善组织参与指导突发公共危机应急管理进行大量的研究始于2008年，学者们的研究从XX与社会慈善组织关系、慈善组织参与的功能等方面进行，表1-2对国内学者对于慈善组织在应对重大突发公共危机事件的功能与优势进行了整理。

表1-2 慈善组织在应对重大突发公共危机事件的功能与优势

1.3.2 重大突发公共卫生事件应急机制中XX与慈善组织关系

在2008年志愿者元年召开的“公共危机与公共参与”研讨会中，国内学者将汶川地震后XX与慈善组织的关系做出了如下归纳：由互不信赖走向互相信赖，由对抗指责走向合作互动，从被动转向主动。表1-3对各方学者的观点进行了整理。

表1-3 XX与慈善组织在重大突发公共卫生事件中走向主动合作

　1.4 研究思路与方法

　　1.4.1 研究思路

本文主要按照分析框架阐述-案例呈现-比较分析-政策建议的逻辑进行。

首先，通过梳理相关理论文献为研究问题提供理论基础。对国内外学者的已有研究进行整理，结合现有理论以及学界研究的关注点，撰写文献综述并以此作为理论基础，并提出相应的理论框架。

其次，根据选定的案例进行讨论，分析官办慈善组织湖北及武汉红十字会与慈善组织网络京鄂Iwill志愿者联合行动，在突发性重大公共卫生事件中参与过程与行为逻辑的异同，归纳各自的特点及优劣。

最后，基于对上述两个典型案例的分析，寻找示范性、引导性和基础性政策方案，为新一轮政策优化、调整、制定与实施提供理论支持与决策依据。

1.4.2 研究方法

（1）文献研究法

本文主要采用文献研究法，借助广泛搜集、阅读大量关于重大公共卫生事件中慈善组织的参考文献和慈善组织联合行动网络等报告、期刊论文、学位论文等文献，了解并加以分析相关的研究成果，以此为基础进行归纳、总结及整理，对本文讨论的主题进行研究。

（2）比较研究法

我国在慈善组织参与重大公共卫生事件应急机制的相关问题上尚有一定的发展空间，尤其是传统的官办慈善组织参与机制与新兴的慈善组织联合行动网络相比，滞后性、刻板性、低效性等缺陷日益凸显，一定程度上成为了我国在应对突发性重大公共卫生事件中的阻碍。因此，本文将通过比较两者的参与形式与行为逻辑，以期为慈善组织更有效地参与重大公共卫生事件提供理论与实践依据。

（3）案例分析法

案例分析是针对有代表性的事件进行的深入研究与分析。本选题以突发性重大公共卫生事件为背景，选取传统的官办慈善组织与新兴的慈善组织联合行动网络的典型案例，通过对两者的比较分析，直观地反映两类慈善组织在突发性重大公共卫生事件中的参与形式与行为逻辑，为本文选题提供现实依据。

1.5 创新点与不足

　　1.5.1 本文创新点

本文尝试通过比较研究湖北及武汉红十字会与京鄂iwill志愿者联合行动在武汉新冠疫情中的参与两个案例，聚焦于我国慈善组织现有运作模式，运用制度变迁、资源动员与组织公信力作为分析框架，为官办与民间慈善组织在重大突发公共卫生事件中与XX有效合作提供可行性建议。

聚焦于社会组织中的慈善组织,试图研究其在重大突发公共卫生事件的参与形式与行为逻辑。在突发性公共卫生事件面前，将社会组织的参与细化到慈善组织的参与上，因为慈善组织的专业能力更能直接影响提供应急服务的效力与质量，我国在慈善组织参与重大公共卫生事件应急机制的相关问题上尚有一定的发展空间。2. 尝试对于官办与民间两类慈善组织在重大突发公共卫生事件中的参与做比较研究。XX在应对突发公共卫生事件时具有统筹兼顾的优势，无疑扮演着宏观调控等主导型角色。但目前XX及官办慈善组织应对机制的不足逐渐显露，更多社会主体被呼吁参与到我国的应急管理体系中来。而民办慈善组织可以有效地利用组织的强专业性有效弥补XX在应急管理体系中的不足，在XX及官办慈善组织机制失灵的领域发挥重大作用。

3. 试图探寻两类慈善组织与XX在重大突发公共卫生事件中的合作路径，优化政社协同治理体系。当前我国XX让渡部分权力的趋势已经初现，要求XX与慈善组织在公共危机应对中的需求清单明晰化，明确各方参与的领域与限度，XX监管与干涉的程度，慈善组织行动的行为底线在哪里，细化政社协同治理的分工与标准，切实提升公共危机事件面前我国的应对能力。

1.5.2 不足

本文以案例研究与理论研究为主，研究方法较为单一，对现实问题的量化分析存在欠缺，仅通过理论分析与归纳进行整理。此外，客观条件限制了相关慈善组织运行的具体数据，相对简化了机构复杂的运作机理，讨论层面较浅。

　2 核心概念与研究框架

　　2.1 核心概念

　　2.1.1 公共卫生事件

公共卫生事件，是指造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒以及其他严重影响公众健康的事件，属于公共性危机的一种。国内学界在不同的时代背景下研究的重点不同总体来讲，突发性重大公共卫生事件具有成因多样性、分布差异性、传播广泛性、危害复杂性、治理综合性、新发的事件不断产生、种类多样性、食源性疾病和食物中毒的问题严重、公共卫生事件频繁发生、危害严重的特点。

　2.1.2 慈善组织

西方国家对社会组织的研究始于上世纪80年代，对于非营利组织的定义，主要采用莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）教授的五特征法，他认为具有组织性、非XX性、非营利性、自治性、志愿性五特征的组织就可称为非营利组织。这一特征定义法首先被萨拉蒙教授运用到分布在全球四十二个国家中的非营利组织比较研究项目中，其后经常被学界借鉴引用。而国内学者对慈善组织的定义较为多样，因此本文采用法律上对于慈善组织的定义，2016慈善法第8条将慈善组织定义为以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利组织。该慈善法从法律的角度定义了慈善组织的内涵与外延，同时点明慈善组织有三种具体的形态，分别是基金会、社会团体与社会服务机构。慈善法中所指“慈善”是大慈善概念，只要是有益于社会公利的行为均可称之为慈善。因此，沿用特征定义法，本文将满足以从事慈善活动为宗旨、非营利性、非XX性、有组织机构四个特征的组织称之为慈善组织。简单概括，慈善组织即为通过募集的社会资源为弱势群体提供慈善服务、面向公众开展公益活动、且依法依规成立的社会组织。

2.2 研究基础与问题

围绕社会组织在突发事件中的参与，国外学界已建立较为成熟与完整的理论框架与成果，为我国借助国外理论来阐释中国应对突发性危机事件的实践提供了一定的合理性。其次，我国学界对于慈善组织在突发事件中参与应急管理机制的作用、产生的问题及背后的原因已有众多研究成果。最后，针对慈善组织在危机事件管理中存在的优势、问题和对策已有了较多的论述，为本文讨论慈善组织在突发性重大公共卫生事件中的参与走向联合行动网络提供了丰富的理论依据，同时本文以案例研究的方式与上述理论研究成果相结合，以期能为两类慈善组织在我国应急管理体制的发展路径做出一些研究。

本文试图以新冠疫情中的慈善组织参与为例，以案例比较分析的研究方式对慈善组织在突发性重大公共卫生事件中的参与做出探究，在比较此次抗疫中湖北与武汉红十字会与京鄂iwill志愿者联合行动两个案例的参与过程的基础上，分析两者的参与形式与行动逻辑的差异，探讨社会组织在重大突发性公共卫生事件中，如何协调与XX的角色定位与分工、如何联动发挥作用，并以期能给传统社会组织的角色转型与行为逻辑更新带来一些启示。

　2.3 分析框架

　　2.3.1 两类慈善组织的制度路径依赖

经济学家道格拉斯·诺斯将技术路径依赖理论导入到制度演变领域，他认为在制度演变过程中，不论现有制度是否有效，是否有更新更高效的制度，都会依赖现有的制度继续发展或对之后制度路径的选择产生重要影响。倘若当前的组织制度可以通过良性循环促进组织的良性发展则存在报酬递增效应，当前组织制度下的利益既得群体获得的利好不断积累，制度就会在其推动下不断强化，产生源源不断的驱动力进行现有制度的自我强化。然而，倘若现有的制度是局限低效的，组织的运作也可能在低效循环中难脱泥沼。

在慈善组织的日常运作中，必然存在当前制度运作的利益既得群体，现有的制度路径依赖对于两类慈善组织运作产生的影响差异尚且不明显。一旦突发性重大公共卫生事件爆发，慈善组织现有制度必然会或多或少地暴露出来，对于原本低效运作的体制产生冲击，提供了组织进行制度变迁的可能性与机会之窗。

　2.3.2 两类慈善组织在突发性公共卫生事件中的资源动员

在突发性公共卫生事件面前，慈善组织不只是简单地提供现金、物资等应急式救济分发，还应着重通过资源的再分配实现应急管理，组织的焦点也不应仅仅局限于经济层面的援助，而应兼顾民众所需的其他专业服务。因此，在公共危机事件面前，慈善组织的专业能力更能直接影响提供应急服务的效力与质量。新公共服务理论提倡XX应借助竞争的方式购买一些有能力的社会组织所提供的专业服务，借此理所应当地提升服务成效。然而，社会组织的专业能力建设需要相应的组织资源的支持与优化。换言之，在突发性公共卫生事件面前，倘若没有充足的资源进行支持，慈善组织的专业方案也难以实施。为了获取外部环境的资源，慈善组织必然要进入物资及技术等资源的制度化环境里。因此，XX获得的慈善组织专业服务与服务成效提升之间并非必然关系，慈善组织在提供专业服务时对于社会资源的动员才是影响XX所获得的服务效果的关键要素。

资源动员是指组织获得服务资源并享有控制权的过程，包括资金、物资、人力以及专业技术等有助于组织目标实现的元素集合。资源的多样类型直接影响资源动员的方式，可以通过资源获取方式分为对组织目标有直接控制作用的“权力资源”与对其有辅助作用的“动员资源”。结合中国现有的制度背景，本文将资源分为“体制内资源”与“体制外资源”，分别是依附于行政体系获取的资源与独立于其之外的社会资源，官办慈善组织与民间慈善组织在突发性重大公共卫生事件中的参与很大程度上也取决于组织对于体制内与体制外资源的动员效果。

XX借助官办慈善组织提供专业服务的过程也是构建社会慈善网络的重要部分，该网络结构中涵盖了多元主体与多样资源，因此，慈善组织在突发性重大公共卫生事件中的参与即是处于这个外部环境中，嵌套了两大类组织主体与资源。一圈是以XX为核心直接掌握体制内资源的权利圈，可以直接或间接地影响体制外资源；另一圈是带入了体制外资源的社会慈善组织。突发性重大公共卫生事件面前，官办慈善组织受XX的政策导向影响可以汇聚更多社会资源，然而体制外慈善组织发展的多元化与专业能力的快速成长也是不可小觑的趋势。

　2.3.3 现有制度依赖与资源动员差异对于两类慈善组织公信力的影响

公众对于慈善组织的信任是组织存在与发展的前提与保障，公信力的高低直接决定着慈善组织在社会中的地位与影响力，直接与慈善组织吸纳社会资源的能力挂钩，直接反馈着慈善组织当前制度的可存续性。

由于慈善组织普遍存在制度依赖，固化的组织体制必然会影响突发性公共卫生事件中慈善组织的资源动员能力。在公共危机事件突发的背景下，资源的汇聚路线通常遵循从聚集到分散的流向，即优先汇聚于XX及其下的官办慈善组织，其他民间慈善组织则位居其后。由于官办慈善组织具备的强政治关联性，能够对体制内外的资源具有更强的动员性，以XX在公共危机事件前的强号召力为保障，以其合法合理性地位获得更多的天然行动空间，以XX补贴为支撑，吸纳更巨量的社会捐赠规模。然而，重组织公信力的官办慈善组织一旦暴露了僵化体制下差强人意的资源整合与分配能力，不仅组织的公信力大打折扣，XX在处理突发性公共危机事件中的形象也会受损。此时，紧凑的时间与资源空间背景下，民办慈善机构似乎与官办慈善机构存在替代关系，因其两者在公共危机事件下是资源动员的两种渠道。倘若有民间慈善组织表现出优秀的资源处理等危机应对能力，便可以吸纳体制内外资源，成为突发性公共卫生事件中的有效应对者。

那么，强制度依赖性的官办慈善组织对于资源动员失去吸引力之后，似乎面临着双重失灵的局面，这导致其在公共危机事件中的参与效果较差。此时官办慈善组织应迅速完成政策调适与组织目标的置换，从形式上服务于与已有的资源相匹配的危机应对领域。从公共危机事件之后的长期视角来看，官办慈善组织的制度更新与危机应对策略的提升具有必然性与紧迫性，这一部分将在案例呈现之后详述。

　2.4 本章小结

本章从核心概念、研究基础与问题、分析框架三个部分聚焦于本文要研究的问题，并搭建了分析框架，为后续的案例呈现与分析提供思路，由此来发现官办和民间慈善组织在参与形式与行为逻辑的异同，以期更加清晰、系统地比较出其在路径依赖、资源动员以及慈善组织公信力所体现出来的不同特点。

　3 案例呈现：两类慈善组织在武汉新冠疫情中的参与

站在慈善机构的角度，本部分选取了湖北与武汉红十字会和京鄂iwill志愿者联合行动两个案例，前者着重聚焦于组织危机后的政策调适，后者则试图以叙事的方式还原一种新慈善组织形式的形成过程。两者面临的社会危机事件相同，组织的短期目标都是围绕武汉新冠疫情开展慈善救援活动。本部分试图回顾两个组织在武汉新冠疫情中的参与，为下一章比较分析两者的参与方式与行为逻辑差异做铺垫。

　3.1案例一 湖北及武汉红十字会

2020年初爆发的武汉新冠疫情对我国慈善组织的管理与运作提出了巨大的挑战，红十字会更是站在风口浪尖上。湖北红十字会的管理和信息公示漏洞，不光体现在防疫物资的分配上，也体现在自身运作中，在疫情期间掀起了舆论风暴。公众对于湖北红十字会物资分配效率与能力的质疑积累成了对红十字会体系的严重不信任，公信力显著下降。

　3.1.1 第一阶段（2020年1月26日-1月31日）：僵化机制与强资源动员的冲突

我国XX与社会组织遵循双向互动的关系，但是XX的主导地位决定了社会组织必定服从于XX命令的有限性合作关系。因此，我国的慈善组织会带有更多的行政色彩，红十字会更甚。在中国红十字会的法人登记材料中，其服从于中编办的直接管理，以XX为导向的特点十分明显。行政化的运作方式为红十字会保障了强有力的XX后盾支撑，但传统组织固有的弊病同样困扰着组织的运作：庞杂的组织及决策机构、对社会问题与需求的迟钝、信息披露的闭塞与滞后，直接导致了红十字会总体工作效率不高。

2020年1月26日，《民政部关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》中规定：“慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物，由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收，除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。”这从政策层面确定了湖北省红十字会等公益组织在此次救援物资接收和调配中的主导地位。红十字会作为大型慈善机构被指派为捐赠接收方有诸多优势。首先，红十字会有接收捐赠物资的合法性基础，是具有公募资格的资深机构；其次，其具有较好的社会工作经验及以XX为社会公信力依托；再者，这些机构在XX的统一调配下可以在一定程度上保障物资配置的秩序；最后，便于对捐赠物资的数据信息进行统一的统计与整理。同时，如此强有力的资源动员能力对于红十字会的资源处理能力也发起了挑战，行政化的运作方式为红十字会保障了强有力的XX后盾作支撑，但在重大突发公共卫生事件面前，传统组织固有的弊病尤为凸显。

事件起因于“爱心蔬菜”。2020年1月28日，人民日报官方微博发布消息称，为了帮助武汉人民渡过难关，山东寿光无偿捐赠给武汉350吨新鲜蔬菜。蔬菜运抵武汉后在当地将低价销售，并且销售所得将全部捐给武汉红十字会.1月30日，武汉红十字会发布声明表示，从未接收任何单位、任何个人捐赠的寿光蔬菜，更没有参与该批蔬菜的分配、售卖。迄今为止，也没有收到过与此相关的任何现金捐赠。随着“爱心蔬菜事件”的升温，湖北和武汉红十字会在防疫物资管理上的种种问题逐渐暴露。事件的核心围绕防疫物资的管理与分配持续发酵，主要包括以下几个关键事件节点.

防疫物资分配不合理。2020 年1月30日，武汉协和医院的医生在微博求救，弹尽粮绝，因为前线物资短缺，不得已把防护服穿多遍。随后，有网友发现，湖北省红十字会公布的《捐赠物资使用情况》表显示， 在1月22日至28日接收的社会捐赠物资分配中，36000个N95口罩，流向“武汉仁爱医院1.6万、武汉天佑医院1.6万”，随后将信息更改为“武汉仁爱医院1.8万个、武汉天佑医院1.8万个”。与之对比的是，武汉协和医院作为防疫一线最早定点医院之一，职工8000余人，在医疗物资严重不足的情况下，只获得了3000个医用外科口罩（后证实为个人定向捐赠），甚至最初并未在官方公布的物资分配名单之中。而武汉仁爱医院是私立的妇产医院，既不在发热门诊和定点医院范围内，也不接收发热病人，虽然已经被列入第四批发热门诊定点单位，但是尚未投入使用。此事件引发广泛的公众讨论，质疑湖北红十字会捐赠物资分配不合理，纷纷质疑武汉天佑医院和武汉仁爱医院的“特殊关照”否存在特殊背景，才能获得如此差别对待。

积压防疫物资，拨款不及时。2020年1月30日，有网友在武汉红十字会官网公示的捐款信息中发现，自1月22日至1月28日，武汉红十字会累计收到捐款3.9亿，但一直到1月30日，才拨付了5391万用于疫情防控。并且，其中有一项400万的专项资金，只给3家医院分。更有武汉市慈善总会截至1月29日捐赠总额为 5.15 亿元，但使用金额数为0。大量物资因没有及时发放而被积压在防疫应急物资储备仓库。在全国各地源源不断的救援物资支援下，一边是武汉一线医院物资紧缺，一边是武汉市红十字会库存积压现象严重，侧面暴露了武汉红十字会在防疫物资的管理上存在的低效率问题。此事件引发网友热 议，公众纷纷质疑为何红十字会不能及时将防疫物资分发到抗疫一线.

凭介绍信领物资。2020年1月30日，一张武汉红十字会工作人员的微信朋友圈截图在网络疯传，截图内容为“各种物资都有，医院持介绍信到武汉红十字会仓库自行领取，没有人给你们送的”。该信息发出后，在武汉人的朋友圈中被迅速转发，随后各大小医院都拿着介绍信跑去领物资，引发了现场混乱。在网络信息如此发达的今天，武汉红十字会仍然采用如此老旧、低效率下且容易激发矛盾的分配方式。

信息公示不透明。除以上事件外，湖北和武汉红十字会在信息公示平台上公示的防疫捐款、物资的支出使用情况也引发了种种质疑。官方指定所有捐赠的物资一定要通过红十字会，目的是统一归口，让捐赠者、捐赠的东西能够及时准确登记在案，捐赠的物资、资金的使用能够登记在案。然而，湖北和武汉红十字会在捐赠信息方面公示详实，但是在善款的使用情况上则公示过简，善款取向不够透明，这一现象进一步消解了公众对红十字会的信任。随着公众关注度的持续高涨，在新浪微博与此次信任危机事件相关的话题达到亿级阅读量的就有7个。其中“总台记者探访武汉红十字会”话题有高达 8.9亿的阅读量，“武汉红十字会存在调拨不及时问题”话题也达到了2.9亿阅读量。除此以外，千万级阅读量的话题有9个，评论和转发量均高达百万。在舆论的持续发酵下，湖北和武汉红十字会不得对公众的质疑进行回应。

在新冠疫情爆发之前，红十字会已有丰富的危机史，极大一部分民众对于红十字会持质疑与批评态度。库姆斯认为组织的声誉是多维构建体，危机对于组织声誉造成负面效应的同时也会导致民众支持度的降低。然而，针对物资积压、分配不公、程序不规等舆论焦点，红十字会的回应更是暴露了组织危机处理能力的不足。

湖北及武汉红十字会对于上述焦点事件并未即时调整工作，而是采用否认策略回应负面信息，以淡化策略回应明显的工作错误，而对组织应承担的社会责任刻意回避或辩解，减少民众对于组织运作的责任归因。对于公示信息的明显错误，红十字会回应称是由于工作人员工作强度过高导致，意图站在受害者的立场强调危机事件的不可控性，试图诉说委屈以转移民众焦点，而对民众更为关注的一线医院防疫物资严重不足的问题避而不谈，没有正面回应。如此避重就轻的危机回应策略致将组织推入了更大的舆论漩涡。

此外，众多焦点事件被组织以“谣言”带过，将组织未尽责的部分推给其他部门。在湖北及武汉红十字会的回应中，物资的分配与调拨权在于疫情防控指挥部，其仅负责将社会捐赠的防疫物资收入仓库，如何分配并非红会职责。对此言论，疫情防控指挥部作出回应，其尊重社会捐赠主体的捐赠意愿，通过审核批准三家定点捐赠组织的分配方案规范防疫物资的流通，但并未修改或驳回湖北及武汉红十字会呈报的物资分配方案。防疫物资的分配指挥权被踢皮球，究竟谁为物资的低效流转与使用负责依然没有定论。

红十字会避重就轻、逃避责任的舆论回应行为使其陷入质疑与声明不断循环的怪圈，公信力进一步恶化，而针对组织暴露出的能力不足甚至腐败问题，迟迟不愿运用重建策略主动作为。

　3.1.2 第二阶段（2020年2月1日-4月底）：政策调整与目标置换

在红十字会一系列问题引发舆论的持续发酵之后，XX和组织人员积极进行政策调整以回应民众的关注与质疑。中国红十字会党组XX、常务副会长梁惠玲带领专家工作组在2月1日晚奔赴武汉；民政部党组成员、副部长王爱文率工作组在2日奔赴武汉，接连考察五家接受捐赠物资的组织，并在组织现场对分配捐赠物资的工作进行指导。同时，民政部协同中央纪委国家监委驻民政部纪检监察组召开电话会议，要求红十字会等慈善组织积极回应社会关切问题，解答网友质疑，加强合作开放意识与互联网思维，深化与其他慈善组织、物流企业的合作，提高物资分配工作的精准性与透明度。

经过XX与组织的积极引导与应对，红十字会与相关组织及企业迅速完成了政策与工作的调整。

目标调整。摒弃了疫情初期照章办事的做法，舍弃不适应突发性重大公共卫生事件的捐赠与分配管理制度，坚持以效率优先，在XX的指导与其他慈善机构的合作下简化流程，将实现善款、物资的高效流转与分配为目标，快速恢复物资秩序。此外，红十字会还借鉴了湖北慈善总会的经验，为了缩短物资分配线直接将定向捐赠物资送达一线，非定向物资则可以根据防控总指挥部公示的需求信息直接寄送。

权限调整。突发性公共危机事件面前，XX指定枢纽型慈善机构接收物资善款是为了实现XX直接监管的惯例。但此次疫情中红十字会缺乏紧急预案、人手不够且专业性不强，无法快速应对突如其来的疫情。对此，XX强调定点医院也可以直接接受捐赠者的定点捐赠，在完善XX主导、枢纽型慈善机构主赛道的同时，打通了社会力量与抗疫一线直接连接的辅助应急通道。

多元参与调整。在红十字会工作失误频发之后，XX从多个相关部门与组织抽调了人手组成应急小组以支持慈善机构的物资管理，但由于相关工作经验及专业培训的缺乏，仍然无法适应疫情防控对于工作队伍的需求。此后，XX及红十字会将目光转向民间专业的慈善力量与企业，通过政社合作的模式吸纳专业力量进入到物资流转的管理流程中，构建了高效的合作网络。

在红十字会改进工作的过程中我们可以看到，突发性公共卫生事件下，时间的紧迫性要求XX仍是恢复慈善秩序的重要牵头人。在红十字会能力不足、应对不力的关键时刻，总指挥部、XX部门通过指派领导指挥、调整应对政策、出台人事任免、抽调人员援助等方式实现了慈善秩序的快速恢复。并对后续慈善组织管理机制提出了改进建议，要提高机构的应急抢险能力、加强对运作的监管、严控制度灵活规范执行，同时加强慈善和志愿服务制度在应急管理中的体制建设。红十字会调整工作的过程再一次印证了，在重大突发事件面前，我国由XX主导的政社关系、全国贯通的制度结构、强有力的行政措施仍是我国巨大的制度优势。

但是，此次湖北与武汉红十字会陷入舆论漩涡也一定程度上反应了民众对XX背景下的官办慈善组织的不信任，民众对于红十字会的信任与资源流向在XX与组织积极政策调适之后并未回复到舆情爆发之前的水平，这次信任危机也折射了慈善组织在社会治理能力现代化进程中需解决的问题。如何调整XX与红十字会的关系，优化官办慈善组织的运作机制，提升慈善组织的公信力，挑战着现有的官办慈善组织运行逻辑。

　3.2案例二 京鄂iWill志愿者联合行动

iWill联合行动是以京鄂两地为主的专业志愿者联同公益机构等众多公益伙伴联合发起的一项专业的慈善活动，主要依托互联网向武汉各疫区提供远程的专业志愿服务。本部分将通过叙事回顾京鄂iWill志愿者联合行动在2020年初起的专业志愿联合行动在武汉新冠疫情中的参与，并划分阶段粗略梳理这一新型公益组织形态的形成历程。

　3.2.1 第一阶段（2020年1月23日-2月初）：“三群联动”与初期失序

2020年1月23日，湖北武汉作为疫情爆发的重灾区宣布将于当晚10点起封城。各级XX严阵以待，重大突发公共卫生事件的一级响应机制先后启动。与此同时，社会各界也纷纷行动起来，积极响应前线紧缺的防护物资需求。

在此次抗疫中大放异彩的北京惠泽人公益发展中心是由职业公益人翟雁创办的，通过吸纳专业技术、有资源渠道、有丰富经验的专业志愿者来为组织的慈善活动提供专业的志愿力量。翟雁于1月23日封城当天成立了“京鄂iwill志愿者联合行动”，依据自己的社会工作经验，专业志愿者与专业社工的发展已经由公益行业推行了数十年，是可以在当下激发和利用的巨大资源。借助良好的协同机制，便可以为专业的社会慈善力量提供参与疫情防控的更多渠道，焕活更多的社会慈善力量。

次日，杨团的“三群联动”建议被iwill专家组通过，即通过划分大中小群逐级筛选，以精准对应需求者（表3-1）：大群由众多疫区居民组成，中群为疑似群和小群成员则主要为高度疑似者，另组织经验丰富、训练有素的“社、医、心”三师联动（即社工、医师以及专业心理咨询师）进驻社区的三群，为处于疫区前线的志愿者和社会组织提供专业援助和知识服务，为疫区民众提供在线咨询与辅导，通过配合线下工作，解决社区抗疫人力不足的远程支援问题。

表3-1 iwill联合行动“三师联动”行动结构示意图

但在“三群联动”之初就面临着巨大的挑战。空前的危机暴露了我国公共卫生领域社会组织行业机制的空缺，专业能力欠缺的同时，专业志愿者队伍更是面临极大空缺。快速响应之后，难以下手。线下难以直接联系到社区，线上筛查更面临众多的紧急与失序，如何将全国各地的几千名志愿者协调就位也是极大的难题。同时，大量的人员涌入、紧迫的时间要求组织在几天内讨论出切实可行的实施方案，直接导致了组织内部的秩序失序，团队的沟通、整体协作能力面临着极大的不足。在这一阶段，京鄂iwill志愿者联合行动在提供专业防疫知识及疏导疫区居民情绪等工作上做出了极大的贡献，但是尚未形成有效的工作方案，组织内部的工作思路亟待调整。

此外，京鄂iwill志愿者联合行动还在探索着政社协同的运作方式。然而，组织成立初期在探索可行的治理方式，有限的资源制约着组织专业性的发展，同时催进着组织在不断的试错过程中寻找恰当高效的方案，但XX的精细化运作不同，几乎不允许出现错误，在当前层面将政社协同试验成功才有可能促成未来的正式合作。

　3.2.2 第二阶段（2020年2月-2月底）：“三线联动”与常态化管理

组织内部失序的好转始于一位成员的加入。宗思语是一位就职于跨国公司的项目总监，报名参加iwill联合行动的项目管理志愿者，她将在企业工作中的经验运用到志愿活动中来，通过项目管理的的专业思路来梳理与引导工作流程，借助每晚的复盘会议快速将组织的日常工作引入了正轨。有了科学的管理思路引导，成员在每晚的复盘会议中快速学习提升，组织很快开始有条不紊地运转。

宗思语提出的网络结构借助培训、传播、技术等模块将人力资源迅速整合，将有限的资源高度整合利用，发挥出部分之和大于整体的效用（表3-2）。一线以城市为单位，以疫情所在城市实际情况作为工作对象，二线以实际需要的工作模块划分部门，三线则是由众多专家学者组成的智力、技术支持的“智库”，为组织运作提供强大的方向指导与经验总结，提升组织成员专业能力。

表3-2 iwill联合行动“三线联动”专业志愿者支持示意表

这个高效的网络结构很快成为支持“三师联动”抗疫活动开展的运营机制，通过整合一线的工作需求，在二线根据工作所需的部分进行细化，反馈给三线进行专业的技术支持（表3-3）。

表3-3 iwill联合行动“三线联动”支持结构示意图

基于自身的企业工作经验及项目管理知识，宗思语将中台管理应用到网络结构的搭建中，服务于前台城市的抗疫需求，中台存在的意义就在于将为前台提供的服务规模化、条理化，每个部门通过小而精的团队提高灵活度，同时将试错成本限制在可控范围之内，敏捷把握方向与机会，一旦发现可行的工作思路，便可以将信息分享给整体，使工作真正实现部门功能与一线城市抗疫需求的有效持续对接。同时，面对紧急的疫情蔓延态势，应对疫情的措施也应做到高频率更新，整体化的抗疫方案显然不能满足重大突发公共卫生事件的发展。通过将敏捷管理与中台管理深度融合，庞大的抗疫需求被细化为多个部门，将组织的抗疫大功能变为多个小的功能组合，实现抗疫事务的敏捷。此外，疫情蔓延带来的又一个重大趋势是，各部门、各功能单位间的交互必然会越来越复杂，一个功能的嬗变可能会引起诸多方面的变化，相互关联而又彼此独立的功能部门可以有效拆解各部门之间的耦合度，以不变应万变，避免浪费多次结构建设的时间成本，增强现有抗疫架构与方案的重复利用率，也为后期经验的整理提供了方便。

京鄂iwill志愿者联合行动发展至此，已经成立了一套高效的运作体系，搭建了完整的专业志愿者队伍，同时拥有着专业慈善人的导向性保障，在与XX的合作中探讨着经验总结与下一阶段工作的开展：将志愿者联合行动的应急性转为平台型支持系统，借助志愿者的专业能力为众多社会组织赋能，因地制宜地在各地发展，寻找组织运作与发展的内在驱动力。

3.2.3 第三阶段（始于2020年2月底）：政社协作与平台化发展

党的十八大以来，五位一体“党委领导、XX负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系更加趋于完善。在应对重大突发性公共事件时，XX和社会力量寻求合作也是世界各国与地区最为普遍采取的应急管理模式。在重大公共卫生事件中，由于其具有的突发性、特定性及严重危害性，社会组织提供的志愿服务更需在XX统一的指导下开展。京鄂iWill 志愿者联合行动项目恰恰是在北京市委社工委指导下，以北京市社会心理联合会为枢纽组织参与的一次政社协作的积极探索。

京鄂iWill志愿者联合行动同样得到了北京市社工委民政局、社心联的会长张青之的鼎力支持。京鄂iWill志愿者联合行动的公共政策专家团队将志愿者工作中发现的隐忧，经整理后形成报告，提交给XX的相关部门参考。而对于京鄂iWill志愿者联合行动的推进情况，北京市XX相关部门也会直接收到北京市社会心理联合会的汇报，通过这样的方式形成了一个闭环，从一线的实践到为XX决策提供专业政策建议，环环相扣、互相推进。联合行动的总指挥张青之，不仅是组织内的专业心理咨询师，还是北京市民政局副局级的巡视员。2月下旬到3月上旬，由张青之带队，邀请民政局的处级科级干部，事业单位负责人等20多人，加入到京鄂iWill志愿者联合行动的二线工作群，借助这样的可贵经验，将京鄂iwill志愿者联合行动的理念、做法以及工具大量运用到北京市的实际抗疫工作中，更出了一些政策性文件用于抗疫指导。

由此可见，组织与XX保持相对独立的关系，保障了其有充分自主的空间发挥专业优势，避免了过度的行政干预，但也呈现了主动向XX靠拢的趋向，建立与XX的交流与合作有利于组织获得实质性的支持，弥补民间慈善组织在资源动员层面的不足。

当疫情趋于稳定，组织的平台化发展目标也在稳步推进。iwill联合行动当下将基金会延伸为组织的顶层设计，搭建了完备的专业志愿者库，且通过记录志愿者的志愿时长进行表彰并实现组织内的升级与认证，建立常态化的组织基本制度以支持日常运作。杨团根据iwll联合行动的宝贵经验提出，如果能有在项目管理方面有所长的专业志愿者，对慈善机构作长期项目支持，那么组织的效率将会实现极大的提升。组织能做的，便是搭建平台吸纳专业人才，为专业志愿者提供稳固的组织支撑。

此外，京鄂iwill志愿者联合行动的全新公益形式也带给我们重要的启发，不必拘泥于传统的组织形态，战事召之即来的队伍与组织或许更能精准地应对突发性重大公共危机事件，免去了组织运营、养人的成本，更精准地招募到相应有项目管理能力的专业志愿者，实现人力与组织需要的精准匹配；更精准地吸纳与邀请相关专家对组织的方案进行评判与取舍；更精准地打造高效服务于专业志愿者的组织基础。

3.3 本章小结

本章回顾了湖北及武汉红十字会与京鄂iwill志愿者联合行动在武汉新冠肺炎疫情中的参与，将前者划分为问题频发与政策调整两个阶段，将后者划分为初期成立与失序、常态化管理、平台化发展三个阶段，为下一章比较分析两者的参与方式与行为逻辑差异做铺垫，寻找两类慈善组织在突发性公共卫生事件中参与效果的差异与优化途径。

回顾以往的红十字会危机应对史以及此次在新冠疫情中的参与，作为典型的官办慈善组织，红十字会似乎一直服从于XX的管理，听从XX的指令，不管是人事制度还是组织结构都早已形成一套稳定的利益既得群体与行为逻辑。平时，官办慈善组织是体制内的退休天堂，拿着XX高工资的清闲岗位，相对稳定的社会环境包容着组织存在的隐忧，稳定的利好驱动着现有的低效局限的制度不断自我强化。但是，官办慈善组织的能力与权力不匹配，组织的运作能力与工作人员的数量与能力无法高效处理疫情初期组织接收的大量款物，组织僵化的分工结构无法灵活应对突发事件，对信息的公示与处理无法回应民众的质疑，诸多问题客观存在，在僵化的体制中层层积累。一旦遇上重大公共危机事件，红十字会被推上战场被动地承接XX授予的任务，隐忧则被空前地暴露出来。在制度化的背景中，官办慈善组织对于体制内资源的绝对使用权与体制外资源的绝对动员力同其欠缺的资源处理能力形成冲突，严重影响着XX借助官办慈善组织提供的专业服务质量，形成了物资处理的缺口。低效僵化的参与形式以及被动的行为逻辑与极强的资源动员能力形成强烈的矛盾，制度依赖则将组织束缚在恶性循环中不断消耗着组织与XX的公信力。

反观京鄂iwill志愿者联合行动的组织运作，在成立初期也面临内部失序，无法应对众多咨询民众的问题。对此，组织首先成立“三群联动”的模式将服务的民众划分层级，针对不同需求指派相应专业领域的志愿者驻群服务与指导，并在短期内建立“三线联动”的工作结构，借鉴企业管理经验引入专业的项目管理方式，每晚召开会议，在总结当日工作的基础上，对下一步工作作出安排。一群有专业能力的志愿者由共同的公益目标汇聚在一起，在理想的慈善组织中不断强化着公益信念与专业力量，形成内生的驱动力不断强化着组织更新的良性循环。但是我们也应看到官办慈善组织对社会资源的绝对号召力，直接导致了我国民间慈善组织运作空间不足。京鄂iwill志愿者联合行动在疫情期间快速建立了一套行之有效的运作结构与思路，但也面临驻村援助被村民拒绝、物资人力不足等难题。更多慈善经验缺乏、力量不足、缺乏XX支持的小型慈善组织还在期盼着“在疫情中活下来，然后被看见”，疫情给这些民间慈善组织的正常运作带来了重压，向线上模式的急迫转变、财务状况的频频告急等隐忧不断压缩着组织的生存空间。灵活高效的参与形式以及主动的行为逻辑需要与之匹配的资源空间，民间慈善组织的优势才能充分发挥出来，切实提升组织公信力与社会影响力，与官办慈善组织优势互补，形成协同治理机制。

　4 比较分析：制度依赖、资源动员、组织公信力

基于以上对于两类慈善组织目前矛盾的归纳，结合在很长一段时期内，官办慈善组织仍然在突发性公共危机事件中占据主导地位的背景，笔者依据表4-1的分析思路从制度路径依赖、资源动员与组织公信力三个维度作进一步分析。

表4-1 从路径依赖、资源动员与组织公信力三个维度分析官办与民间慈善组织在重大突发公共危机事件中的参与

　4.1 官办慈善组织具有强制度依赖性 民间慈善组织制度依赖较弱

现有的官办慈善组织是我国宏观政治经济发展背景下的产物，在实际上与现代社会对于“慈善”的定义并不相符。改革开放改变了建国以来的计划经济体制，XX对于市场的行政化干预相对弱化，资源从国家绝对管控流入市场，随着市场经济的快速发展，市场对于资源配置的作用越来越突出。相对应的，慈善组织在资源背景的不同环境下也存在巨大差异，分为官办与民间慈善组织。

而官办慈善组织在当前的宏观政治经济环境下的不相适应性愈加明显，存在诸多隐忧。首先，我国官办慈善组织成立机制的强官方化，不仅体现在红十字会的XX背景中，中国青少年基金会由共青团中央发起成立，中华慈善总会由民政部正副部长倡议成立，使得官办慈善组织具有双重管理体制。在这样的机制下，组织的政治主管部门对于官办慈善组织的全面干预具有合理性，官办慈善机构成为XX部门的附属组织。其次，官办慈善组织的人事管理制度有强行政特点，其领导与工作人员多数具有行政编制，由XX直接指派，薪酬待遇也由国家直接编制。虽然如此体制可以为组织谋求更多的政治发展空间，但也为组织内部成员为自身谋取利益提供了便利。突发性公共卫生事件面前，官办慈善组织成员专业性不高、效率低下的漏洞被充分暴露，对大额捐赠资金具有的绝对分配权也具有极大风险性。再者，官办慈善组织的非竞争性背景避免了组织间优胜略汰，回避了官办慈善组织的人事与制度更新，这样的主导地位在突发性公共危机事件中得到进一步强化，不断挤占着民间慈善组织的生存与资源空间。

官办慈善组织能力不足或许是老生常谈，但此次突发性公共危机事件同样暴露了XX与官办慈善组织的分工也存在隐忧。被指定接收社会捐赠款物的五家组织之间的权责范围不清晰，官办慈善组织与抗疫指挥部之间同样权责不清，出现武汉红十字会与疫情防控指挥部将物资分配权踢皮球的局面。医疗类核心抗疫物资的分配权在指挥部，其他物资在红十字会的分配方案仍然需要向指挥部请示批准，无疑会极大延长物资的流转与调拨周期。

而民间慈善组织主要通过整合民间资源成立，无论是组织的资金来源、人事管理，还是组织的行政干预均具有较强的独立性，官方背景较弱，在制度更新方面存在极高的灵活性，路径依赖程度较弱。

　4.2.2 两类慈善组织的资源动员能力与资源运作能力不匹配

此次武汉新冠疫情的应对中，还有一个突出的矛盾需要关注，即多数慈善组织的资源动员力与其运作、分配资源的能力并不匹配。目前，社会有限的资源缺乏有效的公共危机协同治理机制进行优化配置。此次武汉新冠疫情中众多慈善组织的参与也反映出我国目前对于社会组织，尤其是慈善组织参与公共危机应对存在一定程度的失序，一方面表现在相关组织的权利与责任没有清晰的界定，多数僵化的官办慈善组织在服从XX统一指挥的同时，自身的制度建设与运作尚存在极大的不规范。另一方面，在公共危机的应对中，尚未形成各组织之间的协同治理机制，这并非民间慈善组织独有的问题，协同治理的各主体都表现出一定的被动参与倾向。有原则的参与要求健全的制度手段对协同治理体系各主体的准入与退出机制进行规范，并采取激励措施吸纳更多的慈善组织参与到突发性公共危机事件的协同治理体系中，例如为民间慈善组织提供税收减免等优惠，引导协同治理各主体通力合作，切实发挥各慈善组织的优势，因此，为民办慈善组织预留充足的资源空间就显得十分必要。

在资源的优化配置体系中，首先要注重突发性公共危机事件的背景。从本质上来看，公共危机的应对还是一种公共安全服务的提供，我国XX是社会服务与公共管理的首要提供者，在应然和实然层面上都发挥着主导作用。XX的资源统筹能力在公共危机事件面前具有强大的危机应对优势，纵观我国众多危机事件，XX强有力的资源号召与整合能力可以在短时间内保障紧缺资源的有序调用与补齐，因此体制内资源流入官办慈善组织具有合理性与必要性。然而，公共危机的爆发会影响社会的多领域，XX的力量与职责无法实现全覆盖，需要各有所长的慈善组织发挥专业能力，体制外资源应适当地留在体制环境外提供社会服务，例如京鄂iwill志愿者联合行动在疫情期间提供的专业心理咨询服务。因此，XX应加快制度建设的完善，推进XX职能转变与官办慈善机构的改革，与自身资源动员能力与资源运作能力相匹配，将体制内资源实现有效配置与使用；同时要鼓励民间慈善组织在公共危机事件中的参与，为其专业能力的发挥留下预留充足的体制外资源空间，进一步完善XX引导、监督与协调的角色，增强公共危机治理能力，实现危机治理能力现代化。

　4.2.3 两类慈善组织的制度-资源矛盾与组织公信力的相互作用

官办慈善组织僵化的制度与强资源动员能力必然形成难以有效应对危机的矛盾，直接导致民众对于官办慈善组织的信任度下降，也极大的危害着XX的公信力，并反作用于制度路径依赖与资源动员能力。舆情的爆发倒逼官办慈善组织调整政策与工作思路，但是公信力的下降难以在短时间内恢复，重大公共卫生事件背景下有限的资源流入了公信力更高的民间组织中，官办慈善组织的公信力需要时间与实际的工作成果来恢复。同样，民间慈善组织灵活的制度优化能力与组织能获取的有限资源的矛盾限制着慈善组织的公信力提升，直接限制着民办慈善组织的社会影响力提升，获取社会资源的空间难以扩大，组织仍然难以存续。Iwill联合行动由专业志愿人发起，在不断完善组织结构、提升工作能力的同时，积极寻求与XX的合作，在最短的时间内争取到最大的资源支持，但是，更多的民办慈善组织难以承受疫情给组织带来的冲击与工作压力，在自己的工作领域中发光热，祈祷着“在疫情中活下来，然后被看见”。因此，调和两类慈善组织制度与资源的矛盾是提升组织公信力的首要任务，在此基础上才能实现慈善组织的良性循环与可持续发展，形成有效的政社协同治理机制实现重大突发公共卫生事件的有效应对（图4-1）。

图4-1 从路径依赖、资源动员与组织公信力三个维度分析官办与民间慈善组织在重大突发公共危机事件中的参与

　　在公共危机事件中，社会信任也是重要的社会资源。慈善组织的运作不佳会直接导致民众对于组织的信任度下降，造成短期内组织资源支持的显著下降。学者齐美尔（2012）认为，信任可以直接支撑社会的稳定运作，张维迎进一步指明，社会信任度的损耗直接作用于经济运行与社会运作。同时，社会信任危机的改善也属于公共危机治理的重要组成部分，贯穿公共危机治理的始终。倘若将信任危机的出现看作机遇，通过恰当的信任危机回应策略、政策调整行为、组织目标调适进行公信力修复，必然可以推进慈善组织的危机应对能力优化，促进政策调整，获取更广阔的资源动员空间。

　4.3本章小结

本章首先从慈善组织的制度路径依赖、资源动员与组织公信力三个维度，对两个慈善组织在疫情中的参与进行了分析，得出了两组矛盾：官办慈善组织存在着僵化机制与强资源动员的冲突，民间慈善组织存在着灵活机制与资源动员空间不足的矛盾。其次，通过具体的分析指出了短期内官办与民间慈善组织优势互补，形成协同治理机制的必要性，为下一章节提出政策建议提供了思路。

　5 政策建议

　　5.1官办慈善组织加快制度转型，完善危机应对预案

XX及官办慈善组织应积极从历次突发性公共危机事件中总结经验，寻求转型，结合社会政治经济的嬗变更新及完善危机应对预案，建立健全规范的XX流程与权限规定，明晰慈善组织在突发性公共危机事件中的职权范围、参与方式与定位。同时，官办慈善组织应明确自身工作的不足，增强自我批评意识，及时发现工作中需要改进的部分。定期举办应急预案演练，更新组织及成员的专业知识与能力，不断完善应急预案，在公共危机事件中充分发挥职能优势，有效应用组织号召力。

　5.2 进一步优化组织间的资源互补结构，推进专业化分工格局的完善

在公共危机事件之后，XX及慈善组织应将工作的重点着眼于社会秩序的回复与危机应对机制的进一步完善上，XX应注重与民间资源的整合与运用，实现对危机事件的反思与工作优化。慈善组织应将组织的专业化优势进一步加强，增强自身的资源吸纳能力，实现与民众需求的匹配，巩固社会危机治理的体系与结构。

慈善组织间不断趋于成熟的分工协调机制是与实现与XX长期合作的必然条件，不仅提升着成员间合作的高效性，也实现着合作机制的内循环。不管是在XX部门中，还是在慈善组织中，高效的分工机制都是有效发挥慈善组织专业能力的主要手段。XX的危机应对中心通过划分应急指挥部、现场处理部、信息部实现专业化分工，iwill联合行动在“三线联动”工作结构的二线中细化8个专业部门将工作专业化，实现对资源的专业整合与分配，对突发状况的快速应对。同时，即时协调成员、部门之间的冲突，是协同治理体系有效沟通的关键。iwill联合行动与北京市XX的实践经验体现了民间慈善组织与XX容错率等工作理念的差异，有效的协调机制才能及时化解冲突，避免信息传递的失真与扭曲，促成协同主体间共识的达成。

　　5.3 切实提高官办与民间慈善组织提高公信力，优化政社协同治理体系

官办及民间慈善组织都应自觉接受民众及媒体的监督，通过有效的沟通调节机制保障与各协同主体之间的合作效率与质量，与XX的信息公示相关平台搭建桥梁，互相分享信息，即时实现沟通，加强有效合作，提高信息的透明度的同时便于XX对资源进行必要的整合与调用。慈善组织可以更有针对性地获取资源需求清单，提高工作质量与应对效率，才是有效提高官办与民间慈善组织公信力的根本。

同时政社协同治理体制的建立需要构建多元治理结构，更多社会主体的吸纳不仅包括XX与官办、民间慈善组织协同主体，还涵盖众多非XX组织与企业，公众及媒体。以XX为治理核心，官办及民间慈善组织为资源整合分配的主要支持者，搭建企业、公众及媒体共同合作的治理图景，仍然是我国目前公共危机应对机制中的主要结构。XX为危机治理提供方向性指导并提供公权力，非XX组织之间的优势互补优化资源分配与使用结构，公民与媒体不断强化自身责任与舆论监督功能，多元主体参与的协同治理结构不仅调动着社会资源的汇聚，更吸纳着社会多中心治理的凝聚。

当前我国XX让渡部分权力的趋势已经初现，在公共危机应对中，要通过信息共享实现XX与慈善组织的需求清单明晰化，明确各方参与的领域与限度，XX监管与干涉的程度，慈善组织行动的行为底线在哪里，细化政社协同治理的分工与标准，切实提升公共危机事件面前我国的应对能力。

6 结语

此次的武汉新冠疫情是突发性重大公共卫生事件，对于疫情的防控一再考验着我国的危机治理能力。我国的制度优势与民众的众志成城实现了快速控制疫情蔓延的中国神话，其中强大的XX与行政运作体系是疫情防控的关键，支撑着国家机器的快速恢复。同时，我们也应认识到目前官办慈善组织仍然过度依赖XX的强大，在一次次的考验面前失去组织的自主性。当前中国还存在着大量同红十字会一般的XX派生型组织，在XX的信任与庇护下承担着许多社会治理责任，但是失去了组织的活力，仅仅是行政结构的外延，同时运作于市场之外，在突发性公共危机事件的治理中体现了体制与效用的双失灵。在国家现代化治理能力与治理体系的更新中，国家治理与社会治理不应是对立并行的，而应在有效的协同治理体系中实现深度融合，XX适度放权以焕活红十字会等官办慈善组织的治理力量，同时给予民间慈善组织更多发展空间，才能更多地延申慈善组织的专业能力，在突发性公共危机事件面前释放更多活力。

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[29]杨金键. 非营利组织与公众信任关系研究——基于科尔曼的理性选择理论[ J] . 行政论坛,2011,18（1) ：57 – 59.

致谢

经过了两个多月的努力，我终于完成了毕业论文的写作。从开始在叶托老师的指导下接触到这个课题，到形成论文题目与系统的实现，再到论文文章的完成，每走一步对我来说都是新的尝试与挑战，这也是我在大学期间独立完成的最大的项目。在这段时间里，我学到了很多知识也有很多感受，通过查看相关的资料和书籍，让头脑中模糊的概念逐渐清晰，使自己十分稚嫩作品一步步完善起来，让我十分振奋。

我的论文作品不是很成熟，还有很多不足之处。但是这次做论文的经历使我终身受益。做论文是要真正用心去做的一件事情，是真正的自己学习的过程和研究的过程，没有学习就不可能有研究的潜力，没有自己的研究，就不会有所突破。期望这次的经历能让我在下一阶段的学习中继续进步。

华园四年，美好的校园时光即将在论文工作结束之后逐渐落下帷幕，要感谢的人和事实在太多。感谢学业导师在我入学之初的悉心教导、对我迷茫胆怯时的大力支持与鼓励，感谢实习导师在我备战考研与实习分不开身时的指点与支持，感谢老师对我遇到疑难时耐心负责的讲解，感谢老师在考研复试时给予的支持与鼓励。尤其感谢老师将我引向学术道路，本论文在老师的悉心指导和严格要求下业已完成，从课题选取、方案论证到具体设计和调试，都凝聚着老师的指导，在srp项目期间和平时生活中，也始终感受着老师的精心指导和无私关怀，我受益匪浅。在此向诸位老师表示深深的感谢和崇高的敬意。

官办与民间慈善组织参与重大突发公共卫生事件的比较研究——以2020年新冠肺炎疫情为例

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月8日

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