关于精准扶贫政策执行困境研究 —以广东省A村为例

　摘 要

贫困问题是关系一个国家长治久安的社会问题。贫困治理对社会稳定、缩小贫富差距、促进生产力发展具有重要作用。改革开放后，我国扶贫经历了三次大规模的区域扶贫开发，实施了精准扶贫政策。经过各级党政干部和人民群众的不懈努力，2020年，我国已彻底消除了绝对贫困，但由于贫困问题的复杂性和诱因多维性，新标准下的贫困人口仍将长期存在。因此，有必要研究精准扶贫政策在执行过程中存在的问题、原因及对策，对于后续完善扶贫相关的公共政策，促进贫困地区经济发展建设具有重要的理论和现实意义。

本研究以广东省A村的精准扶贫政策为研究对象，通过阅读文献资料和实地调研的方法，分析A村在精准扶贫政策执行中存在的困境，精准识别层面：信息不对称导致识别偏离、国家与地方识别标准不统一；精准帮扶层面：帮扶驻村工作队和扶贫单位力量薄弱、贫困户自我发展能力不足、金融扶贫“一纸空谈”、产业扶贫项目和扶贫资金来源有局限；精准管理层面：基层干部队伍老龄化、扶贫收入的用途监管不足；精准考核层面：重视结果、忽视过程，缺乏个人考核的正向激励；成果维护层面：返贫应对策略单一，对此进行详细的分析之后，提出了完善政策法规、加强制度化规范；搭建信息平台、畅通沟通渠道；提高基层治理能力、开展精细化和实用性培训；鼓励公众社会参与、加强建立长效脱贫机制；完善多维监督体系、推行考核积分制管理的对策建议。

　关键词：精准扶贫；政策执行；实践困境；对策；

　第一章绪论

　　（一）研究背景

改革开放40 年多来中国的农村扶贫走出了一条从贫困地区区域开发为主转向以贫困家庭和人口为对象的精准扶贫之路[1]。20世纪80年代中期开始，中国的主要扶贫对象是国家或省确定的贫困县，2001年开始将扶持的重点转向 15万个贫困村，2011年国家又确定了 14个连片特困地区[2]。在中国经济的快速发展的背景下，以区域开发为主要手段，通过兴建基础设施和提供公共服务来改善贫困地区的生产生活条件，同时发展生产提供就业机会、实施以工代赈、移民搬迁、产业扶贫等项目使得大量贫困人口从中受益，实现了贫困地区大规模减贫，农村贫困发生率由1978年97.5%下降至2013年的8.5%，贫困人口由7.7亿减少到了8249万人，取得了非常突出的成就。但随着经济增长速度减缓以及收入差距不断扩大，扶贫效果明显下降，再加上当时的扶贫工作存在着贫困对象定位模糊、致贫原因不明确、帮扶资源使用不合理、重“输血”轻“造血”、扶贫效果难以考核等问题，因此需要更加注重扶贫的精准度和贫困户的需求才能更好的推动扶贫工作，基于这样的背景下，2013年“精准扶贫”的思想就应运而生，随后出台了一系列精准扶贫相关政策，目的是优化和整合扶贫资源，确保扶贫精准到村到户，其特点就是“谁的贫困程度深对谁的扶持就应多”。经过各级党政干部和全国人民群众的四十多年的不懈努力，截至 2019年末，中国的贫困发生率已从 2013年的8.5%下降至0.6%。“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困的问题已经得到解决，完成了消除绝对贫困的这个艰巨任务”。中国成为了世界上减贫人口数最多的国家，对世界减贫贡献率超过70%[3]。

广东省K市N县A村在2016年积极响应国家号召，大力开展精准扶贫工作，截至2019年12月全村建档立卡贫困户有31户，到位扶贫资金总共142.3648万，在保障政策兜底的基础之上，实施了教育帮扶、就业帮扶和危房改造帮扶，开展了入股分红、产业扶贫等项目，于2019年12月实现脱贫目标，取得了显著成果。虽已如期实现脱贫目标，但由于贫困诱因的多维性和复杂性，贫困人口在未来可能会面临返贫风险，新标准下的相对贫困人口仍将长期存在，所以需要加强巩固精准脱贫的成果，重视并解决在整个精准扶贫实践过程中遇到的一些难题，如在精准识别层面：信息不对称导致识别偏、国家与地方识别标准不统一；精准帮扶层面：帮扶驻村工作队和扶贫单位力量薄弱、贫困户自我发展能力不足、金融扶贫“一纸空谈、产业扶贫项目和扶贫资金来源有局限；精准管理层面：基层干部队伍老龄化、扶贫收入的用途监管不足；精准考核层面：重视结果、忽视过程，缺乏个人考核的正向激励；成果维护层面：返贫应对策略单一。这些问题对于阻断返贫、贫困治理和农村的经济建设有着长远影响，如果未及时妥善的处理好这些问题，将会制约和阻碍农村的发展，因此需要找出问题出现的原因并全面改进。本文将研究A村精准扶贫实践过程中存在的问题，通过深入调研A村精准扶贫的现状和扶贫政策执行的具体实情况，分析以上问题的成因，最后提出从不同层面提出对策建议，在今后的扶贫工作中应完善政策法规、加强制度化规范；搭建信息平台、畅通沟通渠道；提高基层治理能力、开展精细化和实用性培训；鼓励公众社会参与、加强建立长效脱贫机制；完善多维监督体系、推行考核积分制管理的应对策略。

　（二）研究意义

本文通过深入探索A村的精准扶贫工作实践困境及成因，运用扶贫和公共政策执行相关理论并结合当地实际情况，分析A村在精准扶贫执行过程中存在问题的原因并提出有针对性的对策建议。本研究的理论意义：第一，通过对扶贫问题的研究，探索出农村精准扶贫政策执行困境的原因；第二，本研究可以为我国今后的农村贫困治理相关的研究提供一些参考；本研究的现实意义，一是解决农村在精准扶贫实践过程中暴露出来的问题；二是提高贫困治理效率，从根本上保障人民群众的根本利益，推动农村发展建设。

（三）研究思路和研究方法

　　1.研究思路

本文在研究背景和研究意义的基础之上，提出研究问题，通过大量阅读精准扶贫实践和公共政策执行途径的相关文献，构建出本文的研究思路和研究框架。通过到A村实地调研，搜集精准扶贫政策具体实施情况的相关资料，访谈结对县帮扶单位工作人员、驻村帮扶工作队、村干部、地方XX工作人员、贫困户和普通村民这些对象，在此过程中对原来提出的问题进行验证，探究出广东省A村造成精准扶贫执行困境的成因，通过深入分析后提出相应的对策，望能对今后的农村贫困治理提供参考价值。

　　图1-1研究思路

　2.研究方法

（1）文献资料法

主要是通过在图书馆和网络上搜集、阅读参考价值较高的重点文献，对精准扶贫和公共政策执行途径等相关文献进行细致的研读，初步形成科学的认识，在该领域有一定了解的基础上，再着手探究自己的研究问题。

（2）访谈法

主要是指通过谈话的形式，根据被访谈者的回答来获取相关的信息资料，包括当面访谈和电话访谈等。首先对谈话对象进行分类，拟定访谈提纲。本文研究的访谈对象有三大类，一是A村精准扶贫政策相关的执行人员，包括地方XX工作人员、驻村工作队、村干部和帮扶单位人员，主要就农村精准扶贫政策实施的情况和存在的困难进行访谈；二是贫困户，主要访谈他们的家庭情况、贫困原因、接受过的帮助和对相关帮扶人员的评价等；三是普通村民，通过第三方的视角来更加客观全面的了解精准扶贫政策的实施。

　　第二章精准扶贫的理论基础和研究综述

　　（一）精准扶贫基本概念

精准扶贫由精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个部分组成[4]。简单来说，精准扶贫就是首先要通过民主公开的程序，采取一定的标准将真正困难的贫困户精准的识别出来，找出他们的致贫原因，因户施策制定具体、有针对性的帮扶计划，过程中贯穿着对贫困户的信息化动态管理和扶贫资金项目管理，最后对不同层级扶贫部门的工作成效进行考核，各部门相互监督与配合，实现脱贫致富的共同目标。

　（二）公共政策执行途径综述

精准扶贫政策是一项重要的惠农政策，旨在通过精准识别贫困户和精准配置扶贫资源来实现脱贫的目的，但是一项政策出台后，在执行的过程中会受到多元复杂因素的影响，例如政策执行主体、政策对象、政策环境等因素，不可能实现绝对理想化，因此会出现政策结果与政策目标偏离的情况，使得政策陷入实践困境，政策效果大打折扣。在已有研究中，与此联系最为紧密的即是政策执行的相关研究。国外从上世纪70年代起就有了关于公共政策执行过程的研究，开始时间早且有更加丰富和成熟的理论，虽然国外没有“精准扶贫”这一政策，并且西方情境下形成的政策执行理论不能被直接用来解释中国情境下的精准扶贫政策实践，但能给中国的精准扶贫政策实践提供理论上的分析视角，带来一定的启发作用。下面将对国外政策执行研究中的自上而下研究路径、自下而上研究路径、以及“自上而下”和“自下而上”的混合研究途径的主要观点进行回顾。

1.自上而下的政策执行研究

以“自上而下”为特征的研究路径通常被视作西方公共政策执行研究的第一阶段，他们往往把政策看作是上层决策者的财产[5]，该途径是帕雷特和佛杰对上世纪70年代政策执行研究途径的概括[6]，主要代表人物有马兹曼尼安、梅特尔、霍恩和萨巴蒂尔。自上而下研究途径自上而下研究途径其中的一个特点就是体现了政治与行政二分原则，研究的出发点是政策目标，关注点是政策目标最终的实现程度[7]。另外一个特点就是，突出和强调中央XX在政策执行中的重要地位和作用，认为政策执行能否取得成功在很大程度上取决于政策执行机构所施加的力度[7]。自上而下的政策执行研究能够在某些方面给政策执行效果提供一些相关的政策建议，但是，它本身也存在着缺陷，一是把大部分的关注点都放在了中央行动者的目标和所采取的策略上，二是没有考虑到基层人员在政策执行中的自由裁量权，三是没有考虑到XX行动可能会带来的其他意料之外的结果。

2.自下而上的政策执行研究

由于自上而下研究途径存在着一定的缺陷，很多学者便开始探究新的研究视角，20世纪70年代后期至20世纪80年代早期，就开始涌现了关于自下而上研究途径[8]，主要的代表人物有：波特、霍金、利普斯基和伯曼等。首先，自下而上途径认为，既定的政策目标和最终的政策结果之间并不存在着必然的联系，主要关注点是基层政策执行主体他们拥有一定的自由裁量权，并且会对政策执行过程和政策结果带来实质性的影响，强调通过分权、自我治理、民营化等策略来实现政策目标[7]，与此同时，这一研究路径也开始重视对政策过程中的利益相关者的分析。通过对比分析发现，自下而上研究途径确实能够在某些方面对自上而下研究途径存在的缺陷进行弥补，但是，同样也存在着一些不足之处，一是这个研究途径过度的强调和突出基层执行人员在政策过程中的自由裁量权；二是大多数研究都是实证性研究，部分学者所构建的公共政策执行的有效模型偏抽象，所以在实践中比较难以操作[5]。

　3.“自上而下”与“自下而上”的混合途径研究

该条路径是自上而下研究途径与自下而上研究途径的一条“中间路线”，其实也可以把它称作是一条“整合型”途径[7]，主要是对以往研究路径和模式优缺点进行反思与改进。代表人物有：萨巴蒂尔、温特、埃默尔、戈金以及马特兰德。这条路径的观点是，主要“强调机关间的网络关系与政策执行力的表现”[5]，把彼此看作是“彼此互动、相互交融的共同体”，通过一个比较全面的视角，来看待整个政策执行的过程，不再只是仅仅关注政策制定对实现政策目标的影响程度或突出中央决策者的影响，也没有过度强调基层执行主体在政策过程中的所有用的自由裁量权，而是开辟了一条新的路径，即是将中央政策制定与地方政策执行的过程融为一体，可以理解为作用与反作用的关系。相比“自上而下”或“自下而上”的单一途径，它的不同之处就是，既考虑到了中央决策者在政策制定中的重要作用，又同时考虑地方基层执行主体的自由裁量权会对政策的过程和政策的结果带来一定的影响。

（三）精准扶贫相关研究综述

贫困问题作为一个世界性难题，一直以来颇受学界关注，目前国内外的学者在该领域已有很多相关的研究和探讨，并且形成了许多不同的观点。不过“在国外没有与我国对应的严格意义上的‘扶贫’概念，通常使用‘减贫’或‘反贫困’的概念，但扶贫不是中国特有的政策，而是一项国际性事业”[9]，所以国外学者在贫困治理方面的研究和经验也有一些可以借鉴的地方。在已有研究中，与精准扶贫实践困境分析相关的研究主要有“关于贫困发生原因的研究”、“关于精准扶贫政策执行的研究”、“关于精准扶贫实践困境和阻碍因素的研究”和“关于国内外扶贫经验的研究”这四个方面的研究成果来进行综合阐述，为本课题的研究提供一定的研究基础，由此来解释A村精准扶贫实践中的困境产生原因。

　1.关于贫困发生原因的研究

马尔萨斯认为随着人口的增长会带来资源的紧张、劳动生产率的下降和生态环境的恶化这些问题，对经济增长和社会进步都会产生不利影响，所以难免会产生贫困[10]；缪尔认为造成贫困的一个主要原因是收入水平地下；阿马蒂亚·森的能力贫困理论认为，造成一个人长时间陷入贫困的根本原因是缺乏实际的能力和机会[11]。舒尔茨人力资本理论认为，人力资本是影响国民经济增长的一个主要的因素之一，具体表现为文化知识、技能水平、健康和经验等方面[12]。国内学者王博对甘肃的14个贫困村进行了实地调查，研究发现当前农村的致贫原因与自然条件、基础设施建设、农户家庭收入消费状况与人力资本状况、市场、文化习惯等因素有关，他认为农村的主要致贫原因贫困对象自身的自我发展能力低下导致的持久性贫困[13]。李昊源和崔琪琪通过对甘肃省840户农村居民家庭的生活水平和贫困状况进行了实证调查，他们运用逻辑回归模型分析得出，户主的个人情况、家庭成员健康状况以及家庭成员每年外出打工收入等对家庭贫困概率存在显著影响[14]。综上，造成人们贫困的根本原因是经济发展情况，此外还有人力资本这个因素，具体包括知识技能、文化水平和健康状况等因素。从现实的角度出发，导致贫困发生的原因不同，那么政策主体在贫困治理相关政策的制定和执行过程中所采取的策略也会有所不同，这正好与精准扶贫政策中根据贫困户的致贫原因来“因户施策”是相对应的。

　2.关于精准扶贫政策执行途径的研究

要实现精准扶贫的政策目标必须通过政策执行来得以实现。秦丽芳和陈艳认为精准扶贫政策具有典型的全国一致性特征，而精准扶贫政策执行则是一种“党委领导、XX主导、社会协同、公民参与的“上下互动模式”。他们以米特-霍恩系统模型为框架对云南省姚安县左门乡精准扶贫政策执行效果进行分析，研究表明“政策目标、政策资源、执行机构、执行人员及政策环境”在扶贫政策执行过程中均有重要影响[15]。任超和袁明宝认为从政策制定的角度来看，精准扶贫政策是想通过自上而下行政力量的介入和财政资源的不断输入来解决贫困问题，但是，在政策执行过程中面临着自上而下的扶贫政策与农村贫困问题复杂性、综合性的矛盾，所以落实精准扶贫政策也需要自下而上发挥基层组织的作用[16]。雷望红认为由于国家治理转型，使得基层组织变成了一个“夹心面包”，接受着来自国家与农民的双重压力与监督，所以精准扶贫政策执行状况既要考虑政策制定时的制度基础和社会基础，也应要重视基层组织发挥的重要性[17]。通过对这些研究的整理发现，对精准扶贫政策执行的探索不能仅从自上而下或自下而上的单一路径进行，必须要结合政策设计和政策实施两个方面，在中央XX统一指导下，充分发挥地方XX和基层组织的作用，各个机构间相互协调。

　3.关于精准扶贫实践困境和影响因素研究

从目前的研究来看，国内已有很多学者对精准扶贫政策的实践困境和原因阐释进行了研究。任超等人以湖北秭归县为例，研究发现精准扶贫实践困境主要是由于政策本身缺陷、贫困户的文化水平和扶贫资源配置不合理，导致的贫困户的识别和锁定难以有客观准确的标准、精准扶贫实际发挥效果有限、真正的贫困户受益难等问题[16]。葛志军和邢成举通过对宁夏银川两个村庄的实地调查，发现由于农民的社会流动、自利性和信息的缺乏，维稳工作的优势地位、驻村干部的双重身份和扶贫资金筹集渠道单一等原因，造成来精准扶贫实践过程中存在精准识别的农户参与度不足、扶贫资金分配易引发上访、帮扶缺乏差异性以及精准扶贫政策死板等问题[18]。唐丽霞、罗江月等人根据在甘肃、江西、广西、陕西、宁夏等五个省（区）的实地调研资料，分析得出由于贫困人口的思想观念以及当前扶贫政策本身设计不全面，造成了精准扶贫实践中贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状的难题[19]。许汉泽和李小云到云南玉村进行实地调查，研究得出精准扶贫实践困境主要有识别程序调整与选择性平衡、贫困户参与不足以及权责不匹配带来的管理体制僵化问题[20]。许汉泽和罗小云到华北李村进行了产业扶贫项目的相关考察，发现地方精准扶贫在产业扶贫的实践过程中，容易出现“政策性负担”与规模化经营不善、缺少后续的维护与损害农民生计系统等问题，主要是由于“XX部门扶贫济困的社会道德逻辑与企业产业发展追求利益和市场化逻辑产生的矛盾”[21]。通过对这些研究的整理发现，精准扶贫政策实践困境的影响因素有客观因素也有个人的主观因素，主要包括本身政策设计、资金技术、文化观念、基层治理能力和乡村治理条件等因素，这些因素都可能在不同程度上对政策执行产生不同的影响，甚至成为阻碍政策执行的制约因素，从而影响政策的实施。

　4.关于国内外扶贫经验的研究

　　4.1国外扶贫经验研究

虽然国内外造成贫困的原因和具体表现有所不同，采取的扶贫措施也存在差异，但国外的一些成功的扶贫经验仍有值得我国参学习和借鉴之处。一是国外的扶贫立法经验，既有保障式扶贫立法也有开发式扶贫立法，通过完善的法律机制来推动扶贫工作的长效稳定发展[22]。二是产业扶贫经验，巴西、X、韩国、日本等国主要依托自然资源优势来发展当地特色农业产业和乡村旅游，通过采取补贴类、保险类以及注重开拓市场等措施，提高农民在通过种植业和养殖业方面的收入[23]；在旅游业方面，通过发挥地方特色资源或独特的历史文化进行乡村旅游开发，吸引游客来创造就业机会，提高贫困人口的收入，如瑞士的冰雪旅游与乡村旅游开发、德国充分利用手工业遗产创造了博物馆和公共游憩空间的旅游综合开发模式等[24]，其共同点就是重视XX部门的顶层设计与规划指导，统筹XX、企业和居民的多方力量来推动旅游扶贫发展；三是教育扶贫经验，例如X的“有针对性的农村教师培训计划”、日本的教师轮换制度和选拔制度以及澳大利亚通过艺术教育来改善贫困学生的心里素质等[[25]，从师资问题、教育质量问题、精神贫困问题多方面入手。四是就业扶贫，如韩国和英国通过培训、炼造专业技术人员，提供大量的就业岗位来促进就业，解决收入问题；五是小额信贷扶贫经验，比较成功的有马来西亚XX的无息贷款模式和孟加拉国乡村银行的50周还贷制度（GB模式）；六是善于发挥社会组织作用的扶贫经验，通过借助社会组织的力量来吸纳资本、开发新的扶贫模式，并且充分利用市场机制来推进减贫进程[26]。

4.2国内扶贫经验研究

国内也有很多成功的扶贫经验，与国外相同或类似的一些举措就不再一一赘述，主要来回顾一下十八大以来实施精准扶贫政策之后的一些成功经验和典型案例。一是生态扶贫经验，通过退耕还林、退耕还牧等形式实现生态修复，如陕北的梁家河村以治理水土流失为主，以种植经济作物、林下特色养殖等方式改造了贫困面貌；二是特色产业扶贫经验，根据当地特有的自然和文化资源开发特色产业，如井冈山作为革命老区中的贫困地区，从传承红色文化基因入手，打造了独有的文化特色教育基地，将吸引游客和文化弘扬结合带动经济发展；三是文化旅游扶贫经验，通过开发设计特有的文化旅游资源路线和产品，打造特色旅游产业链，比较有代表性的是西江千户苗寨的苗寨文化旅游脱贫案例；四是教地结对帮扶经验，利用高校的学科、人才、技术等优势，与贫困县“一对一”结对帮扶，如河南全省53所高校与53个贫困县开展了结对帮扶活动；五是农业技术服务经验，对贫困地区的种粮大户、农业合作社负责人及家庭农场主等新型经营主体开展农业技术培训和指导[27]。通过以上对国内外扶贫经验的总结，可以看出在开展扶贫工作方面，无论是国内还是国外都是强调以XX的顶层设计为主导，制定科学合理的扶贫战略，同时尊重地方层面因地制宜采取多方面措施，重点是要提高贫困地区的内生驱动力和贫困人口的自我发展能力，这也符合自上而下和自下而上的混合研究途径。

学界对于“精准扶贫”的研究主要集中在概念和涵义的阐释、地方实践困境的探究、扶贫意义、经验和对策的探讨这几方面，国内学者对于精准扶贫政策已经基本形成了一些统一的的看法，认为精准扶贫政策在解决农村贫困问题上取得的成效是值得肯定的，但在实践过程中暴露出来一些问题仍需不断修正、完善。在已有的研究中有的是纯理论性的研究，有的则结合了具体的场域进行分析，目前为止，结合微观个案经验材料来研究精准扶贫政策实践的实施过程及效果这方面的研究还可以继续挖掘和丰富，通过分析各地扶贫的一般性与特殊性，为今后的农村贫困治理提供更多的分析视角和优化策略。

（四）研究框架设计

从上文回顾的关于国内精准扶贫政策执行和实践困境的研究中可以看出，政策落地后开始进行实施，其最终的政策效果不单单由政策本身制定情况所决定，在政策执行过程中还会受到基层执行人员、目标群体即贫困户以及政策环境等因素的共同作用，因此需要结合政策制定和政策实施两个环节，采取自上而下和自下而上的混合途径视角去理解，才能得出更加客观全面的分析。

本文通过以上对精准扶贫相关综述的整理，梳理出了导致贫困的影响因素和精准扶贫实践困境的阻碍因素，同时从政策设计、政策实施和政策完善这三个方面对A村精准扶贫政策实践中具体出现的困境进行研究分析。

在政策设计方面主要涉及识别标准的制定和扶贫措施的制定，如国家的贫困线收入标准与地方的综合标准不统一，村庄缺乏收入测量技术并且把非贫困标准纳入识别标准，会导致识别偏离；扶贫措施的制定，如未根据贫困户的致贫原因和帮扶需求来制定则会导致扶贫效果差。

在政策实施方面涉及帮扶执行主体（村干部、驻村工作队、帮扶单位、地方XX）的行动、目标群体（贫困户）自身情况、项目具体的落实和资金管理情况，如村干部老龄化、缺乏专业技能人员配套，会影响扶贫的管理工作进程；驻村工作队和帮扶单位筹集资金项目能力弱，不利于发挥带动作用；贫困户自身文化素质低、观念落后和发展动力不足，会给扶贫政策落实带来困难；项目没有落到实处，如产业扶贫过程中缺乏监督和法律约束，会影响扶贫项目效果；资金管理不规范，如没有对贫困户扶贫收入的用途进行监管会导致资金浪费，甚至出现返贫；再如扶贫效果考核方面，如过于重视台账的文字材料，忽视对日常扶贫工作的考核和评估，会影响考核结果的真实性和有效性；缺乏对帮扶人员个人考核的正向激励，不利于发挥他们的积极性。

政策完善方面主要针对精准扶贫实践过程中出现的问题，回到政策设计层面进行一定的补充和修改，主要包括监督维护和法律法规。如在返贫应对部门分工不明，缺乏明确的指导和规划，不利于巩固脱贫成果；在政策执行中缺乏相关法律法规配套，执行效力较弱，在政策具体落实的时候会带来困难。

但是实际上精准扶贫政策实践困境及产生的原因究竟是什么，还需要根据本文对A村精准扶贫政策实施的具体研究，来分析造成A村精准扶贫政策实践困境的原因与根据已有研究中分析得出的假设原因是否一致。

图2-1研究框

　　第三章A村精准扶贫的工作现状及分析

　　（一）A村基本概况

广东省K市N县A村是少数民族村，总面积5.6平方公里，距离县城约50公里，全村已通了水、路、电、网。村委会下辖3个自然村，总人口1611人，常住户数192户835人，劳动力462人（其中妇女总数约408人，留守妇女25人；儿童总数270人，留守儿童49人，80岁以上老人40人）。耕地面积1291.44亩，林地面积5169亩，经济发展以农业种植为主，主要种植水稻、花生，以家庭小规模为主，分布分散，农业产量较低。现有村干部4人，党员60人。2016年A村贫困户人均可支配收入约8000元。

（二）A村贫困原因分析

根据与该村村干部、驻村工作队的访谈以及贫困户档案数据分析，造成A村贫困户贫困的主要原因如下：一是因病、因残致贫，一些贫困户的家庭成员患有严重疾病、慢性疾病或身体残疾，长期缺少劳动力的同时还承担着巨额医疗费用和残疾康复费用；二是因文化素质低致贫，村里有能力或有条件的村民大多已到县城定居、务工，而剩下的留守村民大多都为老弱病残，很多都没怎么念书，受教育水平低下，难以从事一些高科技的工业活，他们大多数都是在家从事较简单的种养工作；三是因缺技术、缺资金致贫，该村的种植业和养殖业都是以家庭单位为主，规模很小，能满足自给自足需求，但商品率较低；四是农业结构单一，以种植水稻、花生产生的附加值维持生计，集体经济收入来源少。

　（三）A村精准扶贫的具体实践

A村从2016年开始实施精准扶贫政策，扶贫工作持续五年，制定了2018年实现全面脱贫的目标，但由于政策因素，该脱贫计划延迟至2020年。截至2019年11月30日，A村共有建档贫困人员31户93人。在脱贫攻坚的大背景下，围绕脱贫目标，A村展开了一系列精准扶贫工作，主要从贫困对象精准识别和落实扶贫措施两方面展开。本研究旨在探究A村在扶贫实践中的困境与不足，目的是为今后农村贫困治理提供一些更好的对策，具体实践如下：

　1.扶贫执行程序

精准扶贫主要是通过一定的方式将贫困户识别出来，经入户调查核实后，将贫困户的信息输入到“广东省扶贫信息管理系统”，为贫困户建立档案，并实施动态管理。县邮政局派出1名帮扶干部到A村驻村，成立扶贫工作队。从县直单位到XX到村三级协作，由驻村干部、村干部共同制定好各贫困户总体帮扶工作方案及年度实施计划，采取相应的帮扶措施消除致贫的关键因素，实现脱贫目标。

2.精准识别内容

精准识别是精准扶贫的第一步，主要做的就是筛选和瞄准贫困对象，避免扶贫目标出现偏离，这是有效扶贫的基础和关键。贫困户名额的指标数量由县级根据各个村的情况来分配。A村的具体做法是农户自愿申请，通过村民小组会议，询问各个村民代表，“谁家比较穷”、“是什么原因造成的”，然后由村委会和驻村工作队组织上门走访，核查提出申请的农户是否符合家庭年人均收入低于4000元的贫困线标准，并综合考量其家庭居住条件、家庭成员健康、能力、教育等情况，筛查过程中坚持“四看、五优先、六进、七不进”的要求。在进行摸底的基础之上，召开村民代表大会进行投票，公示无异议后确定贫困户初选名单，造册汇总上报到镇XX、县扶贫办，逐级核查，由县级人民XX确定最终名单。识别好贫困户之后建档立卡，根据致贫原因，贫困户被划分为不同的类型，分别有“一般贫困户、低保贫困户和五保户”三种属性。

表3-1 2016年-2019年A村贫困户统计表

由于A村辖区面积小和重人情来往等因素，左邻右舍的村民处在一个“熟人社会”之中，相互了解各自的家庭情况，生活条件也有目共睹，基于政策要求和实际情况，在贫困户评选时村民和村民代表都会有所侧重，将大部分的贫困户名额优先给到重病、残疾人或长期居住破旧泥砖房的家庭，其次是给到家里有较多学龄儿童、教育经费开支大的家庭，将这些显而易见的绝对贫困人口精准的识别出来。但是，在剩下的名额中，相对贫困人口的评选就会存在一些争议，因为在贫困线以下的村民，很多生活条件都差不多，以农耕养殖为生，像种植农作物、养殖禽畜的实际收入都是村民自己报填，数据难以测量考察，无法进行一个客观明确的量化比较，由于农民的自利性和“等、靠、要”思想顽固，就会出现“争当贫困户”的现象，同时各个自然村的村民代表为了本村的村民利益，也会尽可能的为自己村争名额，村委只能通过村民代表大会“少数服从多数”的原则来解决，所以在精准识别方面就出现了不精准的现象，也会引发一些村民的不满，

　3.具体帮扶实施

A村于2016年开始实施精准扶贫，由县邮政局单位结对帮扶，驻村工作队1人，在帮扶期间驻村工作队需要与村干部相互协调配合，落实帮扶措施、抓问题整改、建立台账等工作。A村精准扶贫的主要措施如下：

①社会保障帮扶，对“完全或部分丧失劳动能力、无法依靠产业帮扶”的贫困户，全部纳入社会保障体系，这个是比较容易操作的，只要将五保户、低保户识别出来就行。2019年A村总共无劳动能力贫困户8户12人，其中低保贫困户3户7人（其中4人纳入事实无人抚养儿童对象，3人纳入低保对象），五保贫困户5户5人。低保、五保贫困户均按照兜底政策发放财政补助，实现了“应兜尽兜、应纳尽纳”。此外，均参加了城乡居民养老保险和新型农村合作医疗。

②教育保障帮扶，即贫困户家里只要有学龄儿童，就可以领取相应的教育补助，补助标准为义务教育和高中阶段3000元/年/人，全日制专科和本科7000元/年/人，补贴由省专项基金发放。

③医疗保险和医疗救助帮扶，XX为建档立卡贫困户31户93人购买了城乡居民基本医疗保险和大病保险；

④危房改造帮扶，对有住房困难的贫困户进行房子改造或建造新房，经市、县住建部门鉴定，A村共有住C、D级危房的贫困户6户，列入2016-2019年改造计划，每户补助资金4万元，均已按要求完成改造任务，落实了住房安全有保障。

⑤产业帮扶，向有意向养殖的贫困户发放牛苗或鸡苗，由贫困户通过自身劳动并运用一定的养殖技术实现产业增收；

⑥资产收益项目帮扶，贫困户将分到的扶贫资金入股到三友集团和黄龙岩旅游公司，每年能够获取10%-12%收益，即贫困户每年约能分到1500-2500元的分红；

⑦就业帮扶，开展职业指导和技能培训，如岗前培训、涉农培训、电子商务进村培训等；引导贫困户参与外出务工或就近务工，A村已为23位有就业意愿的建档立卡贫困人口实现了就业；除此之外，乡镇上还提供了一些公益性岗位，贫困户可以自愿选择。

⑧金融帮扶，即小额贷款扶贫，有贷款意愿且满足条件的贫困户可以通过贷款用于发展家庭种植业、购买农具或投资水电创收项目等，无需承担利息。

⑨其它政策性补贴帮扶，有优抚金、高龄老人津贴、残疾人生活津贴、重度残疾人护理补贴、严重精神障碍者监护人监护补贴、事实无人抚养儿童基本生活保障金、耕地地力保护补贴、水库移民资金和计划生育节育奖等，贫困户可以根据自身的特殊情况申请，符合条件的就可以享受对应的补贴。

A村扶贫项目中的重点内容是产业扶贫项目(养殖)和入股分红项目，2017年-2019年到位扶贫资金总共142.3648万（表3-2），分为6个批次发放（表3-3），财政拨下来的扶贫资金，每一户分到的钱是按照人口数计算的（人均发放*家庭人口总数）。

表3-2 2017年-2019年A村扶贫资金项目安排表

表3-3 2017年-2019年A村扶贫资金批次安排表

入股分红项目就是贫困户把分到的扶贫资金交给公司，公司每半年或一年会按期把分红的钱拨给贫困户，而在这个过程中，贫困户只需要填资料、签合同走流程，每年就能定期拿到10%-12%的收益，主要是一种输血的扶贫方式。当然，要斩断穷根还是需要从“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变。

A村有劳动能力的贫困户主要的致贫原因就是自身发展能力不足，并且缺乏生产发展需要的资金，因此A村开展了养殖产业扶贫来实现“造血”功能。养殖项目主要针对有发展养殖产业脱贫意向的贫困户，通过运用扶贫资金，结合贫困户实际情况鼓励他们依靠自身能力发展主导产业，解决贫困户发展能力不足的问题。A村的养殖项目主要是养牛和养鸡，但是养鸡可能会得鸡瘟，存在着一定的风险，鸡瘟一旦爆发很可能连本金也赔完了，并且意味着扶贫失败。因此，为了规避风险，A村的养殖项目主要选择了养牛，只有很小一部分是养鸡。根据每户贫困家庭劳动力数量、土地多少和养殖能力等实际情况，利用贫困户住房周边空地进行零散养殖，由贫困户自主管理。“养牛的话牛一般比较不会犯病，大概率都是赚钱的，比如买来700斤，养到1000斤，肯定是赚的。养大了就卖，卖了就创造价值，赚到的钱可以给家里小孩念书、买农具等等，一直养下去都是有钱赚的”（A村驻村组长，2021年2月8日）。产业扶贫让贫困户的参与感和成就感变得更加强烈，他们自主脱贫能力逐渐提高，能促进贫困地区内生发展动力和贫困人口增收，实现稳定脱贫。当然也有一部分不自觉的贫困户，为了追求短期利益，将刚刚买来的幼苗直接卖出去，卖出去之后得到的钱很可能又没有用在发展生产上面，没有让产业扶贫实现一个增值效益，从而降低了扶贫效果。

图3-1 养牛扶贫项目流程图

　　除了以上的帮扶工作之外，A村近年来在基础设施、整村推进和特色村寨和民族文化等方面的建设情况如下：

表3-4 2016-2020年A村乡村建设情况表

（二）A村精准扶贫的效果

　　1.脱贫标准

相对贫困人口退出以户为单位，主要衡量标准是：

①有劳动能力的相对贫困户年人均可支配收入稳定超过当年全省农村居民人均可支配收入的45%；实现吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障；

②对于无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭成员全部纳入政策性保障兜底；

③具体体现在“八有”指标，即有安全住房、有安全饮用水、有电用、有电视信号覆盖、有网络信号覆盖、有教育保障、有医疗保障、有稳定收入来源或最低生活保障。

贫困户的退出程序：首先是由A村的村“两委”组织民主评议之后提出，再由村“两委”和帮扶驻村工作队上门对贫困户的具体情况进行核实、拟退出贫困户认可，然后在村内进行公示，无异议后贫困户即完成退出，并且会将他们在建档立卡贫困户中销号。

2.扶贫效果

A村在2019年11月实现了31户贫困户全部脱贫，当年的农民人均收入为14025元，而所有贫困户人均可支配收入达到9500元以上，远超4000元贫困线的脱贫标准。此后就进入了扶贫的跟踪巩固阶段，防止出现返贫。

表3-5 A村2016年-2019年精准扶贫成效表

虽然A村在实施精准扶贫政策以来取得了较理想的成果，如期实现了全村的脱贫目标，有一些可取的经验，如在就业、教育补助、危房改造等方面能够满足贫困户不同的扶贫需求，但在政策实践的过程中存在着的一些其他的问题会对未来基层贫困治理与乡村发展建设造成不利影响，并且由于贫困人口的脆弱性和发展的不稳定性，脱贫后仍存在着一定的返贫风险，因此有必要对A村在精准扶贫过程中的实践困境进行研究分析。

　第四章A村精准扶贫实践困境及原因分析

　　（一）精准识别层面

　　1.信息不对称导致识别偏离

A村在2013年至2015年是处在“扶贫双到”的执行阶段，在这个时期，村里主要扶贫方式就是“发钱”，每年给贫困户发放一两千块钱，没有其它的帮扶措施。到了2016年开始实施精准扶贫政策，许多村民对扶贫的认识仍停留在“双到”时期产生的认识。有一些人以为这次精准扶贫跟以前一样，每年拿千来块钱，偶尔节日发几百块钱慰问金，认为这点钱发挥不了什么实际性的作用，更无法让家里脱贫，很多人都是抱着无所谓的态度，他们不知道这次精准扶贫人均会有一两万块钱，可以参与入股项目和产业扶贫项目来获取更多的收入。有的村民称完全不知道该政策，也有的村民是一知半解，了解的不够透彻，并不清楚政策的具体内容有哪些，显然，村民没有对扶贫政策做到心知肚明，知晓率不足自然会影响到他们的参与度，从而对精准识别造成一定的影响。信息不对称性造成贫困户识别偏离的具体原因，一是村“两委”的政策宣传工作没做到位，信息封闭。村干部没有挨家挨户对政策进行充分的解说或在村里挂横幅等进行宣传，主要是因为在制度规范上没有对识别宣传工作进行严格规定和要求，从村干部的行动策略出发，他们会优先把精力放在处理村里事务，如解决村民矛盾、纠纷，或者是完成手头上紧要的工作任务向上级交差，就出现了无暇顾及或忽视对精准扶贫政策宣传工作的现象。由于村干部的执行效力较低，信息就不能及时、准确地“下达”给村民。二是部分村民的观念落后、认知能力较差。村民的闲暇时光大多数都用来打牌，很少去关心时政新闻，再加上文化素质较低，对新政策的理解能力弱，真正能知悉的扶贫政策信息的很少的，这部分人就没有参与进政策实施过程中来。由此，村“两委”与村民之间的信息不对称就会导致对贫困户的识别发生偏离。

　2.国家与地方识别标准不统一

在精准识别方面，国家制定的识别标准，首先要满足农村居民年人均可支配收入低于国家当年的扶贫标准，即关注的是收入这个标准，是综合考虑“教育、住房、医疗”的因素。在实际的政策执行中，真正的精准识别工作其实是由村这级来把关、落实，村干部肩上背负着重大的责任，但是由于农村的基层治理能力弱，同样也带来了贫困户的识别偏差。一是缺乏识别技术和操作成本。国家的“4000元”贫困线标准，看似很明确、很好操作，但是没有考虑到农村收入的特点是“非数字化”、“非货币化”。A村大部分村民都是以种粮、饲养畜禽为主，在满足自给自足基础之上，出售剩余农产品来获得收入，但这些收入并没有具体量化到多少亩田按多少钱算、饲养的家禽一只又按多少钱算，村庄缺乏相应的测量技术和操作成本，无法精准统计村民的实际收入。而在贫困户识别时，都是村民先申请，收入和支出都由他们自己填，特别是收入方面很多人都是刻意把自己的收入写低，甚至比贫困线要低很多，于是收入就变成了一个“可自由裁量”的东西。部分村民的贫困情况相似、收入差别不大，通过贫困线的标准则难以进行比较，最后只能通过召开村民大会投票的方式来识别贫困户，在程序上做到合理公正，但实质上还是没能做到精准识别。并且没评选上的村民内心会感到不满，还会出现村代表为其村村民争名额的现象。二是地方将个人品德纳入识别标准。除了上面提到的国家标准之外，在贫困户评议时，村干部还会加入自己的主观意见，将懒惰成性、好赌嗜酒、有偷盗的陋习贫困人群排除之外，尽管他们满足了贫困线标准也无法享受扶贫政策的福利，同样带来了识别精准度下降。

（二）精准帮扶层面

　　1.驻村工作队和帮扶单位力量薄弱

A村的驻村扶贫工作队是县邮政局单位派来的，驻村工作队人数1人，每月的工作日“吃住在村”，总的驻村时间是5年，于2021年5月份撤队。目的是来协作配合村干部开展村里的扶贫工作，此外还希望驻村工作队能够为村里争取更多的扶贫资金和项目，帮助村民更好的脱贫致富。但是通过调研发现，A村的驻村工作队力量是比较薄弱的，发挥的帮扶作用有限。首先，队伍规模与工作任务量不匹配。驻村扶贫工作队就只有1人，需要对接管理31户贫困户，日常的工作任务繁多。“扶贫的具体工作就由我一个人做。村干部有时会帮着协调，比如召开会议、发通知这些；我们单位里还有其他5个帮扶干部，1人名义下帮扶5户贫困户，但他们都是一年才来村里慰问一次，也不怎么了解贫困户的情况。反正经常就是我一个人辛辛苦苦的全村跑，忙的焦头烂额”（扶贫驻村队长，2021年2月19日）。说是工作队，实际上只是单枪匹马，“人力少、任务重”给驻村干部带来很大的工作负担。第二，扶贫配套单位质量不高。县邮政局分公司规模小，业绩也一般，“本身我们单位就经济困难，如果钱多的话给他们多弄点项目没问题的。关键是我们单位也困难，就只能适当在过年的时候慰问一下贫困户，人均发两三百块钱”（扶贫驻村队长，2021年2月19日）。这几年下来，扶贫单位就只给A村捐赠了一个广播，提供的帮扶资源极少，真正意义上带来的帮扶作用不明显。主要是因为一些大实力强、发展好的企业通常以追求市场经济效益、获得最大利润为主，无暇承担扶贫济困的社会责任，而一些有“扶弱”意愿的企业又是实力弱、发展较差的，所以便带来了市场化逻辑和社会道德逻辑的冲突，最终由一个不够优质的帮扶对接单位对A村进行帮扶，这其实不利于村庄取得更好的扶贫效果，甚至会有一定的阻碍作用。

　2.贫困户自我发展能力不足

精准扶贫政策的实施在很大程度上就是为了实现“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变，改变以往直接发钱、发油米的物质输送帮扶策略，通过激发贫困户的的自主脱贫意愿和内生发展动力，调动他们的生产积极性，来实现稳定的、可持续的自我脱贫。但是A村的贫困户仍然在“思想贫困”的问题，自身发展能力不足。一是部分贫困户“等、靠、要”思想比较严重，有劳动力却不肯参加劳动，等着XX和县邮政的资助，发展致富劲头不足。当然，这离不开过去“输血式扶贫”政策对他们造成的惯性思维影响。“反正有钱给我就去拿，我自己不想去弄那么多，日子能过也不会饿死就行”（蓝姓贫困户，2021年2月19日）；二是个别贫困户思想狭隘，没有新思路，很难找到发展的道路。通过扶贫之后，贫困户的收入有了明显提高，但有些人压根不懂得如何合理的配置这些收入来实现“钱生钱”，所以他们要么就是存起来，要么就是单纯用于衣食住行各方面，没有把钱放在自我发展上，生产项目还是得靠基层XX和干部牵着走。三是农村的整体教育水平偏低，农民的文化素质较低，长期对教育不够重视，在发展意识方面较为薄弱，出现代际贫困和“以穷为傲”的攀比现象。“有些人的想法也不好，争也应该争做有钱人争先进，可有些村民却是争当贫困户”（村干部，2021年2月2日），“我羡慕你家有低保，每个月都有钱拿，我家都没有”（普通村民，2021年2月19日）。可以看出，部分贫困户的思想还是较为落后的，只有在能拿钱的时候纷纷涌上，自己却不会主动想着通过发展生产来走上脱贫致富之路。贫困户在思想上贫困，无论党和国家给予再多帮助，都是“烂泥扶不上墙”，成为发展进步的桎梏。

3.金融扶贫“一纸空谈”

从金融扶贫项目的实施来看，A村的小额无息贷款贫困户数量为零，而调研发现实际上有好几户贫困户是有强烈的贷款意愿的，“不用还利息，相对来说压力没这么大”（吴姓贫困户，2021年2月10日），但他们的意愿都没有转化为现实。贷款条件要求贫困户有劳动能力、有发展项目、有技能素质、征信良好且需要在3年内偿还，即需具备一定的还款能力，最高贷款金额为5万元。当然，能否成功申请贷款，需要由村委、帮扶驻村干部、金融机构、XX多方位共同对贫困对象的信贷资格进行评估和监督。而A村中部分有劳动能力的贫困户家中通常还会有一些身体残疾或重病在身的家人，处于一个比较脆弱的环境下，“银行到我家里好几次，就是通不过，后面就没有消息了”（蓝姓贫困户，2021年2月10日）。一是金融机构担心贫困户很可能会因为家人大病问题需要高额开支，导致贷款还不上，二是帮扶干部不信任贫困户，也担心他们会把贷款买来的禽畜、农具等卖掉，这样金融扶贫项目就会以失败告终，所以这些贫困户的贷款申请就会被“卡”下来，无法成功获得信贷资格。对金融机构而言，地方缺乏了完善的风险保障配套机制，所以就不愿意去承担这样的不可控风险；对帮扶工作队和村干部而言，贷款项目不仅会给他们增加一定的工作量，若执行失败了还会给自己的工作带来麻烦甚至影响扶贫效果考核，出于“自利性”考虑，索性就采取金融扶贫项目“一刀切”的策略。这样一来既规避了风险，开展其他一些难度小的项目，也能在短期内看到成效，向上级汇报。由于金融贷款风险保障机制不完善和扶贫干部的“自我利益”行动策略，导致金融扶贫最终就变成“一纸空谈”，没有发挥到实质性的帮扶作用。

4.产业扶贫项目和资金来源有局限

A村的产业扶贫主要是针对有劳动能力的贫困户开展养殖项目，利用贫困户住房周边空地进行零散养殖，由贫困户自主管理，通过他们自身的劳动实现牲畜养殖增值效益，能在一定程度上激发部分贫困户的内生发展动力，实现稳定脱贫，但对于另一部分贫困户而言，这并不是一种可持续发展之计，譬如有的人家里没有牛栏、培训后仍无法掌握相关的养殖技术或者单纯追求短期利益等，就会直接把牛给卖掉，影响产业扶贫发挥真正意义上的“造血”功能。一是相关缺乏法律、法规的约束。即便贫困户事先与村委签订了养牛承诺书，帮扶驻村工作队和村委也对他们的生产活动也进行了监管，却依旧出现“管不住”的情况，主要是因为对贫困户“违约”的惩罚手段不足，在承诺书中没有具体涉及贫困户“违约”需受到什么具体的惩罚以及应承担什么责任，没有制定相关的法律法规对贫困户行为进行约束。而村干部和扶贫干部面对这种情况也只能“睁一只眼闭一只眼”，因为不会给自己带来麻烦，“把牛苗卖了也是一种收入，最后统计到总收入里面是能达标的”（驻村组长，2021年2月8日），于是这部分贫困户就不知不觉中“被脱贫”。二是扶贫资金来源渠道单一，缺乏第三方组织和社会力量协助。A村产业项目的扶贫资金都是来源于省财政、市财政以及县财政三方所筹集的专项扶贫资金，没有来自企业、公益组织和社区组织等第三方的资金帮助，导致A村资金严重不足难以开展新的扶贫项目，只能囿于专项扶贫资金的牢笼中落实扶贫工作，很大部分原因是驻村干部忙着完成上级任务，没有多余的时间和精力去为村里争取更多的扶贫资源，而县邮政局作为帮扶单位，本身的名声小、企业影响力弱，没有能力通过单位关系和力量拉来新的项目和资金。这样一来，产业扶贫项目单一且缺乏相关法律法规约束以及扶贫资金不足就会影响减贫进程和效果。

　（三）精准管理层面

　　1.基层干部队伍老龄化

精准扶贫比传统扶贫的要求更高，尤其是贫困户信息采集和动态管理方面，对扶贫人员的管理能力和技术都有了更高的要求。扶贫人员需要将建档立卡贫困户的相关信息录入到“广东省扶贫信息管理系统”中，如贫困户的家庭情况、致贫原因、收入情况、增员减源情况等。首先，基层干部治理能力跟不上新时代发展要求。A村虽已实现全村网络覆盖也不缺乏办公硬件设施，但是由于村干部老龄化现象严重，平均年龄50多岁，他们基本上都不会使用电脑设备办公，大多数还是停留在纸质版文件办公，对他们而言要将扶贫信息准确无误的录入电脑已经是一个很大的难题，管理起来就更是难上加难了，这严重影响了扶贫工作开展。另外，上级没有给A村配套专门的扶贫人员，也没有安排相关的技能培训。无奈之下，村里只能外聘其它镇上掌握电脑办公技能的会计师，充当“临时工”暂时加入到扶贫工作队伍当中，对扶贫信息进行动态管理，协助驻村干部的工作。“上了年纪，学起电脑来很吃力，很希望能来个大学生村干部到村里面来工作”（村干部，2021年2月2日）。其次，“村庄空心化”趋势加重了基层干部老龄化。村里的大量青壮年劳动力都是外出务工，很多受过高等教育的大学生也选择留在城市中打拼，村干部没有年轻知识分子“接班人”，只能由老龄干部坚守岗位，这种现象的弊病不仅仅在扶贫精准管理中暴露出来，也不利于今后整个乡村的治理和发展。

　2.扶贫收入的用途监管不足

A村新时期精准扶贫改变了以往直接发钱的扶贫形式，而是要求他们的帮扶资金全部用于入股分红项目或发展产业项目上。资金从省、市、县财政拨到镇里来之后，村里就召开村民代表大会，定好项目公示之后，向镇、县逐级上报，确保资金使用程序正当，同时严格把关资金用途，最后由镇财政部门负责把资金拨付到对应的合作单位或相关的甲方账户上，整个过程中，扶贫资金不流到村、也不会直接拨给贫困户。这个环节的资金管理还是比较严格、规范化的，但是在后续对贫困户通过产业养殖得到的利润、参加入股获得的分红收益以及到期后的入股本金具体是如何使用的，没有进行一个很好的管理和监督。比如贫困户是否把扶贫带来的收入用于子女的教育、发展生产或购买农具上等，都不得而知。“入股的资金今年（2021年）马上就到期了，可以继续放在公司拿分红，也可以取出来。我打算取出来了，反正自己想怎么用就怎么用”（吴姓贫困户，2021年2月10日），这就导致贫困户手头上资金的用途是可自由支配的，真正有意愿脱贫致富的贫困户就会把钱用于自我发展上，而一些不自觉的贫困户就把钱用于喝酒赌博，造成资金浪费，钱花光之后甚至又出现返贫，形成恶性循环，这就是扶贫资金管理机制不完善、后续监管不足带来的扶贫“烂尾”现象。

　（四）精准考核层面

　　1.重视结果，忽视过程

精准扶贫的考核工作是上级部门检验扶贫单位和扶贫干部对贫困户扶贫效果的重要措施。根据省委的扶贫文件，每年年底都要开展扶贫评估考核工作，总结过去一年扶贫工作的落实情况和存在的问题等。A村的考核形式有两种，一是镇与镇交叉检查，上级部门暗访抽查。平时的扶贫工作中，镇与镇之间会安排干部到彼此村里入户了解贫困户；省、市、县三方都会不定期派人来村里，到贫困户家里进行暗访抽查，每月、每半年或每个季度来一次，由于上级领导到村里的考察次数少，对村庄和贫困户的具体情况都不够了解，到了贫困户家里考察也只能看到表面的情况，“的确生活条件不太好”、“有老老实实的搞种养就可以”，村干部还会提前打电话或发微信和贫困户“对口供”，统一一套说词，这样上级领导在考察时也看不出什么扶贫工作中的疏忽和漏洞，基本上变成了一个走形式的过程。二是以扶贫工作台账为主，过于重视文字材料。上级考核看台账的话就是看需要上交的资料齐不齐、贫困户的收入情况和具体做了哪些扶贫工作，以台账呈现出来的文本作为考核重点，基于这样的考核要求和压力下，帮扶干部为了避免因考核问题而受到批评和惩罚，就会花费大量的时间精力来做台账，甚至把这个工作看的比政策执行还重要，“这几年的台账做了好几万张纸、尽量将台账做的很漂亮”（扶贫驻村队长，2021年2月19日），这样“迎合上级”就变成了帮扶干部的利益取向，同样这也是一种形式主义的体现，数据的真实性和准确性都是存疑的。这是由于考核体系不健全，缺乏外部力量的监督带来的不精准考核现象。

　2.缺乏个人考核的正向激励

以台账作为主要考核内容，实际上是对整个村的扶贫工作进行考核，调研发现，上级没有对A村的帮扶人员进行个人考核的设置，帮扶驻村工作队队长提到：“上级对我的个人工作是没有考核的，他们就是看台账，反正我就做好我的本分工作就行。另外，像我们单位对我也没有太多的帮助和关心，就夏天有时天气太热，工作比较辛苦，就会来慰问一下。单位把我派到村里，基本上就不怎么管我了”（扶贫驻村队长，2021年2月19日）。无论是集体考核绩效还是个人考核绩效，均未与扶贫驻村干部评优、提拔等紧密挂钩，这样子他们通常只会是按部就班的完成上级布置的各种任务工作，没有新的动力去追求或是提升自我价值。由此，缺少了正向的激励机制，是不利于发挥帮扶驻村干部的工作积极性的。

　（五）成果维护层面

达到脱贫标准并不意味着一劳永逸，因为存在自然、市场和社会的各种风险，加上贫困诱因的多维性和贫困户脱贫基础的脆弱性，使得一部分已脱贫仍存在着返贫的风险，所以巩固和维护扶贫成果是不容忽视的。虽然A村贫困户经过扶持后达到了脱贫标准，但是在部分抽查的脱贫户中发现，有些家庭依旧缺乏长效稳定脱贫的收入支撑。没有劳动能力的扶贫低保户主要依靠政策兜底来维持生活；还有部分贫困户的务工收入或生产经营性收入很低甚至零收入，所以他们的抗病抗灾能力是十分脆弱的，如果取消低保或突然遭遇天灾人祸会直接导致返贫，因此即便脱贫后仍需要重点跟踪和监测这类“返贫边缘贫困户”。但目前A村，包括整个镇都存在着返贫应对比较迷茫的问题。首先，返贫应对部门分工不明，缺乏明确的指导和规划。“现在全部人都脱贫了，关于返贫的话，会有其他部门跟进这个吧，但具体哪个部门现在还没定。现在也不知道扶贫办要不要解散啊，而且帮扶驻村工作队今年5月份就要撤队了”（扶贫半工作人员，2021年1月28日）。其次，返贫监测和应对方式单一。“返贫的话就采取民政救助，就不是因为贫困，可能是因为病灾，因为收入到达了，假如突然之间发生了一场大病，没有钱了，就属于灾情，不是因为本身贫穷。即使某贫困户因为交通事故或重大疾病或者其它原因致贫，就可以通过民政救助”（驻村组长，2021年2月8日）。对于返贫监测和应对工作尚不充分，为了避免贫困户重蹈覆辙，脱贫后应设置相应的部门来负责维护扶贫成果，进行一个良好的过渡。

　第五章关于A村精准扶贫的对策建议

　　（一）完善政策法规、加强制度化规范

精准扶贫政策有效执行离不开健全和完善的法律条文与规章制度，这也是一个根本保证，因此，中央XX须在宏观层面上不断补充和完善精准扶贫相关政策，为基层组织的执行工作提供一个坚实的法律依据，真正做到有法可依。一是在顶层设计层面上，XX要继续为精准扶贫工作破除现实困境中存在的障碍，在原有法律制度的基础上，由中央继续补充和修订有关精准扶贫政策相关的法律条文。同时，地方基层XX也必须要积极主动，及时归纳总结政策执行过程中遇到的一些比较棘手的问题，尽可能给宏观扶贫政策的布局和优化提供一个更加明确的方向。从自上而下和自下而上的混合途径出发，促进扶贫工作法律化、制度化，进一步巩固和为维护精准扶贫政策执行的效果，强化政策执行主体的执行效力。二是在微观层面上，要详尽制度规范和要求，在具体实施过程中，将政策的核心内容进行严格的明文规定，将具体的责任细化落实到每一个执行主体头上，并且履行相关的责任追究制度。此外，在对政策法规、制度进行修订和完善的同时，还应结合地方的实际情况，听取当地基层干部和人民群众的心声，根据他们提出的合理建议来进一步优化相关政策，实现精准扶贫政策合法化与合理化的统一。

　（二）搭建信息平台、畅通沟通渠道

搭建村委与村民（包括贫困户与非贫困户）之间的信息沟通平台，如微信公众号、电子网页等，首先要做的就是充分获取村民们对该平台的兴趣和信任。村“两委”要加强对这一沟通平台的宣传力度，采取多种新颖的方式向村民们普及和解读设立沟通平台的初衷，让他们学会如何使用、明晰它的作用，提高他们的认同感，获得“好评”。“村委”要充分利用该平台，向村民详细解读各类政策，包括精准扶贫、乡村振兴、生育方面等相关政策，通过宣传的方式来提高他们的知晓度，做到信息对称，保证透明公开，使抽象化的政策转变为“简单易懂”能够真正指导村民生产实践的操作手册。另外，村“两委”和驻村小组也要加强彼此之间的沟通与互动，共同出谋划策，建立村民积极参与政策执行的协调机制，确保返贫户或新的贫困户能够参与到扶贫政策制定的意见收集、方案制定、资金监督等环节中来，及时听取民众的声音，充分考虑他们的诉求及愿望。同时要适当的利用好基层社区组织，通过社区组织中的非正式沟通来进一步倾听民意。在大环境下，基层XX要努力塑造乡村共同体意识，在农村地区，特别是农村贫困地区营造出一种全民动员参与的政策执行氛围。

（三）提高基层治理能力、开展精细化和实用性培训

基层干部是政策执行的中间媒介，担当着接收、理解、传达、落实政策的角色，其治理能力或执行能力对精准扶贫政策实施效果起着重要作用。在新时代的发展建设需求中，要提升基层的治理能力，对基层干部进行专项培训是十分有必要的。从过去开展的一些培训来看，存在走形式、内容杂乱、效果差等问题。通过培训来提升基层干部治理能力，从内容设置、实际操作、后期考核等方面都应该更加注重精细化和实用性，针对不同时期和现实需求灵活采取不同的培训方式。在培训的内容上，要梳理讲解政策的核心内容，积极回应老百姓们关注的热点问题，把重点放在教授基层干部实用技能和有效经验等上面。在培训的方式上，一是可以通过特定的主题会议进行一个集中的讲授，二是可以在扶贫信息平台上设置专门的培训专栏，实时发布相关的培训内容，让基层干部既能在线下听到专员讲解、也能在线上能通过平台或APP进行学习巩固，不明白的还可以进行咨询交流，让培训的形式更加丰富，并且发挥到实际效果。在培训的管理上，要建立一套合理严格的培训测评办法，针对每一期培训的学习成效进行考核和测评，通过这样的方式来督促基层干部积极参与学习，确保培训收到实效，不仅停留于表面。

　（四）鼓励公众社会参与、加强建立长效脱贫机制

采取多形式、建立稳定可持续发展的长效脱贫机制。一是加强和完善社会保障和社会救助体系，切实解决没有劳动能力、无法参与发展生产的贫困户家庭稳定增收问题，保障他们的基本生活；二是从解决师资、教育质量和精神贫困问题入手，加大教育投入，做到“扶贫先扶志”。譬如开展农村教师培训计划，提高农村老师的教学能力；探索教师轮换制度，让一些老师在城市与农村之间流动，发挥师资资源最大化；适当在农村开展“成人课堂”，教授内容可以涉及文学、艺术、技能等方面。三是充分发挥当地特色旅游资源和少数民族特色村寨的优势，发展产业。积极推动贫困户参与和发展种、养产业以及农家乐、乡村休闲、田园体验、观光旅游产业，建立“公司+基地+农户”带贫益贫机制；四是大力促进就业，注重技能培训。积极举办扶贫劳务相关的就业招聘会，加强与省直、帮扶单位的协调联系，不断为贫困人口创造就业机会，加大公益性岗位安置力度，优先安排贫困人口就近就业。五是加大小额信贷扶贫力度，完善保险金融贷款风险保障机制。镇、村及金融机构要进一步加强对扶贫小额信贷政策的宣传，加大力度推动扶贫小额信贷开展业务，增强贫困户运用金融工具的意识和能力，尽量简化操作流程，加快扶贫小额信贷发放进程，完善风险保障机制；六是充分发挥企业、社区组织、公益组织等第三方力量的作用，帮助贫困户解决好发展生产资金的问题，鼓励贫困群众主动参与、大胆开辟脱贫致富门路。

　（五）完善多维监督体系、推行考核积分制管理

首先，针对过去扶贫工作考核中存在的形式主义、上级过于重视台账材料而出现考核不精准的问题，一是可以通过上级部门请到专业公司或其他第三方专业组织，组织成一支第三方考评队伍，利用专业性过关，并且具备一定充足实力的考评队伍对扶贫工作效果进行考核，这样可以更好的排除掉一些内部或主观因素的影响，得出更真实的考核效果。这些考评队伍可以多采用一些突击专项调查、定期入户调查和实地探访观察等多种形式对扶贫工作进行更全面客观的考核。二是建立行政监督和社会监督的多维监督体系。以行政监督为主导，同时发挥第三方的监督力量对扶贫日常工作进行监督和反馈，如社会组织、专业顾问、新闻媒体、人民群众等，这样有效弥补单一化的监督的不足，建立更完善长效的监督机制。另外，针对过去帮扶人员考核中存在缺乏细化评估和正向激励等问题，引入量化积分指标的考核方式，使帮扶人员平时有一定的工作压力、也有明确的奋斗目标。积分由日常积分和年度评议积分两部分构成，分别占比 70%、30%，建立统一的积分登记台账，并动态登记、实时跟进。年度积分按百分制折算，每年年底对全年积分情况进行汇总，在乡镇、村委政务公开栏进行集中公示，强化考核结果的奖励和惩罚，将其作为当年评先评优、提拔任用或谈心谈话、批评教育的重要依据。

结论

改革开放以来，我国从大规模的扶贫开发到实施精准扶贫战略，经过各级党政干部和人民群众40多年的不懈努力，我国以XX为主导的扶贫工作取得了令世界瞩目的减贫成就。2020年，我国已彻底消除绝对贫困，吹响了脱贫攻坚战取得全面胜利的号角。但是，由于贫困问题的复杂性和诱因的多维性，新标准下的贫困人口仍将长期存在，许多地区仍面临返贫风险。因此，在后扶贫时代要不断巩固扶贫成果，采取新的战略应对新的贫困问题，统筹推进农村经济建设和发展。

A村在2019年底如期实现了脱贫目标，有一些可取的经验。然而，在扶贫实践过程中也暴露出许多问题，这些问题具有一定的普遍性。本文在实地调研和结合相关理论的基础上，全面分析了A村精准扶贫政策执行中的困境。如在精准识别层面：信息不对称导致识别偏、国家与地方识别标准不统一；精准帮扶层面：帮扶驻村工作队和扶贫单位力量薄弱、贫困户自我发展能力不足、金融扶贫“一纸空谈、产业扶贫项目和扶贫资金来源有局限；精准管理层面：基层干部队伍老龄化、扶贫收入的用途监管不足；精准考核层面：重视结果、忽视过程，缺乏个人考核的正向激励；成果维护层面：返贫应对策略单一。对此进行分析后，提出了完善政策法规、加强制度化规范；搭建信息平台、畅通沟通渠道；提高基层治理能力、开展精细化和实用性培训；鼓励公众社会参与、加强建立长效脱贫机制；完善多维监督体系、推行考核积分制管理的对策建议。国内各地的扶贫困境和成因都有所差异，因此切忌照搬照抄，在借鉴和学习其它地方成功经验的同时，必须要结合当地的实际情况来因地制宜，找到合适自身的贫困治理方法和发展致富道路。

由于个人时间和能力有限，本文还存在许多不足之处，需要在今后的学习工作中加以补充和完善。扶贫问题复杂且艰巨，还涉及政治、经济、公共管理等多个领域的理论知识。本文对相关问题的分析和理论阐述尚不够深入，提出的对策建议不够细化，可能无法有效地指导具体的实际工作。

参考文献

[1]汪三贵,曾小溪.从区域扶贫开发到精准扶贫——改革开放40年中国扶贫政策的演进及脱贫攻坚的难点和对策[J].农业经济问题,2018(08):40-50.

[2]汪三贵,郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学,2015(05):147-150.

[3]王健.老区精神在脱贫攻坚中绽放时代光芒[J].中国经贸刊,2017(31):15-18.

[4]陈升,唐云,何增华.基于CiteSpace的精准扶贫研究文献计量学分析[J].西南民族大学学报(人文社科版),2018,39(07):226-233.

关于精准扶贫政策执行困境研究 —以广东省A村为例

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月8日

下载查看全文内容

已付费？登录 或 刷新