江西省耕地保护补偿政策研究

摘 要

2020年受突如其来疫情影响，粮食安全问题备受关注，与之息息相关的耕地保护问题也显得愈发重要。自1998年将耕地保护入法以来，我国经过20余年的努力建立了相对完备的耕地保护政策体系，取得了一定的耕地保护成效，即便如此国家仍然面临着不可忽视的耕地问题。为此xx提出尝试建立耕地保护补偿制度，包括江西省在内的各地XX纷纷开始试点并建立相应耕地保护补偿政策。在此背景下，本文以江西省耕地保护补偿政策为研究对象，首先运用实证分析法对江西省的耕地数量质量及其变化情况与趋势和现有的耕地保护政策进行客观描述，形成对研究对象的充分了解；其次运用文献分析法收集整理国内典型地区耕地保护经济补偿的相关资料，在此基础上通过对比分析江西省与典型地区包含对象、资金、范围等内容在内的补偿状况、结合大量文献资料归纳总结江西省现有的耕地保护补偿政策存在的问题及原因；最后，依据相关理论、结合典型地区的政策借鉴，为完善江西省耕地保护补偿政策提供相关建议，以此完成对研究对象充分了解、详细分析的任务。

　关键词：江西省；耕地保护；耕地保护补偿

　一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

（1）相对完备的耕地保护政策体系

耕地是人类生存与发展的基础。改革开放后，发展经济与保护耕地渐起冲突。为了实现可持续发展的目标，我国于1998年将保护耕地定为基本国策；2004年国家提出“要实行世界上最严格耕地保护制度”。经过几十年的努力，我国以耕地保护为导向、以《中华人民共和国土地管理法》为法律基础，建立起了由各类土地相关制度（如基本农田保护制度）组成的耕地保护政策体系。在相对严格的法律规定与逐渐健全的政策体系作用下，耕地违法占用行为逐渐减少，耕地数量减少趋势也有所缓解。

（2）现阶段耕地保护效果不够显著，缺少经济手段或为重要原因

但是值得注意的是我们仍然面临着严峻的耕地数量不足、质量不高形势：在耕地数量方面，2015年年内净减少耕地5.94万公顷，2016年净减少7.69万公顷，而2017年这一数值为6.09万公顷；在耕地质量方面，2016年全国耕地平均质量等级为9.96等，优等地仅占耕地总面积的2.9%，中等及以下耕地占比为70.51%，总体来看耕地质量偏低。由此可见原有的耕地保护制度体系并未取得显著的政策效果，我国耕地保护任务依旧任重而道远。针对这一现象的产生，学界研究后认为现行耕地保护制度多以命令式或者监管式的手段对各主体进行行政约束而缺少经济性补偿激励是其中的重要原因。因此，近年来XX逐渐开始重视制定耕地保护补偿政策即利用经济手段提升耕地保护制度的政策绩效。

（3）中央和各地方XX都相继提出并尝试制定耕地保护补偿政策

2008年十三届三中全会首次提出“建立保护补偿政策”，2012年正式启动耕地保护补偿政策试点工作，2014年、2015年、2016年中央1号文件都提及“支持地方开展耕地保护补偿”、“完善耕地保护补偿政策”，2017年，中共中央、xxx印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出“着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护”，2019年自然资源部、农业农村部印发了《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，以“谁保护谁受益”为原则对完善耕地激励补偿政策提出具体的要求。在地方XX层面，各地方试点过程中也相继涌现出效果相对显著的经典模式，如四川成都、广西壮族自治区、广东佛山、浙江海宁等。

（4）江西省耕地保护补偿政策尚未完善

江西省地处中国东南部，冬季频繁的气流活动与夏季湿热的季风带来丰富的降水，长江及其支流中下游于其北部冲积出众多谷地平原。得益于优越的自然条件，江西省是国内江南以水稻为主的粮食产区之一，境内鄱阳湖平原地区更是全国重要商品粮基地。为了推动经济持续健康稳定发展，作为农业省份之一的江西省多年来紧跟中央耕地保护战略步伐，以国家耕地保护制度、法律体系为基础、结合地方实践为节约集约利用耕地目标做出了自己的贡献。但是与全国耕地保护情况相似，江西省耕地保护措施也多为约束监管性行政命令，尚未形成完善的耕地保护补偿政策体系。因此，在疫情冲击前国家一再强调粮食安全战略重要性背景下，根据作为全国粮食产区之一的江西省实际耕地情况来为其完善耕地保护补偿政策继而提升其耕地保护效果是大势所趋。

　2.研究意义

（1）理论意义

学界目前在耕地保护补偿方面尚处探究阶段，相关理论并未成熟。从实证研究的空间分布来说，经济相对发达地区和全国粮食主产区如黑龙江、湖北、江苏、重庆等区域研究比较活跃，对于经济发展较落后的中、西部省份相关研究却几乎是空白。因此，该研究主题不仅完善了江西省耕地保护补偿方面的理论体系，还有利于缓解该研究领域的地区不平衡现象，丰富学界在耕地保护补偿理论的相关研究。

（2）实践意义

本研究课题旨在通过对江西省耕地状况与耕地保护政策体系的客观分析，指出其在耕地保护中尚存的问题进而根据实际情况在借鉴国内其他试点地区先进经验的基础上完善其耕地保护补偿政策，以期为其带来更高的耕地保护水平，促进江西省耕地保护在质与量上均衡提升，达到耕地资源可持续利用目标，最终推动经济可持续发展。

（二）文献综述

　　1.国内研究现状

在耕地保护补偿政策理论基础方面：陈会广等（2009）认为作为公共物品的耕地其利用效益正在外部化，例如其保护生态效益的外化，基于可持续发展要求应当补偿耕地保护的主体，这一认识为耕地保护补偿实践提供了相关依据[1]；姜广辉、孔祥斌等（2009）认为土地被用于耕地获益较少，远远不及其被用于其他用途的收益高，这是造成耕地转用的主要原因，因此需要通过经济补偿手段来合理协调耕地保护与占用各主体之间的利益关系[2]；牛海鹏（2011）则认为导致耕地逐渐非农化的本质原因是其社会效益与生态效益的外部性[3]。

在耕地保护补偿政策构成研究方面：目前国内对于耕地保护补偿仍处于探索阶段并未有专门的法律规定，但是一些省市区已经对其展开了试点工作。结合试点经验与相关理论，国内学者们对于耕地保护补偿政策构成主要分为实践总结与理论分析两种类型。在试点实践总结方面，卢艳霞、高魏、韩 立（2011）选取了部分试点地区，通过分析其在中央要求指导下与地方特色约束下制定的补偿方案，根据方案各主体总结出以下五种类型：给予农民的货币补偿、发放基层XX或农村集体经济组织的经费补助、奖励XX官员的政绩补偿、旨在提高耕地质量的建设补偿以及力求发展地区经济发展的区域产业协作扶持，其中给予农民的货币补偿又可细分为直接的货币补贴与间接的养老、医疗等保险补贴两种方式[4]；而在该政策构成的理论分析方面，学界研究可分为微观的农户个体补偿与宏观的区域补偿。在区域补偿方面，张效军等（2007)提出耕地保护区域补偿是指由经济水平较高且人多地少的地区对承担耕地保护更多责任的经济欠发达区给予补偿，基于此认识他们认为应当尝试建立耕地保护区域补偿体系；部分学者认为可以从国家层面建立补偿专项基金，以此为中介，耕地不足区按年将补偿资金划入专项基金库，基金库再按年把资金划拨给耕地充足区[5]。而在农户层面，郭正涛、刘涛、付荣（2010）针对已有的耕地保护补偿政策提出认为应当适当提高补偿标准才能更加激发农户保护耕地的积极性[6]；毋晓蕾（2014）通过参与式农户调查与评估方法（PRA）发现在资金、政策、技术、社会保障缴纳和农业保险补贴等方面的补偿方式更受农户欢迎[7]。

在耕地保护补偿政策实施方面：为了提高耕地保护政策绩效，国内部分省市区实施了耕地保护补偿政策。针对这些试点地区政策实施的现状，学界主要有以下研究：奉婷、张凤荣、张小京和王静霞（2014），利用多种方法分析国内各地补偿实践发现了资金筹集渠道少压力大、配套政策缺失和补充标准无法统一的问题，因此他们对应提出了开拓资金来源、创新补偿方式和创建全方位配套政策等建议[8]；李敏、宁爱凤（2014）通过总结对比国内外耕地补偿实践提出国内试点实践主要存在相关法律法规不健全、补偿方式单一、补偿标准和范围不明确和缺乏有效监督等问题，因此他们认为完善的耕地保护补偿政策应当从建立和完善耕地保护补偿法律法规、健全多元化补偿方式、明确补偿范围和标准、推进政策透明化以及加强试点工作等方面着手[9]；而李悦、肖芮（2016）则通过借鉴X、德国和加拿大三国在耕地保护补偿方面的成功经验针对国内耕地保护补偿发展现状提出完善相关立法和税费制度、提高公众参与度、促进多元化的补偿方式和提升耕地质量等建议[10]。

　2.国外研究现状

耕地保护补偿政策理论研究方面：在国外该相关理论源于庇古提出的外部性。庇古认为，参与经济活动的各方个人成本和社会成本不同，导致市场调节失败，形成包含破坏环境在内的负外部行为。为此，庇古了相应的纠正措施——XX利用发放补助或者缴纳税款等手段来调节个人和社会相应的成本与收益，最终使得他们对应相等，这是学界提出耕地保护补偿的理论基础之一[11]。随后，科斯提出产权理论，他否认原有的外部性缘于市场失灵的认识，认为其主要原因中除了市场政策有所缺陷带来可乘之机以外还包括公共物品产权不清的问题。基于该认识，科斯（1997）提出通过出台产权政策规定双方产权界限、私人谈判选择交易成本等方式来解决[12]。随后国外对耕地保护补偿的理论研究主要包含在对自然生态服务价值补偿之中，Westman(1997)提出了自然服务的相关概念及价值测算方式[13]。

耕地保护补偿政策实践研究方面：国外主要的耕地保护补偿形式如下所示：一是购买或转用农地发展权。杨萌（2018）研究发现在X，农户在发展权属于XX的农地上只能进行农业生产，倘若想要进行农地转用则需买回原来已经被XX出资购买的农地发展权。[11]，这样的补偿形式被英国、法国和加拿大等国家用于耕地保护补偿实践中；二是农业补贴，这也是截至目前各国耕地保护补偿政策中应用最广泛的补偿方式。李仁峰（1989）的研究报告显示，1977-1987十年间X与欧盟一共投入了2960亿美元到农业补助中，而日本、韩国、印度与俄罗斯等国家在近些年也在大力提倡高额农业补贴，由此可见农业补贴在近些年逐渐呈现出世界性与高额性两种特点[14，15]；三是生态环境补贴，国外由于地广人稀特点耕地形势较为缓和，他们更加关注自然生态环境的服务补偿，如欧共体的“绿色议程计划”。

　（三）论文思路与内容

本课题结合国内外研究成果，首先运用实证分析法对江西省的耕地数量质量及其变化情况与趋势和现有的耕地保护政策进行客观描述，实现对研究对象充分了解的目标；其次运用文献分析法收集整理国内典型地区耕地保护补偿的相关资料，通过对比江西省与典型地区补偿状况、结合大量文献资料总结并分析江西省现有的耕地保护补偿政策存在的问题及原因；最后，根据相关理论、结合典型地区的政策借鉴，在充分收集江西省耕地保护补偿相关内容的基础上，为江西省耕地保护补偿政策的完善提供相关建议。具体技术路线见图1-1：

　　图1-1：技术路线

（四）研究方法

1.文献分析法：本课题首先重点收集分析了国内耕地保护补偿政策研究资料，其次在查找并分析国内试点地区耕地保护补偿政策相关文献资料的基础上总结各地实践经验，以期为完善研究对象相关政策提供帮助。

2．实证分析法：本课题计划收集江西省近十年耕地相关数据及其变化以更加客观地描述江西省现有的耕地利用与保护的实际状况。

3. 对比分析法：为了更加清晰明确地分析江西省现有耕地保护补偿政策的问题，课题将利用对比分析法，通过对比国内典型地区耕地保护补偿政策来指出研究对象在对应方面的不足，进而结合文献资料分析其产生不足的原因。

　二、耕地保护补偿概念界定及理论基础

　　（一）耕地保护及耕地保护补偿政策概念界定

　　1.耕地保护

耕地保护是指从基本国策出发、基于现有耕地形势，综合运用行政、法律、经济及技术等措施稳定耕地数量、提升耕地质量和保护耕地生态环境的行为。

　2.耕地保护补偿

耕地保护补偿是指XX或市场依据耕地保护投入、耕地各类功能价值与其利用机会成本，合理分配耕地保护主体和耕地占用主体之间的利益，以实现保护耕地、推动经济可持续发展的目的，简单来说即占用耕地者补偿，保护耕地者受偿。

　（二）理论基础

　　1.机会成本理论

机会成本通常是指当某项决策我们面临多种选择时，一旦做出其中一种选择后所丧失的、倘若不做该选择而可能获得的最高收益，由于是被放弃的潜在收益，因此其本质上是一种损失。换而言之，耕地的保护成本即土地作为耕地时而被放弃的其他用途中的潜在最高收益。现有的耕地保护政策均直接或间接将这部分机会成本转嫁到农户即耕地保护者身上而并未做到合理分摊，由此带来的社会不公严重影响了耕地保护主体的积极性，阻碍了耕地保护进程。

2.公共产品理论

如下表2-1所示，根据对排他性与竞争性的满足程度可以对物品做出上述分类。从学界现有理论认识上出发，为了效益最大化，XX与市场应当共同负责准公共产品的供应。耕地带来的生态与社会效益可以被社会全体所共享因此其具有非排他性，但是同时它也具备有限的非竞争性——受耕地数量与质量的限制，一旦被过度使用会带来效益下降，因此耕地属于准公共产品，需要XX和市场的共同作用来提升其保护效果。

表2-1：物品分类表

3.外部性理论

外部性是指在经济活动中，某个经济主体行为对另一个经济主体带来的影响，可分为有益和有害影响两类，外部性本质上是一种低效率的不经济现象，并非市场配置最优化的结果。耕地保护为生态环境和社会维稳带来巨大的效益，其非市场价值（即生态价值和社会价值）具有强烈的有益外部影响。要想纠正这样的外部性，XX就必须对耕地保护主体做出与耕地外部效益相对应的经济补偿，推动耕地保护效益“内部化”、成本“外部化”，从而鼓励耕地保护。

4.耕地价值理论

依据资源经济学，耕地服务价值包括经济价值、社会价值和生态价值。其中经济价值是指各种农产品的货币化价值如粮食或者经济作物的价格；社会价值是指耕地资源持续服务社会的基本价值，例如提供维持社会治安、农民社会保障等功能；生态价值是指耕地对自然环境中调节局部气候、水文涵养和保持水土的作用。长期以来，现有的耕地保护依据只考虑到了其经济价值，忽视了其社会价值与生态价值，使得耕地总体价值偏低，社会公众耕地保护意识与积极性较低。

（三）本章小结

本章介绍了本文所涉及耕地保护及耕地保护补偿概念，与之相关的机会成本、公共产品、外部性及耕地价值理论。

　　三、江西省耕地利用现状

　　（一）江西省自然地理条件

江西省地处华东地区，是中国长江以南内陆省份，周边与安徽等六个省区接壤。在地形方面，由于地处东南丘陵，所以江西省境内多为山地与丘陵，其东、西、南三面均被群山包围，北面则是由江河泥沙冲积所成的鄱阳湖平原，中部则呈现出丘陵与谷地交相分布的景象。在土壤方面，江西省土壤普遍以红壤和黄壤为主，其中红壤占其总量56%，而黄壤约为10%。江西省处于亚热带季风气候区，夏季高温多雨，冬季温暖湿润，是中国多雨省区之一。由于降水充沛，地势南高北低利于河流汇聚，所以江西省境内河湖密布，水网稠密，其中鄱阳湖更是中国第一大淡水湖。温暖湿润的气候与丰富的水源十分利于发展以双季稻为主的三熟制农业。

（二）江西省社会经济发展状况

江西省人口众多，2019年末全省常住人口为4666.1万人，其中城镇常住人口占比57.4%，乡村则为42.6%。2019年江西省生产总值24757.5亿元，比去年增长8.7%，人均国内生产总值53164元，第一、二、三产业占比分别为8.3：44.2：47.5。在农业方面，江西省的主要粮食作物是水稻，其年稻谷产量在江南地区一直位居前列。作为传统的农业大省，江西省粮食作物种植面积一般是其作物总种植面积的六至七成，而在六至七成的粮食作物中水稻的播种面积又往往占比85%以上，加之单位面积高产量特征，因此在其各类粮食产量结构中稻谷总产量占比高达95%。2019年江西省粮食种植面积3665.1公顷，粮食总产量为2157.4万吨。

（三）江西省土地数量现状及变化

下图3-1是江西省2009-2019年耕地面积的数量及其变化。总体来看，江西省耕地面积相较于2009年有所增加，但是分阶段来看其变化形势不容乐观：2009-2012年耕地面积不断减少，直到2012年到达第一个最低点即3083.5千公顷后在2013年有所增加；2013-2016年耕地面积延续之前持续减少的趋势，于2016年达到第二个面积最低点为3082.2千公顷，此后则处于不断增加的状态，整体来看变化趋势形如“W”。这样的变化趋势说明江西省近些年所采取的耕地保护措施如划定基本农田、耕地占补、土地整治、土地用途管制等政策发挥了一定的作用，但是政策作用力与影响力随政策执行强度的变化呈现周期性的特点，难以达到稳定长期的耕地保护效果。

　　图3-1江西省2009-2019耕地面积（单位：千公顷）

江西省既是农业大省又是人口大省，当辖区内人口对于耕地的需求量与耕地供应量相当即达到耕地数量供需平衡时才能缓解人地矛盾从而助推经济绿色发展。下图3-2是江西省2009-2019年人均耕地面积及其变化趋势，很明显随着人口的不断增加其人均耕地面积也在不断下降。最新数据显示，目前中国人均耕地面积为1.29亩，在世界各国人均耕地面积排名为第126名；联合国粮食及农业组织依据生存所需规定的人均耕地面积警戒线是0.795亩，一旦低于该线则意味着该地区会有粮食安全问题发生的可能性。显然，江西省人均耕地面积低于全国平均水平，同时也在不断接近着人均耕地警戒线，耕地保护迫在眉睫。

　　图3-2 江西省2009-2019人均耕地面积（单位：亩）

江西省主要粮食作物为水稻和小麦，主要经济作物为茶叶、油菜和花生等，下图3-3是江西省2009-2019年粮食作物播种面积和占比及其变化趋势。如图所示，2009-2016年江西省粮食作物播种面积缓步持续增加，但其在农作物总播种面积中的占比却一直处于下降状态；2016-2019年江西省粮食作物播种面积迅速减少，自然其占比也随之急速下降，2019年的粮食作物播种面积占比甚至低于其2009年的比例。农作物种植面积的变化主要受其所带来收益的大小影响，粮食作物市场价格较低，农民种植预期收益偏低进而导致其种粮积极性降低，这对于耕地保护来说是极其不利的状况。

　　图3-3江西省2009-2019粮食作物播种面积及占比

　（四）江西省耕地质量现状及变化

江西省耕地质量的现状与变化主要通过其耕地质量等别状况及变化来表现。耕地质量等别更新评价是工程量较大的工作，加之数据更新的滞后性，所以以江西省2014-2015年耕地质量等别数据来大致描述其耕地质量状况。根据国家土地质量等别分类，全国耕地分为15个等别，从第1等到第15等是耕地质量从最好递减到最差的顺序，按照这个排序将耕地进行如下划分：1-4等为优等地、5-8等为高等地、9-12等为中等地、13-15等则为低等地。下图3-3是2014年全国耕地质量等别图，宏观来看，湖北、湖南和广东占据了全国近百分之九十的优质耕地，而包含江西省在内的东部长江、黄河中下游区域则分布着大部分高等地类，说明2014年江西省耕地质量处于全国中等上游水平；从江西省来看，其优质耕地主要集中在中部和偏北部即鄱阳湖平原地区，说明其省内耕地分布不均，在制定相应耕地保护政策时需要因地制宜，差别化处理。

图3-4 2014年全国耕地质量等别图

表3-1 2015年江西省耕地质量等别状况

表3-1 2016年江西省耕地质量等别状况

上表3-1、3-2分别是2015年和2016年江西省耕地质量等别状况。从总体的基本数据来看，江西省2015和2016年省内耕地质量分布相对集中，均以高等地和中等地为主，其中高等地占比达70%以上。值得注意的是，从耕地总量来看相较于2015年，2016年耕地数量小幅减少；从耕地各个质量等别来看，相较于2015年，2016年江西省耕地中优等地和高等地面积均小幅减少，中等地和低等地面积有所增加，说明其2015-2016年耕地保护政策在维持耕地数量、改善耕地质量上效果并不明显，部分优等地和高等地转化为了中等地甚至是低等地；依据统计知识，利用面积加权法即分别用每一等别与该等别耕地面积占比相乘后相加即可计算该区域耕地平均质量等别状况。根据计算可知2015年江西省耕地平均质量等别为7.377等，同期全国的平均值为9.96等；2016年在全国平均值不变的状况下，江西省平均值为7.381等，相较于2015年平均质量等别有所上升。这说明江西省总体耕地质量等别高于全国平均状况，但是同时也还存在着较大的提升空间——仍然可以通过更加完善的耕地保护政策推动更多中等地类向高等或者优等地类转化，通过生态保护或者技术手段进一步减少低等地类的面积，从而从整体上提升耕地质量。

　　（五） 本章小结

本章介绍了江西省自然地条件、社会经济发展状况、耕地数量与质量现状及变化等内容。其中耕地数量现状及变化主要通过江西省2009-2019年耕地面积、人均耕地面积、粮食作物播种面积与占比等变化趋势来展现，耕地质量现状及变化则通过其2014-2016年耕地质量等别状况来展现。综合来看江西省耕地数量形势相对严峻，耕地质量尚有较大提升空间，其耕地保护工作任然任重而道远。

三、江西省耕地保护补偿政策问题及原因分析

　　（一）江西省耕地保护补偿政策发展现状

　　1.对于耕地保护补偿政策的重视程度

为了更加直观地体现江西省各党政机关对于耕地保护补偿的重视程度，我们把提及“耕地保护补偿”的政策文件或相关报道的数量作为衡量指标。通过在江西省XX官网中搜索关键词“耕地保护补偿”再进行相关筛选与整理操作，我们得到了下图5-1即截止到2020年江西省各党政部门中含有“耕地保护补偿”文件的数量统计。首次提及“耕地保护补偿”是2008年11月10日在南昌召开的全国财政粮食工作会上，张少春要求在现有的耕地与粮食安全形势前，各部门尤其是财政部门都应当创新工作思路，推进现有各类政策措施完备化，努力建立基本良田保护补偿政策，提升各地方XX与农户主体对于保护耕地的积极性，以此来巩固粮食安全这个重要的经济基础。随后在接下来的十余年间（除2009、2010年）均有所提及，其中2016年提及频率最高——一共有8份政策文件涉及“耕地保护补偿”，主要原因是在2014-2016年的三年期间中央一号文件均提及耕地保护利益补偿相关内容。这说明江西省党政机关对于耕地保护补偿政策有所关注；但是值得注意的是总体上文件或者报道提及的频率并不高，说明江西省各部门对于耕地保护补偿政策虽然有所关注但是并未完全重视，关注度呈现出忽高忽低的特点；为了对其有更进一步了解，我们选取了部分江西省含“耕地保护补偿”的文件与报道，具体内容见下表4-1，不难发现在这些文件与报道中没有一份文件标题中包含相应关键词，说明目前在江西省内并未形成明确的、完整耕地保护补偿政策体系，其政策体系建设过程仍然处于初级阶段。综上，根据其相关政策文件发布的数量与频率可知，江西省各党政机关对于耕地保护补偿政策有所关注但是不够重视，尚未形成统一的相关政策体系。

　　图4-1 江西省含“耕地保护补偿”政策文件数量统计

表4-1江西省含“耕地保护补偿”部分政策文件/报道内容

一项政策的制定与执行往往需要两个甚至多个部门的协商与合作，宏观区域的政策更是如此。耕地保护补偿既包括耕地保护也包括经济性补偿，显然这样的政策制定与执行仅从省级层面来说已涉及自然资源厅与财政厅，因此好的耕地保护补偿政策体系从决策设计到落实评估都离不开各个有关部门的相互配合与通力合作。为了直观地表示部门间在该政策上的协调程度，我们把部门联合发文的数量作为其衡量指标。下图5-2是2008-2020年江西省含“耕地保护补偿政策”文件中根据发文部门进行分类后所做的数量统计（发文单位为“江西省人民XX”的文件已剔除）。从数量来看，含关键词文件发文部门主要包括图示六个XX部门和江西省人大机关，其中发文数量最多的是省自然资源厅，其次是省发展和改革委员会；在参与分类的23篇政策文件中，没有多部门联合发文的情况，全部都是独立发文。上述情况说明江西省各党政部门在耕地保护补偿政策的制定上契合度不高，省自然资源厅依然是耕地保护补偿工作的主要甚至唯一负责部门，在这一任务上各部门未能形成良好的工作合力。

　　图4-2 2008-2020江西省XX各部门含“耕地保护补偿”政策文件数量统计

　　2.农业补贴

自2004年全国实施农业补贴政策开始，江西省也紧跟xx的政策步伐，开始实行良种补贴、农资综合补贴、粮食直补（合称农业三项补贴）和农机具购置补贴。2016年江西省财政厅和省农业厅根据中央农业补贴改革的总体要求、从各地实际情况出发，在全省范围内实施农业的三项补贴调整，所谓调整即不再发放上述三项补贴，而是将其改为农业支持保护补贴一项一次性发放，该项主要包括耕地地力保护补贴和粮食生产适度规模经营补贴两个方面。下表5-1是江西省2011-2020年原农业三项补贴与地力保护补贴发放情况，其中“/”表示该类补贴不存在，“——”表示数据缺失：

表4-2 江西省2011-2020年农业补贴资金发放情况（单位：亿元）

　3.高标准农田建设

高标准农田是指分布集中、质量较好、受自然灾害影响小且被规定为永久基本农田的耕地。2019年11月xxx办公厅从保障人民口粮的角度出发，通过发布相关意见要求各省市在已经取得的成绩上继续加强高标准农田建设工作。为了紧跟国家战略步伐，2020年江西省人民XX办公厅发布《关于切实加强高标准农田建设巩固粮食主产区地位的实施意见》，该意见从各地实际建设情况出发，提出到2020年全省需建成符合要求的2825万亩高标准农田，计划在2021-2025即第14个五年规划期间除了建设新高标准农田600万亩，同时也需要完成对900万亩耕地提升整体质量的任务；在建设资金筹措方面，在过去的五年内江西省通过整合各类农业发展资金、加大土地有偿使用和土地出让费用支持力度等方式共筹集约360亿元推进高标准农田建设，获得中央督察肯定。

表4-3江西省十二五-十四五期间高标准农田建设情况

　4.XX耕地保护责任目标考核

为了深层次地贯彻且推进新时代耕地保护战略坚守耕地红线，江西省人民XX办公厅从国家总体要求出发、依据原2012年版相关办法，于2018年修订并发布《江西省市县XX耕地保护责任目标考核办法》，提出将各地耕地保有量、数量变化、永久基本农田保护面积等9个方面作为其耕地保护责任考核内容，由省考核部门采用评分制对其进行分项考核并加总，依据各市、县得分与排序情况将考核状况分为优秀、合格和不合格三个等次，其中对得分为优秀的设区市、县（市、区）分别奖励200亩和120亩的新增建设用地规划指标，对不合格地区予以问责并停止其在土地征收、农用地转用等审批事项，最终考核结果自2013年开始在省XX官网予以通报。下图5-3、表5-3分别是2015年江西省各设区市耕地面积占比、2013年以来江西省各市县XX相关考核结果（其中2018年因考核办法修订未能公布）。通过数据对比，我们发现在2012版考核办法之下考核结果是优秀多为耕地面积占比较大市如宜春市、吉安市等，而以2018版考核办法结果则相反；其次，虽然对于考核不合格者有明确的问责措施但是考核结果中并未出现过不合格地区。上述现象表明江西省XX耕地保护责任目标考核制度能否发挥其真实效用尚且处于存疑状态。

　　图4-3 2015年江西省各设区市耕地面积占比

表4-4江西省市县XX耕地保护责任目标考核结果

　（二）全国耕地保护补偿试点地区政策介绍

截至目前，全国范围内耕地保护补偿政策试点地区较多，实践模式也各具特色。为了使对试点政策得介绍更为全面客观，结合本文研究对象即江西省地理位置、经济发展状况、耕地现状等情况，本文以广东省、四川省、江苏省、广西省和浙江省等省份作为典型地区并对其省域内的耕地保护补偿政策进行相关介绍。

　1.广东省——基本农田保护补贴

广东省耕地保护补偿实践根据“先试点，后推广”的顺序，在佛山市和广州市两个地级市自主探索相关补偿政策，在取得先进实践经验并具备借鉴与推广意义后再在全省范围内开展耕地保护补偿实践的工作。

佛山市是我国最早开展耕地保护补偿工作的试点地区之一。2008年佛山市组织人手完成其辖区内基本农田的调查工作，为后面的补偿试点工作奠定基础。两年后佛山市发布了依据该调查资料对辖区内的基本农田按照一定标准发放补贴的政策决定与实施细则，该通知对补贴的主体、客体、标准、范畴、资金的利用流程及其配套政策都做了详细的说明，这标志着佛山正式建立了基本农田保护补贴制度。有了佛山市的试点经验，2011年广州市发布其基本农田保护资金补助管理办法，开始在全市范围内对基本农田施行补贴政策。

2.四川省——耕地保护基金

2008年，四川成都市提出通过开设耕地保护基金的方式来制定耕地保护补偿政策，即对主动承担保护耕地义务的农户发放保护基金。2009年成都市出台关于耕地保护基金的使用发放与管理办法，办法规定市、县（区）按照各自50%的比例从每年的土地有偿使用费、耕地占用税、土地出让金、耕地占用税和其他财政收入中筹集资金成立耕地保护补偿专项基金，用以补偿农民养老保险、农业保险和农地流转担保等项目。

　　3.广西省——以奖代补、先建后补

2012年，广西省先后发布鼓励农民自发进行耕地整治的意见和为奖励该行为而设立的专项资金管理办法等文件，提出以直接的资金发放方式对主动参与耕地整治工作的农户和农村集体经济组织进行奖励，期望通过“以奖代补、先建后补”的手段鼓励更多农户积极参与到耕地整治工作中。2014年，为了鼓励更多主体投入耕地整治实践，广西省XX再出台相关文件提出拓展耕地整治的奖励范围，各农民合作社、种植专业大户、家庭农场和农业生产企业均被纳入了奖励补偿的对象之中。除此以外，为了保证各主体在耕地整治过程中资金充足，XX提出实施奖补资金预拨政策，希望通过充足的资金供给来增强农户与各相关组织对于耕地保护的积极性。

　4.江苏省——责任+激励、行政+市场

2014年江苏省在节约集约用地的意见中首次提出要尝试建立耕地保护补偿政策，设立耕地保护基金，7月在省XX有关耕地保护文件中首次提出尝试“责任+激励、行政+市场”的补偿政策模式，这是其对于耕地保护补偿创造性的政策思路。随后江苏省人民XX在2016年发布其关于对耕地保护进行补偿的实施办法，该文件的出台标志着江苏省正式实施其双加补偿政策。所谓“责任+激励、行政+市场”主要体现在江苏省耕地保护补偿政策体系中的以下三个方面：一是将各地XX领导干部的综合考核评价体系与耕地保护责任目标相结合；二是推进永久高标准农田建设和永久基本农田划定工作；三是建立省级补充耕地指标交易制度。在双加补偿政策的指导下，江苏省建立了相对完善的、省市统一的耕地保护补偿补偿政策体系。

5.浙江省——差别化补偿、“村、镇、县、市”逐级探索

为了积极响应xx、xxx提出的补偿耕地保护者倡议，同时也为了最大程度上做到与各地实际相结合，2009年浙江省依据“村、镇、县、市”的行政区划顺序在相应地区进行了多年的试点探索工作。2016年结合试点实践工作经验，浙江省国土资源厅、省财政厅、省农业厅共同发布关于全面建立耕地保护补偿政策的通知，对浙江省耕地保护补偿的对象、范围、标准、资金的筹措与发放流程等内容做出了详细而明确的规定。总体来看，浙江省现有耕地保护补偿政策具有以下特点：依托农业补贴改革背景、建立“以奖代补、以补促建”的激励模式，同时针对省、市、县各地的不同情况制定了对应的补偿资金筹措渠道，做到资金有渠道，补偿可持续。

　（三）江西省与全国试点地区政策对比

根据上文分析可知江西省耕地保护补偿政策仍然有较大的完善空间，为了能对其有更加清晰全面的了解，我们从各地耕地保护补偿政策的公共要素即补偿依据、方式、对象、范围、标准、资金来源和用途等方面对江西省耕地保护补偿政策与五个典型地区进行对比分析，以期从更加详细的角度发现研究对象的不足便于展开针对性的原因剖析。

　1.补偿依据

由于国家层面尚未对耕地保护补偿政策做出系统要求，大多均为一些宏观性规定，因此这里的补偿依据主要是省级XX或市级层面层面出台的宏观指导性文件；如下表4-5所示，在补偿依据方面，各试点省份均以办法、意见或办法的形式出台了明确且具体的相应宏观指导文件，但是截至目前为止江西省并未出台相关文件：

表4-5 各省补偿依据对比

　2.补偿方式

为了使得补偿方式对比更加明朗清晰，在补偿方式对比方面将每个省份均涉及的农业补贴、高标准农田建设与耕地保护责任目标考核等三类耕地保护补偿政策进行剔除，即对比各省除上述三种方式以外的补偿政策；如下表4-6所示，在补偿方式方面，各试点省份除上述三种补偿形式之外仍然按照自身实际情况开拓了新的方式——如基本农田保护补贴、各类耕地建设专项资金或者是绩效突出奖励等等，但是江西省目前现有的补偿方式仍然停留在农业补贴、高标准农田建设及耕地保护责任目标考核等三类补偿政策并没有做创新性的补偿方式拓展：

表4-6各省补偿方式对比

　3.补偿范围与补偿对象

补偿范围是指予以补偿的地类范围，补偿对象则是实际承担耕地保护责任的主体，其中江西省耕地保护补偿对象是以现有的耕地地力保护补贴要求为基准，其他试点省份则为多种补偿形式的综合要求；如下表4-7所示，在补偿对象与范围方面，大多数地区均以耕地或者基本农田为主要补偿范围，补偿对象上各试点省份大多均兼顾了农户个体、集体经济组织及其他利于耕地保护工作的个人或组织，但是江西省则以农民为主并未做过多拓展：

表4-7各省补偿范围与补偿对象对比

　4.补偿标准

补偿标准是指补偿政策中针对补偿范围所制定每亩每年的具体补偿金额；如下表4-8所示，在补偿标准方面主要分为耕地地力补贴与其他形式补贴两类，显然，没有开拓其他补偿方式的江西省在耕地地力补贴方面补偿金额高于其他大部分试点省份，主要原因是试点省份将大部分资金用于其他补偿形式之中，希望以高投入的手段促进各保护主体给予基本农田更高的关注度与保护积极性；除此之外，在补偿标准制定上，试点省份给予了地方XX更多自主权——以县（市、区）为单位制定的差别化补偿标准，各地方XX可以在完成耕地保护任务的基础上以自身实际财政情况为准赋予保护主体不同程度的奖励，真正实现政策制定的“因地制宜”：

表4-8各省补偿标准对比

　　5.补偿资金来源与用途

补偿资金来源与用途即补偿资金的“从哪儿来，到哪儿去”；如下表4-9所示，在补偿资金来源方面，江西省与其他试点省份相似——均以中央补贴、省财政预算与土地相关收入为主；而在补偿资金用途方面，不同于江西省的农户自由支配方式，试点省份均采用了与农村医疗保险或养老保险等项目相结合的方式，以丰富多样的组合方式促使各保护主体可以从实质上真正获得耕地保护带来的生活收益与保障，进而从根本上激发其持续开展耕地保护工作的积极性：

表4-9各省补偿资金来源对比

　（四）江西省耕地保护补偿政策存在的问题与原因分析

　　1.缺少宏观指导性文件，XX部门协作度不高

虽然从中央到地方都在鼓励建立健全耕地保护补偿政策，但是目前国家层面尚未出台相关的指导性文件。广东省、江苏省、浙江省、上海等经济发展状况相对较好的地区通过广泛开展试点工作进而总结经验制定出了相应的指导性文件，然而包括江西省在内的大部分省份依旧处于相关补偿工作无法可依、无规可查的状况。缺少宏观的指导文件意味着江西省各地在耕地保护补偿工作上处于“摸着石头过河”的境况，难以达到预期的政策效果；或许自主创新能力强的地方XX正在积极开展相应试点工作，但正如江西省相关文件报道部门联合发文数量为零一样，这种现状也将导致相关部门展开补偿工作时受到约束，难以推动其他部门与之相互配合，最终成为完善江西省耕地保护补偿政策的难题之一。

2.补偿方式单一，对于基层XX与农户激励不足

由于缺乏指导文件，江西省只能在xx已经发布相关指导文件的方面着手安排相关工作，如高标准农田建设、耕地保护责任目标考核等，显然，与已经设立了基本农田保护补贴、耕地保护基金或其他专项基金的地区相比，显然江西省耕地保护补偿政策存在着补偿方式固定单一的问题。除此之外，在现有的三种补偿方式中，只有农业补贴是直接发放到基层农户手中且有其自由支配的，但是在实际状况中往往是基层XX与农户承担了大部分耕地保护补偿工作与责任。而xx提出耕地保护补偿的大部分初衷就是从机会成本理论出发、合理分摊原本转嫁到基层XX与农户个体身上的责任与损益，因此他们才应当是补偿工作的主要对象，加大对他们保护工作的激励力度是耕地保护补偿工作发挥政策效益的关键，只有用灵活多样的补偿方式在合理照顾到每一个保护主体的基础上做到“突出重点、兼顾一般”才能推动并实现耕地保护补偿政策效用的最大化与最优化，最终实现其政策制定的目的。

　3.资金筹措渠道少，财政压力大

江西省是农业大省也是粮食主产区之一，省域内耕地质量高于全国平均水平，粮食安全保障责无旁贷，耕地保护责任重大。为了使耕地保护补偿政策的施行有所成效各地XX均投入大量资金，如浙江省明确从分成新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业土地开发资金以及其他财政资金中筹集补偿资金，但是作为经济实力并不发达的中部省份，重在补偿的耕地保护补偿工作也为江西省带来了不小的财政压力。现有的补偿政策大部分仍然依赖国家补贴资金或者土地出让收入，难以拓展渠道筹措更多资金，然而依靠具备不确定性与数额固定特征的国家补贴资金难以填补所有的补偿资金缺口，倘若一昧增加土地出让收入比例则会逆向带来更为明显的土地财政依赖局面，显然这与耕地保护补偿政策的实施初衷是相悖的。因此资金筹措渠道少带来的财政压力为江西省建立并施行更加完善的相关政策带来了困难。

　4.缺乏相应配套政策，社会监督缺失

从试点地区政策不难发现耕地保护补偿政策的良好运行需要完善的配套政策辅助：耕地保护补偿政策的推行涉及大量补偿资金的流动，首先针对不同地区科学、合理地分配补偿资金需要依据当地土地利用总体规划技术，科学的规划有助于各地政策设立不同的补偿客体和差别化的补偿标准，避免政策一刀切，做到因地制宜与政策公平；其次如果要保证每一笔资金都落到实处且真正完成了其调节耕地占用者与耕地保护者之间利益分配的任务，就需要通过建立与当地耕地保护补偿政策相适应的耕地保护绩效考核制度和资金监管体系来解决。如四川省在建立耕地保护基金之初便建立了相应的管理系统，该系统通过与银行系统联网来主动向社会大众全面且及时地公布该基金发放情况，接受社会监督。通过地区对比，我们发现由于未能及时从省级层面上出台耕地保护补偿的宏观指导性文件，自然江西省也尚未健全与之相应的资金监管体系，在现有耕地保护补偿政策中也未能充分利用土地规划。社会监督的缺位带来其补偿标准与资金流动的模糊，为其耕地保护补偿政策能否真正发挥其效用带来不确定性。

　5.忽视耕地生态价值，缺少耕地生态保护补偿

从耕地价值理论出发，耕地综合价值主要分布在经济、社会和生态等三个方面。北京、上海在制定耕地保护补偿政策时专门针对耕地保护的生态补偿建立了农田生态补偿制度。但在江西省现有的耕地保护补偿政策体系中，如果农业补贴与XX耕地保护责任目标考核制完成耕地的数量保护任务、高标准农田建设完成其质量保护任务，那么针对耕地的生态保护补偿政策显然是处于缺失状态的。主要原因是国内目前对于耕地的生态保护补偿意识相对薄弱，尚且没有统一的标准去衡量并货币化耕地带来的生态功能价值，即使一部分学者提出一些测量方式，测出的应补偿价值也已超出地方财政所能承担的范围。

　（五）本章小结

本章主要介绍了江西省耕地保护补偿政策发展现状、问题与原因分析。江西省现有耕地保护补偿政策主要包括农业补贴、高标准农田建设和市县XX耕地保护责任目标绩效考核制度，通过与广东省、广西省、浙江省、江苏省与四川省等典型试点地区的对比分析，发现江西省耕地保护补偿政策主要存在缺少宏观指导性文件、补偿方式单一、补偿资金渠道少、配套政策不全、缺乏耕地保护生态补偿等问题。

　　五、政策建议

　　（一）结合实践加快出台相关文件，强化政策引导

针对目前缺少耕地保护补偿宏观指导性文件的情况，江西省应当在结合已有试点经验的基础上在不同地区开展更多试点实践，依托相应的实践情况、以因地制宜为原则进行总结归纳与充分论证，加快出台相关的耕地保护补偿政策文件，明确其补偿方式、依据、主体、对象、方式、标准等内容。指导性文件的早日出台将推动整个江西省耕地保护补偿工作逐渐有规可依、有规可循，在充分发挥其引导作用的同时促进XX部门在相应任务上早日形成“XX主导，相关部门配合”的工作状态，高质量完成xx提出的耕地保护补偿任务，进而为全国耕地保护补偿政策的出台贡献“江西方案”以供参考。

　　（二）尝试针对性、多样化的补偿方式组合，普惠与激励兼顾

如上所述江西省目前的耕地保护补偿方式主要以普惠性的资金补贴为主如农业补贴，在缺少政策激励性的同时也为其带来了巨大的财政压力。从使其补偿政策更具激励作用同时减轻财政负担的角度出发，江西省可尝试更多具有针对性的多样化补偿方式组合——针对经济实力较弱的地区资金直补、财政转移支付更加及时；对经济实力较强的地区可对其补偿相应的政策优惠或者项目投资，这样因地制宜的补偿方式组合会更有利于激励各地投入耕地保护工作之中。除此之外，江西省在选择补偿方式的过程中也需要平衡好政策普惠性与激励性的关系，在发挥普惠性政策的保底功能之后应当将大部分资金投入到奖励性政策中，尤其需要向乡镇等基层集体经济组织与农户倾斜，用激励性政策提升他们的耕地保护积极性才能最大限度地发挥出相应的政策效果。

　（三）积极开拓新的资金筹措渠道，稳定补偿资金来源

江西省现有的耕地保护补偿资金筹措渠道偏少，不仅束缚了相关补偿政策的真正落地也带来了资金来源的不稳定性，继而影响该政策的长久性。针对这个情况，江西省需要积极开拓更多的稳定的资金筹措渠道：在向其他试点地区学习从各类土地相关费用着手的同时，江西省也可考虑在省级范围内建立区域性的耕地保护补偿，按照“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”的原则，由耕地赤字区向耕地盈余区即承担了更多耕地保护责任地区予以相应补偿。除此之外，依据公共产品理论中“XX与市场应当共同负责准公共产品的供应”，江西省相关部门可尝试在耕地保护补偿方面引入市场政策——在做好相应宣传的基础上积极引入社会投资，努力推出相应的耕地保护补偿项目，与银行创新合作推出与之挂钩的金融产品等，以“XX+市场”的模式提供稳定的补偿资金渠道，最大限度保护耕地保护者的利益。

　（四）完善配套政策，建立相应的绩效考核制度和资金监管体系

针对耕地保护补偿配套政策缺位的状况，江西省应当对建立相应的绩效考核制度与资金监管体系进行积极有益的探索。在绩效考核方面，根据土地执法与土地调查情况，及时公布各地耕地保护补偿措施的实际执行情况与执行成效，并将接下来的补偿资金分配与之相挂钩，以政策实际绩效为导向促使各地积极落实耕地保护补偿政策；在资金监管方面，推动监管部门及时、全面地向社会公布补偿资金的来源、分配与使用，接受大众监督，在防范风险的基础上保证补偿资金落到实处，实现耕地保护主体利益最大化的政策初衷。

（五）重视耕地生态价值，积极试点耕地保护生态补偿

虽然目前国内对于耕地保护生态补偿试点较少，但是在耕地数量、质量、生态保护“三位一体”格局下，作为粮食主产区之一的江西省可尝试在相应方面开展试点工作。依据国家在农村沼气建设生态补偿方面（存疑）的项目依托方式，可在部分地区开展耕地保护生态补偿项目，制定相应生态补偿政策；在实施奖励性的生态补偿政策的同时也应当鼓励使用环境友好型的农业绿色生产技术进行农业生产，对于严重破坏耕地生态环境的农业生产技术与行为给予其主体相应的耕地生态惩罚措施，利用奖罚双重激励措施鼓励更多耕地相关主体重视并投身于耕地生态保护，真正完成耕地数量、质量与生态全方位保护任务。

　（六）本章小结

本章主要针对江西省耕地保护补偿政策现存问题提出相关政策建议，主要包含加快出台相关文件，强化政策引导、尝试针对性、多样化的补偿方式组合，普惠与激励兼顾、积极开拓新的资金筹措渠道，稳定补偿资金来源、完善配套政策，建立相应的绩效考核制度和资金监管体系、重视耕地生态价值，积极试点耕地保护生态补偿等建议。

结论

本研究结合国内外研究成果，首先运用实证分析法发现江西省目前面临着并不乐观的耕地状况——人均耕地数量不断接近着国际警戒线、耕地质量高于全国平均水平但是仍然有较大提升空间；其次综合运用对比分析法，通过对江西省与典型地区在补偿依据、补偿方式、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿资金来源和用途等方面的对比，结合大量文献资料总结，发现目前江西省现有的耕地保护补偿政策虽然有所发展但是仍然存在着1. 缺少宏观指导性文件，XX部门协作度不高；2. 补偿方式单一，对于基层XX与农户激励不足；3. 资金筹措渠道少，财政压力大；4. 缺乏相应配套政策，社会监督缺失；5. 忽视耕地生态价值，缺少耕地生态保护补偿等问题；最后针对相应问题依据相关理论、结合典型地区的政策借鉴，为江西省耕地保护补偿政策的完善提供如下政策建议：（一）结合实践加快出台相关文件，强化政策引导；（二）尝试针对性、多样化的补偿方式组合，普惠与激励兼顾；（三）积极开拓新的资金筹措渠道，稳定补偿资金来源；（四）完善配套政策，建立相应的绩效考核制度和资金监管体系；（五）重视耕地生态价值，积极试点耕地保护生态补偿。

　参考文献

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[6]郭正涛,刘涛,付荣.博弈论视角下的耕地保护制度与失地农民补偿体系研究[J].税务与经济,2010(02):57-62.

　致谢

感谢我的导师在论文创作期间提供的指导与帮助，感谢大学四年期间所有老师、家人、同学与朋友们的支持！其中尤其感谢带领我踏上土地资源管理学习之路的土管系老师们！是他们为我打开了新的学习领域，依赖于他们的培养我赢得了更多发展的潜在可能性，然路漫漫其修远兮，吾将上下而求索！

江西省耕地保护补偿政策研究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月9日

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