居委会、村委会制度的法学思考

　　所谓基层群众自治，是指“在我国城市、农村或企业的特定范围内，全体居民、村民或职工依照国家根本法和其他基本法律的规定，选举产生自治机关以自我管理本区域内的公共事务、服务本区域内的群众的基层群众治理模式。”[1]基层群众自治制度历史发展悠久并伴随现代化进程逐步推进，业已成为最广泛的一项基层民主实践活动。村委会制度、居委会制度和企业职工代表大会制度是我国基层群众自治制度的基本内容，是保障农村地区居民、城市居民和企业内劳动者行使法律赋予的民主权利、实现特定区域内群众自治的重要制度依托。其中村委会制度、居委会制度在我国发展历史长、普及程度高，是基层群众自治制度的基石。

　　历史上，居委会的成立最早可追溯到1949年。“当时浙江省杭州市紫阳街道为便于城市管理、整治街道环境卫生等，自发组织成立了上羊市街居民委员会，成为我国第一个城市居民委员会。”[2]村民委员会的成立则要追溯到改革开放后的1980年。“当时广西壮族自治区果作村的村民，为管理、使用公社集体资产—主要是指承包土地，通过无记名投票方式选举产生了中国历史上第一个村民委员会。”[3]经过多年实践，居委会、村委会（以下简称村（居）委会)已经在中国遍地开花，成为基层群众表达诉求的重要场所，我国宪法和法律对其规范也日臻完善。但近年来随着社会经济的发展，村（居）委会也出现了民主监督不足、民主选举保障不力、群众参与度下降等问题，尤其是“随着国家治理能力的加强和XX权力的下沉，村（居）委会与基层xxx在权力上出现交叉，自治性质弱化，影响了其作用的发挥。”[4]本文基于对上述问题的原因分析，提出了以法律手段角度解决当前村（居）委会存在问题的建议，以期对推进基层群众自治制度完善有所裨益。

　　现行《宪法》第111条分2款对村（居）委会做出了原则性规定。其中第1款规定：“对城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层xxx的相互关系由法律规定。”该款三句话分别规定了三项基本制度：第一，村（居）委会的性质；第二，村（居）委会的组成；第三，处理村（居）委会与基层xxx关系的指引性规则。第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民XX反映群众的意见、要求和提出建议。”主要规定村（居）委会的作用和职能，同时从侧面反映出村（居）委会不是基层xxx的组成部门或派出机构，而是独立的一个组织。

　　2.1现行有效的法律规范

　　1989年全国人大通过了《中华人民共和国居委会组织法》。该法律共有23个条文，规定了居委会的立、改、撤，细化了居委会的权限，明确了居委会与基层xxx的关系，对居民会议的地位和作用等有关内容做了相关规定。

　　1998年，全国人大在充分调研农村地区发展的各种自治组织的基础上，讨论通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。该法律共有41个条文，与《居委会组织法》相比在结构上更体系、内容上更丰富并且更具操作性。全文共分6章，细化了村民委员会立、改、撤等规则，明确了其组成人员及机构，提出了明确的发展经济、保护集体财产等目标，对村民委员会的选举程序、规则做了较为详细的介绍，对村民会议和村民代表会议的地位和作用等有关内容也做了相关规定。

　　2.2地方性法规规范

　　为确保宪法和两部组织法能够正真发挥作用，让村（居）委会能够发挥其在社会治理中的职责，各地方也分别制定了符合自己实际的地方性法规和其他规范性文件。以山东省为例，1998年11月分别通过了《山东省村民委员会选举办法》（以下简称《选举办法》）和《山东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》（以下简称《实施办法》）。其中《选举办法》全文共41条，主要对村民选举中的选举机构、村民登记、选举方式和方法以及监督管理进行了较为系统的规范。而修订后的《实施办法》共48条，制定了更为具体的适用规则，对于推动《村委会组织法》的落地生根具有重要意义。

　　此外还有民政部门的部门规章、两高的司法解释等规范性法律文件对村（居）委会做出了规定，它们共同构成当前规范村（居）委会行为的法律准则。

　　1.1自治范围受限

　　首先是地域范围仅仅限于本辖区；其次是自治权主要限制在一般事务管理上。“这就制约了基层群众通过自治组织参与国家其他重要政治活动的机会，而现有的自治事项对于实现群众的政治意愿又价值不大。”[5]即使在处理自治范围内的事务，作用也不明显。例如，在发挥调解职能，协调解决辖区内的普通纠纷时，村（居）委会并没有相对应的权力去处理、裁决，仅仅处于中间人的角色，对纠纷各方居间调停，试图通过苦口婆心的劝说达到息事宁人的目的。显然，这种角色对辖区内的居民和组织的影响力是不够的，调解时，部分人员和单位甚至拒绝出席参加调解。长此以往，辖区村（居）民对村（居）委会的信任就会下降，从而影响村（居）委会的公信力。

　　此外，在城市随着业主委员会、物业管理委员会等组织的出现，在农村随着经济合作社、社区组织的出现，原先属于村（居）委会职责范围内的一些事项也被其取代，使得村（居）委会的自治范围更加受限。

　　1.2受基层xxx干预严重

　　在现行的国家管理体制中，乡、镇和市辖区XX代表国家的基层xxx（街道办事处作为市辖区XX的派出机构，也被视为国家基层xxx在辖区内的延伸）。作为国家机关，它们依托法律赋予的权力，掌握国家治理基层社会的基本资源，例如经济上的征收税费权、财政支出决断权等，政治上的组织人事权、选举权等，文化上的舆论控制权、文化发展权等，“这就导致村（居）委会要想得到国家政治、经济、文化和社会政策的支持，有时就必须按基层XX的要求去做。”[6]

　　在农村，“乡镇XX通过行政命令、行政决策等手段直接或变相为村委会安排本应属于乡镇XX职责范围内的行政工作，俨然把村委会视为乡镇XX的下属机构削，弱村委会的自治权。”[7]例如，对贫困户的精准识别工作，本应由乡镇XX的扶贫部门具体负责，由乡镇XX工作人员通过入户走访等方式实地调研、获取一手资料。村委会仅仅负责协助。但实际操作中，乡镇XX直接把这项工作安排给村委会，由其代替扶贫乡镇扶贫干部入户走访、摸底调查，并且要求村委会对提供的数据的真实性负责。这既给村委会的工作造成了压力，也成为某些乡镇XX推脱责任的一种方式。

　　在城市，居委会也呈现行政化趋势,这一点从其人员配置公务员化这一点就能看出。本世纪伊始，我国开始推行城市管理体制的社区化改造，突出社区在城市为民服务中的作用。为此，国家还出台相应政策，为社区配置了专职工作者。而这种社区专职工作者的身份具有双重性：一方面，社区专职工作者被委派到辖区内的居委会中，代表居委会行使职权，应当要倾听社区居民呼声、反映社区居民合理需求，做居民自治的执行者和贯彻者；而一方面，其本身又不是通过居民选举产生，而是由XX通过直接考试选拨录用，其入职、考核、提拔、工资福利等都由XX主管，导致其不得不听命于上级XX，担当起“XX派出机构的派出人员”角色。

　　村（居）委会自治功能被弱化，基层群众的民主权利和各项民主诉求也失去了保障。“村（居）委会的‘行政附属化’，使村（居）委会处于一种尴尬的境地，角色的错位使其处于‘效力国家而不得体制保障，服务村民而不得群众认可’的状态，村（居）委会和干部‘夹在中间难做人’”[9]。

　　2.1选举程序不规范

　　“程序是民主的灵魂，没有正当的、规范的程序，就没有正当的民主结果”[10]。当前，村（居）委会选举程序方面的问题主要有：一、秘密投票制度执行不彻底，部分采取公开举手表决方法；二、选举委员会组成成员的推选程序不规范，往往跳过村（居）民会议，由基层XX直接任命或者指派；三、候选人推选不公开、不公示；四、在实施流动票箱选举的地区，对票箱监督、管理不到位，给候选人暗箱操作留下空间；五、对委托投票控制不严，电话委托、书信委托和一人多代票等现象严重；六、对选举人资格审查把关不严，不满法定年龄的、已经去世尚未销户的、不是本辖区选民参选的错误时有发生。

　　2.2缺乏组织保障

　　一、重视程度不够，宣传发动辖区群众参选、竞选的力度还有待加强；二、选举时由于缺乏合理、有效的规划，故意拖延选举现象时有发生，有些地区还出现不公布、推迟公布选举结果等现象；三、选举缺乏必要的经费，很多地区村（居）委会本身没有经济收入，上级组织经费又不能及时发放到位，导致选举经费短缺；四、对选民、候选人和选举工作人员缺乏必要的培训，导致选举时选民不遵守程序现象时有发生。五、对选举程序过于简化，为图省事，忽略选举中的必要步骤；六、对选举违法事件不能及时依法处理。

　　3.1村民会议监督权形同虚设

　　直接民主是最能体现民众意志的民主形式。村委会制度的设计初衷也是将村民会议作为重要的权力机关，试图把村委会置于村民会议的监控之下，以此达到直接民主的目的。由于考虑到村民会议召集难度大、实务中不易操作等问题，立法者设计了村民代表会议这一机构作为村民会议的替代者，代为行使职权。然而，村民代表的选举并不像村委会成员选举那么公开、透明，群众推选村民代表的热情也不高，导致村民代表难产，村民代表会议流于形式。由此导致村委会脱离村民会议的监督。

　　3.2村务监督委员会作用不明显

　　村务监督委员会是法律明确规定的监督村务公开等制度的机构，然而在实际运行中却没有发挥其应有的作用。

　　首先是成员虚设。有的村务监督委员会只有一名或两名成员，履行监督职责时常空缺；有的委员还是村委会成员的亲属，违背了回避政策。其次，监督内容缺失。村务监督委员会监督的重点是村集体经济收支情况和村务公开。在经济发达地区，村集体有经营性财产和土地承包费收入，还有监督的对象，然而在欠发达地区，村集体往往负债经营，监督既没有实质指向也没有任何意义，很多都流于形似。第三，地位之虚。在传统观念中，只有村两委才是村庄的权力中心，其他机构都是其组织部分，村民对推选监督委员会成员不知道、不认同、不关心，这与法律规定的村务监督委员会的地位和作用相去甚远，由此导致监督缺位。

　　4.1基层群众参与度不高

　　村（居）委会作用的发挥有赖于群众的积极参与，如果没有辖区内广大群众的支持和关注，村（居）委会也就形同虚设。实际中，基层群众参与自治组织的积极性呈下降趋势。以参与民主选举的人数为例。“随着经济的发展，人口迁徙日益频繁，越来越的农民流向城市、城市间的人口流动也不断增多，导致辖区内有选举权的选民人数下降，有些地区甚至达不到过半数的法定要求，导致选举流产。”[11]

　　4.2基层群众认可度下降

　　首先，由于村（居）委会自身职权较小，在处理很多涉及群众自身利益的事物上既没有决定权也没有处分权，群众处理问题时，找到村（居）委会仅仅是一个过渡，最终还要寻找有决定权和处分权的xxx机关。例如，在处理邻里故意伤害等案件中，村（居）委会仅能居间调停，对涉事双方进行批评教育。但这种处理结果往往不能让涉事双方满意。所以在遇到诸如此类问题时，越来越多的群众选择跳开村（居）委会，直接找相关职能部门处理。其次，当前我国村（居）委会成员的素质普遍偏低，处理群众事务能力还很不足，有些成员还存在贿选、xxxx、受贿等违法行为，导致基层群众对村（居）委会认可度下降。

　　在中国不少的地方村（居）委会自治组织与乡、镇(街道)关系界定模糊，各自分担的责任没有明确的界线，导致角色冲突，使得村（居）委会自治组织的自治性受到了不少的限制。村委选举等相关事项的行进经常会受到乡、镇XX、街道办事处的干预。村（居）委会还要经常去帮助乡镇XX、街道办去处理一些琐碎的行政事务。在一些经济落后的地区，村（居）委会的正常运转需要乡镇等地方XX的提供经费。因此，种种界线的模糊，村（居）委会长期扮演XX机构的行政末梢角色，使得基层的群众自治组织的自治自主性受到很大的限制。

　　《村民委员会组织法》与选举有关的规定条例不够具体，实践中会发现很多的条例无法具体操作。首先，对贿选的法律界定不明确，虽然在法律法规中有提到禁止贿选的行为，但是具体的规定没有列出。所以各种各样的贿选现象存在时，就不能有明确的法律法规予以禁止，导致民主选举中贿选的行为大量存在。其次，没有明确的查处人员。一旦在民主选举的过程中，出现一些不当的行为现象，那由谁来查处呢？执行主体不明确就会导致查处时出现相互推诿、“踢皮球”等不良现象。再次，民主选举制度安排缺乏明确规定。比如差额选举，如何保障差额选举的选举人之间长效公平的开展竞争，法律制度上却没有明确的规定。最后，法律责任的追究界定不清晰。对于扰乱民主选举的行为，如何追究他们的刑事法律责任，构不成犯罪的行为只能追究他们的行政法律责任，不仅责任形式单一而且处罚也过轻。

　　《组织法》中无只言片语提及居民委员会的自治管理权被滥用或误用并侵害居民成员利益时应如何加以规范，应当采取怎样的救济手段，承担怎样的行政法律责任。村（居）民会议、村民代表会议、村务监督委员会在实际中都处于权力瘫痪状态，监督作用不明显。一个没有救济的权力不是完整的权力，村（居）委员会监督机制的缺乏必然导致其履行自治职能时活力不足。不受监督的村（居）委员会，亦会促使居民参与自治的热情降低，而居民是否真正积极的参与乃是考察居委会自治职能是否有效发挥的必要条件。

　　虽然近年来随着经济社会的发展，民众的政治意识有所增强，但就目前看，群众的民主素质、民主能力不高在广大地区依然普遍存在。民主法律意识淡薄，推动基层群众自治的内在动力就显得尤为不足，村（居）委会正常作用得不到充分的发挥。由于曾长期处于政治上的弱势地位，广大农民群众习惯于接受“自上而下”的管理，曾经根深蒂固的奴性传统思想尚未彻底清除，通过民主议事让自己当家作主来影响和决定全村大事，在很多农民头脑中还没有形成认识习惯和主动意识，很多人还不习惯于按民主程序行使民主权利。部分村民以个人利益、眼前利益为重，大局意识和整体意识欠缺，对村务管理冷漠对待，认为该是干部干的事情自己就没必要“掺和”；在一些经济欠发达地区，参与民主管理并不能给自己带来更直接的实惠，使得一些村民也慢慢失去了民主热情。民主法律观念的缺失，使得部分村民对民主实践的进程毫不关心，参与的积极性和主动性更无从谈起。

　　1.1依法界定政务和村务范围

　　现行法律对村（居）委会自治范围规定过于宽泛，制约着村（居）委会职能的发挥。但法律规定过宽也是为更好的发挥示范、统领作用，具体处理此类问题还需依赖地方性法规的具体规范。为此，笔者建议各省、自治区、直辖市人民代表大会应在坚持《村民委员会组织法》确定的基本原则基础上，结合本地区实际，研究制定相关地方性法规和制度政策，依法界定政务和村务的范围界限，明确职责，规范权力。

　　要明确乡镇XX指导村委会工作的具体范围和方式。划定指导界限，“明确指导应当是非强制的、建设性的，不得采用直接命令方式，避免行xxx力干预自治权。”[12]

　　1.2依法确保村（居）委会财政独立

　　财政独立是权力独立的基础和保证，要依法确保村（居）委会的财政独立权。“建议改革现有县（区）域财政管理体制，由县（区）财政对村（居）委会的工作经费直接予以拨付，避免乡镇XX、街道办事处截留私分和掣肘村（居）委会。”[13]适度提高村（居）委会成员的工资标准，具体由省一级人民XX规定。经基层自治组织会议同意，可以从村（居）集体经济收入中给予补贴。区、县在下达要求基层自治组织予以协助的任务时，要下拨专门经费予以补助。此项工作可由市一级XX予以督导落实，避免克扣截留。

　　当前法律对基层自治组织选举工作规定过宽、过粗，可操作性不强，为此可以制定具有普遍约束力的一般法规制选举程序，保障基层自治组织的选举工作有章可循。

　　笔者认为有如下问题需要在统一的制定法中明确：第一，明确差额选举的比例和差额产生办法；第二，明确破坏秘密投票时的法律责任；第三，明确界定“贿选”，对贿选行为给予相应的处罚；第四，细化选举委员会委员的选举流程，对入职的委员予以一定的经济补贴；第五，对候选人设定考察机制，选举委员会必须组织候选人与村民见面，见面必须公开，对见面过程予以全程监督；第六，增加选举前培训制度，重点是针对选举委员会委员培训选举流程方面的法律知识。

　　考虑到村（居）民会议、村民代表会议在人员召集、组织保障等方面都存在困难，笔者建议应当加强村务监督机构的作用，突出村委监督委员会的地位。

　　3.1配齐班子

　　班子成员要经法定程序在村民中推选产生，上级部门不得违反法律规定指派专人进入村务监督委员会。坚持“从好人中选能人”的任用原则，鼓励懂经济、会管理、善财会的党员优先竞选村务监督委员会成员。严格贯彻执行任职回避制度，建立任职前审核制度。

　　3.2明确职责

　　明确村务监督委员会享有如下权利：（1）知情权。对涉及必须提请村民会议讨论决定的事项，必须有两名以上村务监督委员会成员参加会议。确保对村民委员会等的决议、决策知情，必要时可以列席上述会议。（2）质询权。对涉及多数群众或者群众矛盾比较集中的事项，比如养老保险征缴、低保评议、小麦补贴以及村级财务公开等事项，有权要求村委会就有关情况做出解释。（3）审核权。建立村级财务公开和民主理财事项“一季度一小审、一年一大审”制度，确保上述事项公开、透明。（4）建议权。在充分调研论证的基础上，可以对村庄建设和发展事项向村委会提出建议。但要注意不得越权干预村委会的正常履职。

　　3.3明确监督内容

　　村务监督委员会要加强以下方面的监督：（1）村务决策和公开情况。主要是决议是否严格按照“四议两公开”程序进行，是否达到法定人数、是否对不同意见如实记录在档、是否及时公开决议内容。（2）村级财产管理情况。主要是村集体土地、集体企业、矿藏等资源资产的运营和资金收支情况是否及时、透明，是否合规合法。（3）村公益项目建设。主要是村庄水、电、路、暖、井、照明等基础设施和公益项目的施工质量是否达标，资金管理是否规范。（4）扶贫政策措施落实情况。重点监督贫困户识别是否精准、扶贫项目是否产生相应收益、扶贫收益是否发放到位、贫困户退出是否经过必要程序、贫困户大病医保政策是否落实。（5）其他应当监督的事项。

　　“在没有激发民众参政议政热情之前，民众参政议政的主张往往来自个别政治人物的政治宣讲和号召。这就容易导致盲目的个人崇拜和政治迷信，滋生奴民文化。”[14]当前民众参与基层自治组织的主体性、主动性还不强，需要通过加强法治教育激发基层群众参政议政热情。

　　首先要大力培养公民意识。主要就是唤醒民众对自身权利的重视，尤其是重视参政议xxx的充分行使。要加强民主权利观、法治意识观教育，培育群众对基层群众自治组织的认同感，引导群众通过村（居）委会充分表达意见、合理反映诉求，形成对国家政治、法律权威的遵从。

　　其次要大力培养主人翁观念。重拾群众的村庄观念和社区观念，让村（居）民意识到自己才是村庄和城市社区发展的主要推动力和最终受益者，每个人都对村庄发展负有责任，都有建言献策和充分表达权利的机会。尤其是要培养流动人口的政治认同感和归属感，鼓励流动人口积极为辖区发展出谋划策。

　　第三，要创新宣传方式。以群众喜闻乐见的方式宣传法治观念，可以借助“送戏下乡”、“送戏进社区”等文化服务活动，创作与村（居）委会有关的形式新颖、题材丰富的文艺作品，寓法于乐。

　　XXXxxxx报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，实现XX治理和社会调节、居民自治良性互动。社会治理根在基层、利在基层，解决好基层群众自治问题，让村（居）委会发挥其在社会治理中的巨大作用，是功在当今、利在后世的丰功业绩。只有通过加强立法和法治宣传，形成保证和尊重居民自治的体制机制，确保基层群众的民主权利充分行使，才能实现社会主义最广泛的民主。

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