摘要
构建社会主义和谐社会已经成为我国社会发展的主要目标，也是我们每个公民所向往的生存环境，“安居”才能“乐业”才能进一步实现和谐社会。然而，有这样一类群体，他们是城市建设的主力军，他们有扎根城市的梦想，但他们在住房方面没能获得更好的保障，他们就是逐渐崛起的农民工兄弟。在住房保障上农民工有诉求、在住房政策上XX有举措，但这些举措在一定程度上忽略了这种诉求，从而使问题逐渐突出，直接影响着农民工生存与发展，也间接束缚了我国新型城市化的进程与社会发展的步伐。
本文通过对济南市农民工进行问卷调查，了解到他们的住房现状处于一种不太理想的状态、住房保障存在很多问题，因此以现状与问题为切入点，加之以马克思主义人学理论、可持续发展理论、X新法律现实主义理论为基础，从宪法、房地产法角度、城市化进程角度分析了问题产生的原因，归纳总结了在国外关于低收入人群住房法律方面做得较好的国家（比如：X、新加坡）的经验，也综合整理了国内一些较有意义的实践经验，依据因地制宜的原则对上述经验加以借鉴利用，从而得到解决农民工住房困境的“良方”。遵循着提出问题、分析问题、解决问题的思路，首先论述农民工住房问题国内外研究现状，梳理涉及农民工住房的基本理论如马克思主义人学理论、可持续发展理论、X新法律现实主义等，是分析探寻农民工住房法律路径的理论基础。其次实证研究济南市农民工住房问题。笔者将在济南市六区一县等地进行实际调研，调取为解决当地农民工住房问题的法律实践资料，以“新法律现实主义”态度，客观研究农民工住房问题的国情现状，并对农民工住房困境在法律层面上进行成因分析。然后，比较研究国外城市住房问题的法律实践经验，了解国外先进的住房解决政策和法律法规，如X化解城市低收入群体住房问题的法律实践、新加坡普惠式住房的法律实践、韩国公共住房政策的法律实践等，探寻符合国情的解决农民工住房困境的具体法律路径。最后，以新法律现实主义态度，在立足国情基础上提出解决新型城市化中农民工住房困境的法律路径。
关键词：农民工住房；法律路径；住房保障
第1章绪论
1.1研究的背景及意义
1.1.1研究的背景
2010年，我国开始实施新型城市化战略，随着城市化进程的加快，越来越多的农民工涌入城市，并渴望能够在城市安家落户，而城市中租房难、租金高，房价居高不下，进城农民工相对于具有城市户籍的城市低收入群体，由于XX在住房保障制度上具有着很大倾斜。在我国这一背景下，加之近年来城市棚户区改造力度的增大，城市低收入群体的住房保障已经由“住有所居”到“高质量的居住环境”转变，因此本文着重讨论如何保障农民工基本住房需求。根据中国指数研究院（以下简称“中指院”）发布的百城房价指数，2017年12月全国百城商品房均价为13967元/平方米，而在2017年的平均工资中，平均工资最高的北京也仅有9240元/月，也就是说以平均工资最高的城市来购买绝大多数大中城市的房屋都需要一个半月才能购买一平方米的房屋，即使如此不严谨的计算也至少十二年才能购买一套一百平米的住房。农民工收入往往达不到城市的平均收入水平，因此先要在城市购买一套属于自己的房屋很大程度上是存在着困难的，当然，保障每一名进城农名工都拥有属于自己所有的住房，这既不可能也没有必要，应该着力构建保障进城农民工具有稳定、优质的居住环境为出发点和落脚点。但是就现有的住房保障机制而言，绝大数力量也倾斜到了具有城市户籍的低收入群体之中，以济南市为例，《济南市人民XX办公厅关于完善公共租赁住房保障工作的通知》中关于公共租赁住房的申领条件规定“公共租赁住房申请范围为具有历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区(以下简称市内六区，济南高新区代管区域除外)常住居民户籍（仍保留承包地、宅基地的除外）”，从这规定上来看，便将不具有本地户籍的外来农名工排除在租赁住房保障之外了，但是这绝对不是个案，全国许多城市公共租赁住房均有着类似限制性规定，因此就目前的公共租赁租房对于进城农民工住房保障问题也没有很好的进行解决甚至是忽略农民工住房保障。这种处理模式很大程度上受到了一种学说的影响，即我国大多数农民工在农村仍旧保留有宅基地甚至有着小洋房，不存在住房困境。但是，本文重在研究农民工城市住房困境的解决，大多数进城农民工在年轻之时在城市中工作，在年纪较长之后便会回到农村家中，但是其在城市务工这些年之住房保障也是必要的。2017年10月18日，X总X在中国xxx第十九次全国代表大会中强调了“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”同时在国外的针对类似情况，如X、法国，韩国、新加坡国在维护低收入弱势群体方面有一套从立法到实践的完备的法律体系做支撑。而我国则在涉及农民工住房法律体系上缺乏法律保障。因此本文旨在立足国情的基础上，探寻解决新型城市化中农民工住房困境的法律路径，建立农民工住房保障的长效机制。因此本文将以X新法律现实主义为研究的基本方法，坚持以人为本的马克思主义人学理论的基本观点，实地调研济南市的农民工住房的现实情况及法律实践情况，从宪法、房地产法等方面进行成因分析，比较研究国外成熟国家的法律法规，最后在立足国情基础上分析探讨解决农民工住房困境的具体法律路径。
1.1.2研究的意义
虽然社会经济在快速发展，城市住房保障制度也在日趋完善，但是农民工在城市中的住房困境也非一朝一夕能够得到解决的。因此本文专门针对农工城市住房困难的解决进行研究，对于促进我国农民工城市住房保障的改革和发展都具有一定的意义。主要表现在以下几方面：
1）关于化解农民工住房困境上，为建立农民工住房长效机制提供一定思路。本文采取实证研究的方法，对济南地区的农民工住房困境进行调查分析，因事据实，发现问题深入探寻，立足国情，制定相应法律法规。这有助于为我国在解决农民工住房问题上提供一定的理论借鉴，提供丰富的实地考察资料，进一步完善我们的住房保障体系
2）是城乡一体化全面、协调、可持续发展的必然要求。我国当前的住房保障体系，主要面向的是城市中低收入住房困难家庭而进城务工的农民工群体却被排除在外。这不利于我国城乡一体化的建设，不符合当前新型城市化战略的要求。通过在宏观层面上制定解决方案、体制改革和政策调整，长远来看对于改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠上有非常长远的意义。
3）是我国民生大问题的迫切需要。农民工在城市的建设和发展过程中发挥了非常重要的作用，解决好农民工的住房问题是应有之义也是非常重要的民生问题。尤其是对农民工而言，解决好住房问题有利于他们的自我实现与发展，可以减少许多危害社会的不稳定因素。
4）是为探索开发人口密集区住房新模式提供了一定借鉴。本文将在济南市六区进行实证调查研究，调查分析其农民工住房现状，在立足各地方实际的情况下，提出一套统一的解决方案。济南市作为国家大中型城市之一，其农民工住房解决问题若能良好的解决，将给其他省市甚至其他国家在开发人口密集区住房新模式上提供宝贵的经验。
1.2研究方法和研究理论基础
1.2.1研究方法
1）文献分析法。在细心研读大量文献资料的基础上，进行梳理与分类，梳理有关农民工住房研究的理论和实践精华，为论文的开展和写作奠定坚实的基础。本文在第一章第二节国内外研究现状主要运用了文献分析法。
2）实证研究法。理论必须与实际相结合。本文采问卷调查、实地调研等方式，针对济南市六区等地的农民工住房现状进行了实地调研，并且调取当地针对农民工住房上采取的政策和办法，在全面分析和梳理调查问卷，以及实地访谈的基础上，分析济南市农民工当前的住房现状和政策实施情况。本文在第三章中主要运用了实证研究方法。问卷调查、个案访问、实地观察相结合，使得信息收集更加全面、可信、有代表性。
3）比较法研究：“解决方案的仓库”。比较研究方法是20世纪下半叶兴起的一种研究方法，其优势在于拓展和借鉴。针对国外解决农民工住房问题成效较大的X、韩国、新加坡等国家实施的措施和制定的法律政策进行研究，找到可行的国内法律路径。
1.2.2研究理论基础
（1）马克思主义人学理论
马克思主义人学认为，人的需要是和人的本性联系在一起的。马克思在《德意志意识形态》中写道，人在任何时候，都不是孤立的个体，“他们的需要即他们的本性，以及他们求得满足的方式，把他们联系起来。”这个论述说明，人的需要是人的本性，即人天生的固有的特性。满足正当需要是人不可剥夺的权利，一切压抑人的正当需要的行为，都是违背人性的，都从根本上否认了人本身。[张敏.马克思主义人学理论与实践[D].安徽大学,2005.]因此真正的人的需要主要是指那些符合人性、有利于增强人的本质力量和巩固人在世界中的主体地位的需要。马克思在分析工人的生活需要时指出：“工人作为工人而生活所需要的生活资料，在不同的国家，不同的文明状况下当然是不同的。衣、食、住和取暖这些自然需要本身的多少，取决于不同的气候。”[马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集(第32卷)[M].北京：人民出版社，1998.]
马克思主义人学哲学主题既然是关注人的生存，解决人的生存危机，当代中国的可持续发展的中心问题也是人的问题，是以代际之间的和谐发展为核心内容，以改善和提高人的生活质量为最终目的。马克思主义人学在当代的意义其中一个方面就是关心人类最基本的需求问题，也就是住房问题。
（2）可持续发展理论
1991年，由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会共同发表了《保护地球——可持续生存战略》《生存战略》提出的可持续发展定义为：“在生存于不超出维持生态系统涵容能力的情况下，提高人类的生活质量”[世界自然保护同盟，联合国环境规划署，世界野生生物基金会合编，国家环境保护局外事办公室译，夏堃堡等校，保护地球——可持续生存战略[M]:中国环境科学出版社:1992.]，由此可见可持续发展理论强调经济效益和社会效益结合，关于住房的可持续发展是目前住宅建设中的重要问题。社会的发展步伐在逐步加快，然而自然资源在不断减少，生态环境也遭到破坏，在可以挽回环境条件的情况下保证住房的可持续发展是非常有必要的。在住房建设中，土地为不可或缺的再生资源，对建筑用地的循环利用有着非常重要的意义。况且随着城市人口的不断增加，住房需求量的不断增长，提高住房的使用性能有着非常重要的意义。
（3）X新法律现实主义理论
在21世纪初期，桑斯坦（Cass R.Sunstein）、麦考利（Stewart Macaulay）等学者又发起了一场自称为“新法律现实主义”的运动。要求包括法律形式主义者在内的法律人重视非法律因素对法律的影响，并认识到这些影响一定程度上已经被定性、定量地进行研究；另一方面是要求包括法律现实主义者在内的法律人在研究现实中的法律事实时，应当注意这些成果的规范性意义及其对规则系统的影响和在规则中的体现。新法律现实主义是对传统法学方法的反思，这种立场并不否定法治的价值和功能，但不认为法治是唯一和万能的。对于中国法学而言，法律现实主义代表着一种从实际出发和实事求是的精神以及一种经验性的实证研究方法，其本质上是一种态度和起点，而不是一种结论和意识形态。法律现实主义的基点都是强调法律与社会的现实的关联，把法视为一种与社会相关的因变量（dependent variable），即依社会条件而变化的因素。然而，传统法律现实主义尽管明确承认法与社会的差距，但实际上主要立足于司法金字塔的上层，即将关注的焦点置于包括最高法院在内的上诉法院，除少数现实主义者如弗兰克所做的关于初审法院的研究外，大多数研究都注目于一些“伟大”或经典的上诉判例及上诉法官的行为，也即采用了一种精英主义的立场。“法学界有一种倾向，常常忽略一些非常重要的问题，除非这些问题在上诉案件中受到关注、从而进入法律体系的上层。很明显，很多重要问题永远也不会进入法院或行政机构。当一个问题从社会民众经由律师、起诉立案、审判，最终进入各种上诉程序时，在这一过程中，问题与事实二者往往都发生了变化。”而新法律现实主义则倡导一种“自下而上”（Bottom-up）的经验性研究，主张从社会基层和未经法院及法律职业染指的社会生活事实着手，探讨秩序形成、法律与社会的关系，以及各种形式的“活法”或社会规范和社会权力，从而更为客观地评价和发挥法的作用。针对农民工的住房问题，我们需要从当前的现状问题中找到解决对策，从问题出发，运用新法律现实主义的方法进行研究。
1.3国内外研究现状
1.3.1国内研究现状
本节通过对国内农民工的住房现状、成因分析、住房提供及农民工住房保障问题的对策进行研究，以求为本文农民工住房问题解决提供理论依据和研究思路。
对于农民工住房现状的调查，笔者收集到了许多具体的数据。国家统计局上海调查总队课题组（2013）指出现今上海市农民工大多选择简租、合租和群组的居住方式，有62.2％的农民工居住面积在10平米以下，50％的农民工的住所缺少独立厨房，62.9％的农民工住房没有独立厕所。[李英东.农民工城市住房的困境及解决途径[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2016,16(02):55-60.]张平贵（2015）通过对成都市五个具有代表性的城区进行问卷调查得出，农民工获取住房的渠道主要是工作单位提供的集体宿舍、临时工棚和租赁其他人住房。其次是XX提供的公租房。农民工居住面积在5平方米下的占比为29.93％，人均居住面积在5到10平方米的占到35.92％，而且农民工的住房质量偏低。叶林（2017）指出东莞市外来人口人均住房面积为19.3，远远低于人均34.57平方米的城镇家庭人均住房面积，约占外来人口总数的85%居住在村民住房、企业集体宿舍等。国家统计局发布《2016年农民工监测调查报告》（2017）报告中显示，在进城农民工中，租房居住的农民工占62.4%，其中租赁私房的农民工占61%。购房的农民工占17.8%，其中购买商品房的农民工占16.5%。购买保障性住房和租赁公租房的农民工不足3%。进城农民工人均住房面积为19.4平方米，其中，在6-15平方米的农民工户占37.4%。
对于农民工住房困境的成因上，很多学者也做了深入分析。有些认为是户籍制度与住房政策方面的原因。如：赵晔琴（2013）指出城市XX采取的是有限开放的居住政策主要针对城市人口，这是市利益与户籍制度相捆绑的结果。田玉忠（2014）指出当前我国保障房的申请人必须具备城市户口；熊瑛（2016）指出我国的住房保障政策碎片化，缺乏系统分析，严重影响住房保障政策效力的充分发挥。王佳锐(2017)我国的城市住房体系包括商品性住房和保障性住房。对于城市户籍居民而言，可以优先享受XX的保障性住房，如拆迁安置房、经济租赁房、经济适用房、公租房、廉租房等。通常符合条件的城镇户籍可以申请保障性住房，而没有城市户籍的城市外来农民工则基本被排除在申请范围之外。也有学者认为是市场与XX双重失灵的造成的。如韩丹（2011）指出居高不下的价格把农民工排除在商品房市场之外，而XX调控下的城镇住房保障体系也没有将农民工纳入覆盖范围而且，地方XX也没有发挥应有的作用；王星（2013）指出农民工在城市居住的首要也是必要选择就是租房，然而，绝大部分城市租赁住房的市场缺乏监管、整顿、政策引导，市场处于较低级的运营阶段。也有学者认为农民工收入偏低造成的。如熊景维（2013）在分析进城农民工住房问题的成因中指出，当前存在的主要原因是农民缺乏租购城市住房的支付能力，指出2011年年我国农民工的月平均工资为2049元，按该年10月全国100个城市住宅每平米平均价格8856元，就算购置一套的60㎡住房，需要农民工21.6年的收入，这几乎是不可能实现的。国家统计局发布《2016年农民工监测调查报告》（2017）报告中显示，2016年，农民工月均收入3275元，但随着近几年房价的不断攀升，靠农民自身的能力去购买一套房，依然是不可能实现的。我国当前的住房保障体系，主要面向的是城市中低收入住房困难家庭提供不同层次的廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房等，而进城务工的农民工全体却被排除在外。
对于农民工住房路径上，不少学者探寻了诸多解决路径。大部分学者认为应将农民工纳入住房保障体系，如金三林（2011）指出对于农民工的住房解决，把其纳入到当前的住房保障体系是非常有必要的，给予农民工与城市人口相同的优惠政策。目前，有些地区已经把农民工纳入到住房保障体系中来，如叶林（2017）指出东莞致力于建立以公共租赁住房为主体，覆盖中低收入户籍人口并惠及外来务工人员的新型的住房保障体系，并已经出台相关文件，明确了公租房的供应对象为本市中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在本市稳定就业的外来务工人员，建立了公租房的申请、审核、公示、登记、轮候、退出等管理制度。其次，许多学者认为应改革户籍制度与土地制度改革上，如田红艳（2014）指出针对新生代农民工群体，重点应放在户籍权利改革上面同时也要推进改革农村土地制度；如李莹莹（2016）提出农村要发展，农民要发展，宅基地使用权退出的制度是必行的道路。马敏达（2017）认为应将农民的宅基地和农村土地承包权进行流转，以获得的流转收入增强农民的财产性收入；农民个体拥有土地承包经营权、林权和宅基地使用权，由此产生三权抵押贷款。三权抵押贷款可以盘活农民工的资产，变现为农民工进城的资金，用于购房或租房，同时，三权资产的流转可以提高农民工的收入水平。唐晓旺（2017）指出农民工城市住房紧张与农村住宅闲置并存的现状，提出在新型城镇化的背景下，完善农村产权制度改革，让农民工留在农村的资产能够转让、流通，从而提高其在城镇购房置业的能力。最后也有些学者提出要从实际出发，靠行动解决问题，如董丽晶（2014）中指出不能“想当然”的解决农民工住房问题，要从实际入手、从现实出发。根据实际情况灵活调整当前住房政策，分类解决，因地制宜采取多种应对措施解决当前农民工住房问题;刘杰（2016）提出建设适合农民工群体居住，有质量、有保障且较为稳定的住房保障制度体系，并应该采取循序渐进的方式推进制度发展。
综上所述，通过对农民工住房现状进行文献查阅和研究，可以看出目前农民工住房主要以租赁为主，人均住房面积远远低于全国平均水平，住房质量较差，配套设施缺乏。造成农民工住房困境的原因有很多，主要的原因一方面来自我国的户籍制度与住房政策，另一方面来自XX和市场的双重失灵，因此在解决问题的过程中需要抓住重点，从以上两方面着力解决。综上所述，在探寻农民工住房路径上，很多学者做了分析，但是未能提出一些根本性、系统性的建议。
1.3.2域外经验及研究现状
作为独具中国特色的“农民工”，它是城乡二元结构的产物、是户籍制度的结晶，在国外是不存在这一概念的。虽然没有农民工，但是无论多么发达的国家都会存在低收入人群、流动人口、移民家庭等类似群体，他们的住房保障问题也是所在国家必须解决的头等大事，他们通过制定法律，出台政策的方式来保证弱势群体的住房问题。
英国对流动人口、低收入者和移民家庭的住房法律制度上，很多学者进行了分析。在解决这些人的住房保障法律制度上，英国实施共有产权的法律制度即“一分钱买一分权”共有产权住宅是指购房者支付房价的一部分（通常是25%或50%），购买并享有住宅的部分产权，而代表XX管理经济适用住宅的住房协会则拥有剩余的产权。购房者在居住期间需要向住房协会支付剩余产权的租金（XX会对租金给予部分补贴）。当他们有能力购买更多产权时，可以向住房协会提出申请，购买其余部分的产权。而当他们因为搬迁或其他原因需要离开居所时，也可以将自己拥有的那部分产权出售。共有产权住宅与传统的经济适用房相比更具优势，为许多买不起经济适用房但又不愿租房居住的居民提供了一种新的住房模式。因此在英国发展得非常快，已经成为许多中低收入家庭解决住房问题的首选方式。
Keogh（2010）提到X的立法保障非常到位，XX先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等一系列与住房保障有关的法律，许多有关经济适用房的政策也通过法律来加以确认，从法律上给XX赋予了义务，使XX必须为中低收入家庭提供购房补贴和低息贷款。如《住房法》规定，XX必须为低收入者提供较低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半；《国民住宅法》规定，XX提供低利息贷款，鼓励私人投资低收入家庭公寓住宅建设，建成后的住房将优惠提供给因城市重建或XX公共计划丧失住所的家庭。
韩国XX自上世纪60年代起出台了以住房建设促进法为核心，包括建设法、城市规划法、大韩住宅公社法、公共住房法和大韩住房银行法等在内的一系列住房法规，明确了由建设部作为住房建设和住房政策的主管机关，组建了大韩住宅公社、大韩住房银行等参与住房建设和住房金融服务的相关国营机构，初步形成了韩国住房的法律、制度框架。在许多国家，按法律要求，XX成立相应的机构，负责住房保障制度的落实。如新加坡的“XX建设发展局”、马来西亚的“国家房屋局”、巴西的“全国住房建设银行”、墨西哥的“全国劳动者住房基金机构”等。
Turner(2014)提及到新加坡建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入阶层所能享受到的保障待遇，以便控制不同保障手段和水平的对象和范围，使低收入居民成为真正的受惠者。新加坡规定XX组屋的申请资格标准：公民权，即申请者必须是新加坡公民；无私有房产，那些拥有私有房产的居民不能申请购买公房；收入水平，符合申请公房的家庭收入限额标准，基本上能保证80%以上中低收入家庭能够得到廉价的XX住房；家庭构成，新加坡的公房政策一直把家庭放在重要的地位，但独身老年和孤儿除外。
综上，可以知道域外国家在解决困难城市人口的住房问题上，主要有着以下几种方向：第一，类似英国所采取的，在产权制度上进行调整，在XX的主导下，建设共有产权住房，允许符合条件的人员购买房屋的部分产权，以此解决无法住房的问题；第二、XX介入完善公租房建设以及补贴房租的方式，通过促使条件有限的人员能够获得较好的租赁房屋的方式，保障低收入群体的住房问题。总的来讲，都有着一个大方向，即XX介入，并对市场进行完善，以此来保障低收入群体的住房。
1.4创新点
1）研究视角创新。农民工住房问题是我国当前社会各界关注的焦点之一，也是理论界研究的热点，然而目前我国还暂时无系统性的法律制度和法律路径来解决和保障农民工城市住房问题。
2）研究方法创新。立足国情，采用新法律现实主义研究方法。与传统的法律现实主义相比，新法律现实主义强调，自下而上的方式，以社会事实及具体问题为出发点，采取现实主义中立态度，采取解决问题为目标的法学研究方法和立场。
3）研究结论具有高价值推广性。当前对于新型城市化中农民工住房法律路径探寻很少有研究。本文以济南市为例，结合本地风土人情，特殊的地区渊源进行实证研究，对于以后在新型城市化建设进程中这一重大问题的解决提供丰富的理论资料和实证资料。
第2章新型城市化背景下农民工住房困境调查
山东省作为人口大省，在经济社会快速发展中，城市弱势群体规模也在不断扩大，截止到2014年，省会城市济南的弱势群体规模大约为66—84万人（2014年济南劳动和社会保障局数据）。同时，山东省作为全国八个劳动力净输入省份之一，在其省会城市中更是汇聚着来自五湖四海的农民工，为调查数据提供了十分好的条件；山东省经济发展在全国属于前列，其2016年GDP总量在全国排在第三位，其经济总量较大，务工人员更多，但相对于北京、上海等城市又更具有代表性，因此在本选题中以济南市作为研究对象。
2.1农民工的住房现状调查
有研究者根据多因素构建了农民工吸引力模型，结果表明上海市、山东省等八地是农民工的净迁入地，其它省份则为净迁出地。作为净迁入地的省份之一，山东省省会城市济南也自然成为农民工的大本营。为了更系统深入的掌握农民工的住房保障现状，本文选取了济南市作为问卷的调查地点。本章主要对生活在济南市的农民工做了问卷调查，问卷内容包括农民工个人的基本信息、居住环境、住房保障情况及心理倾向。
2.1.1问卷设计
研究需要，从济南市的农民工的居住需求特征和最终归宿的角度，本文将其分为定居型和非定居型两种类型。目前，济南市的农民工群体大约有50万人左右，打算并已长期留在城市谋求生活和发展的，也就是定居性农民工大约在20万人左右。
本次问卷设计、调研指标的选取主要参考了《建立健全面向农民工的城市住房保障体系研究——杭州农民工基本住房状况调查与政策建议》。本次问卷的内容主要包括四大部分：农民工相关的基本信息以及居住环境、住房保障情况及心理倾向。社会统计学中为了确保调查的精确度，要求调查的样本数量应是问卷中问题个数的5到10倍，所以根据本文设计的问题个数，共制作了1000份问卷分别在济南市的六个区随机进行了发放，共发出问卷1000份，收回了问卷920份。
2.1.2样本基本信息描述与分析
性别结构及文化程度：在收回了问卷920份，收回的有效问卷为880份，在有效问卷中，女性占45.12%，男性占54.88%，这说明济南市的新生代农民工男性略多于女性，如图3-1。
图3-1性别结构
年龄以及受教育程度：在调查中我们得到两个结论㈠主力农民工为20岁～40岁之间的青壮年；㈡绝大部分农民工的文化程度为初中。大多数农民工在完成国家规定的九年义务教育后并没有继续深造,而是选择外出务工,由于市场对劳动者素质要求提高,农民工往往在其过了青壮年时期后不能继续务工,此时他的体力远远比不上年轻的农民工,所以50岁以上仍在外务工的农民工很少。
户籍地及行业分布：在收回的880份有效问卷中，来自济南本市辖属农村的占24.8%，山东省内非济南辖属的有47.6%，来自外省的有27.6%，由此可以看出，在济南的新生代农民工大多来自山东本省；从行业分布来看，有32.93%从事建筑业、有12.2%从事服务业、有8.54%从事制造业占、打零工的3.66%，其他行业34.15%，如图3-3。
图3-2
婚姻及收入状况：在收回的880份有效问卷中，没有婚配的占72.4%，仅27.6%的已经结婚；仅有4.3%的收入在1000元以下的、22.8%的收入在1000元到2000元之间、28.6%的收入在2000元到2500元之间、收入在2500到3000元之间占比最多为30.5%，当然也有达到3000元以上收入的，占比13.8%，由此可以看出新生代农民工的收入多集中在2500元到3000元之间，在收入达到3000元以上的接受调查者中，有很多是从事建筑业或制造业，这些工作需要付出大量的体力动，而且工作环境也比较差，基本没有休息时间，所以收入相对会高一些。即使新生代农民工的工资较往年有所上涨，但与济南市2014年的在岗职工平均工资4376元相比，他们的工资水平还是很低。
消费情况：在收回的880份有效问卷中，新生代农民工的收入主要用在住房与日常开销上，有43.4%的接受调查者的收入主要用于日常开销（如：衣食住行各方面），有29.6%的人主要用于住房，有11.9%的人主要用于娱乐消费，仅有9.5%的人将收入主要用于储蓄，其他为5.6%，由此可见，新生代民工的收入水平原本就不高，扣除必须的日常开销及必要的住房支出，本就所剩无几的同时还要稍微满足一下自己在休闲娱乐方面的需求，如此一来，新生代农民工基本没有存款。没有钱就租住不了高质量的房屋也更买不起住房，循环往复，他们的住房保障问题就不会有太明显的好转与改善。
从这部分调查数据，经过分析，可以看出，主力农民工普遍比较年轻、而且学历不高；但是其所从事的行业大多数为建筑业、制造业等传统的产业中。由于其学历低、所从事行业也属于经济链条中较为低端的产业，因此其收入往往不高。就这几类产业中工作的农民工，通过访谈得知，其居住环境大多数为单位的集体宿舍；而在建筑行业，还有不少是居住在各个建筑工地上，其居住环境较为恶劣。相对于中年农民工，青年农民工更加需要有着自己独立的居住环境的需求，但是限于收入不得不居住在较差的环境中，因此对于这一部分农民工，对于其租赁房屋提供帮助以改善其生存环境很有必要。
XXX之正当性基础为何？其中之一一定是国家对民众所担之责任。[张文显．法理学[M]．北京：高等教育出版社，1999]“对人民的责任。我们的人民热爱生活，期待……更满意的收入……更舒适的居住条件……人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标……我们的责任……努力解决群众的生产生活困难，坚定不移走共同富裕的道路。”X总X这一论述，便很精辟的表述了国家对民众之责任，满足民众对美好生活之追求。就以上数据来看，单独依靠市场的力量，是难以为进城农民工提供良好的居住环境的，在这一背景下，XX必须履行其国家责任，满足人民之基本需求，满足人民对美好生活之向往的追求。
2.1.3样本的住房现状描述与分析
综合整理调查问卷发现，济南市新生代农民工的居住方式复杂多样，而且呈“扎堆”型租住于城郊或城中村一些廉价的楼房中，居住面积小、条件差、室内及周边配配置缺失、环境恶劣、存在安全隐患、治安较差，而且多是与同事或朋友居住在一起，很少有属于自己的空间。长期居住在这样的环境中不仅会对身体健康产生影响，也会对心理造成一定伤害。
居住类型及地区：在收回的880份有效问卷中，居住在普通楼房的占54.7%，平方占22.4%，地下室占32.9%，简易房和工棚分别占12.4%、7.1%，其他为0.5%；居住在市中心的占31.9%，城郊（城乡结合部）占39.5%，城中村占28.6%。
住房面积与居住方式：人均住房面积在10-20平米的新生代农民工占了大多数为32.9%，20-30平米的占27.6%，10平米以下的占20.0%，30-40平米的占12.4%，仅有7.1%的能达到40平米以上，如图3-4。
图3-3
在居住方式方面，与同事一起居住的占了绝大多数，比例为58.1%，与朋友居住在一起的占24.8%，仅有9.5%的能和家庭成员住在一起的，有条件能单独一人居住的有4人，仅占1.9%，其他（与陌生人合住等）占5.7%，如图3-5。
图3-4
住房支出：从统计收回的有效问卷得知，有52.9%的接受调查者的住房支出（不包括水、电等费用支出）超过了自己个人收入的20.0%。一名接受访谈者表示，他现在是与4个人合租在天桥区一栋普通楼房里，房租每人每月大概600元左右，而他一个月收入约为2500元，条件好的住房租不起，太差的又不愿将就，他现在租的住房还算是性价比比较合适的，即使每月的收入扣除水、电等日常开销后所剩无几，也不愿租住那些私搭乱建的房屋，因为那里室内及周边的环境实在不理想，让人不能忍受居住在其中。
住房来源：在收回的有效问卷中，有55.7%的是与他人合租房屋，有21.9%是住在单位提供的宿舍里，还有11.9%寄居在亲戚或朋友家中，有7.2%住在建筑工地工棚，有1.9%（4人）购置了属于自己的房屋，能住在XX提供的公共租赁房的仅有3人，占1.4%，如图3-6。由此可见，靠在市场上租赁住房，自行解决居住问题是新生代农民工的主要方式，虽然XX近几年一直在推动公租房的建设与发展，也逐步将农民工纳入了此项政策中，但真正能够享受到这份福利保障的少之又少。在与接收调查者的访谈交流中发现，他们大都不太了解公租房政策，只是听说过。
图3-5住房来源分布图
住房质量及周边配置：在收回的有效问卷中，大多数新生代农民工认为自己住房质量、周边的绿化及卫生等条件不理想、居住区域周边的文化娱乐设施配备情况较差，具体情况如表3-1。
表3-1住房质量及周边情况表
住房设施配备情况：在收回的有效问卷中，通水通电是普遍的，电视机是基本配备的，但是，能独立拥有厨房、卫生间、洗澡间等配置的却很少，而且一般都是住在公租房、自购房或寄居在亲朋家的才能拥有。有些单位的集体宿舍、工棚配有公共的卫生间、洗澡间，但条件差强人意，居家生活必备的厨房拥有率更是十分低。重要的是新生代农民工租住的房屋存在很大的安全隐患，加之周边环境较差且没有消防措施或安全通道，一旦发生火灾或其他意外，后果不堪设想。具体情况如表3-2。
表3-2住房内部设备分布图
由于卫生间、洗澡间等室内基本配置的缺失，新生代农民工不得不去很远的地方解决生理需求，而且有时候附近的公厕卫生条件并不是很好，这在生理和心理上都会给他们带来一定的伤害；周边文化娱乐配备的不足，大大降低了他们的生活质量；由于没有厨房，农民工只能靠买饭来解决一日三餐，本来收入就不多，每天还要支付一定的餐费，如果想节省一些就只能吃的少点、差点，长此以往也会影响身体健康。而且，根据ERG需要理论，生存、生活都不能得到很好的满足又从何实现自我发展。
住房满意度：接受调查的新生代农民工根据自己的实际居住状况及感受对满意度进行了选择，经统计，对住房现状很满意和较满意的仅占11.4%、不满意及很不满意的占52.9%、一般的占35.7%，由此可见大多数新生代农民工对于自己目前的住房状况不满意，迫切想要提高居住环境与质量。
图3-7住房满意度
2.2农民工住房需求分析
在收回的880份有效问卷中，有超过一半的人打算在济南市定居，比例为55.2%，没有一人愿意回农村。而且，在调查中发现，文化程度及工资水平越高，就越渴望在城市安家。一位受访者表示，他虽然在农村长大，但是很少务农，很小的时候就进城务工，只想定居在城市并不想再回到村中生活。在农村有宅基地的接受调查者中有52.0%选择了闲置的处理方式，27.3%的选择对外租赁，即使打算定居在城市，他们绝大多数也不愿放弃农村的宅基地。通过访谈了解到他们这样做的目的是为了给自己留条“后路”，将来哪天实在无法继续在城市生活了，回家至少还有套房子有所保障。
图3-8宅基地处理方式分布图
在未来居住方式的选择上（未达到买房条件前），有高达39.0%的选择XX提供的公租房，这部分人觉得如果能通过XX保障获得住房是最佳的选择，但也有25.0%、19.5%的选择单独租赁、合租楼房，因为他们认为获得公租房的程序太繁琐、等候时间太长、申请得到的几率不高，在市场上自由选择符合心意的住房更可靠；有11.9%的选择居住在集体宿舍或工棚里，因为这样离工作地点较近，可以节省通勤费，也可以减少一定的住房支出，间接的增加储蓄；也有4.6%的选择寄居在亲戚家。受访者都表示，买房是自己的终极目标，但高昂的房价是难以跨越的鸿沟，所以现在只能在市场上租赁住房，慢慢期待住房环境的改善。
就以上统计来看，进城农民工并没有在心理上成为“城市的主人”，在他们心目中，虽然农村的居住环境、子女教育环境、医疗卫生环境等比较差，但是他们仍旧不愿意放弃农村的宅基地。这一方面是由于传统的乡土情结，但是不能回避的另个一个问题是，他们在城市没有属于自己的住房。所谓“有恒产者有恒心”进入城市的第一代农民工仍旧是具有着浓重的乡土情结，即使其子女生活在城市，具有着对城市的热爱，但是如果在城市其没有属于自己的房屋，也是难以长久的留住他们的。现在我国大力提倡城市化，但是在这个过程中，由于城市没有为其提供良好的居住环境，其对城市并没有真正的归属感；[辜胜阻，简新华，朱农等．当代中国人口流动与城镇化[M]．武汉：武汉大学出版社，1994]而且由于进城农民工没有放弃其在家乡的宅基地以及承包土地，因此农村的土地集约化进程也会受到影响。
XX结合农民工之需求，加强房地产市场调控，在保障刚需的基础上，限制房价过高过快增长；就目前来看，以济南为例，济南市2016年6月二手房均价9835元/m2济南5月二手房均价9571元/m2；济南市人力资源和社会保障局、济南市统计局联合于2017年6月15日，发布《关于公布2016年济南市在岗职工平均工资的通知》，通知指出，2016年济南市单位在岗职工平均工资为63996元，月平均工资为5333元。就以上数据来看，如果加上购置税等成本，一般达到平均收入的职工也需要两个月才能买得起一平米的房屋，而农民工往往是达不到这种收入的，因此就目前的房价来看，农民工想要在城市购买属于自己的住房基本上是不可能的。因此，XX便应该加强公租房等房屋建设投资，以XX为房东，收取较市场为低的租金，以此保障农民工具有稳定的居住环境。[刘晓泊.廉租住房纵览[M].北京:中国建筑出业出版社,2005]
图3-9房屋来源倾向分布图
综合整理分析可知，农民工住房需求倾向是：理想上偏好购置房屋，现实需求是XX提供的公租房、市场租赁的普通住房。
2.3小结
本章是对问卷结果的描述，主要总结了济南市农民工的住房现状及住房需求，为下面章节的写作分析提供了前提，做了铺垫。
第3章新型城市化背景下农民工住房困境的法律原因分析
本章主要总结了新型城市化背景下农民工住房困境，分析了问题产生的法律原因，前一章现状与需求的分析是这一章的写作依据。
3.1从户籍制度壁垒角度分析
形成于20世纪50年代后期的户籍制度是中国最重要的人口管理制度，其影响广泛而深远。在宏观上，户籍制度塑造了中国的城市化和人口流动格局；微观上，户籍制度对个体升学、就业、收入、婚姻、消费和社会融入等各方面都有影响。整体上看，目前户籍制度导致的负面影响超过了正面影响，户籍制度改革也成为当前中国最为重要的政治和经济议题。
户籍制度是以户口登记与管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括人口登记和上报制度、居民户口或身份登记管理制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度。建国初，国家为优先发展重工业，实行严格的城乡户口管理制度，一方面保证农村劳动力的稳定，为城市提供农产品的支持；另一方面，限制城乡人口流动，为城市居民提供更好的福利。全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，这是新中国成立以来第一次以法律的形式将城乡的户口登记和迁移固定下来，核心是实施城乡分割，限制人口流动，自此我国独有的严苛的户籍制度将农民排斥在城市之外。后来虽然我国进行了市场改革，户籍制度逐渐发生松动，但并没有改变城乡二元结构的状况，以户籍制度为基础的其他福利制度也没有发生根本性的转变，城市XX无法向农民工提供公共产品，许多改善居住条件的措施覆盖不到农民工身上，如申请城市廉租房和经济适用房都不包括没有城市户籍的农民工，并且房地产个人信贷中有关户籍的规定也剥夺了农民工享受住房信贷的权利。
户籍问题已成为研究我国流动人口的焦点问题，国家行政部门和安全部门对户籍制度有一定的依赖，户籍制度承担着社会资源分配的职能。户籍制度以及与此相关的社会资源分配体制是形成城乡二元结构的基础，户籍制度改革至今，仍然没有触及根本的问题，即与户籍密切联系的资源分配、机会均等、社会福利等方面。在我国，现行户籍制度已经不仅仅具有单纯的人口登记和统计的功能，而实质上成为一种“社会屏蔽”（制度，即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。同时，各级XX也通过户籍制度控制地方财政和生活资料分配，对现行户籍制度的依赖，使XX缺乏改革城乡二元户籍制度的动力。从户籍上，进城农民工依旧是农民，城市的廉租房政策、经济适用房政策、公积金政策并未完全覆盖到他们身上，如果城市继续对农民工采取排斥的政策，没有户口就很难在城市求学、就医，难以在正规部门就业，难以享受住房保障和医疗保障，无疑会对我国城镇化进程和和谐社会建设造成不利影响。户籍制度对农民工住房的排斥主要表现在以下几点：
第一、户籍分割造成城市公共住房保障对农民工的排斥。目前我国的户籍改革只限于表面的户籍开放，与户籍制度相关的社会保障制度、福利制度并没有进行相应的改革，进城农民工并没有获得与城市市民相同的住房保障权利。虽然我国先后于2007年10月30日发布《廉租住房保障资金管理办法》和2007年11月19日《经济适用住房管理办法》，但这两个文件均规定了受保障的人群是“城镇中低收入群体”，对于农民工的保障却并未提及。这其中的原因是城市XX认为本地城市低收入人群享用地方财政资金很正常，而农民工没有城市户籍，就无法纳入到城市的公共住房保障体系。农民工只有城市的工作，却没有城市的户口，只实现了职业的转化，没有实现身份的转变。农民工虽然生活在城市里，但“农民”的身份没有改变，享受不到城里人的待遇，受到不平等的待遇。这一系列以户籍制度为核心的制度安排，是户籍制度对农民工的排斥。
第二、户籍制度对于资源的控制，造成农民工相关资源匮乏。城乡两种户籍制度，导致社会资源的配置也是先城市后农村，先工业后农业，把农村和农民排斥在社会资源之外。城市市民拥有城市户口，享受着就业、医疗、教育、社保等公共资源，是户籍制度的既得利益者，市民自然不愿放弃自己的利益。而对于城市XX来说，一方面，户籍制度控制着地方财政和资源的配置，城市XX对于城市就业、基础设施等的压力长期存在，对城市人口规模的控制依然是XX的选择；另一方面，XX不希望城市的资源被外来人员分享，实施与城市居民利益一致的政策导向，现行的户籍制度使城市XX免去为进城农民工群体提供公共服务、制度保障等各项职责。
第三、户籍因素对农民工住房心理的约束。户籍不仅是一种身份的区分，而且有明显的社会地位之分。现行户籍制度不但把农民工排斥在制度之外，还对他们的心理造成了约束。进城农民工普遍认为自己低人一等，是城市的“过客”和“局外人”。可是从农民工自己对于市民化意愿的角度来看，大多数农民工还是希望能够成为城市居民中的一员。武汉大学经济研究所课题组的《2016年中国农民工情况调研报告》中指出，有接近七成的农民工希望在条件或政策许可的情况下能够脱离农村，成为真正的市民。在市民化的影响因素中，九成农民工认为城乡分割的就业制度、户籍制度、社会保障制度和城市住房购房制度等影响了这一市民化进程。[2007年月，武汉大学农民工课题组在武汉、广州、深圳、东莞和湖北省、河南省等部分农村地区进行
了一次农民工最新情况问卷调查。]民工的这种态度又加深了XX对其的态度，在此循环中，导致了多次的不平等，这种户籍的排斥也会长期出现在我国制度体系之中。
总而言之，户籍制度的改革不是取消现有的户籍登记制度，而是要进一步剔除附加在户籍制度上的各种不合理的福利制度，从而实现城市人口和农村人口真正意义上的平等。在户籍制度与城镇住房保障制度方面，解除其中一种制度限制就能使一大批新生代农民工的住房保障得到解决，但我国目前的总体情况却是既存在依附于户籍制度上的住房保障制度，城镇住房保障体系又把新生代农民工当作“客人”甚至“路人”，没能真正邀请他们成为“家庭一员”。
3.2从房地产法律制度设计角度分析
住房对于每个家庭来说是非常重要的，它影响家庭的各个方面，诸如个人及子女的受教育机会、工作等，社会保障制度是对人们基本需求的保障。住房保障作为社会保障体系的重要组成部分关系到人们是否拥有房屋、是否能够安居乐业的重要问题，在经济生活中发挥着巨大作用。2010年“中央一号”文件中提出完善农民住房保障体系建设首先要多渠道改善农民工居住条件，同时鼓励有条件的城市将已经拥有稳定职业并且在城市居住达到一定年限的农民纳入城镇住房保障体系之中。
住房保障制度是指国家或XX为无法解决住房问题的群体提供的一种政策支持或事物帮助的保障体系。在这个社会上，并不是每个人都能够凭自己的能力解决住房问题的，这个时候就需要XX通过政策或资源实现这部分人的安居愿望。简单说就是XX及相关部门对没有能力通过市场手段解决住房问题的低收入家庭提供相关政策帮助，以保证人人有其屋。住房保障制度大体分两个方面：一是通过现金补贴和购房补贴形式，称为“明补”，如住房公积金；二是通过优惠的价格提供住房或减免资金，称为“暗补”，如廉租房。”农民工住房保障不仅仅为农民工提供住房，从更高的层面来讲还要帮助农民工构建社会支持网络，帮助其融入城市，从而消除“社会排斥”。[孙斌栋,刘学.欧洲混合居住政策的研究述评及幻小城市规划.2010:96-102.]
市场经济条件下，为了保障每个社会成员都有住所，单靠市场解决困难群体的住房问题是不够的，XX需要实施一些特殊的政策来帮助这部分人。我国XX虽然做出了很多的努力，但收效都不是很大，在一些地方甚至出现了与原政策背道而驰的现象，如“骗租”、“开着宝马住保障房”的现象，这就造成真需要住房保障的弱势成员被排斥到住房保障之外。这种排斥就是一种制度性排斥，这种排斥是对弱势群体（包括农民工群体等）住房能力的一种剥夺，住房问题影响着该群体的经济收入、社会地位等，这势必会造成新的贫困。
而在我国房地产市场，房价高企，这并不仅仅是我国房屋刚需所导致的，更加因为房地产投资炒作而导致的，北京的房价在改革开放之后涨了几十倍，这甚至可以说是全国的大中型城市的通病。房地产市场的泡沫，不仅使得具有购房刚需的人其刚需难以保障，而且具有着十分强大的危机。房地产泡沫是这些年民众讨论的热点、房产调控也是这些年XX的重要经济调控行为。通过房地产调控政策发力，一二线城市的房价整体已经得到控制，但是在全国层面关于房地产市场仍旧没有整体性的制度设计。
3.3从城市化进程角度分析
中国的城市化主要开始于20世纪70年代后期，改革开放后。人是城市的主体，是城市化的出发点和归宿。城市化的进程，也要首先确立以人为本的思想，首先需要广大农业劳动者有真正的择业、择地自由、打破把农民工固定在土地的人为枷锁，完善土地政策、户籍政策和社会保障体制；在城市化的各个阶段要充分考虑和注意城市化过程中人的利益。
城市化的过程中出现过而且还将要出现很多问题。我们要坚持城市化本身从促进人们生产方式、改善人们的生产方式、提高人们价值观念出发，以此来监督和指导我们的工作；不断发现问题、解决问题、以人为本的可持续发展之路，才是城市化的长久之路。中国社科院社会学研究所曾在2011年发布的2012年社会蓝皮书《2012年中国社会形势分析预测》称，2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，城镇人口占总人口的比重首次超过50%。这标志着中国发展进入了一个新的成长阶段，城市化成为继工业化之后推动经济社会发展的新引擎。
当前随着城市化进程的加快，越来越多的农民工涌入城市，根据目前国家政策，解决他们的城市住房问题是一个迫在眉睫的问题。早在xxXXXX曾指出“要让人民活得有尊严。近年来X总X也时刻关注民生问题。不断涌入城市的农民工，他们渴望在城市得到发展。因此对于他们来说，住房需求量会随着城市的建设与发展会越来越高。但是当前城市住房供应量却不能满足日益增长的进城农民工住房需求。要想根本解决该问题，必须构建住房需求长效机制。
第4章国外法对我国探寻农民工住房路径的启示
4.1X化解城市低收入群体住房问题的法律实践
在西方发达经济体中，X是对住房市场干预最少、住房市场化程度最高的国家。即便如此，X联邦XX通过公共住房供给政策、住房补贴政策、商品房融资政策为城市低收入家庭提供了多样化的住房支持，成功地应对了困难群体的住房需求，极大地提升了城市经济社会发展的质量和效益。X针对城市低收入群体的住房政策以“租购并举”为基本特征。租房政策以帮助低收入群体“住得起具备宜居性的住房”的为目标，具体实践中经历了以XX兴建公共租赁房为主的住房供给策略和以房租券补助低收入者支付能力的需求供给政策。
X在大萧条结束后的年就制定了第一部住房保障法案，即《临时住房法案》，该法案为X公共住房的发展提供了整体性的政策框架。1937年，XXX颁布了第一个对住房保障做相应规定的法案。40年代末，国会又通过了《全国可承受住房法》，加速了X住房建设的步伐。30年后，为了缓解中低收入人群中，房租占了过大比重的问题，X的住房政策规定XX必须为低收入者提供租金不能超过私有住房租金的50%的住房，甚至要更低。另外，XXX每年还拨款180亿美元公共住房资金补助，加大住房建设力度，同时对地方或者私人机构建设公共住房的，将提供财政方面的补贴，对于建设廉租房的开发商，XX会对其进行减免相应税收的政策。
4.2德国住房政策的法律实践
从19世纪住房问题开始凸显到现在的21世纪，德国在解决住房保障问题上进行着各种实践与探索，最终形成了一套完善的制度体系——住房储蓄与公房建设、房租补贴与金融支持等。在这些制度中我认为最具有特色、最值得借鉴的就是住房储蓄制度，它在德国也有着较长的发展历史。德国第一家住房储蓄银行是在1924年诞生的，1931年出台了有关住房储蓄的法律，从此住房储蓄制度便处于国家的监管之下。经过不断的发展与完善，现行的德国住房储蓄制度的主要特征是：第一，如果想要获得贷款资格，储户必须先进行一定的储蓄，而且每月储蓄的额度要达到一定的标准，该标准就是储户和银行签订的“购房储蓄契约”里的“契约金额”的5‰，当存满“契约金额”的50%后，储户就可以拥有全部金额的贷款权；第二，住房储蓄款的存款和贷款利率是固定的、是低于市场平均利率的，而且不容易受通货膨胀、外界资金市场波动的影响，运行具有独立性，处于德国资本市场之外；第三，为了更好地施行监管，德国出台了《住房储蓄法》，该法规定住宅储蓄必须专款专用，对住宅储蓄款的经营原则进行了明确，绝对不能对该项款进行任何存在不安全因素的交易，要保障和提高住宅储蓄的安全性；第四，XX会采取多种多样的优惠措施，从而刺激鼓励居民的热情参与。简单来说，住房储蓄银行是关键核心点，它像是一座桥梁，连接着市场与低收入者这两座分别位于左右两边的“城市”，将从左边容积的资本经各种程序转化后提供给右边，形成一种保障。德国住房储蓄制度的成功实施是大量法律法规、政策措施的配合，XX、企业大力支持的结果，它的最大特色和优点就是：政策性与商业性的完美结合。
还值得借鉴的一点就是，德国更加强调XX的责任，这又是它与其他同样是市场经济国家的不同，尤其是在住房保障方面，德国XX扮演了主要角色。
4.3新加坡普惠式住房的法律实践
公共组屋制度是新加坡在住房保障方面最成功的经验，许多国家都纷纷效仿，成为住房保障经典制度。虽然现在取得了举世闻名的成功，新加坡市民也都无需为住房问题担忧，但是早在1959年自治XX成立时住房是极度短缺的：有接近40%的人口是居住在贫民窟和棚户区，居住条件的恶劣程度可想而知。为了改变这种境况，新加坡自治XX把解决住房问题放在首位，开始了各种保障性住房制度的实践与探索，采取了以XX为主导建设与分配住房的方式，大力兴建公共组屋，经过半个世纪的努力，新加坡终于实现了“居者有其屋”的目标，摆脱了当时严重的房荒状态。
新加坡实行保障性住房制度的一个重要特点就是普惠制，属于高收入阶层的部分群体依靠市场获得住房，剩下的大部分人口由XX为其提供保障性住房，主要是组屋，它的特征是：租金低廉、售价低廉。
作为新加坡住房保障制度的主体，公共组屋不仅可以出租还可以出售，这与大部分国家的保障性住房只供出租不供出售不同，也正因如此，公共组屋制度才能如此成功。家庭月收入8000新元以下的家庭是公共组屋制度的主要保障对象，保障方式可以是租赁的形式也可以是出售的形式。具体方法是：按家庭收入划分阶层，分为低收入阶层和中等收入阶层。主要釆取租赁的方式向低收入阶层提供住房，租金也是非常低廉的（约为市场租金的一半），此外XX还为他们提供额外的租房补贴；主要釆取出售组屋的方式向中等收入阶层提供住房，也就是他们可以申购组屋，根据收入的不同可申购的组屋户型也不同，同时建屋发展局会根据出售组屋的户型给予不同折扣的优惠。
此外，作为新加坡保障性住房制度历史上的一种创新，1955年建立的中央公积金制度在解决住房保障问题方面也发挥了巨大的作用。制度规定雇主和雇员必须按照规定的缴纳比例及时缴纳公积金，也就是说这是强制性的，雇主与雇员不能随意决定是否缴纳或缴纳多少。公积金的收取、使用都由XX成立的中央公积金局统一管理，公积金的用途主要是员工养老、医疗、住房等费用的支出，其中有80%用在了住房和保险费用。
4.4启示
本章主要总结并列举了国内、国外在探索解决住房保障问题上的经验与做法：对国内的五大模式进行了具体的描述与比较的分析，选取了德国与新加坡这两个在解决低收入群体较为成功的国家作为实例进行了概括说明。无论哪个国家和地区要想解决住房保障问题就要不断进行实践和摸索，都要经历成功与失败，但有一条永恒不变的原则那就是与国情、地情相符。就以上各个国家的实践来看，国家的介入对于保障城市低收入群体的居住条件，具有十分重要的价值[朴升旭.韩国《住宅租赁保护法》对我国的借鉴意义[D].延边大学.2017.]，甚至可以说，在市场难以保证低收入群体的居住环境的情况下，必须要求XX履行其责任，积极通过各类政策、法规保障低收入群体的居住环境。这一章的总结、说明为下一章建议的提出提供了依据，希望可以在此章的基础上提出既有特色又有效用的意见措施。
第5章立足国情提出解决新型城市化背景下农民工住房的法律路径
5.1限制投机购房、保护刚需
“房住不炒”成为未来调控的主导思想，房地产调控政策叠加效应逐步显现，住房销售市场趋于理性发展，房屋居住属性不断增强。十九大报告中指出，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。
新中国房地产市场形成于上世纪80年代中后期，从90年代开始逐渐发展起来。在1995年至2015年这20年时间里，全国商品住宅房屋竣工面积共计913760.55万平方米。在此期间，城镇人口共增加41942万人。保障房覆盖率按20%进行计算，我们可以得出2015年城镇居民人均房屋居住面积为27.2平方米。由此可见，我们国家城镇居民人均居住面积从理论上来说并不低。由此我们可以得出结论，即导致房地产市场价格轮番上涨的原因可能不主要是供给数量不足的问题，供给结构、需求动机等也许扮演着更为重要的作用。
从供给结构上来看，应增加90平米以下小户型的供给比例，在拿地环节XX应向开发商明确提出相关要求。此外，要对炒房行为进行严厉打击和控制。目前我国房价持续攀升主要是因为房地产产品已经成为了重要的投机工具，一部分人的购房目的只是期待依靠房价上涨获取暴利，严重偏离购房居住的核心功能。在这样一个全民炒房的社会中，炒房民众在促成房地产泡沫膨胀中起到了推波助澜的作用，直接威胁房地产行业的健康发展，也使得真正有购房需求的普通百姓，尤其是想要在城市生存的农民工人群只能“望房兴叹”。各地XX应制定相应的市场准入与退出条件，严厉打击对房地产的投机行为，回归住房的“居住”属性。
十九大之后，为贯彻十九大精神，例如，天津市国土房管局制定出台了《关于印发关于规范限价商品住房管理有关意见的通知》，通过严格资格审核、明确选房顺序、规范上市转让和加强市场监管，进一步完善本市限价商品住房管理政策。住房市场供应渠道的多源化，被认为是房地产调控长效机制中相当关键的一个环节。在租房市场，壮大租赁，构建“租售并举”、“先租后买”、“先买房后改善”的住房供应新体系已经推出。而共有产权住房京沪试点，也成为继商品房市场之后，住房市场供应中一种新的尝试。多方面的调控策略同时发力，11月70个大中城市中一线城市楼市价格环比继续下降，也呼应了调控效果。
5.2需求侧长效机制
随着城市化进程的加快，越来越多的农民工涌入城市。快速城镇化意味着大规模人口进城，从而产生巨大的住房需求。2015年，我国城镇化率达到5 6.1%，城镇常住人口达到了7.7亿。据估计，到2020年、2030年和2050年，我国城镇化率将分别达到60%、70%和80%左右，这意味着分别新增约5000万、1.9亿、3.3亿人口。根据以往的中国人口流动经验，2008-2011年间，新增城镇人口有75%左右在100万以上人口城市，其中以北上广深为代表的长三角、珠三角、京津冀地区的城市以及部分省会城市最具人口吸引力。三大城市群的中心城市此轮均经历了快速上涨。除此之外，我们也看到，其他一些省会城市也对本省人口具有很强的吸引力，比如郑州、济南、成都、安徽、福州等，此轮也都经历了较高的涨幅。大规模的人口流入，会产生巨大的住房需求；同时，巨大的人口流入潜力则意味着较高的房价增长预期，又会引致房地产的投资需求。
除了受快速城镇化的影响之外，二胎政策会提高城市人口自然增长率，会增加单个家庭的住房面积需求，同时会提高单个家庭对多套住房的需求。另外，城市发展过程中伴随的城市更新改造、收入水平提升等都会不断提高住房需求。
对于在城镇化过程中人口吸纳能力较低、人口增长缓慢甚至负增长的城市或地区来说，房地产市场需求较低，去库存压力较大。由此，各个城市由于不同的人口规模、不同的吸纳能力、不同的增长潜力，会产生不同的住房需求，从而形成了全国房地产市场分异的格局。
5.3构建农村宅基地有偿退出机制作为供给侧的补充机制
随着城市化的建设，越来越多的农民涌入城市，他们的住房问题是一个长期而重大的问题。
根据对济南市农民工的调研显示，农民工进城务工后，其在农村的宅基地基本处于空置状态，农村宅基地成为了农民的一个固定资产，并且处于沉睡状态。农村情况千差万别，推进宅基地制度改革，建立宅基地退出流转机制，是一项复杂的系统工程，要坚持目标导向、问题导向和底线思维，以保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点。
推进农村宅基地有偿退出机制，以农民自愿为前提，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导宅基地以整村或“蚂蚁搬家”等多种形式规范有序退出。各地可结合实际明确宅基地收回程序和补偿标准，对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励。对有退出意向又不想彻底失去宅基地权利的农户，可采取“留权不留地”、颁发地票期权等方式，在一定时间内保留其作为农民身份的宅基地申请权利。农民放弃宅基地后，在获得一部分财产性收入的前提下，不影响其农村集体土地承包和集体资产权益。
5.4构建住房租赁法律体系
自十九大以来，各地发展住房租赁市场动作频现，通过调研发现，增加租赁供给、搭建官方租赁平台成为当前租赁市场的新趋势。自国家提出建立“租售并举”的住房制度以来，租金市场迎来发展机遇，租户选择日益多元。业内人士以及专家表示，还需进一步调整供地结构，加快住房租赁制度体系建设。
根据中原地产不完全统计，全国当前发布租赁新政策的城市已经超过50个。十九大以来，租赁政策力度更是空前。例如，广东省出台了《广东省人民XX办公厅关于放慢培育和开展住房租赁市场的施行意见》，这一政策的中心是鼓舞房屋租赁，亮点是商业用房可改爲租赁住房，土地用处可调整爲寓居用地，以及房屋租赁可以减税，等等。上海市发布的住房发展“十三五”规划中提出，“十三五”期间，上海市租赁住房用地供应占比约为31%，推出租赁住房共计70万套，加快住房市场向租售并举转变。四川省XX发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，提出到2020年，全省基本形成以市场配置为主、XX提供基本保障的住房租赁体系。安徽省XX下发《关于加快培育和发展住房租赁市场的通知》，提出公积金可以支付房租，培育一批租赁机构等举措。
但是，仅就目前的立法以及相应的政策出台来看，主要仍旧是各个地区所进行的试点性质的探索，并没有在国家层面出台具有明确指导性的规范性文件以及正式的法律法规，xxx准备发布的行政法规《住房租赁管理条例》立法正在调研过程中，因此就整体制度建设上来说还缺乏相应依据。在未来一段时间内，应该会出台行政法规进行统筹与指导，甚至应该通过全国人大或者全国人大常务委员会制定法律对城市房屋租赁市场的规范、保障低收入全体的住房，予以立法上的保障。
5.4.1建立和完善农民工住房公积金制度
住房公积金是指城市职工按一定比例缴存的用于住房支出的个人住房资金。住房公积金具有积累性和专用性两个特征。年《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》发布，各地陆续遵照《意见》出台实施适合农民工的公积金制度，沿海地区一些省市早就出台了相关的农民工公积金制度，并取得了一定成绩。2010年建设部明确指出，要将农民工逐步纳入到公积金制度当中，这打破了住房公积金制度长期以来被认为是城市市民独有福利这一现象。
然而我国农民工对住房公积金保障制度在实施过程中面临农民工自身认识不足问题，我国农民工普遍文化素质不高，难以理解住房公积金的必要性和重要性，这由于农民工在城市打工的主要目的还是赚钱来提高家人生活水平或者衣锦还乡，而对于缴存的公积金没有明确的认识，沿海地区针对这种情况采取了措施。福建省泉州市在提取公积金出台政策：对返回原籍工作、住房公积金贷款余额为零的农民工，在自己提出申请之后，在相关部门办理公积金支取和销户手续，保证其在务工地享有的权益得到继承。当然，要使住房公积金制度真正惠及广大农民工，还有很多问题亟待解决。如农民工住房公积金由谁来缴纳？怎样缴纳？缴纳后农民工以什么样的方式享受公积金仅仅出台了好政策远远不够，XX还应当制定出实施细则，真正为解决农民工住房问题提出方案。
5.4.2加快住房租赁法律制度体系建设
实际上，建设官方租赁平台，规范租赁市场，只是我国住房制度改革中的一步。中国指数研究院研究报告认为，长远来看，租赁平台、市场主体等仅涉及到发展租赁市场的执行和效率部分，在更深的保障居民的居住权利和公共权利层面，还有赖国家相关住房法和租赁法的出台。要使房地产稳定健康发展，未来要在调整住房发展内涵和住房发展定位的基础上，推动住房法的制定和出台，推进住房政策的法制化。
通过立法，明确租赁当事人的权利和义务，保障当事人的合法权益，建立稳定租期和和租金等方面的制度，逐步使租房居民在基本公共服务方面与卖方居民享有同等待遇。同时也要建立健全住房租赁监管的体制机制，明确相关各方的职责，加大对违法违规行为的处罚力度。
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