监狱干警执法管理面临的新问题及对策

　　摘要

监狱作为国家刑罚执行机关，肩负着改造罪犯和维护社会稳定的神圣责任，推进执法的公平、公正，打造一支执法文明、素质过硬、业务精通的监狱干警队伍是维护社会和谐稳定的客观要求。监狱干警执法管理工作要实现规范化、制度化，出成效、出质量，实现造就守法公民的目标，严格规范监狱干警的执法行为，落实对罪犯依法严格管理和科学文明是应当的、必要的；而通过健全法律法规，规范、约束、促使罪犯接受管理、认同管理和服从管理也是同等的重要。

但不可忽视的是，在执法管理过程中，监狱干警在与罪犯的改造及管理过程中，必然会形成监狱干警与服刑罪犯产生一定的矛盾关系，甚至是比较激烈的矛盾对抗关系。如何通过建立规范的执法管理制度，实现对罪犯的惩罚、矫治与改造，如何最大化的减缓监狱干警和罪犯的对立关系，这正是本文研究的关键所在，也是本论文需要解决的课题。

本文首先梳理了监狱执法管理以及监狱干警的相关理论研究，对监狱干警执法管理中目前存在的问题以及要素相关联要素进行各维度分析，提出了监狱干警在执法管理中的定位作用以及如何调节与罪犯的关系，通过建立监狱干警与罪犯的沟通管理机制、建立监狱干警文明执法的监督机制、建立监狱干警岗位管理制度、建立监狱干警与罪犯的绩效考核制度等制度，有效的解决了监狱干警执法管理面临的新问题，本文还进一步提出了监狱激励方面问题的针对性的解决途径并对监狱执法以及相关管理制度制定了具体的对策，为进一步的对策实施提供了有力的理论支持。

　　关键词：监狱干警；监狱执法；监狱

　　第一章绪论

　　1.1研究的背景及意义

1.1.1研究的背景

监狱是改造罪犯的的最后一个环节，在公平、改造罪犯等方面起着非常重大的作用。自新中国成立以来，我国高度重视监狱工作，监狱干警执法管理取得了非常大的进步，逐步制定了符合有中国特色社会主义的监狱干警执法管理制度。但是，由于存在政治和经济制度等相关因素，中国监狱实行“一元多能”的管理管控模式。我国实行改革开放后，监狱作为我国XX的重要组成部分，传统单一的监狱干警执法管理机制不再适应新时代的改革步伐，出现了监狱法律体系不完善、管理工作制度不健全、组织机构设置不规范、监狱干警队伍素质低下、监狱经费严重紧张、监狱安防信息化建设落后等问题。

2003年6月25日，中国监狱机制改革工作会议在北京召开。我国xx提出：“以司法机制和工作机制改革为契机，对监狱机制进行改革”，做出了对监狱干警执法管理机制进行深化改革的重要指示，通过对个别省份的试点，逐步完善监狱机制改革的目标任务，并依据有效的改革经验全面加以推广。但是，监狱干警执法管理机制没有现存的成熟样本，在全面推进监狱干警执法管理机制改革的过程中，势必会存在着较多的问题和矛盾。本文通过研究国内外监狱干警执法管理机制，对监狱的职能、发展、改革试点工作、监狱干警队伍建设、监督机制等问题，结合国内外监狱工作管理发展的先进理念，对我国监狱干警执法管理机制进行了深入的研究，进而提出了监狱执法管理的具体措施，力求在一定程度上完善我国监狱干警执法管理机制改革，丰富和充实监狱干警执法管理机制改革的研究理论[[[]董开军.司法行政学.北京：中国民主法制出版社，2007]]。

1.1.2研究的意义

目前，在创建和谐社会的氛围中，践行科学发展观，实现我国各行各业的和谐与科学发展是我国最优先最重要的任务。监狱因其属性而引起各社会群体的较强关注，监狱作为我国暴力机关，如何有效做到依法治监、文明执法、实现监狱和谐、促进社会稳定发展成为了目前监狱管理层的关键指标。如何正确运用科学发展观，健全和改善监狱干警执法管理制度，这是所有监狱管理层和社会共同面临的课题。监狱作为国家惩罚罪犯的执行机关，担负着改造罪犯和维护社会稳定的重大责任，有效推进监狱干警执法的公平、公正，打造一支执法文明、素质过硬、业务精通的监狱干警队伍是维护社会和谐稳定的客观要求。监狱干警执法管理工作要实现规范化、制度化，出成效、出质量，实现造就守法公民的目标，严格规范监狱干警的执法行为，落实对罪犯依法严格管理和科学文明是应当的、必要的；而通过健全法律法规，规范、约束、促使罪犯接受管理、认同管理和服从管理也是同等的重要。

但不可忽视的是，在执法管理过程中，监狱干警在与罪犯的改造及管理过程中，必然会形成监狱干警与服刑罪犯产生一定的矛盾关系，甚至是比较激烈的矛盾对抗关系。如何通过建立规范的执法管理制度，实现对罪犯的惩罚、矫治与改造，如何最大化的减缓监狱干警和罪犯的对立关系，这正是本文选题的关键所在，也是本论文需要解决的课题。本人作为一名监狱干警，在对罪犯执法和管理过程中，同样也遇到了一些新的问题与困惑，通过对当前监狱执法管理过程中存在的问题剖析，从依法治监，推进监狱法制建议的角度，提出了广大监狱干警共同面临的新问题并提出思路和建议[[[]程春明.司法权及其配置.北京：中国法制出版社，2009]]。

　　1.2国内外文献回顾

1.2.1国外研究现状

自80年代以来，西方国家的监狱干警执法管理机制改革最具有影响力的是对监狱私有化的实践，并取得了令人瞩目的发展。监狱的私有化是将监狱功能由公共部门向私人部门转移的复杂过程，主要集中在两个方面。一是成本的节约和效率的提高；二是公有化监狱与私营化监狱在质量和绩效方面的研究。

MAXIMUS会计事务所将亚利桑那州的私营监狱进行了成本分析，发现能为州XX在每名罪犯身上节省5.49美元[[[]丙明杰.管理学现代的观点.上海：上海人民出版社，2006]]。

Patrick Bayer指出在运营成本上私营监狱要低于公立监狱[[[]樊勇明，杜莉公共经济学.上海：复旦大学出版社，2006]]。

俄托尔申提出由私人投资建设监狱，然后由XX根据犯人数量进行补助，这样可以大大的减轻国家的负担，如果私人监狱不能保证对罪犯的关押和改造，就吊销其营业执照。而且这一举措在俄车臣共和国内进行了试点[[[]陈光中,崔洁司法.司法机关的中国式解读.中国法学，2008]]。

Vera Institute of Justice尽管在数字上显示私人监狱在每名囚犯身上节省了一定的费用，但是私营监狱却在为犯人重返社会的帮扶上非常欠缺，一定程度上了也增加了监狱干警执法管理的总体成本，因此，目前还无法肯定的说私营和公立监狱两者哪个更好[[[]高寒.监狱经济机制改革研究.中国市场出版社，2005]]。

Segal and Moore指出，在监狱行业内引入竞争对象私营化监狱后，必然会对整个监狱系统的行为方式产生一定的影响。无论是出于什么原因，这对于工作人员和管理者提高效率，改进质量都有一定的促进作用[[[]陈柳裕,法制冰人——沈家本传.浙江：浙江人民出版社，]]。

XXX问责局GAO认为不能以静态的方式对私营化监狱与公有化监狱在服务质量方面进行比较，而应以动态的方式进行，因为时间发生变化，绩效比较也会存在差异，

但公营化在私营化的竞争促进下，可能会在成本和效率上发生变化[[[]韩玉胜.刑事执行制度研究.北京：中国人大学出版社，2007]]。

1.2.2国内研究现状

王明迪提出“监企分开、收支分开”成为新时期改革的中心内容；“规范运行”为改革提供了制度保障[[[]建淼公.权力研究：立法权、行XXX、司法权.浙江：浙江大学出版社，2005]]。

王平强调监狱机制改革首先要借鉴国外有效的监狱行刑制度和成功经验，促进我国监狱改革及现代化建设另一方面要继承和发扬我国传统的行刑理念和管理机制，洋为中用，古为今用，实现预防和减少犯罪这一最终目标[[[]李邦军.论司法审判与司法行政之分离.西南民族大学学报人文社科版，2004]]。

王志亮指出我国现行的监狱干警执法管理机制已经不适应当前社会发展的要求，必须进行全面改革，提出明确监狱机构体系的归属，确立监狱机构三位一体的思路[[[]刘武俊.关于深化司法行政理论研究的若干思考中国司法，2009]]。

季忠芳指出监狱内存在严重的“权责不对等”问题。这种问题的存在导致监狱干警执法管理者过度的在职消费、缺乏工作动力以及过度追求短期效用[[[]迈克奈卫尔.英国监狱及其组织原则、管理制度和监管体系.北京：中国检察出版社，2007]]。

杨书主要是从监狱干警与监狱企业利益的关系问题进行分析，指出监狱干警执法管理机制中的管理权责配置问题[[[]苏惠渔，孙万怀.论国家行刑权.北京：北京大学出版社，2006]]。

综上所述，我国监狱干警执法管理机制改革还比较滞后，而且监狱干警执法管理的理论研究也不够全面，因此，对监狱干警执法管理机制改革的研究还需要进一步的深化。

　　1.3本文的研究

监狱干警依法管理教育改造罪犯，是党和国家、人民赋予的权力，如何执法、如何遵纪守法，直接关系到我们党和国家的形象。近几年来，监狱干警的整体素质有所增强，执法执纪水平也有所提高。但是在实际工作中，监狱干警执法管理面临很多新的问题和挑战，甚至监狱警察执法犯法、知法犯法等违法乱纪行为还是时有发生。在监狱干警执法管理面临的新问题及对策这个课题上，本论文将采用以下研究方法：

1.文献研究法。文献研究法是本文基本的研究方法之一。通过对近几年相关文献查阅、整理和分析，总结前人在该领域的研究成果和不足，为本文的理论研究奠定基础。

2.监狱执法管理理论研究，并对监狱干警在执法管理中的定位给予分析研究。

3．采用问卷调查及访谈调研，准确把握监狱干警执法存在的问题，对所产生的问题进行分析并寻求改进方案。

　第二章监狱执法机制概述

　　2.1监狱的内涵

监狱作为惩罚罪犯的国家暴力机关，它是人类社会历史发展和逐步进化的产物，伴随生产物质、私有制、阶级斗争和国家的建立而产生。在其本质上，监狱是国家的暴力机构与执政手段，具有惩罚罪犯和改造罪犯的根本属性。矛盾、暴力、各级政党、反抗、镇压等，是监狱的外在体现和本质属性。古今中外，监狱就是暴力、专政、阴森、恐怖的专属标签，监狱机构对罪犯的震慑和处罚一直存在，这是监狱的天然属性。纵使未来监狱执行先进的刑罚理念来体现和弘扬社会的进步，但作为惩罚和威慑罪犯的天然属性不会随之改变。换言之，监狱即使未来在称谓上不叫“监狱”，但它的本质属性仍然不会改变[[[]王秉中.外国监狱概论.北京：金城出版社，2003]]。

社会的逐步发展，刑罚主张的改变，监狱所拥有的惩罚与威慑的单一属性将会发生彻底转变，它将会被赋予更多文明、与现代刑法理念相结合的更多属性。在我国，监狱法中用“监狱是国家刑罚执行机关”取代“监狱足无产阶级专政的工具”的表述，不仅是立法的政治淡化，而且从科学定位和独特功能的界定和深化来重新定义监狱的根本属性。在当今信息化社会，监狱干警更要透彻领会和把握监狱的多重属性。在大力倡导以人为本、全面贯彻落实科学发展观的信息化时代，假若片面的、绝对的强调阶级斗争的执政理念，反而严重违背了以人为本的社会发展理念和实现依法治国的目标。所以，运用多学科、多维度深入研究监狱干警工作显得尤为关键。

在当前信息社会高速发展下，我国社会政治、经济、文化也会得到全面深入的发展，监狱作为我国惩罚执行机构，监狱也面临着深化改革、不断创新、加快发展的首要任务。在当前社会矛盾日益突出、监狱监管形势越来越复杂、罪犯犯罪形态多样化等情况下，监狱需要不断强化和履行自身职责，创造新的监管机制，变革监狱干警执法理念，才能高效地为国家的稳步改革和构建和谐杜会服务。一般来说，监狱具备以下特性：

一是惩罚特性。对监狱来说，惩罚罪犯的目的是为了更好的改造罪犯，把罪犯改造成为知法守法的好公民。

惩罚一直以来就是监狱存在的前提，是执行刑罚的天然属性，换言之没有惩罚就没有监狱的存在必要。监狱作为刑罚执行机构，在法律上体现惩罚合法性尤为重要。惩罚手段主要是通过依法剥夺罪犯的人身自由、限制罪犯权利、实施监管与教育改造等措施来实现的。

二是改造特性。改造特性是监狱的核心属性，在执行处罚的过程中，采用相关手段和方法，通过组织罪犯加入具有法律强制性的活动中，以用来改变罪犯恶习和不良的行为习惯和生活习性。监狱的天然属性就是依法处罚，强制性转变罪犯的恶性思想，使其成为守法公民。通过改造活动和教育活动，让罪犯认罪伏法、改变思想、改正恶习、学习知识、掌握技能，使其成为自食其力的劳动者，为将来刑满释放后打下坚实的基础。

三是防卫功能。防卫功能是监狱存在的基础，监狱强制罪犯进行劳动改造，通过劳动改造使其学习一技之长，养成遵纪守法的好习惯，大大降低罪犯二次入监率，同时警示、威慑、教育社会上可能会犯罪的不法分子，可大幅度减少潜在的不法分子走上犯罪道路，以至于成为社会的破坏者[[[]王舸司法行政方法论法制与社会，2009]]。

　　2.2监狱的职权

一直以来，社会上大都认为监狱是改造人、教育人的国家机器；监狱工作是功在当代、利及后人的国家事业。这反而高估了监狱处罚与改造的作用。监狱不仅是改造罪犯的暴力机关和执政手段，更是一门具备很强专业性的专业技术。因而，监狱在对社会稳定发挥巨大作用的同时，也应该全面科学的了解监狱工作的权限及特性，这样更加有利于全面了解监狱干净执法管理工作的价值[[[]王利荣.信息时代的监狱干警执法管理模式创新.北京：法律出版社，2009]]。

监狱干警作为国家处罚的执行者和管理者，拥有依法执行的权利，一般拥有处罚执行权、管理罪犯权和改造罪犯权三个类别。是否收监、是否减刑假释、是否批准监外执行为处罚执行权的主要内容。依法对罪犯进行管理是管理罪犯权的权利，对罪犯实行分级处理、使用警械、通信检查、处罚罪犯、监内侦查等是管理罪犯的常见手段。教育改造、劳动改造是改造罪犯最常见的两种形式，也是改造罪犯权赋予监狱的权利。

判处死刑缓期、无期徒刑、剩余刑期超过1年以上的有期徒刑，这三大类才符合监狱处罚执行。针对监狱刑事执行权的法律定位，到底是行XXX还是司法权，外界观点不一，本人认为，监狱刑事处罚权属于行XXX范畴而不是司法权范畴，国家宪法、法律赋予国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的行为属于行XXX，它属于国家XXX的组成部分。国家机关针对对当事人之间的纠纷和矛盾居中进行判断，并进行最终裁决的一种行为属于司法权，它从属于宪法权力[[[]王茂生.欧洲监狱制度与进展工商出版社，2004]]。

　　2.3监狱与其他社会现象

监狱是特殊的社会机构，属于国家的上层建筑。各个社会现象的存在和发展必然影响监狱的发展，如果能够正确理解和调节监狱与社会的相关关系，将会使监狱充分地为政治、经济和社会发挥重要的作用。

2.3.1监狱与政治的关系

监狱属于政治的一部分，并为政治提供服务功能，监狱的存在前提本质上是为了统治者的政治需求，这导致监狱与国家XXX、政策、民主、人权等政治问题有着紧密的联系。这样来看，监狱离不开政治，监狱离开政治独立存在而成为无源之本，反之，政治、意识形态、行刑政策等都对监狱产生深远影响。与此同时，监狱这一特定机构也能为政治实现其特定的权利，能够呼吁民众的社会从良意识和完善国家政治文明程度。在国家的政治体制中，人民对监狱的封闭性不是很了解，导致监狱机构存在着较多的阴暗面与腐败性，甚至是蛮横，监狱机构如果能在国家政治体制下有着高度的透明和清明体现，那么这个国家一定会具备高度的政治文明。

2.3.2监狱与经济的关系

监狱建立在稳定的经济基础之上。监狱作为国家的公共机构，其属性就是保障社会的安定与稳定。经济是社会发展的根本性力量，也是监狱能否存在并健康发展的物质基础与关键因素。监狱对经济有着强大的依赖性，经济制度、经济资源、经济思想制约着监狱机构的发展。与此同时，监狱反过来也会对经济的服务、保障、促进发展等方面产生不同程度的影响。在劳动效率方面，监狱机构组织罪犯劳动改造需要消耗社会资源，这将导致劳动效率成为衡量监狱对经济贡献程度的重要指标。劳动效率高，监狱机构效益好，不仅可以为社会提供必需的劳动产品，还可以为XX财政减少一定的投入，一定程度上减轻了监狱经费短缺的矛盾，监狱机构劳动改造带来的收入可以用来改善监狱环境，加强监狱处罚保障。

2.3.3监狱与法律的关系

根据监狱法的规定，监狱具备的法律属性是国家刑事执行机关赋予的，具有刑事执行权。法律决定了监狱与国家法律，特别是刑事法律、行政法律有着密不可分的关系。监狱和法律形成了命运的共同体，法律判决是监狱存在的必不可少的条件，监狱机构受着法律观念、法律规范和法律方法的影响，也是法律解决的有效手段。首先，监狱干警采用刑事法律，对罪犯进行处罚、教育改造和狱政管理等行为。其次，监狱干警的刑事处罚活动反而会丰富和改善国家的法律。比如，监狱法的颁布，就填补了我国刑事处罚体系的空白，完善了国家的刑事法律体系，进一步推动了我国法制建设。同时，监狱机构的刑事处罚活动不仅可以降低司法成本，也可以加强审判公正，导致更多的法律效益[[[]王笑梅.我国司法行政机构的职能演变探析.山西省政法管理干部学院学报，2010]]。

2.3.4监狱与社会的关系

监狱是社会的组成部分，监狱一方面具有政治属性，另一方面拥有较强的社会属性，因此监狱是一个国家强制设定的、具有相对封闭性的社会组织。这格属性决定了监狱机构与社会有着密切的关系。比如，监狱机构与XX机构各部门的关系，监狱与公检机构之间的关系，监狱与宗教团体的关系，监狱与人民团体的关系等。

监狱既然是国家的特殊组成机构，它一定依赖社会关系而存在。监狱机构会因为社会制度、社会信息和社会发展的变化而产生影响。监狱机构的存在对社会产生重要作用，是因为监狱起着其它社会机构无可替代的特殊分工及其职能，即监狱是维护社会安全稳定的重要工具和力量，监狱的数量和规模也是反映社会财富的重要指标。

2.3.5监狱与文化的关系

监狱和文化的关系是个别和一般、部分与整体的关系。监狱作为社会文化形态的具体表现形式，自其产生之后，一方面深受社会发展与变革的制约，文化观念、文化制度、文化材料等都在影响着监狱文化。另一方面监狱由于自身发展具备了特色的监狱管理文化，能够对民众起到文化认识和教育作用。监狱因为其本身的特殊属性，对民众在感官上产生了强烈的标签效应，无论个人还是社会团体，监狱这一特殊机构所提供的威慑和警示，能够给民众带来明辨是非、弃恶扬善的心理。

　　2.4监狱干警执法管理机制

作为国家行政机构的一部分，监狱干警执法管理机制是为保证监狱工作的顺利进行，根据国家法规和要求而设定的一种运行机制，这种机制在监狱领导、管理，以及机构设置、管理权限划分等方面能够起到有效的监管作用。

从监狱机构组织架构来看，我国监狱采用统一领导与分级管理相结合的运行机制。全国监狱工作归由司法部统一领导和管理，在我国司法部、司法厅内，设置监狱干警执法管理局，来对应和管理全国各区域的监狱工作，与此同时，在基层也设有监狱机构来落地具体的国家政策，完成处罚执行、教育、改造罪犯的任务。如图所示。

　　图2-1我国监狱组织机构

　　我国监狱组织架构管理中，采取“监狱一监区分监区”的三级管理模式，如图

2-2所示。

　　图2-2我国监狱内部结构

　　从监狱内部组织架构来看，分为监狱处罚与监狱劳动管理两部分。刑罚执行、教育改造、狱政管理等相关执法工作由监狱处罚来实现；而监狱劳动管理则为罪犯提供劳动生产岗位，逼迫罪犯在劳动改造中去掉恶习。从组织架构来看，监狱处罚归属司法行政体系，监狱劳动管理是监狱法明文规定的合法企业，这一“监企合一”管理模式是具备中国特色的监狱干警执法管理模式。

　　2.5监狱干警执法管理的要素

监狱干警执法管理应当包含如下要素：

管理。监狱干警执法管理主要在两个方面：一是行政管理类工作，监狱管理包含巡视、安全、生产、财务、企业等相关管理类工作，这是监狱管理的常规性工作。二是执法管理工作，刑减假释、保外就医、监狱犯情分析、监狱案情侦破、罪犯管理、警戒管理等属于监狱执法管理工作。监狱通过这两大类的管理架构，能够有效保障正常的监管改造秩序和规范的执法流程，养成了良好的矛盾调处机制与监狱持续安全，这在很大程度上实现了监狱工作与社会的协同进步。

依法。监狱干警执法管理工作中必须严格以我国相关法规为基准，依法切实保障罪犯合法权益不受侵害。国家和谐稳定、强大富裕需要依法治国得到有效实施，监狱依法管理体现了社会的文明与进步。监狱对罪犯的执法管理是国家事务和社会事务管理的关键部分。因此，监狱执法管理要体现“依法治国”战略的根本要求，对罪犯依法处罚、日常管理等都必需依照法规来进行。

严格。严格执法管理是我国监狱干警执法管理工作的基本规范，具体体现在管理理念、管理方式、管理制度、管理设施和管理职能等方面。首先，依法办事、遵章守纪等基本素养需要管理人员、执法人员牢记于心，摈弃主观臆断、任意而为的不良行为。其次，管理行为要严格体现法律法规的公正，监狱干警执法管理中，需要严格区分强制和保障的界线，杜绝顾此失彼、盲目瞎干的行为。第三，监狱管理需要建立并规范有序的管理秩序，防止出现严而过苟或松懈失衡的状态。第四，监狱需要建立安全有序的监狱环境和公平竞争的人文管理环境，防止发生环境的脏乱差及恶性竞争的现象。

科学。它是指在监狱干警执法管理工作中，以先进的科学理论为指导性原则，根据处罚与改造罪犯的客观规律，采用先进的管理方式和现代技术装备对罪犯进行管理的基本准则。

文明。它是指在监狱干警执法管理工作中，采用文明的监狱执法管理措施、建立文明的执法管理环境，切实保障罪犯的合法权益不受侵害，实现文明化管理的基础原则。

直接。它是指在监狱干警执法管理工作中，监狱干警需要依法对罪犯执行处罚，亲自监管处罚行为和处罚结果，罪犯的教育改造、劳动改造、生产场地、生活场所等需要监狱干警亲自全面监督和控制[[[]王戌生.罪犯劳动概论北京：法律出版社，2007]]。

　　2.6我国监狱干警执法管理现状

2.6.1监狱干警执法体系逐步健全

文明与法制、发展与进步是历史前进的动力和源泉。为了保护监狱执法管理的有效运转，从1951年开始，我国先后审核制定了《中华人民共和国劳动改造条例》、《罪犯改造行为规范》、《劳改劳教工作干警行为准则》、《监狱、劳改队管教工作细则》、《监管改造环境规范》、《罪犯生活卫生管理办法》、《罪犯守则》等相关规章制度。1994年，随着我国第一部《中华人民共和国监狱法》的正式实行，该法明确规定了监狱的新名称、监狱工作的宗旨与方针、监狱的性质和职能、监狱及监狱监狱干警的法律地位，对监狱管理的组织架构、经费保障、处罚执行、监狱管理、教育改造、罪犯权利与义务等各个方面设定了明确的规范制度。这些规章制度的出台，监狱干警执法管理工作做到了有法可依、有章可循，监狱法规体系逐步得以完善和建立[[[]吴宗宪.当代西方监狱学法律出版社，2004]]。

2.6.2管理机制逐步完善

一个规范的制度可以反应一个国家的文明。在我国改革开放之前，监狱干警与罪犯属于一种“敌我关系”的角色。在监狱干警执法管理人员眼中，罪犯等同于坏人，带有浓厚的政治色彩和阶级斗争的印迹。很长时期以来，监狱干警执法管理工作中“以人代法”的执法行为普遍存在，监狱干警习惯服从上级领导的指示和命令，简单、粗暴的管理模式在日常监狱管理中普遍采用。

进入信息化时代以来，在社会主义市场经济高速发展下，监狱执法观念也逐步进步，为了进一步改善监狱环境，提高监狱执法管理能力，中央XX要求以省区、市为单位，对监狱布局进行调整，重点改善监狱的监管、生产、生活环境，最大化的减轻监狱负担。监狱干警执法管理逐步采取了“以人为本”的治监理念，监狱干警执法更加法制化、人性化[[[]张福森.司法部长谈司法行政.北京：法律出版社，2006]]。

2.6.3监管能力逐步增强

我国成立初期，受政治、经济、观念等因素影响，监狱经费是一个重大困扰的问题，监狱条件恶劣，基本没有监管设施，甚至出现了罪犯大规模逃跑的现象。为了有效管理罪犯脱逃，监狱干警将罪犯剃成光头，以便识别，这样也利于追铺脱逃罪犯。20世纪60年代，监狱以土为房、以木为窗，安全隐患严重。改革开放后，监狱机构得到较大的发展，通过调整监狱布局和新建扩建等相关措施，监狱建立了很多校园式、花园式、庭院式监狱管理机构，监狱硬件条件、管控能力得到很大的改善。与此同时，监狱开始实施信息化安防管理作为监狱干警执法管理工作的战略性举措，监狱开始推行一系列高科技产品来加强监狱管理工作，监狱信息化建设不久的将来将会取得长足的进步[[[]张苏军.中国监狱发展战略研究.北京：法律出版社，2006]]。

2.6.4监狱保障机制建立

建国初期，监狱财政实施“以收抵支，差额预算”的财政管理政策；70年代调整为“统收统支，全额预算”的财政政策；90年代又调整为“财务包干”。一直以来，我国“监企合一”这一的管理机制在监狱施行，监狱财政支出直接与生产收入对标，这种监狱管理模式导致监狱把主要精力用于抓劳动改造、促效益上面，这样产生了‘‘重生产、轻改造”的现象，大大削弱了监狱刑罚执行这一核心社会职能。2004年，中央XX决定在全国实施“全额保障，监企分开，收支分幵，规范运行”的监狱管理政策，全面改善和加强监狱干警执法管理机制和运行机制。2009年2月，监狱干警执法管理机制改革正式全面展开。自监狱干警执法管理机制新政实施以来，监狱需要的各项经费和财产都计入法律的保护范畴，监狱的财政管理有了强有力的财政保障。

　第三章监狱干警执法管理面临的新问题

当前，监狱工作的整体发展趋势是好的，尤其是1995年《监狱法》颁布实施以来，监狱干警执法管理工作有了长足的发展和进步，全国监狱有了前所未有好的发展势头。然而，在监狱快速前进的同时，仍然存在较多的问题，在信息化时代下，监狱干警执法管理过程中涌现了较多新的问题，这些新时期下产生的问题都急需加以解决。比如：监狱基础设施国家资金投入不足，监狱执法干警管理人才流失严重；监企分开改革人员分流不彻底、历史包袱比较重等，这些都在不同程度上制约着监狱的发展。当前，监狱工作需要通过改革创新加以突破和解决的问题很多，只有找准问题，分析原因，思索对策，才能实现重点突破，才能保证监狱事业又好又快的发展。

　　3.1资金保障方面

3.1.1监狱设施和经费缺乏财政拨款支持

依据《监狱法》第九条的说明，“罪犯所需要的生产设施和生产经费由国家负担”。然而现实情况是，国家财政对监狱需要的固定设施及其他改善经费没有给予充足的支持，导致监狱管理建设发展疲软。甚至劳动改造场所、文化改造用房都无法满足罪犯的日常劳动教育的需要。如1978年建成并投入使用的黎明监狱，2007年经房屋鉴定委员会鉴定为五级监狱危房，但是由于财政对罪犯教育改造用房不给于支持，监狱采取多方面措施来自筹资金，对监狱危房采取临时维修加固的方法，短时间消除危房带来的安全隐患。

3.1.2监管改造资金缺口较大

《监狱法》第8条解释说明：“监狱改造罪犯所需经费由国家财政支持”。然而，目前国家财政提供给监狱的资金只能维持监狱的基本生产生活的需要，监狱的实际资金需求还有比较大的缺口。主要体现在几个方面：

（1）监狱改造和教育设施、安防设施等诸多硬件配备方面历史欠账较大。

（2）即使国家对服刑人员的医药费都是足额资金支持，然而国家对每个罪犯一月9元的医药费用与监狱为罪犯防病治病的实际医药费差距较大，这样给监狱带来了较大的医疗经济负担。

（3）公费资金缺口很大。监狱一般比较偏远，员工上下班通勤、罪犯押解、罪犯救治等相关方面导致车修车油费用较大，而这些资金方面财政却没有给予相关支持。

3.1.3历史包袱比较沉重

监狱企业发展没有彻底施行企业人员的彻底分流，企业工人很大工资支出由监狱担负，这样导致费用支出缺口较大。监狱下岗员工生活费、养老保险费、失业保险、医疗保险和其他福利支出，所有这些资金的支付都需要依靠罪犯劳动改造创造收益，这对监狱的健康良性发展是一个沉重的经济负担。

　　3.2执法工作方面

3.2.1在贯彻执行《监狱法》中存在的问题

1995年11月19日《监狱法》发布至今，监狱管理机构执法权因为《监狱法》的实施具备了较为可靠的法律条款。然而在实际执行过程中，还是不可避免的存在一些问题：

一是目前发布的《监狱法》，只是部门机构条款，对监狱管理机构具备约束力，对其他相关机构约束性不强。《监狱法》明确界定了其他相关机构需要执行的义务，但相关部门机构在实际工作中存在不作为或不执行的现象发生。比如：《监狱法》第六条明确规定：“罪犯的医疗保障需要监狱所在地的医疗机构提供保障”。然而实际情况是，除非发生大的疫情，当地防疫部门很少到监狱开展消毒、注射疫苗等防疫工作。

二是《监狱法》自中央XX实施至今，XX没有下发配套的实施文件来加以管控，某些具体问题在实际工作中较难处理。如《监狱法》未对监狱在罪犯死亡或通知亲属后火化尸体的时限做明文规定。有一名罪犯因病正常死亡，其家属对死亡原因没有异议，但以家庭困难、罪犯死在监狱为由要求赔偿。监狱在没有罪犯家属签字的情况下，无法对正常死亡的罪犯遗体进行火化，只能是长期承担高额的停尸费，并面对家属四处写信告状的尴尬局面。

三是有些内容存在法律支持不到位的问题。如《监狱法》对伤残罪犯收监没有给予明确的文件规定和条款支持，这样导致伤残犯人治病难、改造难、管理难的“三难”特殊问题[[[]孟磊.我国监狱干警执法管理机制改革研究.北京：中国地质大学硕士论文，2013]]。

3.2.2保外就医、假释、减刑存在的问题

在罪犯具体减刑条款方面，监狱控制减刑比例多少XX没有做统一的规范，我省的目前的实施的罪犯减刑规定是：罪犯减刑比例不得超过在押罪犯总人数的23％。在实际工作中，每年有接近三分之二符合法定减刑条件的服刑人员得不到减刑，出现了条件基本相同、机会却不均等的现象，这样导致监狱服刑罪犯心理失去平衡，对调动监狱罪犯改造积极性产生很大的伤害和不可逆的监狱秩序损害。

在保外就医实施方面，对于极个别重症病罪犯，罪犯由于家庭经济承受能力有限而得不到经济支持，甚至有些罪犯与家属关系紧张等原因，家属不愿罪犯保外就医，不配合具保，这样导致个别罪犯病情符合保外就医政策却因家属不配合而无法办理。

3.2.3监狱罪犯人格和权利存在的问题

随着社会文明化程度的提高，监狱经过多年监狱文化整顿，殴打、体罚、虐待罪犯的现象在监狱已基本消除，但是，监狱干警对罪犯动则语言谩骂、冷嘲热讽等不尊重罪犯人格的问题时有发生。小部分监狱干警以管理者自居，对待罪犯以及家属家属态度冷漠的问题常常产生。

在监狱日常生活中，小部分监狱干警执法管理缺少审批手续不健全，执行程序不规范的现象。极个别监狱对罪犯具有的人权问题认识不深刻，片面追求劳动改造的经济效益，经常私自要求罪犯加班加点进行劳动改造，与此同时，罪犯必须的劳保用品发放不及时，罪犯劳动改造相关的安全得不到基本的保障。

　　3.3监狱干警人才建设

3.3.1监狱干警技术人才缺乏

监狱干警人才队伍中，懂经营、会管理、技术型、开拓创新型人才短缺。技术性监狱干警配比严重不足，临床医学人才尤其匮乏，甚至由监狱罪犯担任护理人员。

3.3.2监狱干警执法水平问题

监狱内部员工、早期录用的大专生、军队转业人员分流、公务员招考是监狱干警构成的主要来源。监狱干警年龄大多两极分化较为严重，年纪较大的监狱干警靠老经验吃饭，年纪小、资历浅的年轻干警有存在能力不足的问题。

3.3.3监狱干警存在职业倦怠

随着信息化社会的高速发展，监狱罪犯维权意识较以前有了很大提高，在这样的情况下需要对罪犯实施人文化管理，这导致大多监狱干警存在畏难情绪，心理压力较大，这在不同程度上导致监狱干警出现职业倦怠现象，主要表现几个方面：一是觉得心情压抑，精神紧张，工作负担重、工作难度大；二是感到身心较为疲惫，小部分干警甚至出现失眠、食欲下降等亚健康现象；三是缺乏执法管理信心，怕出现监狱罪犯投诉而缺乏激情和冲劲，失败感和挫折感广泛存在监狱干警身上，这加剧了监狱干警千方百计想调离监狱一线的想法。

3.3.4从严治警和从优待警

目前，监狱干警仍然存在“铁饭碗”意识，日常工作成绩仅仅满足于不跑人、不死人、不出事等重大考核事项；在从优待警上：一是工资待遇不到位，近年来，监狱干警休息权有所提高，在年休假方面XX也给予了强制性的规定，然而，占用监狱干警休息时间、超时工作的现象仍然存在；二是生活待遇不到位，30元每月的特殊岗位津贴在现在物价飞涨的时代已远远满足不了监狱干警的生活需求，而且，国家于2007年8月实施的监狱干警执勤费目前仍然没有得到有效执行。

　　3.4监狱干警绩效考核

3.4.1问卷调查

监狱干警绩效工资以及考核是调动监狱干警工作积极性的关键因素。本次调查对象选取大部分在岗正式监狱干警为调查样本，调查内容主要涉及两方面内容：一是绩效考核程序是否公平公正透明，二是实行绩效考核是否对改进工作有作用。本次调查问卷共计42份，实际收回42份，为确保调查的客观性和公正性，问卷调查采取采取匿名的方式实施，入司年限、人员类别、管理层次及年龄结构分布情况如图2-3所示：

　　图3.3 A公司访谈及问卷调查员工分类统计图

　　3.4.2问卷调查结果

通过对调查结果进行数据分析，发现在问题回答中趋中的情况占比较大，结合访谈情况和侧面了解，发现职工在填写问卷时存在一定顾虑，因此在分析中需要指出，趋中的情况反映出职工的消极或否定心态。绩效工资改革认知与效果调查问卷统计结果显示：

由图3.4数据可以看出，认为绩效考核程序不公平公正、透明度不高和趋中的监狱干警占86%。这表明绝大多数职工认为绩效考核程序不公开、公正、透明。

由图3.5数据可以看出，认为实行绩效考核后对改进工作帮助不大和趋中的占78%，这表明大多数监狱干警认为实行绩效考核后对改进工作帮助不大。

　　图3.4绩效考核程序公平公正透明情况

　　图3.5实行绩效考核后对改进工作帮助

　　3.4.3访谈调研

访谈法，由访谈者根据研究的目的与要求，依据访谈提纲或问卷，通过面对面的交流以收集资料的调查方法。访谈提纲包括自我介绍与访谈内容两部分。

具体访谈提纲如表3.1所示：

表3.1访谈提纲

3.4.4访谈结果

参与访谈的监狱干警共45人，占在岗监狱干警的80%左右。

访谈调研结束后，本文对访谈整理出了两大类结论，其结论如下：

1．大多数监狱干警认为现在实施的绩效考核大体上提高了收入水平，但小部分监狱干警认为，绩效考核依然存在考核评价标准不科学、考核流于形式，针对性不强，仍有吃“大锅饭”现象存在，激励作用不大，反而滋生了平均主义的思维意识；

2．绝大多刷监狱干警认为现在实施的绩效考核方案透明性较低，有的监狱干警提出在绩效考核额度比例、考核方式及沟通反馈等方面存在不公平、公正的情况，反而不利于提高监狱干警的工作积极性。

　　第四章监狱干警执法管理对策

　　4.1执法管理存在原因分析

4.1.1经费保障不到位

一是由于监狱建立时间较长，监狱设施、安防设施等硬件设备严重老化和损坏，日常的劳动改造场所已无法满足日益增长的罪犯，与此同时，医疗救助设备严重缺乏，文化改造投入严重不足。二是经费渠道没有严格区分，监狱和监狱企业人员没有实现彻底分开计算工资，这样导致监狱企业人员的费用支出缺口较大。

4.1.2立法保障相对滞后

监狱法颁布实施16年以来，一直没有颁发详细的实施细则没，监狱执法存在“盲区”，同时，监狱执法管理“空白”较多，没有实施可操作性的规章制度。

4.1.3罪犯改造难度增大

一是罪犯随着信息化的到来，罪犯构成呈现复杂化和多样化。二是特殊且行动不便的服刑人员增多，我市监狱现有70岁以上老年在押犯89人，各类疾病犯132人，没有劳动能力的残疾罪犯40人，这些罪犯占在押罪犯总数的7.8％。相较于这些特殊罪犯，监狱需要投入很大的人力、财力和物力。

4.1.4行业吸引力不高

责任重大、工作环境恶劣、加班频繁是监狱干警的三大难题，这些问题导致监狱干警疾病频发，目前患心脑血管和伤寒疾病的监狱干警每年有7、8人之多。另外，监狱由于缺少拥有自主知识产权的生产项目，利润很低，监狱干警的工资待遇偏低，与此同时，监狱干警在社会上的职业认可度很低，这导致监狱各类专业技术人才短缺。

4.1.5常规培训质量不高

监狱由于工作的特殊性，监狱机构很难大范围、多次派监狱干警外出进修，这导致监狱内部的自主培训成为监狱干警提高执法素质的重要渠道，但是，监狱机构由于培训师、培训教材、培训教室、培训经费等缺失，导致监狱远期培训规划难以落地和推行，短期培训也往往因为干警不足、生产任务繁重等各方面原因，培训往往只是走过场，很难达到监狱设定的培训目标。

4.1.6绩效考核不合理

目前监狱管理施行考核制度基本上属于传统的考核形式。德、能、勤、绩等定性指标为考核主体，定量可控的指标很少，与此同时，没有依据监狱干警的岗位不同实施分类考核，考核内容基本上一个方案，这显而易见背离了考核的客观性和公平性。其考核方案主要表现体现在以下方面：

(1)没有量化的考核指标、与监狱干警岗位脱节。

(2)绩效考核制度不严格，考核人员很容易依据自己的主观判断来对监狱干警实施考核，这种考核方式具备很强的主观性与片面性，其绩效考核结果的可信度与效度很容易引起监狱干警更多的不满。

(3)没有绩效考核反馈和沟通机制，考核成为了薪酬发放的工具，而不是为了更有效的改善监狱干警的工作，反而会导致监狱干警的抗拒情绪。

（4）没有科学的考核指标和权重设计方案，各项绩效考核指标所占的权重大体一致，反而工作绩效考核指标权重较小，没有突出绩效考核是为了扩大干警工作积极性的作用，失去了以考核促进工作开展的意义。

（5）绩效考核定性指标过多，没有对考核指标进行重要的说明和解释，这样容易导致监狱干警在考核方案的理解上造成偏差，从而增多了绩效考核的难度，与此同时，考核者对监狱干警的考核大多采取印象评价，不能真实有效的反应干警的真实工作饱和度，这样导致绩效考核形式化比较严重，考核起不到激励和促进监狱干警改善自身的作用，绩效考核的作用被严重弱化。

　　4.2解决监狱执法管理相关对策

有效学习科学发展观，需要监狱领导层能够有效解决监狱工作中存在的共性和个性问题，以用来推动和改善监狱的不断发展。

4.2.1提升监狱科学发展方向

一是实现由安全粗放向质量精细的改善。对于监狱机构而言，监狱工作的质量在建设和谐社会中起着至关重要的作用，教育罪犯的改造效果就是衡量监狱工作质量的重要指标，这也是监狱的特殊属性所决定的。

二是实现由经验管理向技术管理的提升。监狱由于工作的繁琐性和强度较高，靠过往经验来指导罪犯的改造显然存在很多问题，所以，监狱要实现由经验管理向技术管理的提升。

三是实现由不透明模式向公开模式的提升。在不影响监狱刑罚执行的条件下，监狱干警在执法管理中缩小对罪犯的视觉、听觉等感官感受，减小对罪犯思维的强迫干预，从而以此来加强对罪犯的信任，尽可能地缩小罪犯与正常社会生活之间的差距。

4.2.2健全监狱干警执法管理立法

监狱干警执法管理部门要及时将现有《监狱法》修改方案向XX提交，加快《监狱法》的修改步伐。

一是将监狱法改为《刑事执行法》，这样将会把监狱法由部门法提升为国家基本法，可以有效解决其他相关机构约束力不强的问题。修订相关法律条款，有效加强可操作性，实现在全国范围内监狱管理执法标准和执法制度的统一。

二是修改后的法律法规内容要与《刑法》、《刑事诉讼法》等法律的有关法规内容相一致，维护其公正性和权威性，充分发挥其法律效力。

三是在监狱管理法规完善的前提下挑选监狱管理实践中的成功经验，补充和完善监狱管理法在制定之初遗漏的法规，这样既能体现出与时俱进，又能改善监狱实际管理中的相关执法行为。

4.2.3抓好监狱干警队伍建设

一要坚持从严治警不放松。把打造监狱干警素质和战斗力作为改革方向，坚持抓好从严治警，对不遵守管理规范的监狱干警要严厉处罚。在法律、教育学、心理学、计算机、公文、医务、体能等方面要加强监狱干警的培训指导，使监狱干警具备扎实、知识结构合理，身体素质优良的执法队伍。

二要坚持从优待警不动摇。在政策和监狱有条件的范围内，加强改善监狱干警执法队伍的工作、生活、学习条件，努力解决监狱干警的后顾之忧，尽力提升监狱干警在政治、经济和社会保障等方面的待遇，切实维护监狱干警的合法权益。

三要坚持科技强警不停步。在信息化时代，监狱要把科技作为重点工程来抓，加大数字化监狱建设力度，加大信息安防在监狱管理中的作用，在决策指挥、管教业务、监控报警、安防技侦、警务管理、办公事务等方面实行网络化运作。

4.2.4建立人文管理模式

一是要提高人文执法元素，建立和谐的监狱管理关系。第一，对罪犯要实施文明的处罚。监狱干警要实行细节管理，从上到下层层负责，做到文明执法。第二，情感教育常态化。采用亲情、友情、爱情的力量来改造罪犯，感化罪犯。第三，监狱管理方式多样化。在监狱管理上，采用较强的激励措施来矫正罪犯的犯罪行为；在教育改造上，监狱干警可以开展心理咨询，实施心理矫治来改造罪犯的不良行为方式；

二要监狱干警对罪犯加大人文关怀的力度。监狱加大建立病、残犯监区，对病、残犯实行人文关怀管理，对伤残的罪犯适当减轻劳动改造强度。与此同时，在监狱设施的建设上尽量体现人文化的理念，让罪犯有一个较为舒适的改造空间。

4.2.5解决监狱系统历史遗留问题

一是要认清监狱改造与监狱经济之间的主次。监狱企业为罪犯提供罪犯学习场所和劳动改造岗位，监狱与监狱企业是相互合作关系，监狱提供劳动力，监狱企业按合同支付劳务工资。国家扶植政策要对监狱企业开放，由国家财政给予保障，依据监狱企业的建设和发展需求，提供比较充足的资金、设施等。

二是要认清监狱企业对职工统一管理的职能。依据监狱企业改革的指导意见，监狱所属的工人全部划归监狱企业来统一管理。对于监狱内部工勤事业岗位员工，由监狱上级主管部门制定用人标准，对一般性工作岗位，可优先考虑监狱企业员工，在统一培训的基础上，择优上岗。对特殊技术岗位，可以从社会人员中招聘。这样，可以消除搞平均工资所带来的不利因素和监狱干警的不满，与此同时，也可以有效消除现有员工之间的攀比心理，消除不稳定因素。

4.2.6健全监狱资金和人力资源

在监狱资金保障上，要大力强化与发改委、财政部门的沟通。对于监狱基础设施与人员配置，要切实做好详细的测算工作和费用支出，以便财政部拨付资金来提升监狱的规模水平和管理水平。同时，针对监狱地处偏远，要和财政部协调，争取对监狱干警车修车油支出较高等方面提供相关经费支持。

4.2.7建立岗位绩效考核制度

建立以“服刑犯为中心”的绩效考评模式：分员工类、部门主管类，并建立绩效考核结果的访谈与反馈，使被考核者了解其当期绩效考核结果，依据监狱干警的考核成绩，监狱管理层要及时提出有针对性的解决方案，并对监狱干警的考核结果给出适度的说明和解释工作，同时给监狱干警设定合理可以达到预期的奋斗目标。相关绩效考核方案如下：

（1）依托“工作目标”（80%）为主线进行优化，划分为关键指标、日常工作两项考核标准；

（2）关键绩效指标各部门主管订立出可量化达标标准；

（3）订立出日常工作必须达标的常态标准；

（4）添加占比为20%的周边绩效，主要考评维度：协作沟通、问题解决能力、反馈达标率；

　　结论

监狱由于其特殊的社会属性，监狱干警执法管理工作必然是任务艰巨、事情繁琐且复杂的，国家各机构需要尽力满足监狱的资金需求和支持监狱的立法改革。监狱的发展和进步，监狱干警的执法管理显得尤为重要，在“安全稳定是第一责任，科学发展是第一要务”的监狱管理理念下，维护社会稳定是监狱工作开展的关键，发展和完善监狱管理各项规章制度是监狱工作的基础，罪犯的安防管理与改造是监狱执法干警管理的核心，监狱干警队伍建设是监狱切实有序开展工作的保障。

本文对监狱干警执法中出现的各类问题进行了各个维度的分析，并对产生这些问题的内在原因进行了层层分析，进一步提出了监狱干警执法管理的相关对策，对监狱干警执法管理将有重大的指导意义。

　　致谢

光阴似箭，转眼间，四年的本科求学生活即将结束，站在毕业的门槛上，回首往昔，奋斗和辛劳成为丝丝的记忆，甜美与欢笑也都尘埃落定。值此毕业论文完成之际，我谨向所有关心、支持、帮助我的导师，亲友呈上我最诚挚的感谢与最美好的祝愿。

感谢我的导师，从论文的选题到最后的论文撰写过程，您始终给了我良好的建议和指导。在平时的研究工作中，我的导师始终能够给我指明正确的方向，从而使我在科研的道路上少走弯路。同时，导师对待科研工作的严谨态度也将会成为我以后工作和研究过程中的榜样。

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监狱干警执法管理面临的新问题及对策

价格 ¥9.90 发布时间 2023年12月10日

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