浅谈乡镇公务员薪酬激励机制存在问题及对策

　　摘要：

公务员作为XX工作的具体执行者，是我国XX职能能够落实的核心和关键要素。而对于广大乡镇公务员来说，由于其直接与人民群众打交道，因而他们工作效率的高低，事关XX的形象，因此提高乡镇公务员的工作积极性和工作效率极为重要。本文以乡镇公务员为研究对象，在系统分析乡镇公务员薪酬激励现状的基础上，指出当前乡镇公务员薪酬激励存在的问题，并从域外的角度阐述了英国、X、新加坡等国家的先进经验及启示，提出我国乡镇公务员薪酬激励的对策建议。
关键字：乡镇公务员；薪酬激励；问题及对策；激励机制

　　引言

《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中明确了公务员职位类别制度，“按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”目前，国内对行政执法类公务员尚无准确的定义，国外的理论中，街头官僚与我国的行政执法类公务员概念较为接近。另外，“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则”，为公务员激励机制提供了总的方向和依据，但是不同层级和职位类别的公务员激励方式并没有得到明确。当前，对公务员激励机制研究主要集中面向整个公务员群体，学界对市场监管部门公务员的激励状况关注不足。本文研究乡镇公务员薪酬激励，不仅有利于基层公务员内涵的不断丰富，从而在某种程度上使其激励机制的差异化理论得到补充和完善，使研究激励理论的空间得以拓展。

　　一、乡镇公务员薪酬激励理论概述

　　（一）相关概念界定

1.乡镇公务员
乡镇公务员，指的是工作地点为乡镇部门，根据国家法律的规定开展工作，属于国家行政编制成员，同时国家为其提供工资的群体。它包括行政编制人员、行政职工两大类人员。他们的工资支出是指由县级财政全额拨款支付的，行政职工属工人性质，他们在提拔方面受到一定限制。乡镇党政班子领导，包括党委XX、镇长、人大xxxx、副XX、组织委员、宣传委员、党委秘书、副镇长，这些都是行政编制人员。乡镇是一个社会的缩影，面对的是形开色色的事情，它具有以下特征：①工作任务繁重、内容非常琐碎；②以基层最广大的人民群众为服务对象；③工作条件比较艰苦，而且有的乡镇远离城镇，资源有限；④处在金字塔底层，晋升空间非常小；⑤因为认识上的错误观念，使得行政的效率非常低下。
2.乡镇公务员薪酬激励
乡镇公务员薪酬激励机制就是为了实现乡镇公务员的管理目标，乡镇XX机构依据激励原则，运用各种激励手段和方式，通过各种激励要素来增加乡镇公务员工作自主性，规范和引导乡镇公务员的行政行为、价值观等一系列运行规则和制度安排的总称。对这一概念的理解可以从静态与动态两个层面来进行分析。
从静态层面来看，乡镇公务员薪酬激励机制指基层XX管理机构为实现基层的管理目标，遵循激励原则，激发、规范与引导乡镇公务员行为的一整套制度安排的总称。根据《中华人民共和国公务员法》及国家有关部门发布的行政法规，公务员激励包括录用、薪酬、培训、考核、晋升及奖惩等相关制度。
从动态层面来看，乡镇公务员薪酬激励机制是通过激励因素来激发基层给公务员的行政行为，从而实现乡镇管理目标的一个动态过程。激励机制包含五个元素：激励主体、激励客体、激励标准、激励手段和激励过程。只有当这五个元素之间彼此联系彼此协调，才能使公务员薪酬激励机制系统达到和谐的状态，进一步达到与外界环境保持平衡。

　　（二）理论基础

1.人力资本理论
该理论诞生于1960年，由著名经济学者舒尔茨提出。同时，他还对不同企业进行了考察，深入分析研究了其构成途径、作用发挥等。与舒尔茨同时期的其他专家学者还从不同角度，对人力资本、个人收入分配关系展开全面分析。
人力资本理论自从创立以后，一直被经济学家奉为核心理论之一。它的突出作用就在于把资本重新进行了划分，使人力从物质资本之中独立出来，成为经济学理论实践和研究的一个全新领域，大大促进和解放了经济学资本研究。目前，经济学界认为，人力资本主要是人本身所蕴含的体力和智力的总和，是把人作为一种生产要素的资本。对于企业来说，人力资本的概念把企业的人力资源和人才资本结合起来，有利于企业员工的职业技能培训等项目上的投资，转变为企业可持续获得汇报的效益投资。
在现代社会发展下，企业之间的竞争越发激烈，其中人才竞争成为了最为重要的竞争要素，若单个个人在人力资本中占比更多，也将表示他的专业知识与技能都较为突出，高于行业平均水平，并且能够为企业创造较高的价值。在此过程中，社会整体人力资源配置也显得更为高效，最后体现出“帕雷托最优”。
基于此，企业在对岗位薪酬进行配置时，员工的专业能力与岗位职责均需充分考虑。在相关的薪酬规定中，必须把岗位薪酬与员工的学历教育、专业技能等挂钩，实现人尽其才。根据不同员工的价值，把员工安排到合适的岗位上，这反映了企业对于人才资源配置的合理性规划，主要目的就是实现企业在人力资本投入上的回报，同时也是对高效率人才的一种肯定和劳动成果的尊重。
2.期望理论
期望理论又称作“效价——手段——期望理论”，是由维克托·弗鲁姆在他的著作中提出的。期望理论，主要包括了员工对于个人努力、需求及工作业绩、获得奖励方面的期望：第一，努力程度与工作绩效的关系。即企业员工为了实现公司的目标要求，应当如何努力工作，同时这种努力付出又怎样体现在实际的工作绩效中，这要求员工对自己的工作能力有一个相对清晰的判断；第二，工作绩效与所获奖励的关系，即员工的工作绩效与薪酬的挂钩关系，员工达到了理想中的工作绩效，就会期待从企业获得相应的薪酬，这就关系到企业对员工绩效的认可；第三，企业奖励与员工需求的关系。即企业为员工提供的奖励是否是员工所期待的，它要求企业必须充分肯定员工成绩，并且针对员工需求做出实际的奖励行为。
因此，薪酬在企业中，往往能够激励员工付出更多努力，创造更多的工作业绩，以此来获得更好的报酬，企业也能够从中获得更大的利润。因此，企业在确定薪酬体系时，必须划分层次，区别对待，特别应当将员工薪酬与个人工作业绩挂钩，确保薪酬体系的科学性。在本论文中，这种科学性主要体现在薪酬体系中奖励性报酬所占比例和实际激励效果。
综上，本文是在狭义的薪酬概念下进行研究的，同时考虑到各企业给予员工的一些服务性公共福利等难以进行量化考量，没有具体统一的标准，因此本论文研究的狭义薪酬又是特指员工所获得的直接的物质性报酬。
3.马洛斯需求理论
马斯洛需求层次理论是人本主义科学的理论之一，由X心理学家亚伯拉罕·马斯洛在1943年在《人类激励理论》论文中所提出。马斯洛理论把需求分成生理需求（Physiologicalneeds）、安全需求（Safetyneeds）、爱和归属感（Loveandbelonging）、尊重（Esteem）和自我实现（Self-actualization）五类，依次由较低层次到较高层次排列。在自我实现需求之后，还有自我超越需求（Self-Transcendenceneeds），但通常不作为马斯洛需求层次理论中必要的层次，大多数会将自我超越合并至自我实现需求当中。

　　二、乡镇公务员薪酬激励机制

　　（一）乡镇公务员薪酬激励情况

目前，我国乡镇公务员薪酬制度没有建立多方动态的调整机制，也没有形成有效的增减机制。
一是从总体上看，现行工资制度采取按期调资的方式，能够经过职务工资晋档、提升职务和级别对薪酬进行按期调整，但还没有建立起乡镇公务员薪酬与本地经济社会发展水平、物价指数、财政支付能力挂钩的动态调资体制，同企业对应职工的工资水平缺乏平衡机制。并且同社会对应职工的市场定价无关联，高级别公务员远少于市场自然定价，低层次人才却略高于市场定价。
二是从细节上看，按照档次和级别进行调资比较慢，关键是由于晋升的途径少，所需期限长。连续二年考核优秀或称职方可晋升一档职务工资，连续五年考核称职才能晋升一级级别工资。并且档差、级差都很小，变档晋级所增加的数量对提高生活质量效果不明显。从前几次调资看，晋升没有得到充分体现，这就削弱了增资的内部刺激效果。
三是乡镇公务员各次工资制度改革都是工资水平的增长，从没有过降低。乡镇公务员作为行政事务管理和服务人员，其工作实绩最直接是通过社会经济形势反映出来，所以公务员待遇标准应和经济水平密切相关，动态变化。经济形势趋稳的时期里，乡镇公务员工资增长与经济正增长不相适应。

　　（二）乡镇公务员薪酬激励存在的问题

通过调查发现，乡镇公务员都认为当前工资水平相对较低，工资无法按照时下经济与物价水准进行相应改变，而这一现象不仅降低了基层干部酬薪获得感，而且还引发了不公感的出现，并削弱了职工的工作激情，具体问题如下：
1.基层干部酬薪获得感相对较低
在乡镇公务员的工作积极性影响因素中，工资激励常位居首位。通过横、纵向的对比发现，不平衡心理的产生对乡镇公务员工作状况影响尤为显著。从工资水平过低上来看，乡镇公务员薪酬激励获得感较低主要表现在横、纵向两方面，其中在横向上，普遍低于其他行业，而在纵向上，则处于金字塔底端，繁重的工作与收入无法达到匹配标准。除此之外，基层干部所处的外部环境常会发生不断改变，随着社会经济的不断进步，居民消费水平也随之不断提升，但是并未与经济发展同步的干部工资，既降低了干部工资获得感，而且还削弱了工资激励功能应有作用。2013年5月，在《人民日报》发布的一项数据中发现，在乡镇公务员中有58%的职工认为当前工资较低。
2.缺乏保障的乡镇公务员加班工资
即便《公务员法》要求公务员能够通过调休或加班费对增加的工作量进行弥补，但是在现实运用过程中缺少相应的法律根据，导致政策执行成效无法达到预期目标。繁重、急切的工作常会让公务员通过加班方式进行完成，然而长期的加班因为并未存在酬薪激励，必会引发职员的职业懈怠状况。因为“公务工资正常调节制和增长制”不存在相应的法律根据与执行标准，导致在现实生活中无法得到具体落实。在合法化的酬薪制度中，既有合法化的法律流程，同样也存在合理性的法律内容，缺位的法律引发不确定性的酬薪制度，进而让各地区公务员酬薪管理标准与方式出现不一致的状况，最终导致差异化的地区工资水平，并引发职工的不公平感。
3.乡镇公务员物资激励难以保障公平
一是内部公平不好把握。比如在绩效考核奖金上，为拉开奖励档次，考核办要求10人以上单位，划分3个以上档次，最高最低档次不低于40%，且各等次之间奖金数额差不少于10%。乡镇公务员基准档划为：A档4500元（约占20%）、B档4000元（约占60%）、C档3500（约占20%），尽管档次划分开了，但是对各档次的人员评定采用了未明确规则的盲选形式，大部分干部在不知道目的的情况下进行投票，少部分知情干部则采取了拉票，最终出档次结果的时候，C档干部难免对结果存在心理落差和疑义。二是横向单位比较存在差异。与其他公务员相比，乡镇公务员也不享受同等的住房补贴，只有未婚的外地干部才能享受每年1000元的固定补贴，却只够支付1个月左右的房租。三是纵向部门比较存在落差。在访谈中了解到，乡镇公务员领导职位和非领导职位在各项行动补贴上存在着差异。可见，物质激励措施已经在客观上不断被弱化，基层单位的领导在主观上，一般不愿也无法采取物质激励作为首选措施。

　　（三）乡镇公务员薪酬激励存在问题的原因

物质激励既是重要的激励方式，也是其基础所在，企业在吸引人才上可以加大薪酬的调节力度，通过市场增加薪资的方式来留住人才并将其工作热情充分调动起来。对于多数企业来讲，XX薪酬模式不仅机动性相对较低，而且还无法按照社会、经济和政治的发展态势进行改变。正是因为公务员特殊体质的束缚，无法让物质激励效果进行发挥。
1.薪酬激励制度缺乏灵活性
缺乏灵活性的薪酬制度，降低了公务员的工资获取感。在工作满意度的调查中发现，乡镇公务员的最不满意选项为工资水平，这一现象正应对了当前HY区市场监督管理局的基层干部收入。在XX政策的扶持下，当地经济飞速发展，物价水平也随之不断提升，但基层干部工资并未与当地状况达到一致水准，因而导致工资获得感受到影响。除此之外，在xxxx推出“八项规定”后，进一步降低了乡镇公务员的收入。
2.公务员薪酬法律体系独立性的缺失
当前，国内只有在《公务员法》中片面涉及与规定乡镇公务员工资相关事宜，至今缺乏一部具有针对性的法律文献。国内经济发展的失衡现象引发诸多乡镇公务员的薪酬激励需求，过高沿海区域生活成本，让公务员无法以国内酬薪发放标准有效弥补生活成本产生的差距。对此，XX理应加快对公务员薪酬制度的建设工作，根据不同地区状况进行予以优化与改进。除此之外，公务员工资与晋升制度的挂钩是其工资过低的另一重要原因，常年无法晋升的乡镇公务员，让工资一直处于原有状态，无法增长。

　　三、国外公务员薪酬激励制度借鉴及考察

　　（一）发达国家公务员薪酬激励机制

1.X
X独立至今，已经有200多年的发展，其经济、政治、军事、科技、文化等一直处于世界前列，当然乡镇公务员薪酬激励机制也不例外，主要根据职位分配薪酬，其薪酬激励机制代表性较强，众多国家都在效仿其成功做法。在X，薪酬激励机制主要包括两个大部门，其一是法定薪酬系统，主要划分为三个类别，普通行政人员薪酬系统、xxxx驻外人员薪酬系统、退伍军人和医护人员薪酬系统；其二是其他薪酬系统，主要划分为三个类别，普通工人薪酬系统、邮政人员薪酬系统、高级行政官员薪酬系统。当然各类人员薪酬标准由XX制定，其中，行政人员薪酬可以划分为十八个等级，从最低级一级到最高级十八级，薪酬逐级增加，划分相对科学合理。
2.英国
作为世界上实行文官制度的最早的国家，1970年率先实行公务员制度，英国公务员薪酬激励机制也趋于成熟，许多国家也在借鉴其成功经验，其成功经验主要体现在：①工资结构。起初在英国，公务员划分为两类，一类是高级文官，一类是普通文官。20世纪70年代，公务员划分为两类，一类是内阁人员，一类是普通公务员，工资结构仅仅是固定工资。②奖金制度。后期，这两类公务员薪酬分为两部分，一部分是固定部分，一部分是浮动部分，固定部分根据岗位职责的不同薪酬划分为不同的等级，19级之间的差距相对较大，浮动部分根据其工作业绩确定，业绩越优秀的浮动部门数额越大，业绩考核排名在部门前25%，绩效工作可以上浮10%，浮动部分的形式多种多样，除了奖金外，还会给予一定津贴补助，如加班津贴、节假日津贴等。③绩效考核。在英国，公务员更加注重绩效考核，绩效考核的结果作为奖金发放的依据，即绩效考核与奖金直接挂钩，当然英国XX也制定了相应的绩效考核方案。
3.法国
法国在公务员体制改革前，公务员激励机制有两个特点：一是法国公务员制度规定，同等级别的每个公务员其主要报酬基本相同。这一事实上的平均主义规则不利于调动公务员的积极性影响了工作效率。二是额外奖金制度。这一制度建立在行政等级制的基础上，中央机构与分权机构间有较大的差别，而且奖励规则缺乏透明与公平。针对这两个问题，在对公务员制度改革中，釆取了相应的举措。首先通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则，打破了大锅饭和平均主义，使公务员更加注重自己能力发挥与责任感。其次改进额外奖励制度，额外奖金将以完成任务的数量质量、每个人的工作效率为依据进行综合考虑，作出考虑的出发点应当是部门之间的总体水平及每个机构的内部情况。这种做法已开始在法国各行政部门推行。

　　(二)借鉴的意义及启示

国外关于公务员薪酬激励机制的研究起步较早，并且相关研究趋于成熟，虽然X、英国和法国四个国家国情不同，但是其薪酬激励机制存在一定的共同点。
1.灵活的工资结构
X、英国和法国四个国家的工资结构有所不同，但是设计的主要依据职位，即工作职责和性质。其中固定工资主要根据工作职责和工作性质确定，这部分工资具有很强的针对性，虽然也能够反应工作能力，但是激励效果较差。
2.津贴和奖金的透明化
X、英国和法国四个国家的津贴和奖金体现透明化特征，彼此之间可以了解津贴和奖金的发放数额，当然津贴和奖金的发放受国家经济的影响，一旦国家经济出现不景气现象，那么公务员的津贴和奖金的发放数额较少，甚至会停发。
3.动态薪酬调整机制
X、英国和法国四个国家实行动态薪酬调整机制，在调整过程中主要参考经济发展水平，尤其是物价水平和企业员工平均工资水平，首先对物价水平和企业员工平均工资水平进行调查分析，将调查的结果进行整理，为公务员薪酬的制度提供参考依据，尽可能的保持两者的平衡性，从而体现国家各类人员薪酬的合理性和公平性。
4.薪酬与绩效日益紧密联系
X、英国和法国四个国家薪酬与绩效日益紧密联系，薪酬不仅仅能满足公务员的物质层面需求，还能够满足公务员的精神层面需求，薪酬能够起到激励功能，能够激励公务员的工作积极性，而国外公共部门薪酬制度远远比国内公务员薪酬制度完善，薪酬更好，薪酬高才能确保其廉洁工作，薪酬与绩效挂钩，对其业绩进行考核根据考核结果分配薪酬。

　　四、完善乡镇公务员薪酬激励的对策建议

从人力资源管理上来讲，改进与完善激励措施是人力资源管理效率提升的重要渠道之一，同样还适用于市场监管系统干部激励机制的改进与完善。在以干部队伍内在需求为重心的条件下，如培训激励机制的创新、精神激励机制的构建、晋升激励机制的健全和薪酬激励机制的完善等方式均能显著提高干部职业认同感，进而产生对组织的归属感与工作的获得感。

　　（一）强化福利制度

众多的激励手段里，薪酬福利的激励效果是最直接有效的，在激励机制成熟的企业里，薪酬是吸引和留住优秀人才的最关键因素之一。对于XX部门来说，稳定的工资待遇，无法将激励作用体现出来。完善的薪酬福利制度是稳定队伍，调动积极性的重要因素。而社会舆论依然对公务员待遇停留在灰色收入较多的误区里，对公务员涨薪持有保守甚至反对的态度，不利于实施工资待遇正常提升，乡镇公务员的殷切期望往往一再落空。一方面，既要提高基层执法干部的总体薪资水平，让提高乡镇公务员的待遇不再只是口号，也要通过建立绩效工资制度，减少和避免“同工不同酬”的对干部工作积极性的负面影响。另一方面，基层干部加班加点频繁使得工作热情减退的情况越来越突出。虽然《劳动法》明确了加班的条件、标准和工资报酬，但相关规定并非适用于公务员。另外，2019年6月1日开始试行的《公务员法》，在原有法律基础上，明确了“公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休，不能补休的按照国家规定给予补助。”基层干部在加班完成超负荷工作量的情况下，可以给予相应的补休，但若基层单位无法安排补休时，地方应进一步建立相应制度，明确加班补休和补助的具体规定和标准。

　　（二）完善奖惩制度

部门合并后，应及时公布荣誉、薪酬、晋升等奖励激励的项目、范围、标准，重申惩罚后进的措施和责任追究制度，提高警示作用，加大对执法岗位的权力监督和制约，适当适时修改问责问效制度，保障公平公正，让干部对奖惩制度了然于心，进一步规范执法行为。改革中，负责行政审批、食品药品安全、特种设备安全监管、执法办案等一线工作的干部，面临着容易被追责问责的巨大压力，建议市场监管总局及时调研掌握基层干部执法问题，归纳各类执法追责风险并尽早制定本部门责任追究办法、容错纠错办法，对市场监管执法人员责任追究、免于追究责任的各类情况予以明确，让完善的执法制度保障成为市场监管执法干部的“定心丸”。

　　（三）完善薪酬绩效考核机制

基层公务员绩效考核是指国家行政机关按照法定权限，依据国家基层公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属基层公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动。基层公务员绩效考核的根本目的在于增强基层公务员激励性，提供优良的公共管理和公共服务，通过考核结果的合理运用，来充分调动基层公务员的积极性。健全考核结果反馈制度，并把考核结果与基层公务员的使用、增资晋级、奖励惩戒紧密联系起来。考核结果若没有及时、准确的反馈，没有对考核结果的应用，那么，考核就会流于形式。因此，要加强与被考核人的沟通，特别是对存在问题的基层公务员，要做好教育工作，在肯定其成绩、优点时，不要回避矛盾，应如实指出被考核人存在的缺点和问题，帮助他们总结经验教训，找出产生问题的原因，指明改进方法。同时，要不断加大对考核结果的使用，把年度考核作为立功、晋职、竞争上岗的依据，不断增强考核工作的激励约束功能。及时对考核结果严格认真兑现，使其真正与个人的职务晋升和经济利益挂钩，增强基层公务员薪酬的风险性和可变性，这样才能形成竞争的压力与动力，在此基础上探寻绩效工资在我国实行的具体形式。逐渐成为薪酬增长的核心要素，这不仅有利于提高公务员队伍的效率和生产力，更有利于培养公共部门的绩效文化。

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