关于中央与地方在不同教育阶段事权与支出责任的分析

　第1章.导论
　　1.1研究背景
从XXX十八届三中全会到xxxx的召开，都在会议中提出，改革我国的财税制度，完善相匹配的现代财政制度和事权支出责任制度，进而形成责任分工明晰的的财政关系。现如今我国的社会制度的发展在不断推进，社会主义事业进入新篇章，在实现小康的道路上，要进一步使基本公共服务均等化，以有形的手应对发展的不平衡不充分的问题，不断满足人民对美好生活日益增长的需要。若想实现美好生活，首先必要的是个体收入的增长，同时也是实现小康社会的基础，而收入的提高则需要教育事业的支持，因而教育是最优先保证的公共服务。教育会使人得到提升，不仅体现于收入和社会地位的提高，或是社会文明素养的不断改进。因此，教育领域的投入更是必要的，人力资本提高的实现、教育均等化和缩小地区间的有赖于它。因此，保障教育服务供给与教育服务均等化的基础，便是科学划分XX在教育领域的权利与责任。
1.2研究意义
1.2.1理论意义
第一，对于教育事权和支出责任划有了规范。因教育具有公共产品的特点，XX承担这种公共产品的供给责任，根据教育这种公共产品的特性，用效率和公平原则，对其进行分析划分并得出了结论。第二，对其他公共产品责任划分提供依据。XX向社会提供种类多样的公共产品，虽然产品的性质存在着一定的差别，但在XX间划分不同公共产品和服务的事权与支出责任时，在一定程度之内也遵循着共性的规律。
1.2.2现实意义
教育财政事权和支出责任划分存在问题，如不合理清晰及不规范等问题。原因在于一是XX对教育管理职能定位不清晰，二是XX间教育财政事权和支出责任存在重叠的状况，规范性和合理性较为欠缺。经过研究分析划分XX间教育财政事权和支出责任，有助于更好的配置教育资源、提高财政资金在教育领域的管理水平，在教育均等化方面具有深远的影响。
　1.3国内外研究现况
1.3.1国外的发展和研究概况
X在财政事权和支出责任方面进行了很多研究，其经验为我国教育财政事权和支出责任框架有很好的借鉴意义。如X使用法律方式，在联邦宪法、州宪法及各类教育法中对财政转移支付进行了规定，进而做到事权法定。联邦XX义务教育补贴额在1970年为13.4亿美元，1990年则增长到44.9亿美元，缓和了弱势群体受教育的公平问题。但与联邦XX关注弱势群体教育机会的方式———经费补助不同，联邦XX对整个教育质量的关注，更多的是采用政策引导，经费补助只是辅助手段。同时X各级州XX都有税收立法权，自主决定地区内的财产税率以满足教育的支出费用。
1.3.2国内的研究现状
我国按照事权要素划分事权的独特方式是依据单一制国家，需要委托代理或授权的方式行使行xxx力。目前《教育法》规定，我国教育领域采用的原则是分级管理与分工负责，地方人民XX负责中等及中等以下教育，高等教育采用三级XX共同管理的方式，由xxxx和省、自治区、直辖市。其结果是地方XX承担责任时会进行选择，事权有时会产生交叉重叠，随意性的问题越是基层XX压力也越大。学前教育的事权集中在县级XX；义务教育采用地方负责、分级管理，省级统筹、以县为主的方式进行管理；在高中教育方面采取地方为主、中央激励引导；在高等教育上，部属院校归中央，省属院校归省级XX。
1.3.3文献评述
在教育领域，我国国内德尔中央与地方财政事权与支出责任的划分正处于深化时期，不少学者从改革原因、必要性、原则、问题和解决方案等多个方面对我国教育方面财政事权和支出责任进行了一系列研究，研究结果可从以下几方面展现：
（一）基本原则
李振宁和王骏[李俊宁和王骏.中央与地方教育财政事权与支出责任的划分研究[J].清华大学教育研究.2017第38卷第5期.35-43页]（2017）提出“收益范围、效率、公平、中央控制、法治、动态调整”等六项原则；李祥云[李祥云等我国XX间义务教育事权与支出责任合理划分研究[J].教育经济评论.2018第3卷第1期.47-63页]等（2018）提出数据优势、技术、事权与支出责任对称等原则；于树一和周俊铭[于树一和周俊铭.我国XX间财政事权与支出责任划分：一个理论综述[J].财税纵横..2018.68-74页]（2018）提出激励相容原则；黑龙江财政厅课题组[黑龙江省财政厅课题组.黑龙江省教育领域XX间财政事权和支出责任划分研[J].预算管理与会计2019第10期.46-52页]（2019）提出“基于外部性的层次划分和基于激励相容的XX间财权事权统一”的原则；岳红举[岳红举.中央与地方支出责任划分的基本原则与改革策略[J].当代财经.2019第5期.37-46页]（2019）提出地方自治与中央适度集中和横向公平与纵向公平原则；随着改革的必要性xxxx办公厅2019年印发的改革方案中提出四个原则“坚持统一领导，强化顶层设计”、“坚持科学规范，清晰划分权责”、“坚持突出重点，守住保障底线”、“坚持分类施策，平稳推进改革”。
（二）发现的问题
岳红举和王雪蕊[岳红举和王雪蕊.中央与地方XX间事权与支出责任划分的制度化路径[J].财经科学2019第7期54-66页]（2019）指出“我国现行事权与支出责任划分在中央和地方之间缺乏稳定性、确定性，在XX和市场之间存在呼应性、动态性，这既源于财税体制改革的渐进性，也源于执政党对市场经济体制改革认知的逐步深化”；孙开与王冰[孙开和王冰.优化普通教育事权与支出责任划分的基本思路[J].经济学文摘.2018第48期.30-31页]（2018）同时也指出我国“财权与事权”不匹配，责任的划分与人数的增加的不相适应，失衡的转移支付阻碍了教育资源的有效配置；李振宁和王骏（2017）表明还存在着治理结构不健全和制度不完善的问题；于树一和周俊铭（2018）发现了边界不清，事权和财力在不同层级的XX存在错配等问题；广西财政厅课题组[广西课题组.完善广西教育事权与支出责任划分相关政策建议[J].经济研究参2015第47期.20-25页]（2015）提出了市县两级XX教育支出责任较重、教育支出结构不够合理；黑龙江财政厅课题组（2019）发现财政支出责任过多，没有充分发挥市场作用、共同财政事权偏多，并导致基层承担了较多的支出责任、保障标准不一致导致基层保障存在困难等问题；王善迈与王骏[王善迈和王骏.合理划分XX间教育财政事权与支出责任[J].教育财会研究.2019第30卷第1期.20-22页]（2019）提出XX间教育问题是财政事权、支出责任与财权的不匹配、转移支付结构不甚合理与制度性障碍长期存在；盛锐[盛锐.我国高中教育财政事权与支出责任划分问题的探讨[J].河北教育学院院报.2018第37卷第1期.60-65页]（2018）提出我国的教育事权存在重叠交叉的问题。
（三）启示及政策建议
在财政事权和支出责任的问题上，岳红举和王雪蕊（2019）提出追求协调的财政关系，同时妥善处理好市场体制中公共服务多元供给主体之间的竞争、合作、交叉关系；李振宁和王骏（2017）认为应建立公开的经费分配制度；孙开与王冰（2018）建议采用上级统筹及超负上移的共同事权划分方式，形成合理协调的基本公共服务保障机制，并以相应的制度保障与支撑条件加以配合；不同教育阶段的问题中，李振宁和王骏（2017）认为应建立以省级XX为主的基础教育经费供给制度，体现中央XX职责；李祥云等（2018）提出以事权划分为指导原则，立足实际，合理划分中央、省与市县义务教育事权，建立区别对待、激励相容的分担机制；而在相关法律意见中，魏建国[魏建国.教育事权与财政支出责任划分的法治化[J].北京大学教育评论.2019第17卷第1期.74-90页
]（2019）提出未来制定《XX间财政关系法》规定划分的基本原则，在此基础上，制定相关的教育法律、行政法；其他一些问题上，广西课题组提出规范和完善同阶段教育资金分担比例和切实提升教育经费管理水平和使用效益的方法；李振宁和王骏（2017）认为建立有效的学校财务治理结构优化转移支付结构，规范和完善教育转移支付制度建立教育财政支出公示和问责制度；xxxx办公厅2019年印发的改革意见中从不同的教育阶段提出了各项改革意见，并提出了六项配套措施以推进深化改革。
　1.4研究方法
1.4.1文献研究的方法
通过网上查找大量国内外关于研究的资料，不断从各种文献中归纳总结其他作者的创作成果，对我国现有的中央与地方在教育领域支出责任和事权划分进行分析研究，得出我国目前在教育领域存在的问题及改革的必要性。
1.4.2比较分析的方法
通过对国内外各个发达国家在的经验教训，如X、日本和加拿大等进行分析比较，借鉴他国的优势，同时对比我国中存在的不足之处，进而为我国的教育事业的发展可以提供一点建议。
1.4.3数理统计法
查找我国相关的数据资料，在对我国历年地方与中央在教育方面的财政支出、不同教育阶段的经费预算和中央对地方的转移支付数据，通过数据的变化发现存在的问题，探究我国教育领域支出责任划分和事权存在的问题，结合国外经验及各位学者的研究理论提出建议。
　1.5论文结构和主要内容
本文第一部分从公共教育、财政事权和支出责任的概念介入，依据相关的理论，用规定划分的原则和方法。第二部分采用XX在教育领域的支出预算数据和相关财政事权支出责任的规定，来说明目前划分现状和存在的问题以及为什么出现这种问题，同时结合文献资料分析国外在教育事权和支出责任的经验教训，为国内的改革提供一些启示。第三部分则是根据第一二部分分析比较得出政策建议。

　第2章XX间教育事权与支出责任划分的理论
　　2.1基本概念界定与理解
2.1.1公共教育
公共教育会在社会发展到某一阶段，用国家、组织、个体或混合方式的手段提供的，能让全体社会成员使用并分享，继而可以奉献于社会的公共物品。我国公共教育体系包含多个教育阶段，本文选择其中的四大类进行研究，分别是学前教育、义务教育、高中教育和高等教育。
2.1.2事权与支出责任
事权指XX在社会及公民提供公共产品时，要肩负的职责和任务，财政事权是XX承担的使用财政资金以提供基本公共服务的职责；支出责任指XX为履行财政事权的支出义务和保障，既具体使用和管理财政资金来履行财政事权。
　2.2XX间教育事权与支出责任划分理论
2.2.1财政分权理论
财政分权理论是本文的划分依据之一。蒂伯特的《地方财政支出的纯理论》、马斯格雷夫的财政职能与奥茨的《财政联邦主义》，在其中都有研究公共产品的有效供给，提出财政分权理论。财政分权理论是说因为地方XX依据自身优势可以更好的了解居民需求偏好和资源，所以地方比中央XX在公共物品的供给上更具有优势。
2.2.2XX职能理论
XX职能其定义具体是指，XX依照本国的相关法律法规，对国家和社会整体肩负的职责与任务。一为政治职能，即巩固国家xxx并维持社会生活秩序的稳定；二为经济职能，在市场经济体制下，对资源和收入进行合理分配并提供公共产品，对市场进行监管；三是社会职能，即对社会保障、生态环境等的调节和管理；四是文化职能，促进国家科教文卫建设。我国市场经济体制，一定程度上可以弥补市场失灵的状况。
　2.3公共教育的性质分析
2.3.1公共产品属性
XX事权权限划分的重要依据是公共产品理论。每个人消费这种产品都不会导致别人减少消费，损害其他人员的利益，即为公共产品。它具有两个性质，其一是非竞争性是指不会减少其他任何消费者的权益。其二非排他性是指不排斥他人对这种产品的使用。公共产品理论是处理中央与地方事权的理论基点。
2.3.2效益外溢性
教育的效益外溢性是说教育具有正外部性，即个体在受到教育的改造后，会给社会以正效益。随着教育层次的不断升高，每个人的素质和对社会的贡献也成正比例增长，进而从根本上推进技术的升级改造与个体获取收入的方式，更好的推进社会的发展与变革。
　第3章XX间教育事权与支出责任划分的经验
　　3.1教育事权与支出责任划分的现状
3.1.1教育事权与支出责任划分现状
依据我国的教育基本法律和各部出台的相关文件，依据xxxx办公厅发布的相关改革方案，本文将选取学前教育、义务教育、高中教育和高等教育这四种来进行分析。各级教育的XX事权划分现状及特点如表1所示。

　　根据表1可以得出：第一，对于四种层级的教育，我国各XX均承担共同的事权，区别在于各级XX承担的程度不一样；第二，地方XX在学前教育、义务教育和高中教育负担着主要的义务；通过对我国XX间不同层次教育支出责任划分的研究分析，汇总得出中央、省以及市县级XX对不同层次教育的支出责任划分现状，如表2所示。可以得出：第一，各级教育的学生补助开支均由中央XX负责；第二，运行费用、教师工资及基本建设费用是由三级XX交错承担；第三，地方XX的支出责任众多，压力大。同时省级XX对于学前、义务和高中教育也肩负较多的支出责任，可以发现省级XX的支出压力大。

　　3.2XX间教育事权与支出责任划分存在问题
3.2.1事权与支出责任界定不清晰
目前我国对财政收入分配使用法律形式进行划分，但对教育事权与支出责任仅有原则性的规定，同时，各级XX职责交叉重叠，划分标准不统一，因此在起界定上却缺失了较为细化的法律发条，没有采用法律的方式明确各XX的事权与责任。与此同时，上级XX将支出责任委托下放于下级XX，加剧了地方XX财政紧张局面，以至于本身的事权与支出责任无法履行。
3.2.2事权与支出责任划分与财力不匹配
在分税制后，中央XX的财政收入占大多数，地方的财政收入相比而言则较少。以此中央XX应比地方XX承担较多的支出责任与事权，然地方XX依旧承担多数支出责任。图1是中央与地方XX在2015年到2018年教育方面的财政支出，从下表可以看出中央的财政支出远少于地方的财政支出，支出极不平衡，地方的财政压力过大，这样就会产生教育资源的配置效率低下，使得事权与支出责任与财力不匹配。

　　表3是2015-2018年不同教育阶段一般公共预算教育事业费，我们可以看出在义务教育和高中教育和高等教育方面的资金每年都在提高，但就其数据表明在高等教育的支出远大于小学、初中和高中的支出，就2018年的数据而言高等教育的支出是高中的1.35倍，普通初中的1.34倍，普通小学的1.96倍。说明我国在基础教育方面的投入资金较少。

　　3.2.3转移支付制度不健全
从表4中我们可以发现具有以下特点，第一，教育转移支付体中转移支付项目都规定其具体的用途，在一定程度会限制教育转移支付在均衡地区教育资源的作用。第二，多数的专项转移支付使用于改善办学条件，例如校舍改建扩建、教学设备的提供和其他相关附属设施等，对于教师生活水平和改善生活物质条件方面甚为短缺，表中也没有对于教师职工的相关经费专项补助。第三，在不同教育阶段的划分中，转移支付多于义务教育和高等教育，中央的转移支付数据都在300亿元之上，对学前教育、特殊教育和高中教育的转移支付费用则较少。

　　3.3教育事权与支出责任划分存在问题的原因
3.3.1XX职能界定不清
我国教育事权与支出责任不匹配的根本原因在于XX职能界定不清晰。我国XX的权力是高度集中的，如果不能合理的划分XX职能就会产生支出责任与事权不相符。XX之间对教育的供给没划分明晰边界，进而会出现免费搭车现象。支出责任不断下放到基层XX，使得下级XX在教育的提供上，无法满足当地人民需求。再加上，我国经济上东西部发展差异较大，社会发展不平衡，更不利于实现教育服务的均等化。
3.3.2法律法规缺失
在对地方财政补贴时，一般转移支付资金从中央到基层XX，中间要经过很多层。再者各地区情况有所不同，在西部落后地区，地方XX可能将多数的资金，用作教学设施及配套设施等基础的建设，其余的部分用于教育支出责任。一般转移支付资金用于教育供给方面的，可能无法满足社会需求。同时在教育事权与支出责任的划分上，也缺少明确细化具体的法律法规。因而，一般转移支付的用途须以法律规定，将事权与支出责任细化规定。
3.3.3财政体制层级过多
我国的财政体制为中央、省、市、县、乡五级财政体制，是使教育事权划分不明晰的重要原因之一。过多层级让财政补助效率下放的速度变缓，资金不能及时到位，使得基层支出责任压力过大并加剧了财政资金缺失程度。在以上问题上，我们需要缩减行政层级，加快下放的速度,同时在一定程度上可以降低行政成本，进一步加快XX职能转变，有效解决机构过多繁琐的问题以及不必要花销过大的情况。
　第4章XX间教育事权与支出责任的国际经验与借鉴
　　4.1国外XX间教育事权与支出责任划分状况
各国XX间的教育事权与支出责任的划分不尽相同，但大体可分为以下四类：（一）通过法律界定事权权限。X与日本的国家体制虽不一样，但都通过宪法或者法律来规范事权划分权限。X的《联邦宪法》与州宪法来界定XX间事权；日本XX通过《宪法》、《地方分权推进法》及《财政分权一览法》等法律界定事权；（二）教育事权与支出责任的明确。法国教育事权与支出责任划分被世界各国所认可，1982年，将行政区划调整为四级，分别是中央、大区、省和市镇。在XX间对细化的教育事权进行职责分配。通过整理资料得出，法国各级教育的人员经费统一由中央XX承担，书本、职业培训及学校计划同样由中央XX负责，而对于建筑物的建造及学校的修复维修由地方XX按教育级别分别承担，这在很大程度上提高了教育供给的质量。（三）协调各级XX的关系。X与日本都设有专门的机构来协调XX间关系。X各州均成立学区XX来单独负责共有事权，同时由各学区的教育管理委员会监督学区XX，其中委员会的委员通过选举产生。日本通过总务省来处理XX间的关系，同时，评估对地方XX的负担，处理XX间的争议问题。（四）评估考核各级XX教育事权及支出责任的执行。X通过评估机制对各级XX进行审核，具体从支出的执行情况进行考核。
　4.2国外XX间教育事权与支出责任划分经验
4.2.1通过法律界定事权，将教育支出责任重心适度上移
结合目前我国教育领域事权和支出责任划分不明了的状况，首先依据相关的指导原则对其进行合理的划分并以此制定相关的法律法规，使之做到有法可依，秉公而行。其二是适度上移支出责任的中心，减少下级XX的压力，让有较多财政收入的中央XX发挥的职能。
4.2.2完善考核监督机制
在XX的机制中，需要体现对教育事权核支出责任情况的考核。一是经费支出的最低限额，依据不同的地方XX，根据经济发展状况，对不同教育阶段教育制定最低限额，低于最低限额的，给予相关处罚；二是经费支出的最优标准，即考察经费的支出是否将资金真正使用到刀刃上，是否就有效率，可以从师资建设和教学设备建设方面进行考察，高于最优标准的，可以给予奖励。
4.2.3建立健全XX间协调机构
我国各级XX对各级教育事权与支出责任的划分，存在着多级XX交叉重叠、共同承担的现状，因此有必要建立并健全XX间协调机构来处理争议。借鉴X或者日本，建立一个类似于X的“学区XX”的XX间协调机构，负责评估与解决各级XX间的争议。不仅可以评估中央对地方实施的教育事权划分的政策决策，而且可以收集、解决中央与地方XX之间就某一教育事权的支出责任中存在的争议。
　第5章完善我国XX间教育事权支出责任划分的建议
　　5.1进一步明晰各级XX对教育的事权及支出责任
5.1.1明确细致划分事权，支出责任依事权确定
首先根据事权划分的权责对称原则，上移部分事权，强化中央支出责任；其次根据效率原则，合理划分XX的事权；最后根据中央决定原则，形成中央XX决定方向、地方XX制定细则的模式。依据不同XX的事权，确定支出责任，此时需要通过转移支付保证其支出责任，但转移支付不是替代支出责任。我国各级XX教育事权与支出责任划分的建议如下：第一，学前教育，市县级XX负责学前教育的公用经费支出，由省级XX补足不足部分；第二，义务教育，中央XX提供教学计划及教师工资，剩余支出由省级XX承担，不足部分由中央补贴；第三，高中教育，省级XX在本省内筹划资金，中央XX调整不协调的部分，市县级XX则具体执行；第四，高等教育，中央XX应提高教育标准，同时增加学生补助经费，地方XX应加本地区师资队伍和学科建设方面的支出，增强本地区高等教育吸引力；省级XX规划本省发展的同时应加大师资队伍方面的支出；市县级XX应落实规划。
5.1.2法律手段规范教育事权与支出责任划分
在宪法中明确中央与地方XX的界限，地方XX处理更有效的事权交由地方XX
管理，中央XX管理更加合适的事权由其管理。宪法可根据原则细化事权，支出责任的划分可依据事权来界定。其中，教育经费标准的制定与落实都应经过决策、支出、执行和监督，并在各级XX间进行配置与分工。
　5.2教育供给由各级XX共同承担，支出责任重心适当上移
中央XX在财政事权和支出责任中存在着双重缺位现象。第一我们必须依照相关的财政分权理论、XX职能理论和教育这种公共物品的特性，划分中央与地方的责任关系，进而以此制定法律法规，做到有法可依。其次是适当加强中央教育财政事权，加强上级XX的支出责任，使XX的财政事权与支出权力相匹配，让有更多财权的中央XX发挥作用。
　5.3教育支出责任与财力相符
我们在划分XX的支出责任时，需充分考虑到每一级XX的财力。第一，各级XX有相对稳定的财政收入来源，其中税收占绝大多数，在其他收入方式不变的情况下，可以关注中央与地方的共享税，应依据支出责任，合理的划分中央与地方的收入比例；第二，地方XX应被授予适度的财政资金使用的自主性与灵活性，推动经济的发展，加强中央对西部地区和东部落后地区XX的转移支付数量。
5.4逐步优化转移支付体系
转移支付体系结构的优化主要分为两个方面，一靠财力性转移支付的扩大，相关教育经费要逐年提升，中央XX应调节不同地区的教育资源配置。二靠转移支付的方向的优化，改善教师的待遇和生活状况，用于建设教职员工队伍和软件投资的比例应逐步提高。加大对中西部地区教育困难地区的支持力度，以缩小东西部地区间高等学校财政经费差异，体现透明和公平性。
　5.5建立监督与考评机制
XX要定期公布教育经费预算和支出报告，或者上级部门可以不定期选择性抽查，对教育预算要进行约束，建立教育经费公示制度。一是可以将地区的教育发展状况和经费使用情况纳入考核地方官员政绩的指标。其二是人代会或聘请专业的机构监督检查下级XX执行情况，将失职渎职的地方XX负责人进行警告或处罚，从而保障财政性教育经费稳定增长。
　第6章结论与展望
我国的社会主义事业发展正处于改革的深水区，脱贫致富的攻坚战也处于决胜时刻。财税体制改革也是重点之一，其中中央和地方财政关系的界定，建立相适应的XX间事权与支出责任制度，便是主要难点。根据其他的国家的经验，相关学者的建议和本文的数据分析，可以得出如下结论。
首先提高XX的教育投入，在教育方面的支出从2016年的1408.72亿元到2019年1835.13亿元，XX的投入在不断增加，但在基础教育的资金少于高等教育。如果在基础教育方面增加更多的资金，则会有更多的少年受到良好的教育，为以后的发展奠定基础，才能为我国提供更多优秀的创新型人才。在学前教育阶段，目前的财政性投入还较为缺少（2017年为6951.49元，2018年提高到 7671.84元）。在学前教育领域要不断探索新模式，发展公办幼儿园或公私合营制等，收费标准要不断降低使更多的儿童有良好的教育基础。在普通高中的教育领域，提高对中西部地区以及部分东部困难地区的资金支持力度，推进全国教育均等化。要减轻地方财政的压力，提高中央的投入比重，改善地方普通高中办学条件，提高教育贫困地区教职工的工资补助，吸引优秀的人才。
其次，合理加强中央财政事权。一是以法律手段规定各级XX肩负的责任，做到事权与财权相一致，上级XX有着更多的财力就应该承担相应的职责，做到教育供给由各级XX共同承担，支出重心适当上移使权责相匹配。二是提高教师工资，对教职工给予定向补助，用人才带来人才。可借鉴X的做法，对特定群体中央给予财政补贴或采用直接支付，减少中间环节的资金消耗，对教师具有明显的激励作用。
最后，要建立合理的转移支付体系和监督考核机制。转移支付体系应改变现状，建立重人又重物的支付方向，在基础设施不断改善的情况下，引进优秀的人才更是现在发展教育的重点。监督考核机制的简历里则更有利于信息的公开透明化，保证XX所支出的每一分钱都花在刀刃上，更好的服务于社会与国家。
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