我国无居民海岛开发制度研究

　【摘要】无居民海岛由于其优越的地理环境受到国家的重视。在有关无居民海岛的立法中，在确立的无居民海岛国家所有之后，无居民海岛的使用权就显得更为重要了，首先就需要正确认识无居民海岛使用权的法律属性，在明确了其法律属性后才有利于探索该权利的流转。在充分认识并学习了无居民海岛使用权法律属性以及流转的重要性后，针对我国目前存在的发展障碍提出了一些建议。
【关键词】无居民海岛，无居民海岛使用权，法律属性，权利流转

　　前言

我国海岸线长，海洋资源丰富，海岛的划分影响到我国的主权和领土安全，收近些年对于岛屿的争端的事件日渐增多，人们逐渐看到无居民海岛其所包含的经济价值、政治价值、文化价值和军事价值等，逐渐重视对于海岛的开发和利用。无居民海岛根据能否被开发可分三类，分别是保护型、利用型和保留型，其中能够进行流转的是利用型海岛。该类海岛满足开发利用的条件和基础，为了促进经济发展，可以被用来进行开发利用。
对于无居民海岛的系统性科学性开发利用是近些年才刚刚兴起的，但是对于无居民海岛的利用古而有之。对于无居民海岛的利用也多为出于军事或者渔业目的，开发行为简单，对于海岛上的生态环境可能造成无法回复的损害。近年来的科学技术的进步和人们思想的进步，人们逐渐认识到无居民海岛背后所蕴含的巨大资源宝藏和价值财富，但最开始多为自发型、粗放型开发，不利于海岛的健康发展。这之后转变开发方式，积极立法，对于无居民海岛国家所有予以法律的确认。对于无居民海岛实践也推动了理论的发展。学界对于无居民海岛中某些相佐概念的区分有了极大的讨论。
我国法律明确规定了无居民海岛使用权可以在一级市场中流转，但是没有明确法律规定无居民海岛使用权二级流转市场，而资源只有在流转中才能发挥它最大的价值和作用。由此作出一个推断，无居民海岛使用权二级流转市场需要建立，但是具体的建立规则仍然需要不断的探索和研究。

　　一、我国无居民海岛开发现状与相关制度

　　（一）无居民海岛的定义

在《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称为《海岛保护法》）的表述中，存在户口的海岛为有居民还打，不存在户口的海岛即为无居民海岛，从法律规定的无居民海岛的定义中可以看出，无居民海岛的概念和我们在武侠小说中留下的概念并不相同，无居民海岛并不是以海岛上有没有人为区分标准，有人生存生活的海岛也有可能是无居民海岛。例如进行石油资源的开采、旅游业的开发等。在2011年国家海洋局公布的首批开发利用无居民海岛名录中，浙江省舟山市有10个无居民海岛入围，其中就有7个海岛上已经展开了相关的开发利用活动。[1]
无居民海岛的开发活动既可以认定为是以无居民海岛为对象所进行的商业化经营性行为，也可以概括的认定为所有的用岛行为。在本文中，无居民海岛的开发指将无居民海岛用作商业用途，其他的公益性用岛并不包含在内。

　　（二）无居民海岛开发的历史

我国对于无居民海岛开发活动并不是刚刚才新起的，早在古代时期，贝壳类的等价交换物的出现就可以间接证明古代人类对海洋资源的初步探索。在近些年的考古活动中探索到的贝丘遗址就是最好的佐证，这些贝丘遗址被发现最多的是在沿海的半岛群岛上，这就从侧面证明我国的先祖先辈们对海岛的探索。随后不管是在地中海沿岸，亦或是亚洲大陆，对于海洋的探索从来没有停止。地中海的贸易昌盛直接带动了欧洲大陆的经济快速发展，我国为展现友好所行进的海上丝绸之路，郑和下西洋，都体现了从古至今对于海洋的不断探索。在明清时期我国有过“海禁”政策和闭关锁国，官方上的正式对外活动有所暂停，但是民间私人力量和别国的交往之间仍有来往。在两次工业革命中，西方国家逐步走向近代化，在1840年外国的洋枪利炮打开了我国的大门，我国在逐步沦为半殖民地半封建社会的过程中开始了我国的近代化路程。这其中不管是“师夷长技以制夷”或者是几次著名海战中，都可以看见我国人民利用海洋的踪影。从我国建国以来，百废待兴，对于海岛的开发暂时被搁置，其中只有部分的具有明显特殊价值的海岛以及军事用岛得到了开发，其余的海岛们似乎已被“遗忘”。这其中，官方活动和民间活动穿插着进行，我国在1996年出版了《全国海岛资源综合调查报告》，随后确定了6个国家级开发试验区。而沿海地区的民众们借助着地理方面的优势，也不断进行着私下的上岛渔业活动，这为之后出台法律确认无居民海岛所有权归属于国家造成无居民海岛实际使用人的损失埋下了伏笔。[2]2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》和随后颁布的《海岛保护法》，对于无居民海岛的开发活动作了简要说明，同时规定了无居民海岛开发活动的基本原则。过了几年之后，随着我国对于海洋资源的进一步深入了解，认识到海洋资源对于国家主权安全和经济发展的重要性后，海岛资源作为一项重要的海岛资源也再次进入了公众视野。之后由于某些岛屿的主权争端，引发国内外的进一步讨论，对于海岛的开发刻不容缓。随后为了维持这股开发海岛的热潮，促进经济的进一步发展和规范开发活动，在之后陆续颁布多项文件，这些文件进一步在各方面对我国的海岛进行各方面的规制，例如无居民海岛的使用需要向行政主管部门进行申请，其后由行政主管部门对权利人的申请进行审批，对于如何审批作了一定的说明。又比如无居民海岛的适使用并不是无偿，而是有偿的，具体如何确定无居民海岛的使用金也作了相应的说明，并且使用金具体用作何用，不同用岛类型的使用金规定也不相同。伴随着我国海岛资源进一步发掘，对无居民海岛的管理的机构也随着时间的推移有了改变。国家海洋局1964年成立，在2008年被赋予“承担海岛生态和无居民海岛合法使用的责任”，负责无居民海岛开发中的保护与管理等工作。其后在《关于加强海岛管理组织机构建设的通知》中，海岛管理办公室依法成立。同时，国家海洋局还先后成立了国家海岛开发与管理研究中心、国家海岛规划与保护研究中心和国家海岛与海岸带发展研究中心三个海岛管理技术支撑单位。[3]其后，在近几年的国家机构改革中，国家海洋局并入自然资源部，海岛由自然资源部一并行使。

　　（三）开发现状——以浙江省为例

根据2018年浙江省自然资源厅发布的文件，在2017-2023年的海岛保护规划中，提出对全省海岛实行分类分区管理。在《规划》中，浙江省内共有4128个无居民海岛，将其分为特殊保护类和一般保护类，对每类海岛都提出了保护和管理措施要求。[4]在舟山诞生了我国第一位私人岛主——朱仁民。1996年，他花9万块钱取得了浙江舟山群岛一处荒岛40年的使用权，他给该岛命名“莲花岛”，自号“莲花洋人”。10多年以后，朱仁民在“莲花岛”把自己当初的梦想变成了现实:他在岛上雕塑了500个罗汉，建造了一座艺术馆，铺就了一个纪念广场，将这里变成了一个举世无双的艺术品基地。[5]

　　二、我国无居民海岛开发中的主要问题

　　（一）无居民海岛开发中的权利归属

1.无居民海岛所有权
现在对于无居民海岛属于国家所有已经没有了争议。在相关法律出台以前，在无居民海岛的争议首先就是对无居民海岛的所有权展开的讨论。权利的所有权影响到权利的具体行使，影响到权利人的索赔方式索赔金额和索赔程序。部分学者认为，国家所有无居民海岛从古至今都不存在任何争议，从我国目前考古已经发现的相关古籍文献中可以看出，古代一直以来的观点“普天之下，皆是王土”即为天下所有皆归皇帝，天下之间出现的一切事物都归当时的最高统治者即皇帝所有，无居民海岛也不例外。而到近现代之后，虽然我国被迫打开大门，但是我国尚未沦为外国列强的殖民地，仍保有自己的主权，此时的无居民海岛也仍为国家所有。自我国建国以来，一直疏于对海岛的系统性管理，但是海岛的主要利用方向是军事领域。同时，横向对比其他法律可以得出无居民海岛归国家所有的结论。但也有部分学者认为，沿海地区的居民在实际的生产生活过程中对无居民海岛进行了一系列的渔业活动等类似活动，实际占有无居民海岛，国家所有这些无居民海岛并不利于该岛的实际经营。而在《海岛保护法》出台以后可以明确，无居民海岛即归国家所有。对于此前居民或者企业实际占有经营的无居民海岛进行征收和补偿，在征收和补偿过程中，也难免有因为“祖宗岛”而产生的纠纷，这就随之产生了另一部分的历史遗留问题。
2.无居民海岛使用权
无居民海岛所有权由国家享有，这一所有权的行使由按照法律规定由xxxx代为行使。而目前的普遍做法则是自然人或法人在实际使用着无居民海岛，这可以看出我国目前现状为无居民海岛所有权人和使用权人分离。基于此对无居民海岛使用权的可以简单定义为非所有前任对无居民海岛所进行使用的权利。无居民海岛所有权和无居民海岛使用权有着密不可分的联系。
（1）无居民海岛使用权法律属性存在争议
只对无居民海岛使用权进行定义并不能解决在在实践中出现的各种问题，需要进一步的根据无居民海岛使用权的法律属性，结合法律的规定，才能有效解决实践中产生的矛盾和纠纷。而对于一个权利的定性首先应从权威性法律文件中寻求根据。如前文中所写，《海岛保护法》并没有明确的规定，只简单的规定了无居民海岛归国家所有，但是在物权法领域仍没有对无居民海岛作一个系统的阐述和论证，并且对于无居民海岛使用权是否独立也存有争议，所以在国家立法层面上，无居民海岛使用权尚没有合理合法的依据。基于此，在法律层面尚无明确规定。随后在2003年国家海洋局颁布了《无居民海岛保护与管理规定》，该规定适用无居民海岛的一切相关领域并且规定了无居民海岛的使用期限最长为50年。随后国家海洋局出台了一系列文件进一步对使用权期限等作了规定。而在地方性立法中，下位法不能高于上位法，地方只能在已有的规定中作了细化补充。以浙江省宁波市为例，浙江省宁波市关于无居民海岛的地方立法早于全国性立法，《宁波市无居民海岛管理条例》自2005年1月1日开始施行。该条例并没有对无居民海岛的使用权作详细说明，只突出了对无居民海岛的保护和管理。
（2）确认无居民海岛使用权法律属性的必要性
无居民海岛是否和其他权利一样可以进入市场自由的流通，无居民海岛使用权二级流转市场的构建、发展和完善以及对于部分历史遗留问题，都需要首先确定无居民海岛使用权的法律属性其次才能进一步的进行规范。但在实践中，在公布了无居民海岛的名单之后，曾短暂的掀起了一股“购岛热”，随之而来的就是层出不清的问题和纠纷，而立法上没有确切的规定，也并没有成熟的先例可以进行借鉴，只就目前对无居民海岛使用权法律属性有探讨的学者看法显然并不具有普遍的说服力。而对于无居民海岛使用权法律属性的确定的必要性从以下几个方面叙述：
①有利于保护权利人利益
我国在公布无居民海岛名单后，但是截至到现在的开发使用数量并不如预期，造成这样情况的原因是多方面的，但是无居民海岛使用权的法律性质不清无疑也是一个重要的原因。我国目前对于无居民海岛的开发并不非常成熟，在十几年间对于海岛的主管部门也有所变动，对于无居民海岛的立法也并不明晰，在确定无居民海岛实际属于国家所有之前，权利人已经实际占有开发使用无居民海岛的群众的合法利益需要进行保护。在具体的明文规定产生之前，民间私人的利用和开发并不触犯法律，及于此，确定所有权之前的群众的合法利益应当得到支持，这其中的合法权益就应当包括无居民海岛的使用权。
②有利于无居民海岛健康有序的开发
在对无居民海岛进行开发和利用之时，首先需要根据无居民海岛的定性来对它进行相应定位和开发活动。只有首先确定了无居民海岛的法律性质，在其后的对无居民海岛的开发过程中才可以确定其应该适用的法律和相关程序。可以说，某个权利的法律属性是首先需要被确定的，只有确定了权利的法律属性才能够顺利进行之后的法律行为和事实行为，一旦缺少对某项权利的法律定性，则可能导致之后的一系列活动都出现大小不一的问题。在无居民海岛的开发上，首先确定了无居民海岛使用权的法律属性是为接下来的一系列开发活动所作的基础的准备工作。
③有利于完善我国现有法律体系
我国已有的法律体系中对于无居民海岛使用权法律属性的定位尚处于空白阶段，完善对无居民海岛法律属性的相关规定不仅有利于对无居民海岛的健康开发，更是进一步完善我国法律体系的具体体现。我国仍然是一个不断进步不断发展不断完善的国家，在法制建设这一方面我国在经历了几十年的风雨飘摇之后，在总体上可以说是堪有小成。我国的法律体系不同于英美法系和大陆法系，在建国初期我国可以借鉴他人的优秀经验来不断完善发展自身，但到了现阶段，我国的法律建设需要结合我国的具体实际，根据我国实际出现的问题来针对性立法才是现阶段的主要任务。无居民海岛无疑是较为年轻的新鲜事物，同时具有强大的潜力，值得被重视，因此，在实践中出现的无居民海岛的具体问题值得重视，并且根据问题完善我国现有法律体系。
（3）无居民海岛使用权法律属性的学界观点
有关于无居民海岛使用权法律属性的讨论一直以来争议不断，但是大部分学者都赞同无居民海岛属于物权一部分的言论。其中部分学者认为根据物权法定主义，无居民海岛使用权应当在现有的物权法体系中进行配对和寻找，另有部分学者认为根据物权缓和主义认为无居民海岛使用前是新型用益物权，还有其他学者认为无居民海岛使用权是几种自然资源的相加之和。在此处只简单罗列了其中的四种学说。
①特许物权说
部分学者认为无居民海岛使用权并不是传统意义上的物权，而是类比于取水权，采矿权等由特别法调整并规制的权利，这种权利一般需要行政许可为前提，在XX相关主管部门同意并批准后，才能有条件的进行开发和利用。无居民海岛使用权也是如此，首先需要由权利人向XX主管部门提出申请，经过法律规定的程序后，缴纳无居民海岛使用金后，才能开发利用无居民海岛。无居民海岛使用权和其他特许物权仍有差别，其他特许物权都有专门的特别法适用，而无居民海岛目前只在《海岛保护法》中提及，尚未形成专门的法律。因此该部分学者还建议对无居民海岛进行单独立法，以确定无居民海岛的法律属性以更好保护无居民海岛和权利人利益，进一步完善我国现有法律体系。[6]
②混合权利（力）说
另一部分学者提出随着经济的发展时代的变迁，考虑到我国海洋资源丰富，对海洋的探索不断进步，海洋资源难以单纯的定义为“公权”或“私权”。广袤的海洋资源在国家层面上既有战略意义又有军事意义，而在私权方面，对于沿海地区的人和企业都可能是赖以生存的资源。各类学说都无法全面的解决海洋资源在使用中遇到的各种难题和纠纷，因此，海洋资源也应当进行多方面各层次的考虑，才能够更好的进行定义。无居民海岛使用权既需要有行xxx力这类的公权力来进行规制和限制，同时也不能过于僵化，应当给市场以一定的自由度，也受民法的调整，也有学者称其为“带有公权属性的私权”。[7]
③新型用益物权说
用益物权是指非所有人对他人所有之物所享有的占有、使用和收益的权利。粗略比较即可感觉无居民海岛使用权和用益物权存在相似之处。无居民海岛使用权是使用权人对国家所有的无居民海岛经过法定程序之后所享有的占有、使用和收益的权利。但是二者之间依然存在不同之处，用益物权一般通过签订合同，确定双方的权利义务，例如典型的用益物权地役权即为当事人双方经过自由协商，确定双方的权利义务关系，确定的合同内容不违反法律的强制性规定即为有效合法，地役权自此确立。而无居民海岛使用权确立之时，虽然此时国家是合同签订的一方当事人，在签订合同时双方视为民事法律地位出于平等，但是在签订合同之前需要进行行政许可为必要前置手段。因此无居民海岛使用权并不能直接认定其为用益物权，而应当将其认定为新型用益物权。
④自然资源说
还有其他学者认为无居民海岛使用权可以分解为土地使用权，取水权，探矿权，等其他一系列自然资源使用权。其中根据具体客体的不同，在发生争议和纠纷之时，根据其客体来适用相关的法律法规，而没有必要制定专门的无居民海岛法。无居民海岛法就是几部特别法的总和。这样的一种看法将无居民海岛进行了割裂而没有将其看成是一个整体，这样一种割裂的做法并不太适合日新月异变化发展着的情况，有墨守成规之嫌。
（4）无居民海岛使用权法律性质定位
笔者更为赞同将无居民海岛使用权的法律性质定位为新型用益物权。首先，我国法律的制定一般落后于具体实践，如果每出现一种新情况无法在现有的体系下进行解释，就干脆不对此种新情况进行解决，不利于社会的稳定和有序发展。而如果无法归类的新情况就提议修改现有法律，这对于我国的XXXX及其常委会都是极大的负担和压力。同时，过于频繁的修改法律也不利于法律的权威性，朝令夕改容易使得大众逐渐丧失对法律权威的信仰和信服。其次，在过渡阶段可以通过发布司法解释和立法解释来系统性阐述官方观点，这较之学者观点在判决裁定中更具说服力。再次，在百家争鸣的学者观点中，更容易激发对无居民海岛的正确定义和理解，博采众长才能更好为现代社会服务。最后，将无居民海岛使用权的法律性质定位为新型用益物权，这既是在现有的法律体系和框架内对无居民海岛进行了简单的归类和分类，也使得在出现纠纷和矛盾之时能够通过借鉴其他相关法律法规和先例来解决问题。

　　（二）无居民海岛使用权的二级流转

1.流转的概念和内容
无居民海岛使用权的出让市场是指国家将其所有权通过法定方式赋予使用者进行开发利用的场所和方式，这是一级市场；使用权人基于法律规定的条件和程序，对无居民海岛进行转让、出租、抵押、出资以实现经济收益的场所和方式，则构成二级流转市场。目前我国无居民海岛使用权在一级市场进行流动和转让有法律进行规制，转让的方式和程序有招标、拍卖和挂牌。但是在二级市场的构建上，则还缺乏相应的法律法规来进行具体的规范。[8]
本文中提及无居民海岛流转的流转均为在二级市场中的流转。在使用权在一级市场中法律规定可以在审批后进行合法的流转，因此本文不作过多的讨论。本多主要讨论在二级市场尚未完全构建的现在，在实践中有二级市场构建的雏形和实际的需要。但是法律上没有明确的规定。一般而言，流转的形式有转让、抵押、出租、作价入股、继承等形势转移给他人，并且这一流转中的全过程受管理部门的管理和监督。根据前文所述，无居民海岛明确规定属于国家所有，不存在集体所有的例外情况，那么转包、互换等的流转形势也相应的不适用于无居民海岛使用权的流转。目前随着无居民海岛的潜在发展前景逐渐被人们所认识，抵押、出租、作价入股等形式出现的频次逐渐增多，在市场活跃的同时，矛盾和纠纷也随之而来，因此，多种多样的流转形式都应当被考虑作为规范的对象。无居民海岛使用权的流转范围一般而言参考其他权利在不违反法律强制性规定的前提下，以及按照法律规定进行的缴纳使用金以转换用岛类型之后，应当可以允许其进行流转。
2.无居民海岛使用权市场化的必要性
（1）有利于海岛的全面开发
无居民海岛使用权的流转放开一定限制之后，相应的资本市场也会更加具有活跃性。以作价入股这一流转方式为前景设想，无居民海岛其背后所蕴含的资源潜力不容小觑，而经过科学的评估之后，用一定的经济价值来评价无居民海岛，假设可以作为专门公司的一种特别的出资方式，不仅使得公司法市场的进一步活跃，而且会使得海岛有了专门的人员进行开发活动，逐渐减少之前的粗放型开发，不仅有利于无居民海岛的长久存在，还有利于周边的经济发展，甚至还带动了相关市场的进一步发展。
（2）有利于资源的合理配置
从经济学角度出发，自由市场在和平年达有利于经济的发展，计划经济在战争年代关系着国家的存亡。从我国的发展历史和全球的总体变动中可以得出类似的结论，在自由市场中，公权力并不多的干涉私权利，物品可以自由交换，根据市场的自发性规则，物品的销售会自然的流向市场最优，这样的一种流动就是一种简单的市场配置的表现。但是市场的过于自由没有管制也会使得经济发展受到阻碍，因此最终得出的结论即为需要公权力的进行管制。在无居民海岛使用权的流转中，目前主要还是受到国家的管制，私人之间的流动并没有完全的开发，一方面是为了国家安全考虑，但另一方面，也可以适当的放开对于无居民海岛使用权流转的管制，以使得资源可以得到更为合理的配置。
（3）有利于完善我国的法律体系
我国目前对于无居民海岛流转只有原则性规定，针对进一步的细致规定涉及并不多。对于无居民海岛使用权我国仅有原则性的规定，规定了对无居民海岛的开发原则。在我国实践基础的经验之上，运用法律的知识进行新一轮的增添，这有利于我国已有的法律体系的完善和进步。
3.影响无居民海岛使用权流转的因素
（1）客体存在模糊说明
无居民海岛使用权的客体无法在关法律法规中找到准确的定位。开发无居民海岛的含义，究竟是只对无居民海岛上的土地资源或者水资源或者某类特殊的矿产资源进行开发利用还是相关XX主管部门在进行审批时将整个无居民海岛都允许权利人进行开发。根据国际法上的规定，海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，根据该定义在对无居民海岛开发时是否及于全岛的陆地区域，相邻的海洋资源是否能被开发。由于权利客体存在内涵外延的模糊边界，导致自然人和法人不敢随意开发无居民海岛。其次，在对于无居民海岛的转让之时，是否允许分割转让也是实践中存在的问题。
（2）流转方式单一
根据相关法规规定，在经过行政主管部门的批准之后，无居民海岛使用权人可以对无居民海岛使用权实行转让、出租和抵押此类的转让方式。法律明文规定了无居民海岛使用权人可以通过转让、出租和抵押三种方式进行无居民海岛使用权的流转，但在实际操作中，流转的方式并不只有这三种情况，如果出现法律规定以外，但又是民事法律生活中允许的流转情况，一旦发生矛盾和纠纷就容易无法可用，无法可依，容易造成社会秩序混轮，不利于社会秩序的稳定。出于规避麻烦心理的考量，就会减少无居民海岛流转的实施情况，进一步不利于经济的发展和进步。[9]
（3）流转程序缺失
法律只对无居民海岛进行了原则性的规定，进一步的定义、流转、程序等均没有涉及。其他规范性文件中而已窥见的是无居民海岛使用权的可流转性，但是谁来审批、审批程序、审批标准、事后监督等的具体实施项目没有进行相应的具体规定。在没有全国性法律的情况下，各地不能超越上位法而作出进一步阐述，且各地的规范不同，影响无居民海岛使用权的流转。我国的各类行政行为在有具体的法律、行政法规和规范性文件的规范下，仍不能完全杜绝程序上的瑕疵和不规范，逞论在缺少规定的情况下容易造成的无序。其次，对于各项流转程序规定的不完善也容易对权利当事人的合法权益造成损害并且难以获得赔偿。
（4）估值体系不合理
首先，现行的部门规章或规范性文件中明确了需要对无居民海岛使用权进行市场化建设，也同时明确在进行流转的时候需要进行无居民海岛的价值评估，但是由于规定的层次低效力小，并不能在全国范围内展开有效的实施。其次，这些规定并不全面系统，无法很好的适用我国内的复杂的实践环境。再次，无居民海岛的价值评估并不只是某一样学科的单方面体现，它是一门多学科的综合性应用，需要一系列有关的制度予以配合，而我国目前缺乏这样的生存土壤。最后，无居民海岛的评估需要综合考量多方面各层次，因此不仅对于专业的要求高，同时还要求多专业复合型的技术人才和标准，而由于市场的缺乏，我国目前对于海岛的估值机构和人员并不多且无法完全适应市场的需要。
我国实践中对于海岛的评估手段旨在两个方面体现，一是无居民海岛使用金的制定，二是在拍卖中对于底价的评估。不难看出，目前对于海岛的价值评估的应用仅在无居民海岛使用权的一级市场中有规定，但实际中，二级市场才是更多需要评估手段作为价值衡量的标准。

　　三、完善我国无居民海岛制度的建议

　　（一）推进我国关于无居民海岛开发的立法

完善我国物权法中的相关规定，出台具体的针对无居民海岛的法律法规，以确定无居民海岛使用权的法律性质，将其归类于现有的物权法体系或者是根据其特征特性将其列为一种特殊的存在，使得因无居民海岛使用权法律性质引起争议的矛盾可以解决。无居民海岛由于其自身的特殊性、有限性和资源的丰富性，既需要在对它进行经济开发的时候注重生态环境的保护，同时，在不妨碍环境的同时可以发挥它最大的价值是我们一直以来坚持的目标。即既需要在公法领域做好对无居民海岛的保护，也要在私法领域做好对无居民海岛的开发。

　　（二）促进无居民海岛使用权流转的建议

1.明确权利客体
在所有的法律关系中，最重要确定的就是法律关系的客体。在前文中有具体描述不同学者不同观点对客体的认识所在，笔者认为应当将无居民海岛使用权的客体认定为无居民海岛全岛的范围所在。无居民海岛并不是土地资源，水资源，森林资源，矿产资源等的简单相加，而是一个复杂的整体。因此该整体虽然复杂，但应该从整体认识并进行把握。
2.扩大流转方式
现有的流转方式无法满足日益增长的我国现代市场化的进程，我国需要更多元的流转方式来促进经济的快速发展。而我国同期的其他相关法律中可以看到的结论就是其他国有资源流转的方式有相同的地方也有根据各自特色和特征所不同的地方。在随后的的借鉴其他国有资源流转的规范中有对流转方式的进一步举例。
3.规定流转程序
每一项实体内容的实现都依赖于程序的完善，相应的，为了无居民海岛使用权流转的规范，也应该相应的制定出无居民海岛流传的程序。在针对不同的流转方式时可以有相同的部分，但在针对不同流转方式各自的特点时，也应该相应的改变流转的程序。XX相关部门对于无居民海岛的审查可以不再作为前置程序，而可以作为一种监督程序，这既有利于XX机构的减负，也有利于人民群众的便利生活，使得程序精简。并且同时XX的事后监管并不是完全的对无居民海岛使用权的流转完全的弃之不顾，而是通过事后监督的方式，这使得权利人在取得无居民海岛使用权后也始终警省自身，不作出危害环境危害社会的不利开发活动。
4.完善评估体系
无居民海岛的具体评估管理制度、评估机构与人员、技术规范和评估理论成了无居民海岛评估体系。由此可以得出的结论是应当制定无居民海岛评估管理制度，深入开展无居民海岛评估理论研究，完善无居民海岛评估技术标准规范，加强评估机构建设与人员培养。在无居民还带评估管理制度方面，首先对需要进行无居民海岛评估的情形做一个初步的计算和统计，以方便分类和归类。其次应当规定由哪些人或机构有权利来进行无居民海岛的评估，并且他们所作的评估是否具有法律上的效力，具有多大的法律说服力。对于评估理论的研究应该广开言路，允许普通人对理论上的研究成果进行了解和发言，进行理论研究的人也应该进行实地的考察和测量。对于技术规范的制定应当科学合理有效，而不是仅仅是室内的科研人员进行理论上的探究。国家应当鼓励和支持机构建设与人员培养，对于专项的培养计划可以提供一定的资金和技术支持。
5.借鉴其他国有资源流转的规范
我国虽然没有专门针对无居民海岛使用权法律属性及其流转等的法律规定，但是我国自建国以来一路发展成就的法律法规中有类似的法律关系可以在具体法规尚且缺位的情况下予以借鉴运用。例如我国的土地、海域、森林、矿产的等的国有资源中都包括对流转方式、流转程序、审批主体以及价值评估体系有过具体规定。从国家立法的具体法律到地方层面的法规和其他规范性文件都可以予以借鉴。主要以土地资源为例。在流转方式上，主要的流转方式有转让、抵押、出租、继承、作价入股、转包、互换等，土地不仅由国家所有，还包括例外情况即土地资源允许集体所有，在集体所有中允许土地承包经营权的转包。在无居民海岛所有权属于国家所有，并不存在例外情况，但在之后可以有条件的允许转包等多种形式的存在。流转程序各资源的规定较为类似，基本都是“选择方式—价值评估—签订合同—XX审批—登记”的流转程序，这样的程序值得无居民海岛使用权流转时借鉴并使用。[10]

　　（三）建立公开的信息平台

无居民海岛使用权在市场化发展中可以有多种利用方式，例如可以作为抵押物来实现贷款。在这样一种观念化的流动中，更加凸显信息公开的重要性。只有信息公开透明真实，才会使得交易相对人有底气来进行相关的金融活动。可以根据地理位置建立地方的海岛数据库，集中到中央并且进行相应的公开，将信息透明的公布在社会中，接受社会的监督，可以有效的实现监管。

　　结语

我国目前对于无居民海岛的开发仍在不断发展中，对于实践中出现的各种问题保持高度关注。通过理论方面的学习研究促进实践的发展，也在实践的发展中弥补理论的漏洞。

　　参考文献

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