关中灌区灌溉管理体制改革探讨

摘要

随着社会主义市场经济的发展，灌区的管理体制不顺、机制不活、经费短缺、人员过剩、管理粗放、工程保障程度低等问题日益突出，已经不能跟上社会经济发展的步伐，这不仅对国民经济带来安全隐患，而且严重影响到了灌区自身的发展。长期以来在计划经济条件下形成的灌区的管理和经营体制，很难适应社会主义市场经济和灌区经济良性循环的要求。因此，全面推进灌区工程管理体制改革势在必行。

本文首先介绍了关中灌区，整理了关中灌区管理体制改革的演变过程，接着对关中灌区的五个灌溉管理体制改革形式进行研究，分析了各自的特点以及存在的问题，最后在以上研究基础上提出了改进建议，关中灌区更新改造工程的实施，对量大面广的田间工程的投入与管护问题找出了一条根本的解决途径，对我国灌区工程更新改造都有一定的指导意义。

关键词：关中灌区，管理体制改革，农民用水户协会

关中灌区概况

（一）关中灌区地理位置

陕西有着悠久的灌溉历史，早在秦国时期就有兴修水渠的记载，关中地区位于陕西中部（包括西安、渭南、宝鸡、铜川、咸阳），属于暖温带半干旱半湿润气候，降水量非常丰富，光热资源充足，日照时间长，霜期比较短，适宜种植经济作物和粮食作物。关中灌区是陕西省粮棉生产的主要基地，对促进陕西省的工农业发展和维护社会稳定发挥了重要作用。灌区地处关中平原，东临黄河，南依秦岭，西起陇山，北跨渭北黄土高原。灌区沿渭河流域共分为九个灌区（宝鸡峡、径惠渠、交口抽渭、桃区坡、石头河、冯家山、洛惠渠石宝川、羊毛湾）灌溉5个市25个县所辖的59.2万公顷农田，并为西安，宝鸡等城市供水。

目前，关中地区农业年用水量约为25.2亿立方米，大概占全区总用水量的二分之一，在关中九大灌区中，除水库调节能力较强的东雷灌区和冯家山灌区基本不缺水外，其他灌区都有不同程度的缺水现象。

（二）关中灌区运行现状

灌溉的发展一定会面临治理的问题，即利用物力和人力等资源，选择适当的灌溉技术，安排有效的组织和制度。当然，关中灌区也不例外，关中灌区已经运行五十多年了，干支渠衬砌老化、渠首淤积、损坏失修严重，运行成本日渐增长，结果是灌区面积越来越小，灌区水费收入越来越低，工程投入远远不够，导致工程的进一步老化。特别是实行了家庭联产承包责任制之后，田间工程基本没有人管理。为了改善上述情况，关中九大灌区商讨结果一致，向世界银行申请贷款用于关中灌区工程更新改造建设。世界银行通过考察和分析之后，决定给关中灌区提供一亿美金的贷款，并且省XX在出资一亿美金，用于九大灌区的更新改造工程，关中九大灌区积极地进行了斗支渠管理体制的改革。

自1997年以来，关中各大灌区开始进行斗支渠管理体制的改革，并取得了显著的成效。1999年12月，关中九大灌区利用世界银行的贷款实施工程更新改造，其目的在于提高灌区经济发展效益和农业生产能力，为灌区的农业增效，农民增收以及农村经济的持续稳定发展奠定了坚实的基础。

关中灌区改制的目的和意义

灌区改制的目的

本文通过对关中九大灌区管理体制改革的探讨，揭示灌区灌溉管理体制改革的成效，提出灌区改制进一步发展的对策建议，促进灌区经济的发展以及农民收入的增加。

灌区改制的意义

农民用水户协会是灌区农民参与灌溉管理的一种重要形式，是灌溉管理的一种微观机制，在世界各国灌溉农业发展、粮食安全以及减贫中都起着战略性作用。对我国广大灌区来说，一方面外部利益相关者处于强势地位，往往会干预农民的民主参与，另一方面，内部的传统村庄治理结构也制约着农民的参与意识和参与行为，导致农民自治组织先天性自治不足，从而使参与和民主自治在某种程度上形式化，出现所谓“第三部门”失灵以及集体行动困境等问题。通过本文的理论分析和实证研究，提出协会健康发展的对策建议，具有一定的现实意义。

二、关中灌区灌溉管理体制改革的演变

根据我国经济体制的特征，建国以来，关中灌区灌溉管理制度大致上经过了三个阶段，分别是集体化管理阶段（1949-1985）、民营化阶段（1985-1996）和参与式灌溉管理（1996年至今）。

（一）集体化管理阶段（1949-1985）

新中国成立以后，我国XX将整治水害、保障生产和生活用水放到了战略地位，这一阶段的灌溉管理主要围绕建设灌溉排水骨干工程展开，采取了集体化的管理模式，由国家和集体投入资金，建设灌溉排水工程，在管理上，骨干工程由水利部门负责，末级渠系由集体负责。这一阶段又可以分为两个时期：

第一个时期是从新中国成立到上世纪50年代末，灌溉管理实行的是分散用水管理和临时组织起来合作用水管理，后来又形成季节性和常年性的灌溉组织，如“浇地队”、“巡渠组”、“包浇组”等。

第二个时期是从20世纪60年代初至80年代中期人民公社解体。随着水利行政管理体系的健全和完善，原有的灌溉工程管理模式也发生了变化，逐步形成了各级水利行政管理部门和乡（公社）、村（队）等基层组织共同管理的体制。1981年水利部颁发的《灌区管理暂行办法》第二章第六条规定：灌区的管理组织体制实行按渠系统一管理、分级负责的原则，采取专业管理机构和群众管理组织相结合的办法进行管理。水利部是中央水行政主管部门，主要负责农业灌溉的行业指导以及宏现管理，水利局和水利厅作为地方水利部门，主要负责骨干工程管理以及大型水利工程建设。

在这种管理体制下，对于水利骨干工程，采取“专业管理与群众管理相结合”的方法，专业管理是各级XX的水行政主管部门之间对灌溉管理实行的垂直管理，负责支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理。《灌区管理暂行办法》第七条规定：“国家管理的灌区，属哪一级行政管理单位，即由哪一级人民XX负责建立专管机构，根据灌区规模，分级设管理局、处或所”。在省、市、县三级行政专管机构的基础上，各级又成立了灌溉管理委员会或灌溉管理局，负责管理支渠和支渠以上的工程和灌溉用水管理。对于支渠以下的斗渠和毛渠等末级渠系工程的维护和管理，由受益农户推选出来的支斗渠委员会或支斗渠长进行管理，支斗渠委员会或支斗渠长接受灌区专管机构的领导和业务指导。“专业管理与群众管理相结合”的管理体制见图3-1。专管与群管相结合的管理体制是适应计划经济体制要求的一种灌溉管理制度，由于在这种制度下灌溉工程和水资源管理基本上是由各级XX层层下达，而且存在产权不清、责任不明等问题，造成国家财政负担过重。进入20世纪80年代，随着家庭联产承包责任制的推行以及人民公社的解体，农村小型灌溉工程失去了集体经济的实体依托，在其组织基础不复存在的情况下，所有者主体缺位，权责不明，水利投入大幅度减少以及渠系破坏等问题日益突出，影响了农业生产的正常进行，这一阶段的管理结构如图3-1所示。

图2.1集体化管理制度示意图

资料来源：孟德锋.2009.农户参与灌溉管理改革的影响研究

（二）灌溉管理民营化阶段（1985-1996）

这一阶段与我国的经济体制改革相适应，在灌溉管理体制上也出现了市场化取向，主要体现在以下两个方面：

第一，在经费的管理上，灌溉工程管理费来源由财政预算统一支付转变为受益用水户缴纳水费，1985年水利部颁布的《水费计收管理办法》明确规定：灌区水利工程管理所需经费主要由收取的水费负担。已建成的大型抽水泵站和干渠等工程维护所需要的资金，由地方财政和渠系的受益对象共同承担，支渠和毛渠等末级渠系的维护费用，原则上由村集体和受益农户共同承担。

第二，在灌溉管理体制上，出现了市场化取向，在国家或集体拥有水权和基础设施产权不变的情况下，采取承包、租赁、股份合作以及拍卖等多种形式下放经营管理权。承包是通过签订承包合同，将灌溉工程的经营管理权委托给承包者，由承包者按照合同经营和管理；租赁是通过招标的方式将灌溉经营管理权交给承包者，承包者按照租赁合同缴纳租金并进行经营和管理；股份合作制是将灌溉工程资产划分成股份，由购买股权的股东共同拥有所有权和经营权，并参与经营和管理；拍卖是将灌溉工程的使用权通过竞价部分或全部卖给高价购买者，由购买者自主经营和管理。

随着各种产权形式在农业水资源管理中的应用，农业水利投资主体出现多元化的趋势，投资渠道大大拓展，在一定程度上解决了小型灌溉工程有人用无人管的问题，促进了资金、劳动等生产要素的合理组合。但是，由于灌溉工程投资大、见效慢的特点以及传统计划经济时期“专管”为主管理思想的影响，部分民营化的灌溉工程在20世纪90年代中后期出现了资金紧张、运行困难的问题，致使灌溉工程带病运行、水费上涨，用水户不满情绪日益凸出。

（三）参与式灌溉管理及农民用水户协会的发展（1996年至今）

20世纪80年代以来的参与式灌溉管理（PIM）模式和灌溉管理权转移（IMT），将灌溉系统的部分或全部管理权移交给农民组织，并将用水户参与灌溉管理作为灌区可持续发展的重要条件。我国在世界银行的资助下，从20世纪90年代中期开始实施“参与式灌溉管理”改革。经历了建立“经济自立灌排区”和“用水户自主管理灌排区”两个阶段。

在我国与世界银行签订的《长江流域水资源贷款项目协议》中，明确要建立以用水户协会为主要形式的“经济自立灌排区”，推行用水户参与灌溉管理。经济自立灌排区有两个最主要的管理组织，即供水公司和农民用水户协会（WUA），供水公司和农民用水户协会建立经济上的契约关系，供水公司按照合同向农民用水户协会按方收取水费。但是在改革实践中，由于建立供水公司比较困难，农业灌排不可能完全做到经济自立，国内外也很少见到这种先例，后经管理部门和世界银行项目管理人员的商讨，达成一致意见，把“经济自立灌排区”改为“用水户自主管理灌排区”，强调建立和发展农民用水户协会。在以后的其它世界银行贷款项目，以及中国与英国、荷兰、日本等国际合作项目中都强调组建用水户协会，让用水户参与灌溉管理，最终实现完全的自主管理。参与式灌溉管理的理念和方法在中国逐步被人们了解、接受和推广。

关中灌区灌溉管理体制改革的主要形式及成效

我国灌区管理长期以来沿用总干、干渠、分干渠及支渠由国家专业机构管理，支渠以下工程由群众管理的专管与群管相结合的管理模式。随着我国社会主义市场经济的建立，和农村改革尤其是实行家庭联产承包责任制以后，由过去的生产队统一规划种植，改为各家各户，这些都对灌区的管理提出新的要求，而灌区还是沿用过去的管理模式，显然已经不适应这种变化，不能适应社会的发展。尤其在灌区的支斗渠管理上，灌区无力管理，出现了渠道有人用无人管的局面，导致渠道破烂，管护责任不清等诸多问题，影响了灌区农户的用水积极性，和渠道灌溉效益的发挥。因此灌区改制（基层体制改革）的重点在与针对支斗渠的改制，在关中灌区针对各灌区的实际情况采用承包、租赁、拍卖、股份合作供水社和用水者协会五种不同的改制模式。

20世纪80年代中国农村实行家庭联产承包责任制后,土地承包到户,原集体所有的生产资料都分到农户。但灌区基层的末级渠系工程无法分,也不能分,仍归集体所有、集体管理。但新形势下的集体管水组织主体“缺位”,造成了集体所有的田间工程有人用、无人管、老化损坏严重等问题。特别是随着农村取消“两工”(劳动积累工与义务工),该矛盾以及由此造成的田间工程老化失修问题日益加剧。陕西关中九大灌区灌溉面积达59万hm2,是陕西省主要的农产品与商品粮生产基地。但由于灌溉设施年久失修,急需进行更新改造。为此,中国XX于1999年向世界银行申请并获得批准1项为期(2000～2005年)的关中灌区更新改造工程项目(GIIP)。而整个关中灌区从1997年就开始进行末级渠系的管理体制改革试点,一开始主要采用承包租赁、拍卖和股份合作等经营方式和农民用水协会(WUA)的管理体制改革模式。为此,世界银行GIIP项目专家组及陕西省项目办于1999年委托西北农林科技大学作为一个独立的监测评价机构,通过设立分布九大灌区6000条斗渠及定点监测的120条斗渠与800个农户的监测评价网络,连续进行了(2000～2005年)的跟踪调查,监测评价了整个关中灌区管理体制改革的进展、成效,及时分析了改制实践中存在的主要问题,并提出了相应的改进意见与建议。通过对承包、租赁、拍卖、股份合作以及WUA等5种不同改制模式与未改制模式的监测数据进行横向对照,筛选出最适合灌区基层管理体制改革的模式———用水户参与管理的模式即WUA。该模式广大用水户民主参与管理的程度最高,能最大程度地发挥农民的主人翁精神,且灌区末级渠系工程能够得到最有效的管护。

承包经营

承包的概念

承包经营是在产权不变的前提下，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营的合同形式，确定灌区、承包人、农户三者之间的经济关系。承包经营是指交付一定的风险抵押金，承诺完成一定的任务指标，并获得相应报酬的一种管理形式,是计划经济向市场经济过渡的一种有效实现形式。它是我国农村联产承包责任制的一种延伸，是灌区管理体制改革中容易操作，便于推广的改制模式[]。

2、承包的特点及优势

承包经营在产权不变的情况下，由管理站将支、斗渠修复、管理、改造、经营权承包给集体或者个人，以合同的形式确定完成一定的灌溉管理目标和任务来实行自负盈亏和自主经营。

这样做既有利于调动经营者个人管理田间工程的积极性,又建立了以经营者为管理主体的新机制,在改革初期发挥了积极的作用。经营者会投入一定的资金，这样会促使经营者认真负责地管理工程，宣传合理用水，并为农户做好服务。以此达到避免风险损失，早日收回投资，增加效益的目的[]。

拍卖

1、拍卖的概念

拍卖是“五小水利工程，通过资产评估后，采用公开竞价，出让移交给另一方经营管理的一种产权转让手段。它是市场经济条件下水利资产优化组合、配置的一种有效实现形式。在关中灌区，特别是泾惠渠灌区，他们是借用拍卖这种形式来优选承包经营人，实质是出让支斗渠的经营权、使用权。所以更确切地讲，应当叫作竞价承包。这种模式仅适用于改革初期且渠道工程状况较好的斗渠。

拍卖的特点及优势

拍卖的特点：①工程所有权不变，将使用权拍卖，发挥民办水利工程的优势。②引入了多元化投入机制，吸纳了社会资金，减轻了水管单位负担，加快了工程

修复和建设。

其优势为:①责任落实,调动了经营者的积极性。因斗渠运行管理的好坏直接关系到经营者的投资收益,为此,经营者会主动联系农户,引水期间会加强巡渠、查水,使水量对口率有较大提高,渠道工程的日常管护责任得到落实。②减少了中间环节,降低了农民的水费负担。改制后,经营者通过灌水员直接面向农户,减少了村、组等中间环节,加之经营者管护渠道的积极性提高了,加强了用水管理,减少了水量浪费,相对降低了农民水费负担。③确定了经营主体,使农户监督有了具体对象。缺点是在保护农民的利益上存在较大的局限性,少数承包经营者的短期行为时有发生。特别是斗渠产权的归属不明晰,推广拍卖这种形式有一定阻力。核心问题是拍卖金的归属及使用。

租赁经营

租赁经营的概念

将支斗渠工程设施进行资产评估后，出租给个人或合伙人。由他们自行负责渠道改造、开发以及经营管理。而且承租者应预交一定的租金，其款项用于该承租的支、斗渠设施的改造。租赁经营是在市场经济条件下，实现水利资产优化组合配置的一种尝试形式，是公有共营和公有民营的典型。灌区改制中所谓的租赁是指在所有权不变的前提下将使用权出租给个人或合伙人，由承租人自行负责渠道工程改造的资金投入和经营管理的一种经营形式[]。

租赁的特点及优势

其特点是支、斗渠所有权不变，将使用权、管理权、开发权出租。而且租期相对灵活，一般为5－30年。承租权只能继承，不得转让。而且经营中，出租方（甲方）不负联带责任。这种模式适用于具备一定工程条件、设施尚能使用且效益较差的田间工程。其优点是有利于吸收社会资金、拓宽投资渠道、加快工程改造、落实管护责任、减少中间环节并能形成一种责、权、利相统一的经营机制。

租赁制的局限性

在保护农民自身的利益上存在局限性，经营者对支斗渠工程一次性投入较大，实际推广尚有难度。

农民用水户协会

1、农民用水户协会的概念

农民用水户协会(WaterUsers’Association)是按渠系边界（一般以支渠或斗渠为单元），有同一渠道或几条相关渠道控制区内的用水户，按一定程序共同参与组成的有法人地位的非盈利性质的用水户自己的灌溉服务社团组织，通过XX或水管单位授权，将工程设施的维护与管理部分或全部交给用水户，实行民主管理的一种灌溉管理模式。他是参与式灌溉管理的具体组织形式，其实只是民主管理，广泛监督。用水户参与灌溉管理是按照市场经济的要求，对现有管理体制与运行机制进行改革，从目前的行政事业型变为经营管理型。把支渠及支渠以下工程设施交给农民用水者协会负责管理，让受益农民参与灌溉管理，使灌溉工程的运行维护对于XX的依赖程度逐步减弱，灌溉管理机构自我维持的能力逐步增强，最终达到良性运行的目的。

2、农民用水户的特点及优势

特点：农民用水户协会不以盈利为目的，向用水户提供灌溉供水和技术服务，维护用水户的灌溉利益；用水户直接参与，实行民主决策；具有法人资格，经济自立，权责明确；实行人民用水自治，坚持以服务为本，这也是农民用水户协会最主要的一个特点。

优势：①成立农民用水者协会后，大大提高了广大农民的积极性，他们把发展灌溉当成自己的事业，主动及时地对工程进行维修、管护，保证工程持续有效经营。②农民用水户协会是农民自己的组织，通过协商可以解决一些用水纠纷，确保计划用水。依据制度和章程，召开会员大会大力宣传、商量协调，有利于农民科学用水。③组建农民用水者协会，保证了支、斗渠工程的管护和良性运转，又可以促使灌溉管理单位其迅速转变职能，使灌溉管理单位从具体的工程维护、送水浇地、开票结算等繁杂的程序中解脱出来，以便更好地管理和服务基层，最终实现灌区的可持续发展[12,53～54,57,100]④农民用水者协会的成立减轻了用水户的负担。协会作为独立的管水组织，实行民主自治，减少了行政干预和中间环节，推行水价公开按量计费，降低了农民的用水费用。

股份合作供水公司

股份合作制的概念

股份合作制是中国小型企业改制中涌现出来的新生事物。它是把规模较小的企业资产评估后，将部分生产经营性资产折成等额股份出售给企业内部职工，把原来的公有制改造成内部职工持股的股份合作制。

股份合作制的特点及优势

股份合作制的产权归个人所有，但又是集体占有且共同使用的，其中有一个民主决策的运作机制，将按劳分配与按股分配相结合，职工通过劳动和资本同时成为利益的共同体。

股份合作制在灌区支斗渠改制中的应用

股份合作供水社引入灌区改制将公有制转变为股份制，即将部分灌溉系统分成等额股份，出售给受益的农户、灌溉管理部门的员工和当地乡镇村组的干部等，股东共同投资组建供水社，共同拥有工程的经营权和使用权。由股东大会选出5到7名成员组成的董事会，包括一名董事长，并在竞争经理的候选人中选出一名经理。由经理及雇佣员工来负责整个系统的运行和管护，并负责收缴水费。出售股份的资金部分用在改造斗、分渠，以及扩大灌溉服务范围。除支付运行和管护费用外，可在灌溉水费中提取比例，用来作为股东投资的回报。股东对内实行股份制合作，对外与管理局签订协议[]。

关中灌区改制的对策建议

争取XX支持

灌区改革涉及到国家、灌区水管单位和广大受益农民，灌区基础设施建设国家应给予扶持，改革措施的实施还要依靠多方协调，尤其是乡镇村组与灌区的配合；有关职能部门要在工程技术、科学管水用水、财务管理等方面对经营人或农户给以培训，提高人员素质，加强管理水平。

广泛宣传，提高认识

灌区改革是关系农业、农村、农民等各方面的一项系统工程，需要各方面紧密配合，加强宣传，加深认识，树立信心。

水价改革

水价的改革要认真贯彻国家将农业灌溉按成本价供水的政策，供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定，对农业用水要区别对待，分类定价；同时要综合考虑各方面因素，除了灌区自身发展的要求外，还要考虑农民的承受能力，在降低供水成本上下工夫，通过精简人员，以工补农等多种形式实现灌区和农户的双赢。

灌区改革必须因地制宜

根据自身实际管理的特点和工程状况，分析存在的问题，在借鉴其他灌区成功经验的基础上，找到突破口，循序渐进探索出适合自己的改革之路，促进灌区的发展。切忌跟随盲从，从而逐步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。

主系统改革与支斗渠改制相结合

根据水管单位承担的任务和收益状况，将水管单位分为事业单位、准事业单位和企业，这种划分对于承担一定防洪、排涝等公益性任务的灌区，可以分离出这部分人员减轻灌区财务负担；支斗渠改革进一步加大农民用水户参与。

结语

灌区管理体制的改革，经过近几年的实践，已被证明是适应农村社会经济发展需要的。只有通过改制，才能使关中灌区更新改造工程的效益具有坚实的基础几年来关中灌区支斗渠管理体制改革的成效显著，特别是对量大面广的田间工程的投入与管护问题找出了一条根本的解决途径，对我国各灌区均有一定的指导意义。灌区改制必须因地制宜。改革的基本原则是要从灌区实际出发，既要考虑灌区发展的特殊规律，又要适应市场经济一般规律的要求。灌区改制应同改造相结合，以更好的发挥灌区的效益和促进灌区发展。用水户参与灌溉管理是今后灌区发展的方向。

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