社区公民参与存在的问题及对策研究

　　摘要：社区建设的根本目的在于发展社区，通过整合社区资源、强化社区功能、增强社区活力、培育社区归属感等活动，使居民与社区之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。为了推进社区民主化管理的进程，我国许多社区管理者都采用了各种方式来吸引更多的社区成员参与到社区管理中来，然而，我国的社区公民参与尚处于摸索阶段，存在的问题还很多，束缚了社区公民的参与意识。本文以海印桥小区作为个案，从实证的角度分析了海印桥小区公民参与存在的问题及其原因，并就问题的解决，发表了自己的意见。

　　关键词：社区；社区管理；公民参与

　　社区，是一定地域范围内人们社会生活的共同体。由于建国以来，我国长期实行计划经济体制，XX和企业几乎包揽了一切社会事务，垄断了绝大多数的社会资源。所以，在过去一段时间内，我国的社会成员对XX、企业都有着极大的依赖性。改革开放以来，由于资源分配形式由XX主导转变为市场主导，社区承接了过去由XX和企业承担的许多社会事务，社会公众相当一部分的社会需要在社区中得到了满足，参与社区事务的意识逐渐增强。许多社区管理者也采用了各种方式来吸引更多的社区成员参与到社区管理中来，以此来推进社区民主化管理的进程。然而，我国的社区公民参与尚处于摸索阶段，存在的问题还很多，束缚了社区公民的参与程度。本文研究的目的就是为了论述当前我国社区公民参与存在的问题，并以全国社区管理为背景，结合广州市海印桥小区的实际情况，就其问题的存在和问题产生的原因，提出自己的对策建议，希望以此能帮助我国社区推进其民主化管理进程，吸引更多的社区成员参与到社区管理中来，促进我国社区的和谐发展。

　　社区建设的主旨是建设社区，其根本目的在于发展社区，即通过整合社区资源、强化社区功能、增强社区活力、培育社区归属感等活动，使居民与社区之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。当前我国城市社区建设中，社区参与泛指社区成员参与社区公共事务和社区公共活动，影响社区权力运作，分享社区建设成果的行为和过程。

　　一般而言，政治学意义上的参与包括三个基本要素，即“谁来参与”、“参与什么”和“怎样参与”。要准确把握社区参与的概念，就需要以这三个要素为基础，分析探讨社区参与的内在结构。

　　“谁来参与”也即参与的主体是谁。居民是社区参与的主体，但是不排除有一些社区所在的机关以及企业的参与，正是他们的参与使社区中公民的参与有了一个平台和保证。

　　“参与什么”即参与的客体或者说参与的内容有哪些。从总体上说，社区参与的客体可分为政治性参与和非政治性参与两大类。政治性参与是指与国家政治事务或本社区权力运作有关的公共性参与，比如选举各级人大代表和社区居委会成员、讨论决定本社区的重大事项等。非政治性参与是指与居民日常生活有关且与社区权力运作不相干的事务性参与，比如组织老年娱乐活动、举办社区体育竞赛、青年志愿者在社区内开展活动等。当前非政治性参与是社区参与的主要内容，但是，近年来，随着“单位”体制改革的不断深入，政治性参与的内容也在不断增多。不同的参与内容，社区参与的主体也不同。比如社区居委会选举，只有本社区居民有资格参与；开展社区老年活动，就只有提供场地的驻社区单位和部分社区居民参与等。

　　“怎样参与”即参与的途径或者说参与的形式是什么。一般而言，社区参与的形式可分为制度性参与和非制度性参与两大类。制度性参与是指社区成员在既定制度规范内的参与活动，常见的形式有选举、表态、执行、管理、决策、监督、观察等。非制度性参与是指社区成员超越既定制度规范的参与活动，常见的形式有议论、投诉、抗议等。在社区参与中，不同的参与主体因参与内容之不同而采用不同的参与形式。比如居民参与社区居委会的选举属于决策类制度性参与，社区成员响应居委会号召为灾区捐款捐物，则属于执行类制度性参与；居民不满社区内私搭乱建行为，向居委会反映得不到回应，多人聚集议论或者提出抗议，借此向居委会施压，则属于非制度性社区参与。在社区参与的研究中，不宜采用非法与合法的分类方法。由于没有类似的法律制度规定，一般情况下非制度性参与也不存在违法的问题，当然以暴力手段强行施压，从而违反社会治安管理条例的情况除外。

　　根据上述对社区参与概念和结构的分析可以看出，社区参与具有这样几个基本特征：一是从本质上看，社区参与反映了社区成员与社区之间的权利、义务和责任关系。社区不是一个行政管理单位，而是一个接受XX指导的自治体。在这个自治体内，成员之间的权利和义务是统一的。平等分享社区建设成果的同时，也必须承担相应的责任。社区参与的过程既是分享权利的过程，也是履行义务的过程。每一个社区成员，无论是居民个体，还是作为组织的单位，都有义务承担起自己应负的责任，为社区建设出一份力、尽一份责。二是从外延上看，社区参与包括了所有与社区有关的公共事务和公共活动。与政治参与或社会参与不同，社区参与具有一定的区域特征，包容了政治性和社会性参与的所有内容。凡与社区有关的公共事务或活动，都是参与的对象，其外延是非常宽泛的。三是从行动目标上看，社区参与是为了促进社区与人的共同发展。也就是说，通过社区成员的广泛参与，以人为本建设社区，不断满足居民在物质、文化、精神、环境等方面的要求，促进社区各项事业的发展，从而推动社区的全面进步，是社区参与的根本动力和最终的目标追求。

　　本文以我国广州市海印桥小区为典型，通过对广州海印桥小区为个案研究对象，阐述了社区公民参与的类型、不足以及改进措施。

　　海印桥小区位于广州市大沙头，社区办公用地1200平方米，辖居民4273户，2万多人，居民代表385人。虽然它只是一个刚刚成立五年的年轻社区，但是这个社区内部的处理问题的方式是比较有代表性的，在调查过程中我发现处理日常工作时不仅仅是工作人员在单独完成，有许多事情都是通过居民的共同参与决策，实施的，广州海印桥小区有如下几种参与类型：

　　这种参与形式有其表现在国内许多城市“创建学习型社区”活动中。它是国家近年来基于地方应对环境挑战和战略发展要求而逐步发展的公民参与形式。虽然它理论基础源于西方，由于它注重公民理念和思维的创新，强调战略视野下不断学习和勇于面对挑战，所以成为中国当代社区建设，学界和官方大力倡导的新型参与形式的典范。从参与形式看，主要是通过XX的宣传教育，XX是公民参与的发起者，他们决定参与的形式，并主动动员公民参与。

　　广州海印桥小区组织以社区居民为主要对象的系列科普活动，形成10个科普宣传栏和展示厅以及覆盖家属居委会的社区科普宣传栏组成的宣传网络。以可持续发展为核心;经济社会发展与人口、资源、环境相协调;生态环境永续良好、经济与社会协调发展;可持续发展战略与每个公民相关等为教育要点，采取生动形象的方式进行宣传教育，使实验区居民开始建立新的道德规范，树立了讲求效率、质量、保护环境等可持续发展观念。公众意识的不断提高，为他们的社会参与创造了前提条件，进而为可持续发展战略的实施打下了坚实的群众基础。这说明中国国情之下，这种参与形式在社区建设过程中具有必要性。

　　想要决策性参与运行良好，首先，有一套完善的民主选举、民主管理和民主监督社区公共事务的公民参与机制。涉及公民生活的方方面面，以此确保公民在社区事务上的自主参与性。其次，从公民自身来说，由于生活水平的大幅度提高，人们的需求和利益多元化，不仅要求社区提供更多的生活服务，还要求社区提供丰富多彩的业余生活等，因此他们的社区参与意识最强，对社区的认同度也最高，更加关注社区的公共利益和公益事业。

　　广州海印桥小区所辖居民2万多人在“两会”期间，52%居民参与了居委会选举、社区的环境建设、社区工作的评定等具体性的社区公共事务以及一些非XX性质的社区组织构建，取得了积极的效果。虽然总体看上去比较乐观，但广州海印桥小区这一参与类型还有一部分人没有参与进来，主要原因是：第一，没参与的人认为即使自己参与也不能收到积极的效果，自己的意志不能表达出来，参与没什么意义。第二，这部分人没有参与的这种意识，认为社区的管理和自己无关。所以管理者主要从这两面着手来解决这一问题。这种参与类型不只是在广州海印桥小区，从全国范围来看，也是运行的不太良好，所以要让全民进行社区决策参与，还需要当地XX以及公民自身做一个长期的准备与提高。

　　随着社会的进步，民主与法制己成为现代国家发展的潮流和趋势。民主需要实行多数人的选择;法治需要将多数人的意志上升为法律并得到遵守和执行。要保证多数人选择的正确，多数人的意志符合客观规律，就需要对有关情况能够客观地了解，即让公众知道有关情况(信息)。

　　广州海印桥小区为了让公民充分的实现知情权，在宣传栏里设置专门的板块，把多数人选择的正确，多数人的意志公布在那里，让居民对有关情况能够客观地了解，广州海印桥小区的宣传栏里正公布大家前几天讨论的关于社区环境建设的若干意见，让所有小区的居民对于讨论的结果都有知情权，这同时也是法律上规定的公民的一个基本权利，也预示着我们的社区在进步，全国的社区也迈开了一个新步子，告知性参与体现了社区管理的公正、公平、透明的原则。公民的参与权在很大程度上体现为公民知情权，保障公民知情权，是促进和保证公民有效参与的先决条件。

　　社区委会对居民的控制能力非常有限。因此，仅仅依赖组织化力量来实施社区动员在后单位社会己行不通，居委会还需运用种种策略建构一套以感情、人情、互惠和信任为基础的地方性互动网络，培育一个非正式的积极分子网络，来获取他们的合作与支持。

　　广州海印桥小区想出了一些办法积极的促进居民的活动，他们展开了一系列主题活动，例如：社区主体演讲比赛、成立社区秧歌队、建设社区活动室、棋牌室等等一套增进居民情感的活动，使大家爱上这个社区并配合社区开展的活动。合作性参与是公民参与发展的必经阶段，对于公民参与意识的提高有着十分积极的意义。

　　虽然我国社区总体上运行良好，但是背后我们也看出了一些问题，这些问题很大程度上影响着社区的发展。

　　这个问题产生原因首先是参与渠道单一，其实，社区居民大部分愿意参与到社区事务和活动中，有的甚至希望作为社区治理的主体行使自己的民主权利，能对社区重大事务行使决策权和管理权，对居委会、业委会等社区组织在社区日常管理中的运行进行监督等。但在实际生活中，居委会等社区管理机构为居民设置的参与项目大多是居民一些在社区中打扫卫生、给灾区捐钱捐物、组织日防夜防队等。这就造成了居民只能参与社区活动，而没有能真正行使对于社区中的自治权，期望的活动与现实参与的活动存在着较大的差距。因此，社区要想实现真正的自治，使居民主动参与社区事务，就要真正还权于民，而不只是在社区事务中被动地执行一些事务，而是能够主动地行使决策、管理和监督的权力。

　　在广州海印桥小区笔者对附近的居民随机抽样调查进行了采访显示，大约有80%以上的居民想参与到社区事务的管理当中，但实际参与人数也只有10%，为什么有那么多人没参与到其中来呢？据反映主要是每当社区找到居民商议事务时，总是让居民不是出钱就是出物品再就是义务劳动，不是在管理层次上让居民参与，多半是社区有实在自己解决不了的事务才想起了广大群众，鼓动居民帮助其实现上级派发的任务，功劳是社区工作人员的，居民得不到任何满足。采访中居民向笔者谈到，自从住进小区后，每当是开会时就是要有什么捐款或者需要征订期刊杂志之类的活动，弄得居民们只要一听社区开会就烦，更别说参与管理了，这样的参与怎能让居民有积极性？所以要调动公民参与的积极性就要给广大居民与权利，使其真正的为小区的建设出谋划策。

　　其次，居民对社区归属感和认同感比较低，社区的功能基本上是为社区的居民提供一种服务。社区服务应强调以人为本，服务居民，不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度。但在实际生活中，社区受计划经济影响，可支配的资源极其有限，部分社区甚至没有资源。居委会的财政支出靠XX拨款。因此，当居委会在发挥功能时，由于资源的匾乏，往往只注重于接受XX的行政命令，组织一些必须的活动。社区服务还主要停留在日常的家政服务，孩子和关怀老人等日常生活需求上，远远满足不了居民的实际需求。由于服务内容比较单一，手段比较传统，工作方法比较呆板，缺少足够的人文关怀，使得大部分在职工作的居民对社区归属感和认同感比较低。

　　从广州海印桥小区工作人员那了解到，他们平时对居民的工作主要是一些响应国家号召的事务，很少从真正的居民需要给与居民帮助，目前社区正组织学习科学发展观，这只是众多事务中的一项，而居民日益反应强烈的关于加强社区绿化和增加健身器材的问题社区却无暇过问，整天宣传学习科学发展观，这让居民意见很大，同时也不利于社区管理工作的开展。社区工作应该在满足大家的需求基础上开展起来，这样既能学习好国家文件又能很好的开展群众参与工作。

　　这个问题主要有两点原因，第一，社区居民参与机制不完善。社区管理机构和居民在社区治理中的地位是不对等的。在社区治理中，往往是管理机构觉得有必要时才召集居民开会、布置任务，而普通居民几乎没有机会参与到正式事务中，因而居民对于参与社区治理的意义和价值产生了怀疑，降低了参与事务的热情。社区工作者在社区治理时往往不重视帮助社区成员在参与社区活动中做出具体的总结、反省，并提出新一步的奋斗目标，从而导致社区成员无法从中体会参与社区活动的成功感和对未来自身前途的投入感，因此，他们继续参与社区活动的积极性比较弱，热情不高。同样，社区居民代表大会有时也形同虚设，开会的时间、内容大都由社区管理机构自行决定，居民代表根本无法真正参与其中，只是被动地听从安排。因此，居民参与机制需要加以完善，把居民参与社区事务纳入规范化和制度化的轨道。

　　第二，社区居民的素质问题。目前我国城市社区公民水平参差不齐，整体水平不高，影响了其参与能力，因此，对于素质要求较高的城市社区公民参与效果差强人意，特别是一些社区公民对居委会倡导的事情无兴趣，对参与效果表示怀疑，认为自己的参与不会被重视，参与不参与无关紧要，因此，极大地影响了社区参与的程度。

　　在广州海印桥小区每一栋住宅楼里采用抽样调查方法显示的一组数据：这里居住的近四千人里，仅5%受过大学教育，包括在读的高中生在内受过高中教育的占30%，65%受过初中以下的教育。这样教育结构使整个社区的文化层次比较低，他们对社区的意识比较模糊。例如社区前些天进行的关于汶川地震为主题的演讲比赛，参赛人数仅十多人，连社区总人数的1%都不到。群众不是不像去参与只是自身的能力达不到参与的水平。就象这样要求文化水平比较高的活动在广州海印桥小区进行的不是很火爆。所以要加强社区参与程度，我们自身的素质也是一个急需解决的问题。再有事关重大的决策通常不会让普通百姓参与，因为百姓的参与可能会否定他们计划已久的政策。

　　在现行社会发展模式下，XX主要依靠行政管理体制实现对社会生活的统一管理。XX实行“全能主义”的管理模式，XX的行xxx力可以不受任何限制地渗入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能，这种全能型XX实质上也是使国家凌驾于社会之上，社会与国家成一体化状态。社区居民委员会仍然被当作基层行政机关代表，全权负责社区所有事务理。在街道办事处和居委会的全面管理下，居民一方面缺少参与社区事务决策和管理的途径，因为社区内大量事务仍是由街道和居委会以行政的方式来完成的，居民难以介入:另一方面，他们早已习惯于事无巨细等待XX的安排，而主动参与的观念比较淡薄。

　　广州海印桥小区也是深受“全能XX”影响较重的，一位四十岁的住户在广州海印桥小区这样说：“我们就是想管XX也不能听我们的，还不如XX让怎么做我们就听着就完事了，还省的麻烦。”一句朴实的话恰恰说明了我们XX做的还不够，应当加强宣传教育，使居民尽快摆脱那种“全能XX”的影响。

　　好的方面我们要继续发扬，不足之处需要我们制定一些方案来逐步改正，这种不足的改正要经我们结合实际情况的发展去探索、去制定方案。

　　应当肯定，伴随着社区建设在我国城市轰轰烈烈的推行开来，城市社区参与也取得了令人瞩目的进展，社区成员资源共享、共驻共建的社区参与意识在逐步增强，社区参与的广度和深度都有了较大拓展。但是，物质条件与文化条件的先天不足导致我国城市社区中的公民参与不可能一帆风顺。结合广州海印桥小区管理中公民参与实际情况的，笔者认为，在今后的社区公民参与实践中应注意以下几点：

　　1.主体意识和权利意识

　　主体意识和权利意识的培育是公民自主参与意识形成的前提。如果缺乏主体意识，公民不可能积极主动地表达自己的意见看法，也不可能有真正意义上的公民参与。因此，增强公民主体意识才能从根本上推进公民参与。培育公民的权利意识，一方面必须通过教育途径提高公民的科学文化素质，使公民能够认识法律、运用法律去维护和实现自己的权利;另一方面是从培养社区公民对于所在社区的认同与情感凝聚开始，并且实际参与地方性、社区性的公共事务，借此培养“社区意识”，再扩大成为普遍的“公民意识”。

　　在广州海印桥小区我们应该积极的培养公民这两种意识，才能促进这个社区内的居民更好的参与到社区的管理中来，我们可以用教育与宣传这两种方式进行，每周进行一次关于主体意识与权利意识的培训，先把居民代表的意识培养出来然后再利用他们进行整个小区的培养。宣传主要是在小区的各个宣传栏里阐述这两种意识，让居民耳濡目染的认识到他们的重要性。

　　2.培养公民社区共同体意识

　　在公民的社会生活中，社区共同体不可或缺，它是公民得以进入社会、公民性资格与价值得以承认、享有相应权利的媒介。人们只有进入和参与社群的公域生活，承担社群的责任，其公共资格才能获得认同。对于公民个人而言，关注社群的精神有功利的意义也有人们社会生活的道德价值准则;不仅体现公民或成员资格而且是达成和促进公共利益的基础。因此，公民参与，对于培养公民社区共同体意识具有广泛的意义，它能够创造巨大的成就。

　　广州海印桥小区的社区共同体意识存在缺陷，从前面的问题我们可以看出，正是因为社区居民缺乏这种意识才导致整个广州海印桥小区公民参与程度不高，鉴于这种意识的独特性我们可以采取以整个社区为单位与别的社区进行一些比赛，比如说举办社区运动会，社区评比等等以团体参与为主的活动，以比赛的方式激发社区居民潜在的集体荣誉感，给予获胜者一定的物质以及精神奖励，让居民自愿的积极参与社区的公共生活领域。

　　培养公民能力，首先可以由社区群众从社区公共事务的参与行动经验中学习与培养。其次，公民社会要实践追求公共利益的目标，只靠个人的力量似乎势单力薄，必须集合公民意识与能力，以集体的方式来积极的营造公民组织。此外，社区居民委员会对公民参与能力的提高起着重要作用。因为平时他们与居民接触最多，他们可以在培养共同意识的基础上进行整体教育达到整体公民参与能力提高。公民借助居民委员会将社区居民分散的参与力量组织起来，发挥“集体”的优势，提高社区公民整体的参与能力，扩大公民参与的影响力，切实实现公民参与的目标，不失为提高公民参与能力的捷径。

　　广州海印桥小区的居民应该对社区政治社会环境与社会公共政策有一定的了解，这需要社区设立社区咨询委员会，召集利益关系人参与，在参与者信息不对称的情况下，对加强沟通和促使政策执行起着重要的作用。对文化水平不高的居民居委会要有耐心的教育引导他们学习简单的文件然后再逐步深入学习，使他们的知识水平、思维能力有一定的提高并且能很好的表达出来，这样才能促进整体社区公民参与水平的提高，便于发挥集体的影响力。

　　参与渠道是否畅通，是影响社区公民参与水平与效果好坏的重要客观因素。广州海印桥小区要畅通公民参与渠道可以从推进正式参与渠道的制度化建设和非正式参与渠道建设入手。首先社区要进一步推进正式参与渠道的制度化建设，建立和完善参与机制，以保证社区居民参与规范运行，持续、稳定、有序、健康地发展。广州海印桥小区可以建设一些规章制度，明确小区内居民的权利与义务，召开居民会议，使社区居民和社区管理者可以借此相互通气，以达成共识。其次，在非正式参与渠道建设上，XX应鼓励社区组织的发展，并在资源投入等方面给与适度支持，以发挥居民参与的积极性和主动性。广州海印桥小区应该向XX寻求支持，这种支持无论来自资金方面还是理论指导方面都是非常重要的，目的就是让居民们都明白，每一个人都是这个社区的主人，有责任积极主动的管理好社区事务。

　　XX决策者应该选择主动公开模式,将行政管理过程主动向社会和公民开放,并且借助必要的工具和手段让公民更轻松更便捷地获得政治信息,从而减少公民个人参与政治所需花费的成本,减轻公民参与的消极影响因素。XX还应该将行政程序公开,决策制定之后的执行过程也应该公之于众,将执行过程用规范的制度条文展现出来,给公民充分的知情权,让公民更多更准确地预见决策为他们带来的利益,并通过可靠的依据监督XX的决策执行过程,保证公民利益的实现,减少决策的不确定性。

　　广州海印桥小区在宣传栏里公布政治信息外还应该建立社区电子政务及数字社区，实行政治信息网上发布，XX向公众发布信息，公众通过网站向XX查询有关信息，办理有关事务，从而进行社会与XX之间的交流。

　　综上所述，通过对海印桥小区公民参与情况的研究，可见我国社区公民在参与上存在的问题还很多。本文主要对海印桥小区公民参与存在的问题进行了研究，并就问题的原因进行了深层的论述，最后，本文就如何解决这些问题，提出了方向性的对策建议：首先，一定要培养社区公民的参与意识，其次，要提高社区居民公民的参与能力；第三，要畅通社区公民参与的渠道；最后，一定要主意政务公开，增强XX信息的透明度。总之，社区公民参与成功与否，除了公民个人是否能认识到公民资格的重要性、是否对公共事务具有一定的敏感性外，还需要看整个社会和XX的支持与配合，创造良好的社区环境，拓宽公民参与的渠道，只有这样，社区公民参与才能更上一层楼，呈现出一片新的天地，使居民与社区之间建立起更加和谐有序的平衡关系，促进社区的发展。

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