试析我国利益团体对公共政策制定的影响

　　内容摘要：公共政策是对社会价值所做的权威性分配,它直接关系到公众的利益,公共政策的制定必须充分体现各方面的愿望和利益要求。而随着各项改革进入攻坚阶段,日益分化的利益格局使得利益团体的产生和对公共政策制定的影响难以避免,现实中渐趋成型的各种利益团体已经对我国公共政策的制定产生了重要影响,如何进一步规范利益团体的行为,研究利益团体对公共政策的影响渠道和方式,提出规范其对公共政策影响行为的对策措施,有着重要的现实意义。

　　基于利益驱动产生的利益团体，对公共政策的制定产生了消极或者积极的影响，因此分析利益团体和公共政策的内涵、性质、特征等，对于公共政策执行来说具有重大的现实意义和理论意义。

　　关键词：社会组织；政策制定；参与；成因分析

　　随着我国社会多元化和民主化发展，利益团体在公共政策制定过程中的积极意义越来越受到人们关注。但是受“XX中心论”等惯性思维影响，利益团体参与政策制定仍面临着种种困境。拟从《国有土地上房屋征收与补偿条例条例》制定研究出发，提出完善利益表达机制、规范政策制定程序、均衡利益团体的发展等策略以更好地促进益集团参与公共政策制定。

　　公共政策作为政治系统的主要输出内容，实质就是XX对社会公共价值的权威性分配。从理论上来讲，既然公共政策是对社会公共价值的分配，那么公共政策制定主体——XX必须以公共性为其首要的价值选择。但是在现代社会，XX在制定公共政策过程中，不可能不受到利益团体——一种“社会中的一些成员为了共同的集团利益而结合在一起，通过积极行动而达到的共同目的的一种社会组织”的影响。X学者厄尔•莱瑟姆就认为：“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。”也就是说公共政策实际上是各个利益团体博弈的结果——与相关政策有着密切关系的利益团体利用自己手中的各种资源，通过各种途径，影响政策制定主体的认识和偏好，而政策制定主体在政策的决策过程中，必然会充分考虑和均衡各个利益团体的诉求之后才做出最后的决定

　　本课题的理论意义和实践意义主要体现在以下几个方面:第一，推动中国利益集团政治的研究。西方学者对利益政治和压力政治的研究已经非常广泛且深入，中国学者对西方利益集团理论的介绍也较为系统，但对中国利益集团政治的研究还相对有限，因而这个领域还有相当大的研究空间。第二，推动中国社会阶层分化与利益整合的研究。处于社会转型期的中国面临着剧烈的社会结构变迁、利益分化和利益竞夺。良陛社会的运作需要畅通的利益表达渠道，公正的利益调节与利益整合机制，能让社会各阶层享有参与机会，这对社会主义和谐社会构建具有非常现实的意义。第三，深化对中国公共政策过程的研究。学者研究已经揭示，中国公共政策制定过程越来越受到利益相关者的影响，特别是利益集团的影响越来越大，但是这种影响过程是如何发生的，其动机、资源和策略究竟如何，目前还是一个研究空白点。第四，提升中国公共政策的科学化、民主化水准。近年来，中国XX在制定公共政策过程中开始倾听民众意见，吸收民众智慧，以提高政策水平，但与民众期望仍有一定距离。对关系民生、国家社会发展的重大政策，既要对其制定过程有效制约，防止公共政策沦为既得利益者和强势利益集团的牟利工具，也要设定科学的程序提高政策质量，维护公共利益，为最大多数人服务。

　　1、利益团体的概念

　　利益团体又被称为压力集团，是一个在其成员持有共同态度的基础上向社会其他集团提出某种要求的集团，是一些具有特定的利益要求或者社会政治、政策主张的人，他们为了维护各自的利益或主张通过压力影响XX的政策制定和修订以及实施的有政治性的社会团体。它的目的是参与政治的决策，使得自身利益能在公共政策的实施中得到实现。所有利益团体一直在直接或者间接的影响着我国有关公共政策相关方案的制定或是执行过程，而且还在其中扮演着不可忽视的角色。在推动社会民主化进程，促进社会和谐方面，规范利益团体对我国公共政策的影响的对策措施，有着重要意义。

　　（1）利益团体的内涵

　　詹姆斯•麦迪逊把利益团体界定为“为了某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民”。我国著名政治学家李景鹏先生认为利益团体就是向XX表达明确利益要求的有组织的群体。

　　（2）利益团体的本质

　　利益团体的本质是一个利益共同体，因此团体的结合首先是以利益为纽带。城市大学的岳经纶教授就曾讲到：可能全世界政策最多的国家就是中国，但我们有政策，却没有公共政策。为什么呢？因为政策过程是精英决策，不是大众参与。

　　（3）利益团体的类型

　　利益团体可以分为两大类型。以出生或家庭背景如性别、宗教、地区、民族或种族特性为基础的初级团体，这类集团一般比较固定。第二类集团是自愿参加或以政治目的而设立的，如国防信息中心、生命权利集团。

　　（4）公共政策制定中的利益团体

　　当一个社会问题上升为公共政策问题之后，利益主体之间的博弈主要在政策制定部门和政策对象之间展开。从理想模式来看，XX的政策制定部门应该优先考虑国家利益、全局利益和长期利益。利益团体在追求自身利益最大化的过程中，会对政策制定者施加压力，避免政策制定者片面追求自身利益。而潜在的利益获得者为了获得利益，会向XX决策部门提供有利于自身的详细资料，从而获得倾斜性的政策方案。

　　2、利益团体在我国公共政策制定过程中角色扮演

　　处在社会转型期的中国,日益分化的利益格局使得利益团体的产生难以避免,市场经济带来社会利益的多元化,为了追求本团体的利益,不同的利益团体向公共政策的制定和执行过程施加影响。利益团体的影响力与他们的所掌握的资源及社会结构中的位置密切相关,他们通过自身掌握的社会关系网络、公共舆论、说服和诱导等手段来实现他们的目标。在现实生活中,利益团体对公共政策制定的影响已涉及到政治、经济和社会生活的方方面面,在中国的改革和发展过程中出现一些利益团体影响甚至支配公共政策的例子。

　　公共政策的制定要以法制化形式将利益团体纳入公共政策的制定过程,应均衡各利益团体对公共政策的影响,实现公共利益的最大化。而在现实政治生活中,利益团体对公共政策的参与将会对政治体系带来一系列的影响,一方面促进了公民的利益表达,促进了公共政策的民主化进程;另一方面也可能给政治体系带来威胁,特别是在利益团体竞争失衡的社会中,拉大了不同团体的政治不平等,同时降低XX的政治权威,损害政治体系的合法性基础。

　　（1）有利于推动公共决策的民主化进程。

　　利益团体通过将个体的分散的利益集中起来,充分表达本集团的利益,对公共政策施加影响,最终促成了符合公众利益的政策,鼓励民众政治参与,有利于促进普通民众和社会团体的利益表达。为利益团体等各类社团以及个人充分而自由的表达个人利益和观点提供了平台,通过利益的聚合,最终形成一个民主自由的政策决策机制。

　　（2）加剧政治参与的不均衡。

　　利益团体在规模、力量、资源等各个方面都存在着非常大的差异,强势利益团体过于强大,而弱势利益团体过于弱小,组织化程度较低,拥有的资源较少,难以向决策者施加影响,容易出现个别强势利益团体操纵公共政策的情形,从而导致公共政策公平性的缺失,也加剧了各不同政治团体的政治参与的不均衡。

　　（3）降低政治权威性,削弱政治合法性。

　　政治统治的合法性来源于公众对统治者的自愿认可,我国政治统治的合法性主要来自于经济发展给广大人民群众带来的实惠,如果任由强势利益团体操纵公共政策的决策和执行过程,将会使作为公共政策本质的公共性、公平性丧失殆尽,使处于弱势的社会群体对政治体系产生不信任感,降低政治威信,消蚀政治合法性。

　　利益团体本质上是一个利益共同体,而团体的结合首先是以利益为纽带。

　　首先,利益团体依据他们自身所掌握的资源,包括利益团体所拥有的权力、掌握的财富以及在社会结构中地位等,主要包括其使用的物质财富和社会关系网络等来决定他们对于公共政策制定的影响程度。

　　其次,根据利益团体所掌握的专业知识来决定其影响公共政策的制定。政策问题的构建总与专业知识相关,利益团体通常了解他们相关领域的大部专业知识,使公共政策过程更具有合法性基础,以掩盖利益团体的特殊利益。

　　最后,利益团体还会以其组织化程度来提升其影响政策制定的合力。即利益团体内部的规范化程度,通过建立严密的组织结构和分工,因此能够对政策进行持续的影响。在具备了一定的条件后,如何影响政策制定过程是至关重要的。一般来说,利益团体影响公共政策的途径主要有以下几种方式:

　　1、发挥自身社会关系网络的优势

　　通过集团领袖或成员的亲缘、地缘等关系纽带,直接或者间接地同该政策的决策群体的核心成员取得联系,这是符合中国政治文化特点的最常用的方式,主要的目的不仅在于向决策者表达本集团的利益诉求,更重要的是沟通信息。通过制度性信息渠道或者非制度性信息渠道,通过与决策者的个人联系而表达利益诉求,从而对政策制定和决定施加影响。

　　2、通过口头或书面说服的方式

　　如果说利益团体通过社会关系网络主要是诉诸于情感因素,那么说服工作主要是理性化的过程,通过摆事实,讲道理,向决策者陈述该政策措施的利弊所在,并且往往是在公共利益的幌子下来达到本集团的利益。其形式也主要以研究报告、来信来访的形式体现。上书决策者一直以来都是中国的民间个人和团体向统治者进行利益表达的常用形式。

　　3、充分利用舆论工具

　　现代社会中,新闻媒体扮演着越来越重要的角色,公共舆论最重要的表现形式就是经过新闻媒体得以显现,巧妙地利用宣传工具就成为利益团体常用的方法。通过现代传媒,如网络、广播、电视、报刊杂志的大量宣传报导,使政策制定者和公众逐渐接受了利益群体所倡导的理念,从而对政策制定者施加一定影响。

　　4、采用利益诱导的手段

　　利益团体通过提供经济上的回报或者政治上服从来达到影响公共政策制定的目标。在官僚机构自身利益膨胀的条件下更是如此。中国XX的各部门拥有一定的行政立法权与政策制定权,在部门利益驱动下,把起草相关政策当作谋取、扩大本位利益的好机会,因此出现了以政策换取部门利益的情况。

　　5、采取非制度性政治参与

　　通过非制度性政治参与的方式向决策者表达本群体的利益诉求,如集会、游行和静坐、封堵公路等。这对于利益团体来说是最后也是较为有效的途径。通过将本集团的利益表达诉诸于公共舆论而进人决策者的视野,因为在以社会政治稳定为大局的XX,这样的方式是容易引起决策者重视的重要途径。

　　利益团体在公共政策执行中也就处于一种不容忽视的重要地位，其影响的大小也就决定公共政策目标的实现程度。

　　1、积极影响

　　第一，利益团体有助于澄清并表达民意通过利益团体之间彼此竞争、争辩，扮演公民个人与国家之间的缓冲器角色，将成员各种不同的、分散的、无序的利益要求综合起来，形成一个较为统一的、完整的、有序的意见或政治力量传输到决策系统，为政策制定提供决策信息。

　　第二，利益团体有助于形成政策议程。政策议程是指由那些被决策者选中，并感到有必要采取行动的要求组成。由于利益团体都在寻求一种合理的平衡状态，所以某一问题威胁到这一平衡的存在，它们就会做出相应的反应。

　　第三，广泛的利益团体的同时存在和相互平衡，事实上起到了有效纠偏的作用。利益群体对相关的经济、社会方面的政策的制定予以审视、督促、批评和建议，从而提高公共政策制定的公正性，大大增强了公共政策制定的透明度和公开性。同时利益团体向公民提供一种发泄抱怨和挫折的合法渠道，从而有助于维护社会的稳定，有利于促进公共政策执行的民主化。

　　第四，提高XX绩效。（1）利益团体能给公共政策执行主体提供信息，而这些信息有利于公共政策执行主体采取更有效的政策执行措施解决实际问题，从而提高XX绩效。（2）利益团体能为公共政策执行主体提供有关公共政策执行的有效方案和技术性服务，起到“XX助手”的作用。（3）公共政策执行主体可以利用利益团体的部分资源来推进公共政策的执行工作，甚至可以通过引入市场化竞争机制或“聘用”社会优秀人才改进公共政策执行系统，从而提高政策绩效。（4）利益团体是公共政策执行中最大的对象性制约因素，如果能获得这些利益团体的支持、理解和帮助，显然有利于公共政策执行的有效推进。

　　最后，强化政策监督。利益团体除了能集中政策对象的政策利益与要求之外，还能通过集体力量有效地影响公共政策执行过程，加强对公共政策执行主体行为的监督与制约。

　　2、消极影响

　　利益团体更多的是代表目标群体的利益要求，因此不免在与公共政策执行主体互动中产生一定的负面效应，主要表现在几个方面。

　　首先，损害公共利益。利益团体关心的是影响与集团利益相关的政策，不同的利益团体有着不同的利益倾向和利益需求，加上利益团体之间的竞争也不能维护非集团成员的利益，从而会损害了社会大众的公共利益。

　　第二，滋生腐败。一些利益群体，利用其强大的权力资源，进行“权力寻租”、“钱权”交易和其他违法活动。

　　第三，削弱XX权威。由于存在公共利益和特殊利益的冲突问题，政策制定程序非常复杂，由于政治权力的分散，利益群体之间的互动也会导致XX行为处于被动地位，失去应有的XX权威。

　　第四，导致执行偏差。若XX执行不符合利益团体的需求，就不给予接受和支持，即所谓的“有利就执行，无利就变形”、“上有政策，下有对策”，导致政策执行偏差。

　　最后，忽视弱势群体。利益团体与公共政策执行主体之间的竞争与互动集中了较大多数社会主体的利益要求，但是难以做到真正意义上的公平与公正，从而使公共政策执行制定及其执行陷入“两难抉择”之中，而为了维系社会的和谐和政治稳定，尽可能避免和减缓利益团体之间存在的利益冲突，又不得对公平原则和民主要求进行“妥协”和“折衷”处理，从而又使公共政策陷入“悲剧性抉择”之中，最终导致社会整体利益的损害和弱势群体利益的忽视。

　　通过分析《条例》制定过程，我们可以发现，在我国利益团体参与公共政策的制定过程中，还存在很多的问题，这些问题产生的原因，源于我国缺乏利益诉求的表达机制、我国利益团体发展不充分不均衡、源于我国的最大的最有权势的“利益团体”———某些XX部门机构的追逐部门利益。这些问题，导致了我国利益团体参与政策过程的困境。

　　一个健全合理的利益表达机制是政策参与者表达自身利益诉求，实现政策网络良好互动的基础。利益表达机制不健全或者不合理，不仅不利于政策制定者全面掌握各利益群体的真正动机和需求，还会做出错误的决策，导致和加剧社会的不公平。当然，目前我国并非完全没有利益表达机制。但是，能够有效地使用这些表达机制的人都是那些有着丰富的资源和手段的强势利益团体，弱势利益群体根本不可能通过利用这些利益表达机制维护自己的利益。“因为正当利益表达渠道的缺失，弱势群体当然无法通过协商和谈判的方式来维护自身利益，利益关系失衡的格局始终得不到调整。”

　　J•R•汤森和B•沃马克在《中国政治》指出：“自1978年以来（中国）出现了特殊利益团体的大爆炸。”然而，这样的“大爆炸”在缺乏合理的体度规范下往往会出现利益团体不均衡发展，从而不利于民主的决策。“强势利益团体组织化程度较高、集团意识性较强、拥有资源较多、利益表达顺畅，因此在使本集团利益最大化动力的驱使下，它们充分运用自身的一切力量，积极的影响XX的决策和实施，在与其他利益团体的博弈中暂时占据主导地位。”那些力量微小和资源薄弱的利益团体，在与强势利益团体博弈中往往处于下风。政策制定者应该反思：为什么《条例》出台后，被拆迁者仍然无力面对开发商的暴力拆迁？

　　XX有着公利人和经济人的双重角色，然而人们往往过于信任XX而忽略了其经济人角色。“XX及其公务人员也具有自身的利益目标，而且会尽可能的追求自身社会实际并不存在作为XX公共政策追求目标的所谓公共利益”。那些危及财政收入或者官员政绩的公共政策，地方XX往往会表现出全力抵制，这时无论哪些利益团体，尤其是那些弱势利益团体，无论怎么上访、上诉、甚至是暴力抵抗、自焚等都是徒劳无益的。比如由旧的拆迁条例引发的社会问题早就引起社会的关注，但是“2001年现有拆迁制度确立以来，社会上有三次要求修改的浪潮，但都最终无果。”对于《条例》能否起到预期的效果，不少学者都表示了谨慎的悲观，认为地方XX的游说力量太大，对中央的政策施加了很大的压力。事实上，虽然今年1月份《条例》已经实施，但是，却还发生很多野蛮拆迁的事件，如《法制日报》1版曾于2011年2月17日刊登了《沈阳多名体育功勋家遭打砸》一文，让人不得不怀疑《条例》是否起到了作用

　　实际上，在现代这样一个多元民主的信息社会中，社会问题的复杂化、XX官僚体制的固有缺陷都已经表明，XX不再是社会治理的唯一中心XX也没有能力单独应对社会发展的问题，XX不再能够单独垄断公共政策制定的权力。XX必须和社会、第三部门等组织形多中心的治理主体，XX在政策制定的过程中必须充分均衡各个利益集团的利益诉求。在我国也不例外。要使利益集团在公共政策的制定过程中发挥积极的作用，就必须从制度等方面规范好利益集团的发展。

　　一种有效的利益表达机制能够使社会能够使政策制定者能够听到社会各界的心声，使政策反映当前社会的要求。我国现有的政策制定的信息子系统，在收集信息过程中还存在很多问题，他们不能全面地收集和反应社会各界的信息，心理态度，他们在收集信息的时候存在着层级过多、渠道过长、滞后现象严重、容易失真等问题。利益集团作为分利时代的群体代表，其具有灵活性高、接近底层等优势。他们能够提供准确的信息资讯，能够正确地反映某一群体的诉求，他们是正确制定公共政策所必需的原材料来源。为了发挥利益集团在政策制定过程中的作用，我们必须建立健全和完善各种利益表达制度，使利益集团的利益诉求能更有效地更快捷地传递给公共政策制定者。具体而言，就是要从以下几个方面下工夫：

　　第一，完善现行人大会议和政协会议制度，使其成为参与公共政策制定的主干渠道；

　　第二，完善和拓宽公共政策听证制度和政务公开制度，使信息能够在各社会充分流动，保证人民享有的知情权；

　　第三，要设置相关的制度，确保各个利益集团能够公平的利用现代多媒体通讯技术表达自己的诉求；

　　第四，要确保人们拥有发表自己的观点和看法的权利，而不至于轻易“因言获罪”。只有“百家争鸣”，才有可能更加科学民主的论证政策的科学性、合理性。

　　弱势利益群体不可能像强势利益集团一样拥有丰富和充足的社会资源与财力通过合法途径影响政策导向和偏好，所以，为了维持和实现自身利益的最大化，弱势利益群体往往倾向于通过非制度化的途径——一种“非暴力不合作、行贿、越级上访、非法集会、包围XX驻地、占领机关学校、与警察发生街头冲突、阻塞交通”的行为来对政策制定主体施加压力，由于非制度化参与并不符合公共利益，所以XX必须建立一种利益均衡机制，必须扶持弱势利益集团的发展。只有提供一种合理的制度安排扶持弱势利益群体，他们才会以和平的方式参与到制度内的对话中。如学者所言“组织起来的集体表达、沟通与协商对于弱势群体就显得尤为必要，经验表明，经过凝聚的利益诉求也更容易通过谈判和仲裁的方式获得解决。”具体的，在思想上，政策主体应该知道自己是公权力的使用者，是社会公平与正义的代表者，政策制定主体必须要站在公正的立场上，考虑弱势群体的利益诉求，在制度上，要通过制度安排，强制政策制定过程中必须倾听弱势群体的声音，必须要体现弱势群体的诉求，要给予弱势利益群体一些制度的优势和帮助；在经济上，要通过一定的财政支持，扶持弱势利益群体的发展；最后XX还应该在人力、智力等方面支持等帮助弱势利益集团的发展，使其逐渐具备和强势利益集团抗争和博弈的实力。

　　社会契约论认为，主权在民，国家的权力来源于人民，国家的权力必须是为社会福祉所用，因此，作为权力行使者的XX必须保持公正性。XX在制定与实施公共政策过程中，必须站在公共利益的视角上思考问题，更多的关注公平与正义的实现。然而，在长期的“强XX——弱社会”格局下，XX过多的介入社会和市场的发展，给官员的寻租与腐败、部门利益的产生创造了机会，也给利益集团俘获XX创造了空间。“如果国家机构被利益集团俘获，任由利益集团与腐败官员主导公共政策过程，必然严重的侵害广大公众的利益”当前我国之所以在拆迁过程中有损公平，发生血案，之所以有官员直言对新拆迁法的反感甚至发表一些不负责任的话，就是一些地方XX和官员偏离了公共性。因此，为了保证XX的公共性，保证公共政策在对社会价值的权威性分配过程中能够体现公平和公正，我们必须通过各种方式，提高官员的素质尤其是道德水平，提高他们为人民服务、服从大局的意识；必须加快转优化XX职能，改革和完善我国政治体制，加强社会民主，提高公民的权利意识，完善各种监督制约与权力的制衡机制，落实“阳光XX”工程，坚决扩大和实施《中华人民共和国XX信息公开条例》，保证公民的知情权，巩固和扩大人大作为国家权力机关的权力和作用，使更多的社会主体能够参与到公共政策的制定过程中来，以防止国家机关成为利益集团的代言人，实际上，在现代这样一个多元民主的信息社会中，社会问题的复杂化、XX官僚体制的固有缺陷都已经表明，XX不再是社会治理的唯一中心，XX也没有能力单独应对社会发展的问题，XX不再能够单独垄断公共政策制定的权力。XX必须和社会、第三部门等组织形成多中心的治理主体，XX在政策制定的过程中必须充分均衡各个利益集团的利益诉求。在我国也不例外。要使利益集团在公共政策的制定过程中发挥积极的作用，就必须从制度等方面规范好利益集团的发展。

　　当一个社会问题上升为公共政策问题之后，利益主体之间的博弈主要在政策制定部门和政策对象之间展开。从理想模式来看，XX的政策制定部门应该优先考虑国家利益、全局利益和长期利益。利益集团在追求自身利益最大化的过程中，会对政策制定者施加压力，避免政策制定者片面追求自身利益。而潜在的利益获得者为了获得利益，会向XX决策部门提供有利于自身的详细资料，从而获得倾斜性的政策方案。

　　利益团体是现代社会发展的产物。任何一个民主社会，都不可能忽视利益团体的存在与作用。利益团体的存在，对于一个国家的政策过程而言，在私利观念的影响下，难免会有些负面效应的存在。但是，我们并不能因此而忽视利益团体对于公共政策的积极作用。我国正在推进现代化和谐社会建设，利益团体在公共政策制定过程中起到了很好的补充作用。所以，我们必须要合理的引导和规范利益团体在我国公共政策过程中发挥“积极”的作用，使其为中国社会经济的稳定、持续与健康的发展做出更大的贡献。

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