摘要：公务员考核是社会发展的一个产物，也是国家现代化的重要特征，在公务员管理中起着举足轻重的作用，然而，在具体的实践工作中也出现了一些形式主义的做法。文章对公务员考核原则、存在问题及对策建议进行了相关论述，通过本文的论析，指出了公务员考核制度存在的不足，深入分析了相关原因，并结合实践为我国公务员考核制度改革提出了切合实际的改进建议，对下一步提高公务员干部队伍素质和行政机关工作效率具有重要的参考意义。
关键词：公务员制度；考核；对策建议
一、公务员考核概述
（一）公务员考核的基本内涵
1、公务员的含义
“公务员”相对来说不是通用的概念，由于国家性质、制度和文化的差异，公务员的定义在不同国家也有不同的理解，没有一个通用的概念。公务员最早可以追溯到英国的文官制度，英文全称为“civllServant”，一般被翻译为“文官”，其所指的公务员的范围相对狭小。不包括XX机关选举产生的和XX任命的大臣、国务大臣、政务次官等政务官，也不包括法官、地方自治人员、国有企事业单位的文职人员。而在X公务员往往被认为是XX雇员，其英文单词是“Governmentalemployee”，这就包括了各种XX级别的领导、官员和文职人员，比文官的范围要大。在日本和法国，公务员的范围就更加宽广一些将从中央到地方的XX系统工作人员，立法、司法、检察机关、军职人员和在公共企事业单位工作的人员，均界定为公务员。
我国关于公务员名词的溯源，经官方文件的调查，应该可以追溯到XXX十三大的报告中。在这届会议的大会报告中，对公务员进行了模糊的界定：“在XX中行使国家行xxx力、执行国家公务的人员。2005年我国十届人大常委会审议颁发的《中华人民共和国公务员法》从法律溯源上对公务员的范围进行了合理的规定从法律层面进行了界定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。
2、公务员考核的含义
国家公务员考核是指国家机关根据国家有关法律、法规、规章、政策规定的考核内容、标准、程序和方法，按照国家公务员管理权限，对所管辖国家公务员的德、能、勤、绩、廉进行定期和不定期的考察、审核与评价，以此作为对国家公务员奖惩、任用、培训、辞退及调整职务级别和工资的依据。在公务员考核过程中要考虑以下几个方面：考核的主体与客体的确定性、公务员考核内容的相对稳定、公务员考核的标准和程序科学化和合法化及考核结果的指导性。
（二）公务员考核原则
1、客观公平原则
客观公平，即全面、准确、实事求是地反映公务员的状况，对公务员作出无个人偏见的评价。公平正义是公务员考核制度的生命，是公务员考核过程中必须始终坚持的基本原则。如果考核不能做到公平，考核结果不能反映公务员德、能、勤、绩、廉等方面的实际情况，就起不到奖优罚劣的作用。
2、民主公开原则
民主公开，即考核应当有公务员的民主参与、民主评议，考核的目的、对象、内容、标准、方法、程序、结果等应当公诸于众；“阳光是最好的防腐剂”，公开就是全过程的透明，广大被考核者和参与考核的其他人员的知情权应得到充分的尊重和保障
3、竞争择优原则
竞争择优，即在坚持德才标准的前提下，注重公务员的工作实绩，鼓励公务员之间“竞争择优”。就是通过考核的平等竞争，激励优秀人才健康成长；将优秀者选拔到公务员岗位上来，保持公务员具有较高的素质；促进竞争，提高公务员的工作积极性，增强整个公务员队伍的活力。
总之，公务员在考核中坚持公开、平等、竞争、择优的原则，这三个原则在公务员考核制度中是相辅相成、缺一不可。
（三）公务员考核的作用及意义
考核作为对公务员的有效激励手段之一，主要通过把考核结果与公务员的奖惩、职务升迁、级别和工资的调整等挂钩，督促公务员积极工作，尽职尽责。把公务员的考核结果与其切身利益紧密结合，是公务员考核激励约束功能的具体体现，所以，建立和完善公务员考核制度具有十分重要的意义。
1、公务员考核是提高国家机关行政效率的有效途径
在国家行政体制内，或多或少的存在着“吃大锅饭”的现象，严重影响了公务员的积极性，也给国家机关造成了负面影响。而建立健全完善的考核体制，可以给公务员搭建施展才华的舞台，并激励公务员刻苦钻研，努力提高工作水平。同时、对于责任制、考核制、奖惩制“三位一体”工作机制，考核是连接责任制和奖惩制的重要环节。考核可以使公务员明确自己的权力、职责、任务和利益，督促公务员忠于职守、努力工作，国家机关的行政效率也会因此而大幅提高。
2、公务员考核是选拔任用的基础环节，是优化机关队伍的必要手段
选拔优秀公务员的基础是正确的识别公务员，而公务员考核是识别公务员最基本、最有效的途径，通过考核，可以全面了解公务员的品德、能力、工作态度、工作成绩、廉政作风等方面的内容，为发现和选拔优秀公务员提供可靠的依据。通过考核，组织还可以对不同公务员进行对比，从而将公务员调整到最合适的岗位上去。公务员自身也可以通过考核发现自己的缺点和不足，从而进行有针对性的改正，不断提高自身的综合素质，从而使整个公务员队伍得到优化。
3、公务员考核可为公务员职务升迁、工资调整、培训、奖惩等提供依据
公务员考核的目的是鼓励先进，惩戒落后，充分调动公务员的积极性，防止和纠正公务员的失职和违法行为。而考核结果为奖不虚施、惩不枉加提供了关键依据。其次，公务员考核可以为公务员职务升降、工资调整提供依据，能有效避免靠关系提拔、任人唯亲等不正之风的影响。最后，考核可以为公务员培训提供可靠信息，根据考核结果，按照因材施教、学用一致的培训原则，确定培训内容和方式，进一步提高干部培训工作的针对性和实效性。
4、公务员考核有利于社会公众对公务员实施监督
可以将窗口服务部门公务员考核的内容、标准和结果公开公示，虚心听取群众意见，自觉接受群众监督。对于领导干部，要将民主测评作为考核的必经程序，防止出现脱离群众、一意孤行等现象。通过考核，督促公务员认真执行XXX基本路线和各项政策，自觉遵守国家的法律法规，正确行使权力，认真履行义务，密切联系群众，防止与克服不正之风
二、我国公务员考核存在的问题
（一）考核机构方面的问题
1、考核机构非常设致使考核功能发挥不足
当前各单位的考核委员会或考核小组一般是在定期考核前组建，定期考核结束后便中止工作，这致使公务员考核功能发挥不足。公务员考核分为平时考核和定期考核，平时考核是定期考核的前提和基础。在公务员考核机构大多为非常设的情况下，平时考核往往处于无人负责或者虽有人负责但较为松懈的状态。这导致定期考核出现无据可依、走过场等现象。
2、考核机构在领导体制上运行不畅
当前考核委员会或考核领导小组的成员一般由主管领导和人事、纪检、监察等部门的主要负责人，以及若干公务员代表组成。但在运行上究竟采取何种领导体制，实践中却有差异。一种理解认为考核体制应实行行政首长负责制，主要领导人有权就考核中的一切问题做出最后决断。另一种理解则认为考核制应为考核小组成员共同负责制。前一种理解容易使考核产生偏颇，失去公正；后一种理解则容易产生矛盾多、分歧大、争执时间长等负效应，效果同样不能令人满意。
（二）考核体系方面的问题
1、考核主体责任不明确、专业知识欠缺
第一，考核主体责任不清，失职失误无法追究。《国家公务员考核暂行规定》第18条对考核主体的责任作了一般性要求，但并未明确各个考核主体在各个考核环节中应负何种责任，认真履行责任有何奖励，失职失误如何追究，以致部分被考核者在未履行岗位职责或有严重问题时仍能考核过关，使考核本身变得无实际意义。
第二，考核主体思想上不重视，情面观念重，会使考核流于形式。一方面，少数考核者对考核工作重要性认识不足，在评价下属时怕影响情绪、得罪人，即使下属有问题，也是轻描淡写的走走过场，或在考核时依据亲疏远近关系，大搞“关系网”；另一方面，被考核者消极对待，在写年度总结时只有三言二语，敷衍交差。
第三，考核者专业化程度不高，缺乏相关的考核知识。《公务员考核规定(试行)》第20条规定考核委员会由本机关领导、公务员管理及其他相关部门和公务员代表组成。
2、考核内容缺乏针对性
公务员的岗位和岗位之间由于工作性质不同，工作量大小、工作难易程度差别较大，而目前的考核工作中，各个岗位的考核标准过于笼统、单一。考核主要包括德、能、勤、绩、廉五个方面，但由于没有建立科学的考核体系，考核内容太原则、太笼统、太抽象，不能准确了解和掌握每个公务员的具体情况。针对性、可比性和操作性不强，难分上下和优劣。这样容易出现以下三种情况：
一是考核人员以感性认识为基础，凭印象主观臆断，得出的结论模糊，缺少层次感和说服力；
二是对考核容易持消极态度，不负责任的做出评价，影响考核结果的真实性；
三是容易导致从个人感情出发，做出不切实际的评价，使考核结果的客观公正性大打折扣。
3、考核标准不具体，优秀人员难确定
在国家公务员考核法规中，对每个等次的考核标准规定得比较笼统。按照这样的考核标准划分考核等次，不仅难度大，而且不易做到客观公正。目前各单位年度考核的主要矛盾，集中在优秀等次的评定上，由于缺少有效的量化标准和方法，给优秀人员的确定工作造成很多困难。
4、考核形式繁简之间缺乏权衡
要么过细——构建纷繁复杂的考核系统：人员方面组长、副组长、组员全部拼凑齐全，周期方面日志、周记、月结可谓一应俱全，内容方面动机、方式、效果皆在其列，最终劳民伤财且束缚手脚。要么过粗——相信考核系统无用或万能：认为无用所以干脆抱着走过场的心态，不花费过多精力，年终搞搞民主测评了事；认为万能所以只推崇前期计划制定和后期评估汇总中间过程应该“无为”无须过多干预，考核对象自会在考核系统这一“永动机”的驱使下努力工作。
5、考核结果的运用还不够到位
考核目的从根本上讲是为了运用，而非仅仅作出评价，考核结果理应成为公务员提拔任用“奖惩”培训等的重要依据。但由于考核内容的笼统和考核方法的单一，决定了考核结果在公务员队伍中还不能很好地形成权威性。考核结果不能很好地与干部的成长进步挂钩，导致评上优秀的不以为荣，评不上的不以为然，考核工作难以达到应有的效果。
三、我国公务员考核存在问题的原因分析
上文中分析了在我国公务员考核中的各种问题，这些问题都不是独立存在的，出现这些问题的原因也非常复杂，有历史遗留的观念问题，也有现在复杂的社会原因。本文从传统观念、社会环境、考核方法和人为因素四个方面来逐一分析我国公务员考核出现相关问题的原因。
（一）考核中传统观念的影响
1、各级单位未充分认识公务员考核的重要作用
考核是对公务员日常工作表现的评价和对品德能力的鉴定,因此要求参加考核的人员必须以客观公正和高度负责的态度来对待。但在公务员考核中存在以上各种问题,很大程度上是由于单位领导或者参加考核人员不重视而引起的。有的领导干部认为考核工作年年搞，并且真正按照文件规定的要求做起来需要花费大量的人力物力，牵扯精力太大,而对本部门的工作也没有太大的影响；有的领导认为考核是件得罪人的事情,容易在单位内部引起矛盾，还不如草草了事，轮流坐庄，使单位一团和气。领导的不重视导致其他公务员敷衍了事或者不敢较真，最后导致了考核成为了投个票、填个表，最后流于形式。
2、受传统中庸思想的影响
中庸思想是指“无过无不及”的中行之道，是我国传统儒学的核心内容，在我国已经流传了几千年。这种思想具体表现在我国的行政机关中，就成为了无标准、无原则的折中主义，遇到事情先讲面子、关系，再讲合法合规。一方面，有的同志工作业绩突出，但由于平时坚持原则，在日常工作中可能得罪同事导致人际关系紧张，民主测评时得票较少，难以被推荐为优秀；另一方面，受传统的“以和为贵”的思想影响，对我国大部分的机关负责人而言，维护内部稳定的任务甚至要重于高效履职，对于部分平时表现较差，不能按时完成工作任务的“混世魔王”，因为在考核中没有对基本称职或者不称职规定相应的比例，各单位往往以安抚为主，不愿意将这部分人员定为基本称职或者不称职，从而挑起不必要的事端。这就导致了“老好人”现象和“民主评议失真”等不公正考核结果的出现。
（二）受考核外部环境的影响
1、我国行政体制障碍的问题
无论是从过去封建社会的皇帝钦点大臣，还是到现在的党管干部，都是上级直接任命下级，也就是说，上级的意见远远重于群众和服务对象的意见。这种体制固然有很多的好处，可以维持政治的稳定性，也可以集中力量办大事。但从另一方面，由于XXX一元领导，这导致了各单位一把手的职能过于集中，且缺少必要的制约和监督机制，使单位成了一言堂。在这种体制下，多有公务员只需要对上级负责，而不需要对同事或者群众负责。特别是在干部选拔考核过程中，只要领导的一句话或者上级的一纸命令，远远比考核结果重要的多，甚至在很多情况下，考核组都是内定人选后带着领导的意图去考核，考核结果就不言而喻。
2、公务员考核发展历程较短，配套制度缺失
我国公务员考核真正意义上的开始始于上世纪80年代中期,到今天才发展了20多年的时间，且在这二十几年中，我国的干部队伍情况发生了巨大的变化，公务员考核还没有进入真正的稳定的时期。虽然近年来我国出台了特别多个公务员考核的文件，特别是目前实行的《公务员法》和《公务员考核规定(试行)》，使我国的公务员考核正日益步入规范化、法制化的轨道，但从整体上看，与我国公务员考核相关的法制建设仍存在不配套和不完善的问题。
（三）考核制度设计不足
1、考核内容比较笼统
虽然规定了公务员考核考核的内容为德、能、勤、绩、廉，重点是考核工作实绩,但在实际操作中,这些考核内容却显得过于笼统,虽然具有了全面性,但缺少了针对性，难以适应各级各类公务员的实际情况。比如从事管理类的公务员和从事技术类的公务员就不适合用一样的考核内容。一个普通的单位内部设有十几个部门，同一个部门内部也区分若干的岗位，在考核时，单位很难去规定每一个部门甚至每个岗位的考核标准，致使考核结果难以具备很高的真实性。在1979年的考核规定中就已经认识到了这个问题，规定考核要各有侧重，如领导干部要重点考核思想水平、组织领导能力、业务的熟悉程度和工作实效，对技术和专业干部要重点考核业务水平、技术和成果，但经过了三十多年发展，在这个问题上还是没有突破。
2、考核内容未细化
目前规定的考核标准都是概述性的内容，鲜有定量的标准。同样，考核结果分为“优秀、称职、基本称职、不称职”，对工作取得哪些成绩的人员来说可以达到优秀，出现哪些行为需要定为基本称职等等，都没有明确的界定。
3、考核方法略显简单
目前的公务员年度考核，通常采取年末一次性考核,缺少平时工作记录,容易受到“近因误差”的影响，会出现平时不算账,年终算总账的现象。
（四）考核实践过程的缺陷
1、考核者的能力有所欠缺
因为考核工作是每年一次的非常规工作，因此大部分单位都缺少对考核者考核能力和考核纪律的培训,以至于考核者能力不能胜任考核工作的需要。有的考核者不坚持原则，凭感情办事，根据领导的意图行事，对群众的意见充耳不闻，不如实记录考核情况。有的考核者知识结构不全面，相关政策和业务知识不熟悉，对考核对象的岗位职责不了解，仅凭自己的主观意识来判断被考核者的德才和实绩；有的考核者甚至故意泄露考核密秘，导致干部群众对组织缺乏信任，不能如实反映被考核者的缺点和不足，对考核工作产生了恶劣的负面影响。
2、考核过程缺少沟通和反馈
考核就是根据被考核者的表现和业绩来评定被考核者的等次，当考核者不注意沟通方法，以挑毛病的心态来指出被考核者的错误时，会引起被考核者的误会和反感，从而影响了被考核对象对考核结果的信任。同时，进行考核的目的是通过考核肯定成绩、发现不足，及时制定措施，从而实现工作绩效的持续改进和螺旋上升。在目前的考核中，大部分只反馈一个简单的考核结果，缺少主管领导与被考核对象的沟通反馈，致使员工无从知晓自身工作与组织期望的差距和需要改进的地方,久而久之，考核也就失去了激励、教育和引导的作用。
3、考核者的思维定势引起的认知误差
即使没有利益的驱动，在考核过程中，考核者自身的价值观、思维定势和知觉特征等也会不自觉的影响考核结果。比如一些年龄比较大的人，由于受到自身生活经历的影响，总会对年轻干部有浮躁、冲动，办事不可靠印象，而年轻人会不自觉地感觉年龄较大的人员缺乏进取心、墨守陈规等，从而影响了对被考核对象的正确评价。再比如，考核者可能会受晕轮效应和首因效应的影响，根据被考核对象的某种特性或者第一印象，造成以偏概全，产生考核误差。
四、完善我国公务员考核的对策建议
（一）设立常设性的专门机构和人员负责考核工作，理顺考核领导体制
设立常设性的专门机构和人员负责考核工作，理顺考核领导体制在制度设计上，不设专门的考核机构和人员主要是为了不额外增加机关的工作量，不使考核工作成为机关业务工作的阻碍，不增加机构和人员编制以及XX财政负担。这些考虑都是合理的。但问题是由于考核机构和人员的非常设性，导致考核工作得不到应有的重视甚至无人负责。结合考核工作做得较好的地区和部门的经验来看，可以考虑在有条件的地区和部门尽量设立常设性的专门机构和人员负责考核工作。
（二）明确考核主体的责任，不断提高其专业技能
一方面，必须以法律形式明确考核主体在考核各个环节上的责任，若考核失真，必将受到追究，以此对考核者做到有功赏功、有过究过、功有人领、过有人当，从而保证考核过程和结果的客观、公正、公平。另一方面，对考核主体要进行严格的挑选和系统的专业培训，使其掌握考核所需要的一切知识和技能，以最大限度提高考核的可信度。
（三）考核内容要明确
应结合部门日常管理，以职位职责和工作任务为基本依据，可分为共性和业务两方面，制定不同考核内容。体现部门职能、职位特点、工作性质和业务要求。不同的部门要结合本部门的实际，制定具体的考核内容，即使是同一部门，也要根据不同职位的工作职责，提出不同的考核要求。妥善解决考核量化的可能性与现实性之间的矛盾，积极探索以量化测评为主体的多样化、科学化的考核体系，提高考核的科学性和准确性。
要根据考核目的和考核对象的不同特点，合理确定德、能、勤、绩、廉的百分比，引进计算机技术和社会学、心理学、统计学中的科学方法，把德、能、勤、绩、廉的每个方面量化为若干具体要素，根据考核的需要合理确定各要素的分值，尤其要根据注重实绩的精神，增大“绩”的权数，对于公务员的思想、动机、信念、价值和态度等不能量化的要素仍采用定性的方法考评，保证考核的客观公正、民主公开及其科学性。
（四）改进年度考核方法，把定性评定变为定量测评
要使考核结果达到客观公正，特别是使被确定出来的优秀人员达到准确合理，年度考核必须采用定量测评的方法。所谓测评，是指将德、能、勤、绩分解成若干要素，并把每个要素分为三个等级。同时根据注重实绩的原则，给每个要素和每个等级确定适当的分数值。为了提高定量测平的科学性和准确性，国家人事部考核培训司与人事人才科学研究所，共同开发了一套定量测评软件，使用价值较高，从而为迅速、准确地确定考核结果提供了方便，较好地解决了合理确定考核等次的难题。
（五）畅通沟通机制
在日常考核中要畅通信息沟通渠道，使公务员了解他人对自己的看法及评价，自己在哪些方面应该改进或纠正，哪些方面可以继续发扬。同时，了解自己与他人间的差距。一是建立考核反馈机制：严格考核程序，定期了解公务员绩效计划完成情况，考核结果及时、全面地反馈给被考核者，并真正给被考核者申诉机会，使其可以对一些有出入甚至不符合事实的情况进行说明、补充和纠正。二是建立考核回访机制：考核结果反馈并兑现后，及时通过个别谈话、问卷调查、召开座谈会等形式进行回访，激励先进、鞭策不进、警示后进。
（六）加大考核结果使用力度，突出考核的激励导向作用
充分发挥考核的激励机制作用，把正确评价与大胆使用相结合，使考核结果真正与职务晋升、表彰奖励、福利待遇挂钩，让业绩突出者得到提拔重用；让无所作为、不懂业务、不明白政策、不干实事的公务员下岗、转岗、对违法乱纪的严肃处理。
结论
考核制度作为公务员管理制度的核心，其目的在于利用其内在的激励与监督功能，从自律和他律的方面促使公务员持续地提高素质，以适应行政管理日益复杂化、现代化的趋势。公正、科学的考核机制有利于促进公平，提高效率，保证廉洁。但国家公务员考核体系建设是一个复杂的系统工程，其量化考评指标选择和各指标权重设置均具有动态性的特点，需要在实践中根据内外环境的变化进行不断的修改与完善，以提高公务员考评的信度与效度，使国家公务员量化考评更加科学化、规范化、合理化，从而能够更好地服务于公务员考核制度中。
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