中国城市低龄老人再就业问题研究

　　摘要：本文指出我国现行低龄老人就业制度存在的问题分析，例如低龄老人就业覆盖范围仍然过窄，就业薪资标准低，收入来源渠道单一且收入缺口大，低龄老人就业待遇低、发放标准悬殊，就业管理机构职责义务不明确，监管体制不完善，立法层次低，缺乏强有力的法律保障。对此本文指出我国低龄老人就业制度的完善要适度扩大就业覆盖范围，提高立法层次，尽快制定《低龄老人就业法》，明确机构责任，完善监督体制，建立就业服务中心，为我国低龄老人提供一站式就业服务，管理低龄老人就业税，加强低龄老人就业力度。

　　关键词：低龄老人就业；制度改革；政策完善

　　我国的低龄老人就业制度建设任重道远，必须要求XX的支持，市场有效运作，以及实行分级负担的低龄老人就业制度，才能更加有效的分散转移失业风险带来的损失，使得低龄老人就业市场能够有效建设与发展。

　　本文通过对我国低龄老人就业的现状的研究，并对我国低龄老人就业制度建设所面临的问题进行分析，将目前国际低龄老人就业市场与我国低龄老人就业的市场进行对比，得出了两者的区别，最后结合了我国的具体国情，有条件的学习国际上先进的低龄老人就业制度建设方式，得出了建设我国低龄老人就业制度的基本思路，提出了建设我国低龄老人就业制度的实施方案。

　　低龄老人主要是指60至75岁，也包括已经退休或提前离职的50多岁的老人，“老年人”是一个动态的概念，它随着人类寿命的不断延长而变化，因此对“老年人”的界定也成为了一大问题。

　　低龄老人作为我国的一个重要社会群体，随着我国社会的不断发展，越来越多的低龄老人与我国青年群体之间的差异越来越大，低龄老人在心理、生理等层面上也表现出一系列的变化，例如：在人际交往方面、社会环境适应能力方面都表现出不同。一些低龄老人在离开工作岗位后，由于工作习惯和生活习惯的突然改变，表现出心理状态不稳定、情绪急躁等问题，一部分低龄老人整天无所事事，只能借助棋牌等娱乐方式来消磨时间，这对于低龄老人的心理健康和生理健康发展都是极度不利的，同时，也不利于社会的稳定发展。简单来说，低龄老人们离开了工作岗位，失去了工作时的压力，没有了日常工作的惯性，只能在家休息，导致了低龄老人在生活中情绪低落、生活内容变得单一枯燥、休息时间越来越多，但是人机交往的范围和时间越来越短，这对于低龄老人的生理健康和情绪稳定都是不利的。

　　失业是一个使用频率极高的术语，乍一看，人人都懂，但是仔细想来，失业的内涵很难把握。我国城市低龄老人再就业是现代国家宏观经济的一项重要目标之一。如何正确认识现阶段的我国城市低龄老人再就业问题？引起的我国城市低龄老人失业的主要原因是什么？如何把现阶段的城市低龄老人失业降到一个合理的、社会可以承受的程度？不仅是人们十分关心的问题，也是一个亟待解决的问题。

　　改革开放以来，我国发展的速度和规模日益迅猛，在保障就业、活跃市场、促进经济的快速增长方面发挥着重要的作用。但随着当前市场经济的不断深化发展，仍旧出现了我国低龄老人逐步走向失业的趋势。目前我国现阶段对于低龄老人社会就业管理制度较为薄弱，很多方面还没有进行细化和专业化，大部分的地方性的低龄老人社会就业管理规范只是草草了事，千篇一律的规定方式，不但使得低龄老人社会就业管理制度的不能得以实行，也使得我国低龄老人社会就业管理制度在推行上存在的问题。多年来，中国对低龄老人就业改革与发展问题的综合研究也取得相当的成果。很多学者认为事实上，国际上大多数国家，都有着自己的低龄老人就业制度，在预防失业的发生和应对巨大就业困难上都起到很好的作用。低龄老人就业作为失业管理的一个重要手段，需要建立相应的法规来加以约束，创造条件实施低龄老人就业。从国际经验上来看，已经建立低龄老人就业管理制度的国家，都是通过立法来明确就业机构与XX在低龄老人就业管理中应该承担的责任和义务，并且发挥了应有的作用。

　　在我国的一线城市中，由于城市建设发展速度快，对社会群体各方面的制度建设较为完整，尤其是为低龄老人就业问题的管理。在许多一线城市，例如上海、重庆等城市中，对于失业程度较低层次的低龄老人就业都是就业机构负责管理，而高层次的就是由XX和低龄老人就业机构共同负责，这样一来不仅充分利用了就业机构应对失业风险的专业性，又可以有力的运用XX的财力作为支撑。在我国的一线城市，低龄老人的就业由XX承担，一些关于低龄老人就业宣传工作做得很好，低龄老人就业也很积极；然而二线城市的低龄老人就业承担的主体是商业公司，XX由于其正处于经济发展期，实质上没有承担就业的运营及失业的能力，但是XX必须提供公共服务等等。那么，对于我国大部分偏远地区和三线城市来说，的低龄老人就业承担主是XX，就业机构并不需要承担就业责任的，实质上充当了就业责任人的是XX。

　　总的来说，我国低龄老人就业制度改革的总体方向和目标是：确保低龄老人的基本生活，更加注重促进低龄老人的就业和再就业，防止大规模裁员。改革措施主要集中在两个方面：一是调整和改革制度设计，二是调整和改革失业收入的使用和方向。调整低龄老人就业制度的顶层设计：实施差别低龄老人就业标准，失业救济金，有一些限制性条件和措施，实行区域式低龄老人就业制度。调整低龄老人就业标准的使用范围，将鼓励企业招聘低龄老人前去就业。

　　2.3.1再就业岗位设置不足

　　伴随着我国人口老龄化的进程，我国城市低龄老人劳动力数量众多，但整体素质不高，低龄老人劳动技能与工作岗位所需技能不对称现象日渐显著，许多新兴行业、新兴工种人才紧缺，但是低龄老人因其生理问题、学习能力问题等成为了再就业道路上阻碍。事实上，根据一项我国城市低龄老人再就业数量的统计，截至2015年6月底，城市低龄老人再就业率仅为48.44%，我国一线、二线城市中能够为低龄老人提供的就业岗位数量不足2万个。这也是由于我国城市低龄老人庞大的基数，可是这也就意味着工作经验、实践能力已经不是决定性因素，再就业岗位的数量显然成了重中之重。

　　2.3.2劳动力市场存在歧视现象

　　目前，在我国的劳动力市场上普遍存在着一定程度和一定范围的歧视现象，主要包括对不同性别、不同相貌、不同户籍等方面的求职者的工资歧视和职业歧视。如现在的许多公司和企业在招聘时只招收男性员工；在工资报酬方面，具有相同学历和教育水平的男女员工，一般男性员工的工资会高于女性，女性的竞争力明显低于男性，且失业率也高于男性。无疑，这给我国城市低龄老人再就业带来了困难，劳动力市场对于低龄老人带有异样的目光已然成为了问题。

　　2.3.3总量性原因

　　我国各地城市中，低龄老人再就业的需求总量长期供大于求，是我国城市低龄老人失业存在的基本原因。由于过去对人口政策的失误，使我国各地城市新增人口总量日益膨胀，随之低龄老人的劳动人口比重也在不断提高。上世纪7年代后期加大了计划生育力度后，人口自然增长率逐步下降，但由于人口惯性作用，庞大的人口基数使人口净增量和劳动力供给增量绝对数仍维持在较高水平；而且，低龄老人的人口总量性原因导致其再就业的问题短期内不会有较大改观。

　　就业是民生之本，随着世界经济的迅猛发展，人口的迅速膨胀，城市化步伐的不断加快，各种因素引起的失业状况不断出现，中国也是如此，导致了人员大量的失业和给经济造成了巨大的损失，目前低龄老人失业问题成为了我国各地区经济发展和社会持续发展的主要羁绊之一。如何通过建立完善的低龄老人就业制度来防范、分散和转移失业风险，如何将失业带来的损失降至最低，如何保证在失业风险发后能够有条不紊的让失业群众恢复信心恢复生活，也是我国在就业市场上面临的主要问题。就目前的情况看来，探索建立怎样的低龄老人就业制度，如何能够完善低龄老人就业体系，就显得十分的必要和相当的紧迫。

　　低龄老人就业薪资标准偏低，难以满足支出的需要。并且，国家用于低龄老人就业金的经费占GDP的比重偏低。低龄老人就业来源不足，XX就业机关的支出不合理。部分用人单位的实际聘请的低龄老人人数普遍偏低。地方管理机关统筹层次低，区域的低龄老人就业承受能力弱，导致低龄老人收入来源渠道单一且收入缺口大。

　　我国有关低龄老人就业制度中，关于低龄老人的管理薪资机制缺失，同时省、自治区、直辖市人民XX根据本行政区域失业人员数量、低龄老人就业数额发放标准悬殊。在低龄老人就业津贴标准方面，我国XX并未给出具体数额。从给付期限方面来看，我国规定，我国低龄老人是否具备享受资格及能够获得就业金的时间期限与失业之前的缴费记录紧密相关。

　　就业管理机构职责义务不明确，国家整体层面集中调剂的规模效果没有充分发挥出来。监管体制不完善现象严重，易导致区域间低龄老人就业政策实施环境的差异，还有不少挤占低龄老人就业岗位的现象存在，严重影响了社会保障的顺利推行。条块分割使低龄老人就业在一定程度上形成了区域劳动力流动的“社会保障障碍”，极大地限制了就业的低龄老人就业权利，使低龄老人不能按照市场需求进行就业岗位的选择，不能及时获得就业信息和就业指导咨询，导致低龄老人的再就业率非常低。

　　（一）低龄老人社会就业管理制度理论尚不成熟

　　我国接触低龄老人社会就业管理制度的时间并不算长，而且其理论除了基本的就业理论知识之外，还包括了大量的管理、政治、经济等方面的知识，因此在推行的时候如果不对其进行深入地了解，是无法顺利推行的。且综合我国的实际情况来看，我国低龄老人社会就业管理制度的理论发展还不够成熟，取得的有效成绩较少，大部分还是借鉴国外的研究成果。虽然我国已经出台《低龄老人社会就业管理条例》，但是真正有关低龄老人社会就业管理制度的法律法规可以说几乎为零，即使有，国家的执法力度也是完全不够的，这大大减少了就业机构对实行低龄老人社会就业管理制度的积极性。而且我国虽然已经制定了一系列的关于低龄老人社会就业管理制度的制度和准则，但仍然缺乏具有可操作性的规章制度。虽然目前低龄老人就业管理逐渐走向规范，但涉及低龄老人就业的具体细则不够完善，低龄老人就业目前还面临着“社会就业”识别难等难题。

　　尽管我国低龄老人就业工作已取得了举世瞩目的重大成就，我国低龄老人就业制度的现状看，虽然已经在指导思想上实现了从过去强调基本生活保障向促就业和防失业的转变，但在加大低龄老人就业促进就业的力度和措施方面仍显得不是那么有效。

　　我国低龄老人就业法律制度的价值目标应该是保障基本生活和促进再就业的二元目标彰显再就业是我国低龄老人就业制度应对失业挑战的必然选择。从中国的国情出发，要使社会福利水平能够得到稳步提高，就必须把积极创造新的就业机会作为经济增长和社会发展的非常重要的目标。低龄老人就业制度不仅要保障我国低龄老人基本生活，更要促进再就业。完善我国的低龄老人就业法律制度应该坚持和遵循以下几个基本原则强制性原则，讲的是低龄老人就业制度的适用对象劳动者和用人单位的基本权利和义务，每一级国家管理机构的职能、责任、运作程序以及每一项保障的征缴、监督、管理与运营的原则和办法，都应以法律的面貌出现，带有强制性，使低龄老人就业的具体运作更加制度化、科学化，保障低龄老人就业推行的积极性。

　　4.3.1适度扩大就业覆盖范围

　　进一步扩大低龄老人就业的范围。目前，从中国企业改革的目标来看，所有可能失业的低龄老人都应该纳入老人就业制度的保障，老年人的就业应该符合要求。这符合社会保障发展的方向，也有利于改革的深化和劳动的合理流动。

　　建立农民工中低龄老人就业制度或失业救助制度。要不断适应市场经济健康有序发展，积极推进城镇化进程，改善城乡劳动力市场一体化，创造良好的社会环境XX应注意探索建立老年农民工就业或失业援助政策和制度。准确判断就业情况，国家应积极开展失业指导的动态检测，积极配合失业动态监测，促进就业，保持经济的平稳实施。接受全社会的监督。

　　4.3.2提高立法层次，尽快完善《低龄老人就业法》

　　我国低龄老人社会就业管理制度的基本理论虽已成型，但这些成果大部分还是局限在学术理论研究方面，而在实用性理论方面仍然与欧美发达国家差距较大。因此为了让低龄老人社会就业管理制度在我国得到更好的应用，应加强对实践性理论的研究力度，即如何进行实际操作，尤其是在低龄老人社会就业管理制度的技术方式和管理运作方面要重点研究。因此需要尽快完善《低龄老人就业法》，以提升立法层次和强化制度权威。其必要性在于：(1)低龄老人就业制度是一项关系国计民生的重要的社会保障制度，理应由法律来支撑。《低龄老人就业法》的出台，必然会提升低龄老人就业制度的法律位阶，增强制度推行的权威，与《条例》相比，有利于对拒绝聘请低龄老人的用人单位进行有力的法律制裁，有利于对现有的设施和资源进行优化整合，有利于低龄老人就业在全国范围内的统筹。在拟制定的《低龄老人就业法》中，应该科学地界定“低龄"的概念。前文已经提到，我国就业统计中采用的“低龄"概念和低龄老人就业法律规范中对就业的界定都不合理，不利于低龄老人就业工作的开展。

　　4.3.3明确帮扶就业机构责任，完善监督体制

　　推行低龄老人社会就业管理制度单靠几个人，几个组织或者几个团体的努力是不可能实现的，这需要的是全社会的共同努力。所以我国XX部门要充分发挥其宏观调控职能，做好低龄老人社会就业管理制度的推广工作及低龄老人社会就业的培训工作，让低龄老人能够更好地了解社会就业管理制度的原理及应用方法。同时，需要明确机构责任。完善低龄老人就业条例，加强低龄老人就业业务的社会化和科学管理。建立和完善低龄老人就业制度，审查和监督程序，确保有效地促进低龄老人就业，完善和加强低龄老人就业管理制度，提高低龄老人就业的业绩;就业收入管理和监督，纳入法律制度管理轨道。对低龄老人就业管理和监督严格管理；对低龄老人就业和就业范围进行管理，在现行法律法规的基础上不断改进和严格监督，确保低龄老人就业的顺利性。准确确定就业情况，国家应积极开展就业指导的动态检测，积极配合就业的动态监测，促进就业，保持经济平稳实施。接受全社会的监督。

　　4.4.4建立就业服务中心，为我国低龄老人提供一站式就业服务

　　在管理机制上，一方面要完善低龄老人就业与促进再就业相结合的运行机制；另一方面要健全低龄老人就业与就业服务相结合的服务体系。实行财政补贴，广开就业门路。补贴措施可考虑有雇工补贴和创业补贴。但其创业的计划必须具有科学性、操作运行性和财务上的可行性，并能创造长期的就业机会。广开农村就业市场，可选择在落后农村区域，投资建设交通、灌溉、综合市场等工程，促进落后农村的发展，创造新的就业岗位。

　　在具体建设和实施低龄老人就业制度的过程中，应突出“两个为主”。首先，以地区为主。考虑到各个地区就业及社会经济文化的差异，低龄老人就业建设以行政区来划分，以失业涉及到的地域为单位来实施。地方XX给予必要的指导和财政支持。其次，以失业的成因为主。根据各个地区失业暴露情况，建立相关的低龄老人就业制度。不管是失业风险管理机构的建设，或者是失业和管理产品的设计，都应按照这两个因素来区分。这不仅可以抑制用人单位随意辞退劳动者，规范其劳动用工行为，保障劳动者劳动权的相对稳定性，减少失业，而且有助于调动用人单位安置消化社会富余劳动力的积极性，促进国家就业政策的贯彻落实。此外还可以提高用人单位缴纳低龄老人就业的主动性。鉴对国内外低龄老人就业制度经验基础上，重点对我国低龄老人就业制度建立的历史、现状和存在的主要问题进行深入研究，并结合国情，对低龄老人就业制度的未来发展模式和进一步改革发展的主要对策进行研究，以完善低龄老人就业制度，促进社会和谐稳定。

　　因此，本文针对这些问题，结合了我国基本情况的基础上，提出了几点低龄老人社会就业管理制度推行策略。同时，我国也需要进一步加强并完善低龄老人社会就业管理制度；建立健全的低龄老人社会就业管理制度的法律体系和准则规范；强化对低龄老人社会就业管理制度的公众监督。希望以上几点建议可以促进我国的低龄老人顺利地进行再社会。

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