重大决策社会风险评估研究

　　摘要：本文对三门峡水库决策和上海杨浦大桥收费决策两个案例进行了分析，借鉴利益相关者理论构建了重大决策相关利益群体图。本文认为重大决策的社会风险评估应通过对决策过程中的重要利益相关者行为进行分析来识别。通过研究发现，在决策问题的识别阶段，决策制定者和媒体容易导致决策的社会风险；拟定决策方案阶段，决策制定者和企业投资者容易导致决策社会风险；决策方案选择阶段，各利益主体的博弈容易导致决策的社会风险。

　　关键词：重大决策；社会风险；识别；方案

　　随着经济社会转型的深入开展，XX在转型中的作用越来越明显，其社会决策、经济决策、政治决策等对我国未来的发展方向起着关键作用。与此同时，XX的决策也面临着风险。而风险最大的就是社会风险和经济风险[1]。决策的社会风险主要是指由于XX决策出现问题而导致社会矛盾加剧、社会冲突增加以及社会断裂的风险。在我国经济社会转型过程中，XX决策导致利益相关者的平衡关系受到威胁，产生和诱发了诸多社会矛盾。由于社会的稳定是经济、政治发展的基础，因此，对XX的社会决策进行风险管理，尤其是对于重大决策进行风险研究，则具有重要的现实意义。

　　重大决策对国家和社会的影响重大，必须要进行缜密研究讨论后才能做出。重大的界定标准有四个，分别为决策设计的利害关系人范围是否重大，决策结果是否会造成长期和永久不可弥补的不利影响，决策的实施成本是否巨大，决策事项是否被实践证明需要规制[2]。

　　张茜（2010）对地方XX决策的参与主体进行了论述，认为地方XX决策的参与者是具有实质性影响力的个人，如行政首脑、XX职能部门负责人，地方权力机构，专家和社会中介机构，XX其他职能部门等[3]。孙国良（2011）认为XX决策参与者有领导、行政官员（官僚）、论证人员（利益人）和被调研单位或人员等[4]。这些利益者会处于自身利益的考虑对决策风险评估所需信息进行隐瞒或篡改，导致信息不对称和逆向选择的产生。

　　就XX决策风险的影响因素而言，李金河等（2009）认为，社会重大决策需要考虑人的因素，决策的风险评估应当从人的因素方面进行评估，这些评估的主要考虑因素有：一是民意，一些地方XX由于考虑不周甚至忽略，导致决策只反映了决策者的意志而非民众的意愿，因而社会风险较容易发生；二是合理性，避免有些决策明显不合理，却被很多不相关因素所左右，导致决策的社会风险，如面子工程；三是合法性，如关门决策、封闭决策，由XX领导直接对决策进行决定，不符合民主和法制的基本规定，这些决策往往备受质疑；四是正当性，即XX重大决策应当合理界定决策权，党不能代政、政不能代企。

　　在XX决策的风险评估研究方面，何翔舟（2008）提出，XX的决策风险有成本风险和收益风险两种，风险越大，则风险的溢价也就相对越高，XX决策的风险收益与成本呈正比[5]。因此，XX决策的制定应当根据风险程度的大小进行，在无风险的情况下，XX决策取决于公众的接受程度，边际效用随公众接受程度的增加而递减，同时总效用随公众接受程度增加而增加。而对于有风险的情况下，则可通过风险控制来使风险决策获得风险效用。

　　目前我国学者对重大决策的社会风险研究主要集中在对XX决策的风险研究上，而对于重大决策的社会风险研究，有利用案例分析方法进行研究的，也有从行政理论的角度对重大决策所可能造成的社会风险进行研究的。汪劲（2006）利用案例分析法对我国XX重大决策行为及其结果从环境影响评价制度视觉进行了研究，认为XX在以经济建设为中心的环境下，很多重大决策的实施过程中没有考虑到对环境的影响，导致这些重大决策结果产生了对环境的破坏，同时由于决策制定过程中对风险评估原则的不公正，导致XX与决策影响人群的对立矛盾[6]。魏兆庆（2006）从行政决策理论角度提出了重大决策的社会风险应当遵循程序的合法化来避免决策的社会风险[7]。

　　从以上对社会重大决策的研究内容和重点来看，对于重大决策的社会风险评估研究放在行政决策理论的基本框架中，考虑重大决策的特殊性进行研究。学者们对XX重大决策的风险研究，多是从决策原则入手，考虑如果不能遵守原则，会导致怎样的风险。从这些学者的分析中可以看出，学者的分析较为宏观，多借鉴相关理论对重大决策制定过程中决策制定者的行为进行分析，并就其存在的问题，从理论入手进行问题的解决。综合来看，这些学者的研究方法主要是定性分析和理论分析为主，而缺乏具体案例的分析，即便是在案例分析中，往往注重对负面案例的分析，而缺乏对正面案例的分析。而且在问题的发现方面多从制度框架来进行分析，问题的解决方案也只能针对具体问题提出具体对策，不具有全局性。因此，本文在综合考虑学者们当前研究的问题，选择从正反案例对比分析的角度入手，通过选择XX重大决策社会风险评估的正面案例——杨浦大桥案例以及反面案例——三门峡水库案例进行分析，并选择利益相关者，从决策主体出发，构建一个适用于大多数重大决策社会风险评估的框架，从人入手，以解决决策实施中存在的问题。

　　（1）兴建三门峡水库的决策背景与决策过程[8]

　　1948年，《治理黄河初步意见》提出在三门峡建立蓄水水位为350米的大坝。1952年，由黄河水利委员会、燃料工业部水电建设总局、苏联专家勘察三门峡水库坝址，认为该地区地质条件良好，可产生大水电效益，但是要淹没八百里秦川，方案未能得到通过；1954年，苏联对华156项重点援建项目出台，三门峡方案再次被苏联专家推崇，并提出了其用“淹没换取库容”的方案；1954年，黄河水利委员会编制《黄河综合利用规划技术经济报告》，三门峡工程被确定为该规划的首期重点工程；1955年，全国人大通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划决议》，三门峡工程进入决策层面。

　　（2）三门峡水库决策的后果

　　立项之初，三门峡工程遭到陕西反对，但经过1957年xxxx召开的项目讨论之后，无人再反对三峡工程，最终项目获批并实施；1961年，渭河上游的泥沙流不到河道内，关中平原的地下水无法排泄，粮食减产。截止1962年3月，渭河潼关河床抬高45米，关中平原受到威胁。到1973年，西安的安全也受到威胁。

　　三门峡工程规划和设计先天不足，虽然几经调试，但是对上游的危害却无法消除。三门峡工程投入运行不久，就进行了第二次改建，并在随后三次改变运行方式。2003年，陕西省渭河流域发生洪水灾害，受灾人口515万人，经济损失82.9亿元，成为五十年来最严重的洪水灾害，三门峡工程的决策再次受到质疑。

　　（3）三门峡水库决策中存在的风险问题

　　重大决策制定之前，必须进行风险评估，之后才能进行决策。通过对三门峡工程的决策过程进行研究发现，该项目的风险评估有存在诸多问题。

　　一是立项之前的技术论证不够。根据三门峡项目的立项依据，主要是依靠苏联列宁格勒水电设计院对三门峡工程设计、实施进行的，而该设计院并不具备在黄河这种多泥沙河流的自然环境中建设水利工程的经验。

　　二是决策者没有对决策进行严谨的论证。三门峡水电站项目通过和决策时，中国正在处于“大跃进”时期，整个工程的决策过程主要是以xxxx的讨论会为依据，由参会人员进行举手表决而未对决策进行严谨的实地考察，也未对项目建成后的地质环境变化等风险进行综合考虑。

　　三是决策者对决策造成的风险损失评估不科学。三门峡水库项目提出之初就对其建成后可能造成的风险和破坏进行了分析。但是决策制定过程中并未对这些决策的后果和风险进行客观评价。根据苏联设计院的评估，三门峡水库建造将会淹没秦川八百里，但是他们认为这些损失相对三门峡带来的收益是值得的，且未对其他损失进行评估。事实上，三门峡水库的收益是以牺牲库存和渭河流域的利益为代价的。三门峡水库引发的泥沙堆积问题、水土保持等问题使我国环境和地质受到了较大的损害，而这种损害难以修复。

　　杨浦大桥横跨黄浦江，与南浦大桥构成上海市的两大交通枢纽。大桥建成之后，XX决定用25年时间，在大桥设立收费关卡来回收投资建设费。

　　（1）决策的风险

　　通过设立收费站，可能引起公众的不满。浦东和浦西之间的交通往来频繁，如果每次经过都交过桥费，易导致过桥费比打车费更高，增加了公众的交通支出；设立关卡后，缴费的车辆需要停顿，容易造成堵车和车速减缓，影响交通效率。

　　（2）决策方案

　　针对设立杨浦大桥收费关卡这一决策可能引发的社会与经济风险，1999年由人大代表就杨浦大桥的收费决策进行了方案的征集。考虑到项目投资者利益以及未来公共事业发展的长远问题，以既不损害项目投资者的利益，又不影响浦东社会经济建设发展的原则提出了三种决策方案：A方案是维持原有收费方式；B方案是取消收费，由市财政负担；C方案是改变收费方式，改为一次性消费。

　　（3）决策过程

　　在对三种方案进行决策过程中，由上海市委、市XX牵头，组织专家代表对三种方案分别进行了论证，最终C方案为合理选择。同时，上海市委市XX广泛听取各方意见，对XX组织、私人部门、非XX部门等人员进行了调查访问，95.9%的人认为C方案是科学的。

　　通过对三门峡水库决策案例和上海市杨浦大桥收费决策案例的剖析可以看出，三门峡水库建设这一重大决策在制定与实施过程中，都没有对决策可能引发的社会风险进行科学、全面的评估，最终导致了环境的破坏、秦川八百里生态恶化以及渭河流域居民遭受人为自然灾害的影响。上海杨浦大桥收费重大决策，XX在做出决策之前对决策的风险进行了评估，并在征求各方利益相关者的意见后提出了三个候选方案，并对候选方案进行分析和评价，由专家和社会各界人士参与并给出了最后的决策选择，得到了上海各界人士的支持。

　　通过两个案例对比，重大决策制定过程应该也必须要做到以下三点：

　　第一，社会风险的评估必不可少。如果不能进行恰当的风险评估，就无法在成本、收益、风险等方面进行科学的对比分析，更无法预知不科学的决策带来的各种风险。

　　第二，社会风险评估应该客观全面。三门峡事件就是因为在做出重大决策之前没有对可能面临的社会风险进行客观全面的评估，忽视了决策将会带来的地质破坏和经济损失，过分夸大了其可能带来的经济社会利益，导致决策的失误。而杨浦大桥收费决策成功之处在于其对决策可能带给社会各利益相关者的利益变化都进行了考虑。

　　第三，评估主体应该是多元化且具有胜任能力。三门峡事件之所以没有对风险进行全面科学评估，是因为风险评估主体单一，主要是由行政官员进行拍板决定，其他学者专家尽管也参与了决策但是并没有提出实质性的意见；此外，对三门峡事件进行总体评估和设计的是苏联设计院，对中国的地质、环境不甚了解，是不具有胜任力的，最终导致决策不科学。

　　利益相关者理论由经济学家Ansoff提出，最初应用于企业利益相关者的分析，后被广泛应用于各个领域的利益相关群体的研究。Rowley（1997）从两个方面研究了企业利益相关者理论，一是利益相关者的定义，二是对利益相关者种类的划分。将利益相关者理论应用于重大决策风险评估研究中，就是要研究在重大决策中如何使不同利益相关者的利益得到最大化。

　　图1是进行重大决策的主体与利益相关者的关系图。重大决策利益相关者主要有企业和投资者、民众、NGO或媒体、地方XX、司法机关。如果将整个社会划分为私人部门、商业组织和非营利组织、XX组织，那么，重大决策的利益相关者便是：私人部门中的消费者、公民等，重大决策影响到他们的生活和福利；商业组织中的企业、公共产品的投资者、决策实施的资金提供者等，重大决策会对他们的盈利、发展前景带来直接或间接的影响；非营利组织和媒体，对重大决策的实施起到监督作用，并通过对重大决策的制定实施过程监督来实现其社会职能；XX组织包括决策的制定者、实施者以及司法机关，重大决策会对XX各部门的利益产生影响，而司法机关则为重大决策的制定与实施提供一定的约束原则和法律法规。

　　科学的重大决策社会风险评估体系应当是根据各利益相关者的重要程度，尽量实现全局利益相关者利益最大化。根据各利益相关者权力与权利受到决策影响的程度大小，可将所有的利益相关者进行不同重要度的划分。其中民众和企业投资者等应该为最重要的利益相关者，因为决策的目的往往是为了实现民众生活福利的提升和经济的发展。而NGO、地方XX和司法机关等为次重要利益相关者，重大决策对他们的利益影响较之民众和企业投资者而言较小。

　　确定各利益相关者如何实现利益最大化。利益最大化不但要考虑实现其“利益”的最大化，还要确保其“权力”的实现。针对最重要的利益相关者——民众、企业和投资者两个群体，应当确保重大决策制定过程中对其利益影响的综合评估，并且应将这两个群体吸纳入决策制定的全部过程中，参与决策方案的制定、选择、评估和实施，以确保其对决策的满意度。针对NGO、媒体和司法机关，他们对决策的制定过程起到监督的作用，因而应当在决策的制定评估和实施过程中强调其参与，并保证其对决策过程的知情权，以实现民众、企业群体与XX决策制定者之间的沟通通畅。

　　本文根据案例一和案例二的分析，结合利益相关者分析框架，本文将重大决策的社会风险评估根据决策制定的过程进行了流程化分解，将决策的制定分解为决策制定必要性的发现阶段和目标制定、决策方案的拟定、决策的选择、决策修订等四个阶段。该四个阶段中分别有不同的利益相关者起到主导作用。

　　重大决策制定首先起源于决策问题的发现。这一阶段，决策者通过各方面信息的搜集对决策问题进行表述，并制定决策的目标。这个阶段风险主要来源于决策问题的确定、决策制定者、信息、媒体。一是决策问题之间存在矛盾和冲撞时，决策则面临着选择困境；二是决策制定者自身素质如决策者的世界观价值观和受教育水平，以及决策者所处的环境会使社会决策承受一定的风险；三是信息不完全的风险；四是媒体风险，并不是所有的媒体都能够做到公正，有时候媒体会导致对社会问题的夸大。

　　在这一阶段，风险评估是否客观考研的是决策制定者的能力和素质。如何对决策问题进行正确的认识，如何对反映决策问题的信息进行全面搜集和客观评价，如何对媒体观点进行正确解读，将直接关系到决策问题识别的正确与否。只有正确识别问题，才能够对决策目标进行正确的界定。

　　当确定了决策问题和决策目标之后，决策将进入决策方案拟定阶段，该阶段的目标是对所有决策方案的社会风险进行综合评估。决策方案拟定过程中，决策制定者、决策问题的直接利益集团对决策方案的拟定影响较大。一方面决策方案制定者的个人价值观、受教育水平、所处的决策环境等会影响决策方案的拟定，另一方面利益集团会通过公众、媒体等进行影响和干扰，以期使决策方案的制定符合其利益最大化的目的。

　　因此，该阶段能否对决策引发的社会风险进行准确的识别，需要依靠专家和利益相关者之间的博弈来共同决定。首先，专家应当利用其专业知识，根据决策的目标，客观地对决策方案提出建议；其次，决策方案的制定者应当正确对待直接利益集团之间的博弈，以及利益集团的施压，从而对任何一个决策方案可能引发的社会风险进行客观评估。

　　决策过程中，公众、媒体和司法将会全面介入，各利益相关者将会就决策方案的选择进行利益博弈。这一过程中，利益相关者各方为了争取各自的权利，将应用权力来影响决策制定者。这个过程中，决策制定者必须对每一个决策方案的社会风险进行全面评估，该任务主要应由专家和司法机关来完成。

　　首先，由专家对每一个决策方案的社会风险进行评估，对每一个决策方案可能引发的公众反响、企业或投资者利益格局的变化导致的经济发展的影响、媒体舆论的反响、对社会稳定的影响、对环境的影响进行全面的评估，并给出评估结果。其次，司法机关应当对决策方案的合法性进行评估。评估的内容包括是否符合社会的道德风俗习惯，公众对该决策方案实施的心理承受能力，社会各利益集团的力量平衡，其他XX机关的制约，公众媒体的影响。

　　决策的修订过程是对利益相关者对决策作出后的反响作出微调，以实现决策目标的过程，是对决策做出后，实施过程中出现的问题进行的补救和修订。这个过程必须对决策实施过程中出现的风险进行及时的反映，并对每一个利益相关者未来行为的风险进行动态评估。这一阶段主要应该进行风险评估的目标有决策执行者、决策执行目标人群、社会环境。

　　决策制定者的素质将会直接影响决策目标人群对决策的满意度，决策目标人群对决策的态度将会直接影响决策实施效果。通过对决策目标人群的特点进行考察，了解决策实施带给他们的成本与利益，才能够确保政策实施的目标和效果；舆论环境、社会风俗和社会情感等对决策实施过程中风险的引发同样具有重要影响，如果决策实施过程中舆论反对，或破坏了社会风俗，或损伤了社会人群的社会情感，将会引发社会风险，必须要及时对决策进行修订，确保风险的最小化。

　　由于我国处在经济社会转型的重要时期，XX重大决策的影响力越来越大，不正确的决策容易导致诸多风险的发生，因此，本文选择对XX重大决策的社会风险进行研究。选择三门峡水库决策和上海杨浦大桥收费决策两个案例，从正反两个角度阐述了XX决策过程中可能出现的风险以及决策实施后出现的风险。通过应用利益相关者理论，本文针对XX重大决策社会风险的评估构建了流程图来对重大决策制定各个阶段可能出现的社会风险进行全面评估。由于该风险评估体系的构建主要是基于理论基础上的体系构建，还缺乏实践应用，未来将就该风险评估体系的应用效果进行实证分析，以期为降低重大决策社会风险做出进一步的理论和实践探索。

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