论城市社区管理中存在的问题与对策研究

　　摘要：随着城市发展进程不断地加快，新形势、新任务、新环境、新挑战将我国的社区发展提上了议程。XXX第十八届三中全会通过的《xxx关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于健全城乡发展一体化体制机制中强调，要继续不断统筹城乡基础设施建设和社区建设。社区建设关系到社区的良好建设与发展、地区经济的进步以及文化的传播等进而影响我国整个社会的和谐与发展。

　　本文以深圳市坪山新区为案例，实证研究当前我国一段时期内如何加强和创新基层社区社会管理问题。通过分析国内外基层社区社会管理的现状，对本学科领域相应的国内与国外研究情况进行总结和归纳，发掘新型的研究思路和研究方法，指导对坪山新区社区社会管理情况的实证分析；同时结合我国其他地方基层社区社会管理的实际，归纳我国基层社区社会管理存在的问题，并针对存在的相应问题，提出加强与创新基层社区社会管理的可行性对策。

　　本文是一个“以点到面”的研究，通过深圳市坪山新区这个具有典型特征的案例，结合我国社区社会管理发展的实际，分析我国基层社区社会管理存在的普遍问题。通过深圳市坪山新区这个典型案例，我们发现我国基层社区社会管理存在以下问题：基础设施建设滞后，社区管理秩序紊乱；产业发展结构畸形，社区土地产出率低；文化传承氛围淡化，社区特色难以彰显；主管职能划分混乱，社区自治能力薄弱；基层服务水平低下，社区居民缺乏幸福。通过分析存在这些问题的原因，文章对如何加强和创新基层社区社会管理提出了对策：完善基础设施配套，创建新型民生服务模式；推动产业结构转型，推广新型土地规划政策；凝聚核心特色文化，发展新型区域文化品牌；增强自我治理效能，架构新型基层民主体系；健全社区服务规范，建立新型基层社区组织。通过这些新型体系的构建及共同作用的发挥，能够为我国基层社区社会管理提供新的发展思路和方法，促进基层社区社会的改革与发展。

　　关键词：基层社区；社会管理；问题；对策；

　　XXXxxxx提出全面深化改革的战略部署，为当前我国经济社会发展各个领域和层面进行细致规划，为未来国家建设、民族复兴、人民利益、社会进步奠定了科学指导思想的理论基石，XXX第十八届三中全会通过《xxx关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）则进一步更加具体细化了全面深化改革的各项体制机制建设。其中关于健全城乡发展一体化体制机制中强调“要继续不断统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化；不断优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力；不断完善城镇化健康发展体制机制，推进城市建设管理创新”①。从中不难看出，要推动城镇化发展扩大，就必须构建以社区建设为基础单位的社会管理体系，这已经成为深化基层社区社会管理改革创新的关键所在。

　　国家制度的转变，导致了国家治理理论的转变，从而在政治国家与社会之间形成了一种权力的分野。这种权利的分野在较早形成的西方国家市民社会中具有典型的形态，即地方社区组织及扎根于社区的各种非营利组织对于本社区的居民事务全权负责。所以，社区的管理发源于西方国度，而社区管理体制同时也是长期各国的政治和社会发展的产物，是国家社会自治原则以及民主政治思想的具体体现。社区管理被越来越重视，是与市民的治理理论以及社会理论意识的增强有着密不可分的关系。自1980年代起，“全球性的社团革命”的背景前提下，第三部门的发展空前。赛拉蒙在《第三域的兴起》就有这样的描述：一场有组织的志愿运动和创建各种私人的、非营利的以及非XX组织的运动，正在成为席卷全球的最引人注目的运动……民众正在创建各种团队、基金会和类似组织，去提供人道服务，促进基层社会经济发展，防治环境退化，保障公民利益，以及成百上千以前无人关注的或由国家承担的种种目标。

　　在我国，随着改革的深入进行，尤其是城市住房和城市管理体制的变化，城市社区问题成为城市发展的主要问题。我国目前的城市社区还是依旧处于社区建设以及服务的阶段，但是社区建设和社区服务只是社区管理的一部分内容，城市社区健康发展的重要保障是城市社区管理。城市的管理水平和管理工作绩效已经成为城市社区管理的重要考核点。同时鉴于我国国情的特殊性，不能照抄国外的城市社区建设，必须对城市社区管理理论研究和现存问题解决方案的进行深入的分析，以取得更为普遍的实际理论指导和有效的基层管理实践。

　　随着社会主义经济的发展，城市化的大趋势已经成为时代的主旋律，人们离开自己传统生活区域，到千里之外去找工作或者安家落户司空见惯。过去的乡村文化是一个闭合文化，而城市文化是一个开放文化。乡村文化强调自给自足，外人很难能够融入到这个圈子里面，“圈内的人”也不会离开圈子“生活在别处”。过去的社会管理“推行保甲制度”，但是现在的社会分工已经十分细致，经济合作性越来越强，过去世代居住在乡村的生活习惯已经随着年轻人不断外出和城市化的进程彻底改变。马克思眼中的古代亚细亚式的“乡村城市化”已经变成了社区化，这些远离原有生活圈的人以社区居住的方式在城市生活了下来，社区生活已经是社会生活中必不可少的部分，这促使了我们的以此为研究对象并研究其现实意义①。

　　本文以深圳市坪山新区在社区社会管理建设过程中的具体做法为重点的，主要分析坪山新区的社区社会管理现状和问题，再对症下药，提出应对策略。首先，介绍了各种与社区管理、社会建设相关联的研究理论和实践情况，运用多种社会科学研究方法对坪山新区的现实问题进行分析，进而提出本文的创新之处。其次，以坪山新区为范例，从民生建设的基础设施建设、产业机构调整与土地资源整合、特色文化建设、基础自治能力以及服务质量方面进行现状分析，客观清晰地了解当前我国基层社区社会管理的真实情况，为引出坪山经验奠定现实基础。最后，从实践中来，到实践中去，这是社区理论和实践的拓展，是本文着重研究基层社区社会管理理论的最终目的。通过对深圳市坪山新区社区管理的经验做法以及自己看法建议的介绍分析，结合国内外社区管理理论研究，形成关于当前我国基层社区社会管理的基本认知和共识，并从中不断地总结经验，形成个案，然后由一般到普遍，上升到理论层次，提出有助于改进我国基层社区社会管理方法的合理建议，最终构架出针对我国现实发展状况的基层社区社会管理理论体系。

　　本文创新点如下：

　　（1）从静态研究和动态研究中寻找新的管理方式

　　作者通过静态研究和动态研究对社区管理模式的研究，提出高效、合理的管理模式，让这种管理模式有效提高我国城市社区的生活水平，更好地服务社区居民，加快城市社区社会管理的发展。

　　（2）充分利用开放性的研究系统，发动社会力量参与研究工作

　　作者充分地利用居民自治模式，推行目前比较流行的社工+志愿者的模式，制定出社区未来规划，利用XX部门和社会各界力量，不断完善社区服务工作，来帮助城市社区服务建设。

　　城市社区社会管理是城市社区健康发展的重要保障，城市的管理水平和管理工作绩效已经成为城市社区管理考核的重要指标。鉴于我国基层社区社会管理的特殊性，不能照搬照抄国外的城市社区建设经验，特此结合深圳市坪山新区社区社会管理的突出问题，对我国城市社区社会管理理论研究和现存问题解决方案的进行深入的分析，以待获得更为普遍的实际理论指导和有效的基层管理实践。

　　我国城市社区管理存在的问题如下:

　　（1）基础设施建设滞后，管理秩序紊乱

　　虽然社区城市化已经多年，但社区城市规划滞后，文化体育设施匮乏，城市基础设施建设存在进展不快，起点不高，监管不到位，不配套问题。以社区的整体环境规范为例，由于市政配套、交通路网、社区规划、市容环境、社区功能、公共服务、文体设施等滞后，致使社区的城市化、特区一体化和新区形象收到很大的损害。例如，综合市场周边占道经营、乱摆卖情况严重，使得局部区域的环境变差，“三乱”变“六无”，总是出现专项行动时“无”，行动后又“有”的状况。

　　在新区的交通设施发展现状方面，原先集体投资建设的市政设施，由于年代久远，不符合城市化发展进程，现已远远满足不了实际需求，并且部分区域和路段基本的路面平整和排水排污没有得到完善，加之人运货车在一些路段到处占道摆放，损坏公共绿地和设施；三轮车、电动车和摩托车横冲直撞，无视交通规则；小型面的、蓝牌小车长期占道停放在人员出入密集路口，不仅堵塞交通，带来社会治安、交通安全隐患，例如说江岭社区的江岭路，比亚迪的入驻增大了车流人流量，交通拥堵使居民生活出行受到了严重的影响，而且会给新区的形象与城市管理大打折扣。

　　另外，必须按照社区对基础设施配套的有相应的规定进行建设。主要分为应配建的设施项目和宜设置的设施项目。尤其在社区居住区这个区域上，相应的教育设施，主要有托儿所、幼儿园、小学和普通中学的建设不够到位；而医疗卫生方面没有应配建项目，只有宜设置项目，需要合理配备；而文化体育、商业服务、金融邮政、市政公用及行政管理等相应的设施应完善配置。总之，社区的基础设施建设是社区建设与服务的硬件和物质平台，是居委会开展社区工作的切入点和着力点。

　　（2）产业发展结构畸形，土地产出率低

　　新区社区的产业层次偏低。由于地处边陲地带，发展纵深也不够，社区引进的产业比较分散，关联度低，规模相对小，抗风险能力较差，主要集中在加工制造的低端环节，高附加值的先进制造业相对较少，第三产业主要以房屋租赁、商品零售、低层次餐饮等为主，现代服务业发展落后，从而形成了单一的产业结构和较低的土地产出率。具体分析如下：

　　第一，集体经济形式单一。社区的集体收入完全依赖集体厂房的出租收入，稍有风吹草动企业就出现倒闭搬迁情况，给社区经济造成不稳定的影响。另外随着城市化的进展，原先集体投资建设的场地设施，由于年代久远，现已远远满足不了实际厂商的需求，并且部分区域和路段基本的路面平整和排水排污没有得到完善，严重制约厂商的区位选择。

　　第二，引入的相关企业大都以“三来一补”等劳动密集型、高耗能、高污染、低效能的中小型原材料加工企业为主。这些中小加工企业的技术含量低，抗市场风险能力差，受国家加工贸易政策调整影响，自2008年世界金融危机影响，新区的“三来一补”企业渐成萎缩趋势。

　　第三，原有厂房的建成年份长，都是上世纪七八十年代建成的多，厂房破旧，有些已经成为了危房，修缮加固成本高，不是长远之计，并且厂房规模大都以中小型原材料加工企业为准，实际的规模不能适应大型、高端的科技企业的需求，所以导致后续难于引进一些技术含量高，经济效益好，带动能力强的企业。随着城市化转型的完成，股份合作公司也面临没有后续发展的土地和空间。加之，自2008年全球经济危机以来，随着外商的搬迁，厂房的空置率一直居高不下，引进非常困难，并且租金的水平远低于经济危机以前，出租经济非常脆弱。

　　面对这样的形势，需要新区XX较多扶持，将增加新区XX的财政负担。而依赖租金收入的社区民众如果没有“三来一补”企业或其他优秀的企业引进，那么他们的物质生活将会受到极大影响，社区的不稳定因素就会增加，不利于社会环境的和谐稳定。部分民众对XX的权威和信认度也将会不断降低，使得党群、干群关系趋于紧张。

　　（3）文化传承氛围淡化，特色难以彰显

　　坪山原籍人口以客家人为主，由于深圳是个移民城市，大部分居民来自五湖四海，流动性大，对本地的客家文化冲击很大。而且随着经济发展的浪潮，生活节奏加快，造成本地人对本土客家文化的传承慢慢地淡化了。同时社区也没有建立有效的本地居民与外来移民的文化交流，做到外来文化与本地文化的融合，丧失了文化多元特性的同时，也使新区的文化建设面临一片空白的尴尬境地。

　　虽然很多新区社区配备了图书室、文娱活动室、文化交流室等文化设施和场地，甚至很多社区还进行了一定的活动形式创新，成立了书法、秧歌、舞蹈等群众文化团体，发掘地区的文化特色。但是介于活动形式的新颖度不高，以及民众的实际参与能力，并不能满足不同层级参与人群的需要，文化设施闲置的情况比较普遍存在的。

　　在经济建设为主流的环境下，XX和民众重视对社区文化的重视度不高。尤其是在快速发展的经济社会下，人们的经济负担和生活压力增大，实际需求呈现出多元化的物质化发展态势。而社区文化的发展严重滞后于社会经济，难以通过最生动、最独特、最具个性、最易于吸引人的方式来吸引普通社区群众的实际需求，这是社区文化功能的严重缺失。

　　社区文化需要面对现实状况，需要应时而生，以地区的沉淀和特色来满足人们的精神上需求。所以社区文化的融合、沉淀、发展到特色的形成，是社区管理和民众面临的严峻问题。同时如何结合社会所认同的价值观、人生观和行为方式，灵活地运用到对社区内所存在的各种矛盾和问题进行处理和解决，使社区成员在特色文化的熏陶中逐渐地培养起高尚的个人情操，陶冶和美化心灵也是值得社区管理工作所深思的。

　　就目前看来，我国社区管理中存在的问题主要有以下三个方面。

　　我国现行社区管理体制主要涉及三大主体:居委会、物业公司和业主委员会。基于现代公共管理学中的多元共治理论构建起来的社区管理主体多元化在理论上是可行的，多元主体博弈利于社区居民的自我组织和自我管理，可最大程度地维护社区居民的利益。但是，在具体操作中，三主体间却存在着角色混乱、分工不明、权责利相互交叉的问题，给社区管理带来了不应有的麻烦。

　　从权力分配上看，三主体中最代表居民权益的业主委员会的权力处于最弱小的位置上;作为物业服务买卖双方的卖方–物业公司的权力在三主体之中却是最大的;居委会有来自行政部门的权力，但是其却并不直接代表业主的权益。这种权力分配的格局使社区管理最终只能倾向于物业，而不是倾向于业主。一旦居中的居委会不作为或工作不到位，业主的权益就得不到有效的保障。可以说，三主体间权力分配的不合理及其缺乏相互间的监督与制衡，是导致社区管理始终难以达到预期目标的原因所在。

　　社区本应是居民的生活共同体，本应是邻里而居、守望相助，但由于居民在各自的工作和生活中难有交叉汇集，加之居民的社会地位、教育和职业经历亦各不相同，故难有情感交集，难以形成共同意识。从严格意义上来说，在急剧的城市化进程中，我国城市的大多数社区的历史均很短暂，尚不具备西方学者笔下社区的特质，即具有共同理想和共同意志。也就是说，我国现在的社区还不是“具有共同理想和共同意志”的居民生活共同体。截至目前，我国社区建设在很大程度上还停留在XX自上而下的推动，社区居民的归属感不强、参与积极性不高，社区建设仍呈XX“一头热”的“独角戏”状态，仍未走出社区管理中的“共同体困境”［8］。因此，相比之下，当前我国的社区完全没有之前的“单位社区”所具有的集体归属感、集体荣誉感和集体责任感。这是当前我国社区管理中必须重点关注和解决的重要问题。

　　通过以上对深圳市坪山新区在基层社区社会管理和发展建设的过程中所出现的诸多问题进行深刻阐释与分析，我们了解到这是当前我国基层社区建设和社区管理存在的代表性、突出性问题，虽然有其自身的特殊性，同时也反映出全国其他地区社区管理的薄弱环节。因此，针对这一现状，此章节主要结合坪山新区的实践经验和已取得较大成效的具体做法，并从五个方面进行了归纳总结，提出改善我国基层社区社会管理现状的应对策略。

　　基础设施的配套完善是决定新区发展的基本动力，这也是提升居民生活幸福感和推进自我管理的基本条件。新区本着以人为本、为民办实事办好事的原则，对于新区亟需解决和有待改进的基础设施配套不足问题、居民民生问题全部上报居民小组，再由社区居民小组与新区管理部门相互协调，予以解决。

　　当前，就国家发展全局与整个社会环境的变化趋势来看，土地资源无疑成为最炙手可热的竞争资源，也对新区的产业结构调整与转型产生了潜移默化的影响。土地资源是坪山新区未来发展的后备推动力，也是坪山实现经济发展结构转型的关键所在，所以面对社区土地征用十分频繁，改变农民没有土地，又没有社保，被划为居民的尴尬境地，坪山新区推行新的土地政策，进行改革，实现土地资源的合理有效划分和科学利用。

　　文化不仅是一国一家薪火相传的传统精神和“自我意识”，更是一种立于时代潮流之中而难以改变的具有标志性、特殊性的自我肯定态度，社区文化发展也是如此道理，社区居民的文化理念更是如此。每一地区都有自身的本地特色文化，这是打造自身文化品牌的关键，而发展红色文化和生态文化要与本地传统文化、社区发展实际情况相结合，注重选择性和针对性。

　　由于过去的社区管理方式都是封闭式的，很难听见群众的呼声，造成群众的很多意见和建议不能被及时了解、采纳，同时导致了管理部门自身决策不当的现象。因此，我认为强化社区管理者与社区居民的共同治理意识，提升自我治理、自我完善、自我发展的效率和能力，实现社区治理多元化参与，是解决这一问题的关键。

　　要实现社区居民服务持久性、稳定性和常态化，必须建立一套与之相对应相配套的社区服务规范体系和制度。坪山新区作为深圳新成立的功能区，在考虑开发建设的时候，既要现代化的城区，同时也要考虑社会建设的同步推进，让居民共享新区发展成果，理解和支持新区的开发建设。因此，坪山以社区服务为突破口，用“XX推动，民间运作，群众参与，共建共享”的模式，创新社区服务，建立了23个社区服务中心，形成了推动新区发展的基础联络组织。

　　社区服务中心是与社区综合党委、居委会、社区工作站及各社会组织形成良性互补、多元共治的基层治理格局，是面向基层群众的枢纽型服务平台。新区已经实现“一社区一中心”、“一中心多站点”的配置，达到社区服务中心全覆盖、无死角，居民服务辐射到社区每个角落的目标。其主要是由“XX购买、社会运作”，根据居民需求提供服务，实现了“百姓点菜、XX买单”。将社区的多项基础服务转移到其他社会组织，承包出去，社区服务中心只负责日常的管理监督工作。例如龙田社区服务中心走访梳理社区社会、商业和行政资源，开展“百项服务进社区”活动，深受居民欢迎；老坑社区服务中心为老年人提供免费足浴服务，得到社区一致好评。社区服务工作以社工为主，他们大多也是社区居民，对自身所在社区比较熟悉，可以更清楚更直观的了解社区发展建设的情况，因此社工已经成为了基层群众的文明和谐使者，而其服务模式，为经济和社会的同步发展探索了有效机制，实现社区服务多面开花、多方参与的和谐状态，科教文卫体等全部涵盖其内，要更好地发挥社区服务中心的作用，这已经成为特区内外一体化发展中社区服务发展的新路径。

　　以上五个方面的举措，解决了新区中出现的不合理、不稳定因素，通过全方位、多角度、多层次、多元化的社区参与模式和社区服务治理模式为未来坪山新区的建设发展奠定了坚实的群众基础和制度基础。这五个方面是互相联系的有机整体，相辅相成，互为依靠，不可分割，统一于新区发展的前景规划之中。坪山新区的创新模式和新颖做法为全国其他基层社区管理提供了积极经验和有益借鉴，可以将这些具体的方法制定为相应规范条例，构建新型基层社区社会管理体制机制，这是实现基层社区科学可持续发展的必然方式，也是实现基层社区社会管理能力现代化的有效途径。

　　参考文献

　　[1]. 马军涛,周剑.城市社区管理中存在的问题及其对策[J].南京医科大学学报(社会科学版),2004,4(1):31-33.

　　[2]. 陈晏.我国城市社区服务管理存在的问题与对策[J].产业与科技论坛,2010,09(5):12-14.

　　[3]. 王青.城市社区管理中存在的问题及对策[J].管理学刊,2010,23(2):75-77.

　　[4]. 李春玲.我国城市社区管理中存在的问题及对策研究[J].中国城市经济,2011(12X):31-31.

　　[5]. 刘冬枝.我国城市社区教育管理中存在的问题及对策研究[J].科技信息,2009(14):329-330.

　　[6]. 程婕.当前城市社区管理工作存在的问题及对策[J].产业与科技论坛,2011(8):13-14.

　　[7]. 黄燕.我国城市社区管理模式研究[D].电子科技大学,2006.

　　[8]. 夏建红.城市社区管理存在的问题分析及对策[J].企业经济,2010(6):144-146.

　　[9]. 毛益平,牛虹懿,蒋守渭.杭州市社区管理中存在的问题及对策研究[J].经营者:学术版,2013(12):3-4.

　　[10]. 孙嘉鹏.我国城市社区治理问题与对策研究[D].大连海事大学,2015.

　　[11]. 左晓丽.南昌市社区管理存在的问题及对策研究[D].南昌航空大学,2016.

　　[12]. 刘丛.论我国城市社区管理中的公众参与[D].东北财经大学,2012.

　　[13]. 谢尚町.城市社区就业服务存在的问题与对策研究[D].湘潭大学,2015.

　　[14]. 郑舒婷.城市社区治理中信息化建设的问题与对策[D].福建师范大学,2016.

　　[15]. 黄晔.浅析城市社区管理过程中存在的问题及对策[J].现代妇女旬刊,2014(3):174-175.

　　[16]. 陈岩.我国城市社区治理的问题与对策探讨[D].中国人民大学,2006.

　　[17]. 谭志军,黄建宏.城市社区建设过程中存在的问题及对策思考[J].新西部月刊,2009(5):9-10.

　　[18]. 王娜.小城市社区管理体制问题及对策研究[D].山东师范大学,2016.

　　[19]. 徐丽娟.城市社区管理中存在的问题与对策研究[J].牡丹江大学学报,2014(6):139-141.