南昌市H社区疫情防控中的韧性治理问题研究

　　摘要

从现代风险社会的发展特征来看，提升社区应急管理韧性是夯实国家应急管理体系的客观要求。社区韧性治理作为一种新型的治理理念，因为高度重视社区受到外界扰动后的自组织、自我调适和自我恢复的能力，为社区应急治理体制的优化提供了全新的理论资源和视角。据此审视当下社区应急治理体制，存在组织韧性较为僵化、制度韧性梗阻、物理韧性不足、技术韧性相对滞后等问题。为此，应从增强社区整合能力、加强制度体系建设、扩充基础设施冗余度、重视数字技术价值等方面着力，从而提升社区韧性治理水平。

　　关键词：韧性治理；疫情防控；城市社区

社区成为疫情防控的第一战线，不仅有效减轻XX负担，发挥我国应急管理的制度优势和基层优势，而且在调动居民和志愿者等社会力量来共同守卫生命健康和安全上发挥了巨大作用。在疫情爆发之前，社区要具有预防公共卫生危机的能力,比如社区绿化环境等;在疫情爆发中，社区要具有适应和应对公共卫生危机的能力，比如保障居民的生活需求与医治患者，涉及社区医疗、设施等;疫情之后，社区应具有恢复能力，比如总结经验教训，改善社区治理模式等。总之，社区的绿化、空间布局、应急体系等诸多因素都与社区的韧性治理密切相关，因此可以把这些影响社区韧性治理的因素分为两大部分，一是物理方面的韧性，即“硬件韧性”，包括物理韧性和技术韧性;二是社会方面的韧性，即“软件韧性”，可以随时通过主观能动性改变的因素，包括组织韧性和制度韧性。作为我国治理体系的重要组成部分，社区公共卫生应急管理是我国推进治理体系和治理能力现代化的主要动力，也是公共卫生应急管理体系转型的关键所在。由此，构建城市社区韧性治理的分析框架（如图1）

图1城市社区韧性治理问题分析框架

　　一、H社区疫情防控中的韧性治理现状

H社区位于新建南昌市新建区长堎镇解放路附近，占地面积25万平方米，建筑面积41万平方米，47栋共约3331户，常住人口约5600余人，是其所在街道中人口规模最大的社区；H社区外来人口较多，老年人口也占总人口的三分之一，社区韧性基础薄弱，对疫情防控工作提出了更高的挑战。以社区居委会和下沉的街道干部为核心的疫情防控工作小组，在疫情爆发以来逐步构建了全方位社区协同治理机制，充分利用现有的社区韧性条件，在疫情防控时取得了较为出色的效果。

　　（一）组织韧性：组织引领社区应急治理机制初步形成

应急治理和社区公共安全服务本质上属于公共产品范畴，在其供给上，XX必须承担主要责任，但面对日益复杂多元的风险所造成的高度复合型危机，仅凭单一的XX力量显然难以应对和化解。因此，社区韧性视角下的社区应急治理体制建设，应当将不同的机构和系统进行整合，发挥资源共享和协同效应，引导XX、居民、社会组织等参与到社区应急治理中，形成广空间、泛资源、全流程的社区应急治理体制。[[]]

1.XX承担“元治理”功能

南昌市新建区人民XX防控应急指挥部下设综合工作组、安全保障组、宣传工作组、交通工作组、市场工作组、医疗卫生工作组、社区工作组、物资保障组、综合督查组、党建+联防联控工作组、涉外工作组、数据比对工作组、人文关怀组等13个工作小组。从2023年1月7日开始，每晚6：00，各社区召开一次由区领导主持的调度会，包括视频会议，这就要求街道各部门深入社区，主动作为。 因此，H社区形成了以街道党工委为核心，社区党委会、社区居委会、社区管理委员会等多方联动的疫情防控工作机制。[[[] 作者整理得出]]在党政部门指导下，H社区根据不同阶段的疫情防控任务，对外来人员制定了相应的疫情防控政策，如《H社区返津重点人员排查操作细则》《H社区新冠疫情防控重点人员居家隔离操作细则》《H社区新冠疫情防控双报道、双报告下沉社区服务活动细则》等。通过XX、街道部门的指导，H社区管理人员初步熟悉和掌握了处置流程，一线工作人员也能按照流程进行操作和管理，使得社区应急管理机制也得以快速运转。

2.社会组织发挥作用

自2020年来，H社区以社会组织为代表的社会力量参与为其疫情防控行动注入了外部动能，与党政部门协同合作，形成渐进参与式的治理格局。H社区里存在12个社会组织，其中正式注册了4个部门，备案的有8个部门。 疫情防控过程中，社区居委会有秩序地联系各个社会团体，使他们有秩序地参与社区疫情防控服务中去。这些社会组织在社区服务、科学研究和心理调查等领域积累了大量经验。H社区爱心协会在疫防控情期间为社区住户和医护人员提供了5000多次免费理发服务；同时社区心理协会主动为居家隔离人员提供适时的心理咨询服务，确保隔离人员的心理健康。

3.社区居民参与治理

H社区里志愿者队伍和社区工作人员共同承担许多核心工作，志愿服务队伍建设逐渐制度化，有效缓解了社区疫情防控的人力资源短缺问题。H社区以“党建引领、多元参与”为工作思路，在辖区成立了4个网格党支部、20个楼栋党小组、8个党员中心户，将153名在册党员分布到各网格中，把服务触角延伸到楼、到户、到人，形成了自下而上的“居民—楼栋—小区—网格—社区”五层治理机制，建立了一支“小网格队伍”。疫情期间，这支来自社区、了解社区的队伍，在服务过程中表现出了强烈的同理心、主动性和共情性。他们负责对社区进行巡逻，提供服务，预防和消除疫情，并进行宣传动员工作，为社区居民提供精准服务，有效应对居家隔离住户家中的各类突发事件。

　　（二）制度韧性：社区应急制度体系初步建立

1.初步建立公众监督体系

H社区定期在社区公众号上发布实时动态，推动公共卫生事件处理透明化，保障公众的知情权，维护社会稳定；提高公众监督力度，畅通突发事件预防及处置期间的群众举报和监督通道，保证群众及时有效行使发言权，推动公众监督实现制度化、规范化、程序化，推动公众监督的合法化、有效化。

2.初步建立法治问责体系

在当下新冠肺炎疫情期间，多地出现的因泄露他人信息而被调查、追责的案件，就是较为典型的例子。再比如，有公职人员在疫情防控中失职、违规，部分群众未经批准擅自设卡拦截、阻断交通，以及制造和传播不实谣言，甚至故意隐瞒病情、拒不执行防控措施而造成严重社会危险，责任人均受到了相应法律追究。[[]]H社区领导干部、执法人员、公共卫生从业人员等负有特殊职责的人员带头学法用法，提升法治思维，在面临突发公共卫生事件时从法律和制度的角度出发，做到执法有据。

3.初步建立法治保障体系

法治保障是建设公共卫生法治体系的动力和规范，是实现法治建设的基础和条件，如图2所示，从H社区人员组成来看，本科生人数占比42.11％，受过高等教育人数占多数；法学、管理学人数共占比将近60％，加大法学人才输入，保证执法单位法学人才储备；扩充基层医疗卫生人员力量，强化专业技术培训，保障公共卫生人力资源充沛。

图2 H社区人员学历情况

　　（三）物理韧性：社区应急治理基础设施初步建立

公共基础设施建设是应对重大公共卫生事件的基础物质保障，在以需求为导向的精准化治理中，公共基础设施的冗余度往往有限，难以应对具有突发性特征的危机事件，而且重大公共卫生事件具有极强的传染性和扩散性，若没有充分的公共基础设施冗余度，将会使事态急剧恶化。因此，常态化的风险社会治理路径需要建构具有较强物理韧性的基础设施。

1.使用具有灵活性和可变性的应急管理设备

在核酸检测采样现场，信息采集人员将试剂盒分组后扫描条码，然后依次用读卡器读取居民信息。居民身份证放至读卡器上，即可将居民的身份信息、电话、家庭住址等立刻录入系统，不需要重复录入。该系统投入使用一方面提升了核酸检测信息登记工作的效率，减少了与居民的近距离接触，有效降低了交叉感染风险。

2.提升社区公共基础设施的信息化和智能化水平

信息技术的广泛应用以前所未有的速度推动社区治理的变革，信息沟通协同机制的技术赋能不仅改变了数据采集的方式，提升社区应急治理的效率，更重要的是充分挖掘数据价值。[[]]H社区通过搭建社区入口“人脸识别”系统，与南昌市“昌通码”线上联合，密切掌握社区居民具体行踪以及相关动态，搭建覆盖本社区的应急治理信息平台等智能化应急管理系统，有效地增强了社区信息分享和风险预警能力，进而提升社区的信息资源韧性。

　　（四）技术韧性：社区应急治理智慧系统初步形成

基于公共卫生应急管理需求，加快数据化、网络化、智能化社区技术平台建设，积极拓展基层社区突发公共事件应急新空间、培育新动能。大数据与新技术的运用能够促进信息的共享和开放，而技术平台的应用可以减弱制度阻碍，增加社会参与渠道，构建全方位、多主体的应急管理体系。

1.“云追踪”获取信息

在“智能化”排查方面，H社区依托“线上体温自测上报系统”及“健康码”等数字技术的应用，搭建了“大数据+网格化”模式，通过数据比对、卡口过滤、网格兜底的完整程序，对辖区内密切接触者、疑似患者和企业复工复产等人员进行精确筛查，基本实现了运用大数据“找到人”、依托大平台“看好门”、利用大网格“守好门”的排查效果[[]]。

2.信息化应用提高效能

H社区广泛运用微信、公众号等网络平台开展社区防控管理工作。比如，H社区将社区活动发布到公众号平台，实施线上志愿者招募，拓展了志愿者参与渠道。 在“云端化”服务方面，H社区数字技术在科普宣传、远程心理咨询、移动办公、预约口罩等社区公共服务供给方面初显成效。H社区通过广泛利用数字技术，在“智能化”排查、“高效化”管理及“云端化”服务等方面拓展了应急管理的应用场景。

　　二、H社区疫情防控中韧性治理存在的主要问题

为了确保研究的全面性和客观性，本文基于多渠道对调研数据进行三角验证。具体包

括：第一，一手资料。对社区居民、社区居委会、物业人员、业委会成员、志愿者等关键知情者进行访谈和问卷调查。第二，二手资料。收集社会媒体等各渠道发布的关于H社区疫情防控的信息，作为补充材料。第三，参与式观察。通过多次参与J社区的服务活动，现场体验H社区的防控行动，积累丰富的研究素材。此次研究共发放调研问卷42份，回收问卷 41份，剔除作答不完整的3份，有效问卷38份 ，回收率97％，有效率90%，结果具有较强的代表性。

　　（一）组织韧性较为僵化

1.社区自组织性较匮乏

H社区疫情防控实际效果与期望所想尚有差距。目前H社区应急管理尚未确立一个科学、全面的体系、平台建设和资金支持的政策尚未确定、防控措施仍存在不充分的情况。[[]]此外，社区突发公共卫生事件预警机制不成熟，许多社区应急计划只是纸上谈兵，并不包括有针对性的演习，缺乏实际经验。

“之前疫情刚开始爆发的时候，区里就给我们下发了疫情防控的预警手册，每周还会展开学习，学习突发公共卫生事件预警知识，但是最大的问题就是学了也只是停留在理论层面上，等真正疫情爆发的时候又是传统的应对方法了，没办法真正做到理论联系实际。”

——W，H社区居委会成员，访谈编号20230125Z

2.治理人员能力不足

作为疫情防控的最前沿的城市社区直接联系着广大的居民群体。群体的聚集性和个体的差异性大大增加了社区工作者的工作量和管理难度。社区工作庞杂繁复，入户排查、社区消毒、小区门岗、信息统计整理、帮居民采购、宣传等工作需要大量社区工作人员配合完成。除此之外，社区工作人员的专业化也是当前城市社区应对突发公共卫生事件时亟待解决的难题之一。社区工作者受教育水平参差不齐，所学专业与社区工作匹配度不高，在面对类似于突发公共卫生这种专业化程度较高的问题时，往往出现力不从心的情况。

3.居民心理韧性不足

社区疫情防控不仅需要社区工作人员的努力，还需要居民的大力支持与配合。对于具有广泛传播性质的疫情，更加需要居民做好自我防护，自觉配合工作人员的工作。然而，在疫情防控常态化背景下，大多数社区居民能够自觉做好疫情防护，但是在非常规的管控情境下，仍存在居民处于心理恐慌状态，甚至盲目排斥外来人员[[]]。在调查“H社区会在疫情期间对居民进行心理疏导，稳定慌乱情绪”这一情况时，超过一半的社区居民认为H社区并没有对其进行及时的心理疏导，部分居民社区缺乏心理承受能力，使得社区居民成为疫情防控内生力量的过程受阻。

图3 H社区对居民心理关注状况

　　（二）制度韧性梗阻

1.社区应急管理能力弱化

根据我国国情和借鉴国内外经验，社区应急管理能力主要包括应急认知能力、信息处理能力、监测预警能力、应急处置能力、应急保障能力、居民反应能力、社会疏导能力、应急动员能力。在实际情况中，仍然存在部分社区居民的应急意识较为薄弱，部分居民对社区应急管理工作缺乏应有关注、支持和参与。客观上来说，公共卫生应急管理涉及方方面面，齐抓共管，相应地上级党委、XX有多个部门在抓疫情防控落实情况，然而H社区在实际的疫情防控过程中工作头绪多，应急处置能力较弱，一定程度上造成了资源浪费，社区多元行动者在应急管理过程中容易产生自主能力弱化与内卷化问题。

2.社区应急机制尚待理顺

一方面XX是突发公共卫生危机事件治理的核心主体，承担着“元治理”的主体责任，负责统筹协调行政体系、医疗资源和物资供应主体，始终是以行政方式为主导[[]]。尽管科层治理能够迅速统筹社会资源并最大化合理利用，在社区防疫中起到关键作用，但是XX主导的公共危机应急管理体制是否能有效化解危机值得商榷。另一方面，在责任和任务双重下沉的体制下，社区最终成为各类任务和工作的“落脚点”，从而形成了“上面千条线，下面一根针”倒金字塔式的治理格局，社区不堪重负[[]]。这也就使得H社区的应急制度仅仅是为了应付上级检查而草草设置，或从其他社区成型的方案中拼凑而成，社区应急制度难以细化、落实。

3.社区应急职责不够明确

通过此次疫情防控可以看出，多数社区并没有针对公共卫生危机制定相关的应急预案，而且在具体工作中，分工不明确，职责定位不清晰，存在空白地带；其次缺乏因地制宜的应急工作规定，没有实际可行的落实措施。当前社区对基层应急管理工作的重要意义没有认识到位，缺乏因地制宜观念，甚至是完全依赖于上位法，基本上处于上面怎么说，下面怎么干的状态，缺乏符合自身实际的应急措施。

“我们有时候也很难做，比如接到消息了要排查外地的密切接触者，上头的文件下来了，传到我们每个人头上，会出现有的活没人干、有的活扎堆干的情况，在紧急时候不能做到有效的资源调配，耽误了很多时间和浪费了许多精力。”

——X，H社区居委会成员，访谈编号20230126

　　（三）物理韧性不足

1.应急基础设施较为薄弱

目前H社区并没有涵盖紧急和灾难救援的基础设施，同时又缺乏足够标准的公共卫生设施。社区与老旧居民楼混合，楼栋内住户较多，社区公共空间被居民侵占的现象屡禁不止。大量居民在楼道走廊堆放杂物，致使楼道狭窄，居民进出不便。废品长期堆放可能影响楼道内的空气循环，密闭滞涩的公共空间更易成为病毒传播的推力，居民出行若不注重防护就有可能在病毒携带者经过的楼道被感染。调查结果显示，有44.74％的住户认为社区“社区有通道但乱占现象严重”和36.84％的住户认为“社区没有应急通道”。不仅如此，社区党建服务中心、体育馆、学校和其他公共服务设施并未得到有效利用，无法在紧急情况和应急期间提供空间支持作为缓冲。

图4 H社区应急通道情况

“前两年小区里的应急通道还能用，现在人多了，小区停车位紧张，好多户居民就开始占用小区的应急通道，时间长了就成了钉子户，平时就经常阻碍小区的交通，有几次有的住户出急事了，消防车救护车根本没法通过，给小区埋下了很大的安全隐患。”

——Y，H社区普通居民，访谈编号20230119B

2.卫生医疗保障有待健全

在公共卫生突发事件的早期阶段，由于缺乏正常的应急管理计划，防灾减灾的设施也很匮乏。社区处于应急管理系统的末端，不具备充分的行XXX力，这使得社区居委会很难协调卫生医疗保障资源[[]]。通过调查显示，当问及“社区有解决社区的资金、技术、物资、服务问题等”这一问题时，高达86.84％的居民认为社区并没有解决社区相关物资调配问题，公共卫生危机管理在医疗领域的短缺造成了社区卫生医疗资源的透支。

图5 社区解决物资调配情况

3.社区空间设计有待优化

社区空间不同于社区环境，社区空间韧性表现为当公共卫生危机来临时，社区可以通过建设临时隔离场所、救急通道等应急设施来降低疫情影响的能力，确保社区处于安全低耗的状态，有效应对疫情危机[[]]。就H社区建筑密度而言，超过一半的居民认为H社区建筑密集；就社区交通路网而言，H社区内部道路和交通干线功能混乱，社区内部道路本身是周边交通路网的一部分，因此常有外来车辆在社区间进出，加之社区无围墙地域界限模糊，一方面增加了人员和车辆管控的难度，另一方面也增加了流行病学调查溯源的工作量越高[[]]，社区的建筑密度也是影响社区空间布局的一个重要因素，超过半数的居民认为社区“建筑密集”。

图6 H社区建筑密度情况

　　（四）技术韧性相对滞后

1.信息沟通存在盲点

防疫信息采集具有选择性，造成了信息收集盲点，缩小了数据集成的宽度和广度。社区在排查登记的过程中倾向于选择便于收集的信息，即人口出入登记、外来车辆车牌识别、四类重点人群跟踪追查，主动规避复杂信息收集，阻碍了基于信息采集的决策部署过程。

“在疫情防控中，物业问题暴露明显，比如，物业管理人员对外来人员情况掌握不足，且年龄偏大，平均年龄超过了60岁，有的已经70多岁，而且保安均缺少口罩，外来车辆出入难于识别管理，这些问题无论是从安全角度还是从疫情传播角度考虑都是一大隐患。”

——W，H社区居委会主任，访谈编号20230125M

2.社区智能化水平较低低

决定信息化应用运作有效性的一个基本因素是应用操作者的技术能力的高低。根据调研情况，基层社区的 “数字人力资源 ”无法适应智慧社区建设的需要，在一定程度上限制了信息技术治理有效性[[]]。例如，的H社区劳动力的整体素质能力不高。换句话说，信息化应用的 “入场限制”一定程度上限制了信息化应用功能的发挥，这给社区应对疫情防控进行的精细化治理、建设韧性社区、高效化管理等场景带来了一定的困难。

3.信息化应用未普及

H社区人口结构复杂，老人小孩居多，如何使老年群体熟悉并运用公众号等网络信息平台是一项较为艰巨的任务。在高度发展的信息社会，绝大多数人都能搭上数据和信息的“快车”，实现信息共享，相应地社区利用信息数据方便管理，然而老年群体处于信息化的“末端”，多种信息化应用并未普及，这也一定程度上阻碍了社区智慧化的发展。

　　三、H社区疫情防控中韧性治理存在问题的原因分析

社区公共卫生应急管理表现出社区自组织性较为匮乏、制度韧性梗阻、物理韧性不足、技术韧性相对滞后等一系列问题，以XX主导应急管理的传统应急模式显然不适应XXX社区应急治理的内在要求，总结来看，主要由以下三个方面影响社区韧性治理水平。

　　（一）共治共建共享治理体系未形成

1.社会网络系统不够活跃

社区成员代表大会和居委会之间的协同作用对社区应对危机的冲击至关重要，但在实践中，成员代表大会和居委会的职能重叠，并没有发挥社区组织领导的作用；社会组织和其他部门缺乏共同参与社区治理的渠道，社会组织在与社区居委会的互动中处于相对被动的地位。总的来说，XX出于实际需要并根据实际情况，邀请社会组织和其他部门共同承担起治理社区公共事务的部分责任，然而在现实中这种互动往往是单向而非双向的过程[[]]。

2.人治色彩浓厚

在城市社区，社区面临自然灾害、公共卫生事件、社区冲突风险等突发危机日益凸显，这也对现有社区应急治理体制以及灾后恢复的完备性提出了更高要求。虽然许多应急治理体系已经依法建立，并提出了相应的应急指挥系统，但在实际发生突发事件时，一些社区管理者已经习惯于依靠经验和直觉，社区应急管理成为一种 “心理反应”，思维模式和工作作风都带有主观色彩。

“社区应急管理总是计划赶不上变化，比如今年年初天津疫情严重时，需要紧急排查离津人员，但是相关的通知还没下发，我们又不能什么都不干，就只能根据经验先填表登记，然后继续等通知，整个社区应急管理的效率都不高。”

——S,H社区居委会成员，访谈编号20230125Z

3.居民参与度较低

社区是生活在特定地域范围内的治理共同体，社区居民基于强烈的社区归属感和认同感参与社区公共事务治理，是社区治理的价值取向和重要目标[[]]。目前来看，部分社区居民对突发事件的敏感度和反应能力薄弱，自救互救和防范减轻灾害的知识储备和应急素质明显不足，加上社区对公众的社会动员能力不足，许多社区居民参与社区管理程度低，欠缺常态化的社区志愿服务队伍。通过调查可知，社区居民参与社区应急管理工作均不超过10％，（见表1）居民参与意愿低，因此居民难以真正成为社区在应对公共卫生突发事件时的内生力量。

表1 H居民参与社区管理情况

　　（二）社区应急治理体系无序化

1.制度体系治理不够系统

制度是单位精神的灵魂，内容不健全、内容重复、标准不一是制度体系混乱的常见表现。治理无序化在制度层面表现为整体框架上缺乏统一性、具体规章上缺乏实践性。H社区应急管理制度尚未形成科学、完整的体系，平台建设、财政支持等方面的政策保障措施不够完善。在突发事件应对压力之下，还可能出现应急管理制度“执行失灵”问题。此外，H社区应急预案演练机制不完善，应急预案仅仅停留在文件上，没有进行有针对性的预案演练，还存在纸上谈兵的情况。

2.执行体系治理不够规范

社区公共危机应对模式仍由行政力量主导，社区居委会发挥着党建引领作用，实行强势的科层治理。社区居委会等待并按照上级的指示行事，缺乏自主反应能力，危机反应速度慢。作为预防风险和危机管理的基础单位，社区承担着许多基础性任务。如果上级XX单位指令过于密集，社区就会不堪重负，工作过载，缺乏灵活性，缺乏对实际情况的考量。

3.监管体系治理不够先进

当前社区信息治理工作的重要任务是对接街道及相关上级XX职能部门，通过XX内部途径进行统计报备，社区居民被排除在信息报备的过程当中，缺少信息知情权和监督权。这种行政化信息上报方式极易造成数据xx和数据瞒报，影响XX疫情判断和顶层设计；公众缺乏透明化信息获取渠道，导致疫情谣言滋生，容易在全社会引发恐慌情绪。

　　（三）社区应急治理资源配置存在缺陷

1.社区环境韧性存在不足

社区环境是影响社区居民生存及开展社会活动的外在条件，属于物质条件的范畴。环境韧性代表了社区环境在公共卫生危机来临时所能具备的减小灾害风险的能力，通常与绿化、通风、整洁状况等因素相关，提升社区的环境韧性可以增强社区居民的认可感和幸福感需求，然而绝大多数的社区居民认为H社区内绿化很少或者社区树木杂乱无章。为了对居家隔离居民进行有效管理，从去年起社区在每栋楼前搭建起了便民台，用于提供物资、检测体温和宣传教育，而如今便民台大多成为了垃圾堆积处；与此同时，核酸采集点也逐渐荒废在社区角落。社区基础设施建设的滞后性，不仅导致了社区资源的浪费，同时又反映了社区应急管理制度的杂乱无章。

图7 H社区绿化情况

“H社区的绿化普遍单一且稀疏，人均绿化率低，社区多以公共卫生不太好。糟糕的公共卫生环境在这社区很常见。有时候疫情防控人员在向住户发放登记表时，甚至发现许多居民在房前屋后和楼梯间堆放杂物甚至垃圾，公共区域的垃圾桶也被打开”。

——C，H社区物业人员，访谈编号20230126M

2.社区医务人员水平有限

社区是应急管理体制的末梢单位，直面各类突发危机风险，应急治理效能直接关乎人民福祉和社会稳定。一些社区工作人员缺乏专业的应急知识、经验和能力，一定范围内又造成了资源浪费，社区应对突发公共卫生事件的措施难以取得理想效果。增强社区的基础设施建设和维护，应急资源配置向社区基层倾斜是提升社区物理空间韧性的先决条件。

3.社区物资运转较为紧张

我国目前的公共危机资源分配机制是以 “急需急用”为原则，由XX规划，自上而下的各级分配。XX主导的资源分配和社区的紧急资源需求之间的不匹配，阻碍了疫情防控紧急物资的快速整合和分配[[]]。在疫情防控初期，口罩、防护服、护目镜等，都处于十分匮乏的状态，因疫情企业生产不能及时跟进，因此出现供不应求的状态，导致基本防疫物资价格大幅上涨，甚至出现不合格产品。在社区疫情防控中，一线防疫人员缺乏必要的物资，从而延误了疫情的预防和控制。

　　（四）社区应急治理存在“信息孤岛”

1.社区异质性风险增加

随着社会发展进程加快，人口流动和经济融合趋势愈发明显，社区不再是以往的熟人社会，变成来自不同城市、不同地区的陌生个体的组合。在一定程度上，陌生人社区已经成为我国城市社区的主要形式。尽管这是经济发展的结果，但是针对于社区而言，直接后果就是社区居民认同感、归属感较差。社区面临的一个问题是如何在原有社区系统内接纳、协调并融合多元化的异质力量，此基础上对原居民和流动户实施管理，现实情况是社区中新旧力量融合存在一定困难，会导致社区异质性风险增加。

2.智慧化社区建设缓慢

提高社区的灾害韧性离不开信息化，在公共卫生危机灾害中迅速掌握人员信息，迅速隔离相关人员，排查社区居民旅程信息，必然离不开大数据的作用，在提高社区的灾害韧性中，建立韧性社区与智慧社区建设的协同机制显得尤为重要。（如图6）然而在实际的社区疫情防控中，街道、社区居委会、网格员以及志愿者队伍在进行摸排统计时的条目僵化，并未随着疫情防控进展而变化；加上信息上报具有非即时性，基于信息资源的决策预警滞后于疫情的新变化，无法为社区疫情防控做出有效的指导[[]]。疫情发展瞬息万变，信息统计和上报的静态化现象与实时变化的防疫需求相悖。

3.社区数据壁垒仍然存在

与社区异质性风险同时存在的是社区数据壁垒问题，造成社区数据壁垒存在的一个重要原因是社区防疫信息并未做到真正公开。社区居民处于“信息盲点”并未真正了解社区疫情防控措施，从而对社区防疫举措支持度低，缺乏认同。与此同时，社区居民缺乏对社区疫情防控数据的实时跟进，容易被网络虚假信息误导，造成居民心理恐慌。

　　四、增强H社区疫情防控整体治理韧性的对策建议

疫情常态化对社区应急管理提出了新的挑战。在此背景下，以组织韧性、制度韧性、物理韧性、技术韧性四个要素为核心，逐步形成社区韧性应急管理思路，能够有效应对具有风险延续性的疫情防控常态化时代，以实现社区的可持续发展。

　　（一）提升社区整合能力

1.完善社区多元治理格局

XXXxxxx提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心下移。基层治理是国家治理的基础，要积极发挥社区组织、社区群众的作用，发挥人民群众的积极性、创造性[[]]。首先，切实发挥群众的主体地位，强化社区党组织的领导功能，提升群众参与社区治理的自觉性，通过开展宣传教育，激发社区居民的主人翁意识，开展社区治理相关技能培训，提升群众的自信心；其次建立健全社区协同治理体制机制、健全相关规定，明确XX、居委会、物业服务企业、居民、志愿者组织等在社区治理中的责任与义务，使多元参与的各方明晰自身职责定位，厘清权力边界，使社区多元治理有章可循；再次，XX要继续加强权力下放。当前，XX对于社区治理的干预较多，严重阻碍了其他主体参与社区治理的积极性，XX应当切实转变角色，变领导为指导，充分赋予社区自治权力，非必要时刻绝不干预。

2.加强社区自治能力建设

社区自治能力提高有利于提高社区为居民服务水平，使其提供的公共服务更能满足社区居民的需求。扩大社区自治发展空间，首先使针对社区居委会，提高社区居委会的自治水平，XX应当减少派发给居委会的行政任务，减小其行政色彩，其次是提升社区居民的认同感与归属感，倡导居民在力所能及的范围内参与社区的建设和管理，定期组织社区集体活动，加强居民之间的交流互动，实现邻里之间互帮互助，团结一致，形成社区共建、共享、共治的局面；针对社区居民不同类别的爱好兴趣开展培训，增强社区居民对社区管理者的认同感与满意度。

3.建立弹性社区应急队伍

；同时有必要加快对社区应急管理小组人员的制度化和经常化培训，以应急意识、知识和工作经验为目标，将培训纳入社区应急管理小组，在赋予社区工作人员权力和能力的同时，也应积极利用社区志愿者的资源，动员居民和志愿者、调动居民和具有专业知识的志愿者来加入社区应急管理小组，社区可以迅速汇集其应急人员资源，有效地应对公共卫生危机情况。

　　（二）加强制度体系建设

1.坚持党建引领

新冠疫情爆发后，大多社区迅速建立了严格的 “市-区-街道-社区 ”体系。党政力量介入后的制度供给，确立了社区党委的核心地位，明确了各方主体在疫情防控中的责任，同时也为规范疫情防控流程奠定了基础[[]]。除社区委员会外，以社区物业公司为代表的市场力量，以及以社区组织为代表的社会力量，在疫情防控应对方面发挥着巨大的作用，提供了一个坚实的制度基础。作为党建工作的一部分，包容性的权力下放和权力移交调动了多个行为者参与社区韧性建设的积极性，因此坚持党建引领是提升社区治理韧性的关键命题。

2.强化属地统筹

要切实打破我国现有XX纵向层级结构中“职责同构”模式，减少甚至杜绝应急治理中上级XX“都管都不管”“任性问责”“借属地管理下推责任”等问题，建立分级领导、监管和应急治理规则[[]]。建立分级领导、监管和应急管理规则，明确上级XX对社区应急管理的业务指导关系，落实属地责任；在坚持党委应急统一指挥的前提下，明确上级XX对社区应急治理的业务指导关系，真正落实属地责任，扩大社区在应急处置方面的自主权，提升社区一线的应急治理能力。

3.提高监管效能

现代社会的风险是多层次的、隐蔽的，加大了社区疫情防控的难度，社区应急反应的延迟会导致对社区安全的重大威胁。这就要求社区在《突发事件应对法》的框架下。需要明确社区在国家应急治理体系中的关键地位、权力和责任。因此，明确社区作为一个实体在公共卫生应急管理中的地位，应当给予社区执行者和社区工作者适当的自由裁量权，同时又需要加强社区应急管理过程中对权力运用的控制和监督，避免其行为越轨从而给社区居民带来不利影响。

　　（三）扩充基础设施冗余度

1.完善应急基础设施

公共基础设施的建设是应对大规模公共卫生事件的基本物质保障，在精确的需求驱动的治理下，公共基础设施的冗余度往往是有限的，使得它难以应对突发的危机事件。社区可以设计并建立合理的社区应急响应地点，充分利用现有和规划的公园、广场、绿地、学校、社区服务中心和其他公共空间建立布局合理的社区公共卫生应急场所，同时，在人口密集和老旧楼栋，应特别注意该楼应急基础设施的改造、重建和升级。因此，面对公共危机突发事件，社会治理化危为机需要建设较强物理韧性的应急基础设施。

2.加强薄弱点的覆盖

首先，增加绿地的连续性，形成社区绿化系统，平时改善社区环境，还能提升社区居民生活质量，疫情时期可以形成天然的隔离带；其次，为了提高疫情防控的效率和便利，可以在传统医疗需求的基础上增加适当的医疗服务设施，以便

在重大公共卫生事件中提供服务，从而增强基础设施设计的通用性；并且将“无财产、无警报、无封闭”的 “三无”社区作为是应急管理的重要布控点，将老人、病人和残疾人等弱势人群作为照顾的重要对象，以尽量减小突发公共卫生事件带来的损失。

3.优化社区空间布局

社区空间的布局需要提前规划，并预留空间来建设应急基础设施。基于“相对集中、便于搬迁、靠近安置点、保证安全”的要求，应采取各种有效措施，盘活并充分利用社区内的现有资源。例如，在社区建设阶段合理安排楼栋分布，顺应城市风向，同时完善社区道路系统，社区道路的整合与完善是增强社区抗灾能力的基本条件。社区还需要细化社区公共空间设计，当发生疫情时，部分居民可能居家办公，合理的社区空间布局便利社区居民的生活和工作，社区作为公共卫生危机防护的第一线，是居民生活的家园，影响居民生活质量的高低。

　　（四）重视数字技术价值

1.提升预警监测水平

xxxxxxxx指出：“鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”[[]]通过人工智能、物联网、大数据、5G 网络等新兴技术，构建数字化的社区风险动态识别预警平台，实现社区智能化终端覆盖，全面感知社区风险源点并进行智能化分析，对社区安全运行状态实现动态监测和实时预警；加快建设智慧韧性社区的步伐，提升预警监测设水平同时也是建设智慧韧性社区的目标，智慧韧性社区能识别并智能地应对紧急情况，从而使社区应急管理中具有提前自我感知、预测和处置的特质。

2.推动数字技术赋能

信息技术扩大了社区应急管理的空间和时间范围，这一范围使社区应急反应更加积极主动、动态和复杂。首先使用云计算、人工智能等信息技术使社区从社区网民的言行中预测社区公共卫生事件的潜在威胁；数字技术还可以用来分析社区成员对预警信息的反应，并改进危机管理的沟通、应对方法和策略并且合理分配社区的应急资源[[]]。除此之外，数字技术还能够通过跟进疫情防控的实时情况为社区应急管理提供更精准、高效的数据支持，从而社区可以更准确、有效地应对紧急情况，确保社区做出及时的应急反应。

3.推进社区信息公开

社区公共服务需要通过信息化、智能化的手段来满足社区居民的需求，并通过沟通快速解决，在社区居民的监督下，真正实现社区公共服务供给的有效性[[]]。通过利用网站、微信公众号等网络媒体进行信息采集和舆情收集，并逐步建立居民需求反馈机制，社区从业人员可以快速监测社区居民的服务需求，获取居民意见，及时回应人民群众诉求，深入维护社区居民权益。同时，不断优化社区管理数据库，逐步存储社区居民个性化、多样化的需求，切实提高社区管理服务的精准度与居民满意度。