论人大对法院的个案监督

　　摘要:人大的个案监督产生于上世纪80年代末,是人大监督具体实施到个案的方式。是在面临日益严重的司法腐败、缺乏有效制约手段时应运而生的，是因人大的监督是最具权威性的监督。本文中对个案监督的特点、性质、法律依据、个案范围、个案监督利弊以及制度构建处理等进行了分析。

　　关键词:人大；个案监督；监督法；完善

　　人大个案监督是由地方人大实施的监督方式，是在二十世纪八十年代末产生的，它是指县级以上人大对同级人民法院进行的具体个案监督。历经两次审议的《关于对审判检察机关重大违法案件实施监督的决定（草案）》，仍然由于其争议性太大而告终止。[1]届时，该草案已历经两年没有通过，根据《立法法》该案已经是废案。后《监督法》颁布，但是地方人大在实践中积极探索的个案监督在立法中并没有被纳入调整和规范的范畴。即使这样个案监督在经过多年实际且实地的操作，已经越来越被更多的运用，有成为人大监督重要方式的趋向。广大人民群众也普遍对个案监督持欢迎的态度，认为个案监督可以解决人民的司法难题。但是即使是这样，个案监督仍只是依靠地方人大来具体实施，全国性的个案监督法还没有出台，致使个案监督缺乏全国统一的规范，而处于标准不一，混乱的局面。同时个案监督制度随着在实践中的不断深入，各种问题也在逐渐的显现出来。

　　就目前来看，个案监督存在的问题有：一、个案监督缺乏集体性，具有集体性质的个案监督中个人主导监督情况屡现。二、个案监督缺乏全国性统一的受案标准，导致立案时随意性过高。三、个案监督介入个案多在事后，缺少事前的监督。四、个案监督多注重对案件的实体进行监督，而在个案的相关程序上却缺乏关注。五、人大在进行个案监督时接触到的多是提起方，难免会有一定的偏向。

　　首先，在各级人大的各项工作中，监督占据重要地位。而个案监督则是地方人大在实践中探索、创新的监督方式，尚未有具体法律规范对个案监督进行定义。有人认为，个案监督是人大根据宪法，对人民群众反映强烈、社会影响较大的司法不公案件进行监督。这个观点过于简单且笼统，并且没有把握住个案监督自身发展的本质及规律。结合众多概念，兼具考虑到个案监督的特征，总的来说，个案监督主要是指地方人大及其常委会对具体案件在各个阶段的全方位监督。

　　个案监督是有其不同于普通监督的特点。一是指令性。地方人大依法实施交付的监督个案，相关机关必须接受，并通过复查检查、审判监督等程序依法进行。二是强制性。地方人大提出的监督意见必须得到履行，这是人大作为我国权力机关所应得到保障的。三是时效性。在进行个案监督时，所涉及到的司法机关必须在所规定的时限内答复办理及其结果。

　　我国人民代表大会制度采取民主集中制，通过选举将全部国家权力委托给人大行使，然后由人大来实现人民的民主。可以说人民代表大会制度赋予了人大在同级机构中的主导身份，人大作为权力机关行使权力职能，监督宪法和法律的实施。其中“议行合一”制度指人民代表大会制度中，人大产生其他国家机关，对其进行监督，同时要求其向人大负责。

　　要明确人大的地位界定，首先人大是人民民意的代表在国家机构中的显现，其次其才作为国家权力的行使者，由人大来实施监督是对民主的保证。人大行使监督权的对象是由其产生的国家机关，包括人民法院，是由我国的“议行合一”政体决定的。

　　从法律角度分析，我国宪法和法律中做出了对人大进行个案监督的指导，人大是在履行基本职能。我国宪法规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”地方各级人大和人民XX组织法也规定:“县级以上地方各级人大常委会监督本级人民XX、人民法院、人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”

　　首先，在监督体系中人大的个案监督并非主要监督方式，而起到补充作用。因为，目前我国的监督体系较完善，并且还有特定的法律监督机关。再来，人大是国家权力机关，在法律监督方面所采取的方法更多的应是全局的总体把握，提出指导性建议。个案监督应是在特殊情况下的处理方式，而非常设项目。

　　其次个案监督的重心是程序。人大在进行个案监督工作时，应是根据个案发表指导性的建议，而不是实际的操作。人大不是法院，不能行使法院的职能，直接处分案件，而应对案件的各个流程进行把握，对法律适用进行监督。

　　个案监督的对象主要有以下分类：①司法违法，滥用了权力因此而侵犯公民合法权益的个案。②因为各种原因而错判或严重处置不合理的个案。③包庇犯罪行为，存在因私纵犯的个案。④违反司法程序的个案。

　　个案监督工作要关注重点问题，这样才能使个案监督富有成效，产生深远影响。所要关注的重点应首先要放在一系列如被严重侵犯合法权益的个案、包庇违法犯罪的个案、判决不当的个案、社会反响大的个案。其次要关注那些经申诉进入法律监督程序后仍然得不到解决的个案。以上两类案件主要是不公，疑难案件，这才应是个案监督的重心所在。

　　在个案监督时，可采取的方式有：①组织检查队伍，对发现的违法个案及时通报相关单位并督促解决，将处理结果报告人大。②人大提出质询，对一府两院的工作不满时可就相应问题提出书面质询。③设置调查委员对违法行为进行调查，调查结果形成具体的书面报告，并交人大审议。④受理来自民间的申诉或检举时，主要有四种不同的方式，分别是转办、督办、交办、联合办，分类的要点是个案性质不同则办案主体不同。如转办，对于一般经常性问题，直接转交主管单位办理。当案件较为重要时，在转办的同时还要督促相关单位，并要求回复人大具体办案情况，这属于督办。在个案已有特定所属机关办理的，应交特定机关，这是交办。对于复杂案件，仅凭一个单位难以处理的，由人大组织共同办理的，是联合办。最后，还有针对重大案件，在经司法监督程序后仍得不到解决的，则由人大依法处理。

　　1.人大对法院个案监督的优势分析

　　在司法机关角度，人大的个案监督不仅仅只是监督，也是对司法工作的鼓励，尤其在当前我国司法制度不完善的大背景下，个案监督俨然为司法公正，减少司法腐败做出了自己的贡献。

　　首先，个案监督能达到司法公正的目的。现阶段我国司法不公问题突出，人大个案监督应运而生，成为了人民群众的寄托，人民群众希望能通过人大的个案监督来实现最后救济，因为公民可以方便的通过个案监督方式进行申诉，从而保障正当权益。所以一方面个案监督具有补救性，同时也推进了司法改革。

　　其次，个案监督充分体现了民主。个案监督是微观而具体到个案的监督，有个案监督的存在，人大对法院的监督才真正的展现出来。否则，对人大对法院的个案监督总是停留在字面上、形式上。[6]正是如此，微观而具体到个案才与人民紧密联系，同时人大也才能更好的以代表人民的名义处理个案。

　　第三，人大能够正确把握对法院的个案监督。个案监督的启动依据是宪法和法律，与此同时，法院内部也因个案监督的启动而开展系统内部的审查及监督，所以人大行使的监督职权与法院开展的审查监督是不同的，人大并没有涉及到司法层面，而仅是作为权力机关享有的监督建议权。[7]监督的建议提出并不要求人大代表有像法官一样的法律素质，只要能够了解法律法规，通晓监督方法、实事求是就能够在保证与促进司法公正上发挥重要作用。

　　第四，由于我国的特殊国情，以及个案监督的特色性，会被以为这是我国的独创，其实不然，外国也有类似做法。如瑞典为了实现在司法独立的同时保证监督权的行使，设立的议会监督法院，在法学界好评如潮。所以在外国先进的制度下有议会对法院监督的成功，我国类似的人大个案监督也一定有其可取之处，所以在大方向上推行个案监督制度是正确的选择。

　　2.人大对法院个案监督的弊端分析

　　所有制度都不是绝对完美的。人大个案监督一直在发展，关于其的争论也一直存在。有关个案监督的批评有:

　　(1)人大个案监督将会损害司法独立。假设将法院对个案的具体职权授予人大，使其有机会决定个案的审理，那么法官在进行审判活动时就会受到隐形的干预，或者说会倾向于人大的决定。那么这样一来，司法权的独立性就会受到干预，以及审判权的中立性也会受到影响。从长远的角度来说，个案监督中将指挥、决定权赋予人大，那么人大会越过法院，实际上直接面对了个案，进行了对个案的裁判，那么这样的话，法院的地位和职能何在？长此以往，法院的权威与公信力自然下降。

　　(2)人大个案监督随意性高，不能像司法制度一样能为所有人服务，而且正是这种特性会使得司法腐败有新的着陆点。人大作为最高权力机关，并不会像司法机关一样设置专门的机构来解决具体的案件，这就决定了个案监督不是一种常态的，能为所有案件所服务。另外由于目前个案监督的受案标准还没有具体规定，在源头上就导致人大个案监督缺乏公平公正，甚至有“谁能找到批示人，谁能找到高权力位阶的批示人，谁就有了左右法官的可能”。的情况。[8]这是一种病态的个案监督，其反映出了个案监督的弊端。

　　(3)人大过多的对法院进行个案监督，会弱化其主要职能。在我国人民代表大会其性质就是权力机关，其职权概括来讲就是对国家生活具有重大意义的事项。而就目前地方人大实施个案监督的情况来看，许多地方人大及其常委会，忙于接待当事人申诉、听取汇报具体案情、进行案件事实的分析和具体法律问题等事务中。这实际是将人大一个国家权力机关作为具体职能部门在工作，那么人大的本职工作如何开展？

　　除了以上之外，还有另一些批评的声音。如:①个案监督并没有抓住问题的关键，而只是借助了外在的权力来解决司法体制内的问题。②人大作为一个权力机关并没有司法机关的职能，人大代表缺乏法律素质。③因一方提起个案监督容易导致人大先入为主，理所当然的认为提起的一方受到了利益的损失，片面的了解个案，就会造成司法不公。④人大其本质是权力的化身，当权力机关介入到个案时可能会扰乱社会法律关系，使得司法失去公信力，不利于社会稳定。

　　3.人大对法院个案监督的存废争议

　　个案监督虽然在当下取得了一些效果，也有了很多的关注。但是在理论界和实践中，对其的认识和评价都一直是众说纷纭。

　　主张个案监督的意见认为：①人大监督法院个案的工作是由宪法与法律规定的，司法机关的主要工作是个案的办理，人大要想进行个案监督的工作，就必须关注个案。②我国人大实行民主集中制度，为了反映民意，一些司法不公、社会反响大的案件就会被反映到人大，而人民群众也相信人大的民主与权威。③人大具有维护法治，监督法律实施的职责。针对目前我国审判不公，司法腐败的现象有良好的预防和补救作用。

　　反对个案监督的意见认为：①人大的个案监督有悖于审判独立原则。人大对法院实行个案的监督，很可能会出现人大主导案件而法院靠边站的局面。法院判处错误有系统的纠错机制，而如果人大裁判出现问题，那该如何补救？②个案监督损害了法院的权威，会对法院判决终局性有不利影响，随之而来的，就是反复的上访，同时正是由于对判决终局性的影响，社会的稳定也随之动摇。③对法院的个案监督很可能转变成个人对法院的监督。人大行使职权的一般方式是通过集体会议，在现实中人大不可能因为每次出现新的个案都进行集体的会议进行讨论，而是组织少数人去完成个案的监督。这样个人的监督就容易出现，同时也违反了人大的民主集中制原则。④人大及其常委会的工作人员中接受过法律教育、有法律实践经验的并不多，这种实践困局容易产生新的司法不公。

　　在监督方面，全国人大常委会曾发布过关于加强对法律实施情况检查监督的规定：“对执法检查中发现的重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常务委员会办事机构进行调查。调查结果应当向委员长会议报告，委员长会议可以根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可以提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可以依法组织特定问题的调查委员会。”[10]

　　地方人大在实践中做法不尽相同，但主要包括以下方面：

　　首先，明确个案监督的范围。如果过多的个案监督，则在时间和精力上都不允许，使个案监督沦为形式主义，带来对司法活动的干预；但是又不能过少，过少那么个案监督就没有发挥出作用。人大对法院个案监督，不仅要注意范围的大小，也应考虑到个案的特殊性，监督的个案应是具有典型性、疑难的案件或者是社会反响激烈的案件，这样才能使个案监督发挥应有的优势作用。

　　其次，有规范个案监督的程序。目前，个案监督程序包括：①初步了解案件情况尤其是争议的问题。②根据案件材料，查清在案件事实、司法程序以及适用法等重要方面是否存在问题。③对具体个案进行会议讨论，总结出成熟的建议。④组织专业人员，成立特定机构专门针对个案监督工作。这其中专业的人员不仅要求熟悉法律知识还要熟悉监督实务。⑤正式由专门机构向办案单位提出指导建议，同时也要向人大汇报工作情况。法院应该所指定的期限内向人大汇报处理情况，同时也要反馈给当事人。

　　最后，要贯彻个案监督的基本原则:一是要坚持行使职权集体化的原则。必须针对个案进行讨论，并将多数人的建议形成正式的文件交由司法机关，便于实现个案监督。二是坚持从第三方间接干预案件，保持司法权独立的原则。对于要处理的个案应避免提出具体意见，而通过科学的集体讨论提出人大意见，从而促使司法机关自身依法判决。三是坚持事后监督原则。个案监督的时间介入应是在个案已审结并发生法律效力后，并不能在个案审理时介入，只能在事后进行补救性的监督。

　　1.人大对法院个案监督立法上存在的问题

　　有学者认为人大个案监督有法律依据，主要是《宪法》第3条第3款、第67条第6款、第71条、第104条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民XX组织法》第28条、47、52条的规定。[11]根据这些规定，XXXX经法定程序产生国家行政机关、司法机关，且对其负责、进行监督。而XXXX常务委员会负责监督的对象有xxxx、最高人民法院、最高人民检察院。XXXX及其常务委员会认为有必要的，可以组织特定的调查委员会，并且依据调查委员会的工作报告，做出相应的决定。那么同理，地方人大及其常委会负责监督本级人民XX、人民法院和人民检察院的工作。地方人大召开会议时相应法律法规人大代表可以提出相关的质询案，来进行监督的工作[12]由此可见，以上的法律规范中并没有直接对人大的个案监督做出规定，援引以上作为直接的法律证据并不具有说服力。而且人大的个案监督问题，属于司法制度构建的范畴，在我国涉及司法制度的事项应由全国人大及其常委通过立法会来设定，目前的地方人大关于个案监督制度的立法是不具有全国效力的。

　　2.人大对法院个案监督在实践中存在的问题

　　在实践中的个案监督的确存在着一些问题，如：①人大代表法律素质堪忧，人大要对法院进行个案监督，但是其工作人员法律素质却跟法官不能比拟。②人大及其常委会实行的是民主集中制，经会议产生的集体决定才是合法的，但在现实中会议不是经常性召开的，且个案监督的往往是重大、复杂案件，需要长期不间断调查，所以往往会有漏洞出现变成个人监督个案。③由于个案监督是由一方提起的，所以申诉方会有全面的表述，另一方则较少，所以可能会产生偏听的问题。而受上级人大或各级领导批示、关注的有关案件可能因为各方面意志影响产生司法不公。④人大过于介入法院个案，会导致权力机关干涉司法独立，导致司法机关的不能正常行使职能。

　　就目前我国人大对法院的个案监督制度来说，还是存在不少问题待解决的。在构建更先进的制度中，应该不断吸取经验教训，采纳先进有用思想，以期待不断丰富个案监督制度，使个案监督制度更好的配合我国特色社会主义制度，发挥重要作用，更好的保障民主、建设法治社会。

　　首先，我们应该转变思想观念，增强监督意识。通过不断的宣传教育，增强人民群众参与政治的积极性，同时也要促进人大代表的监督权意识，从而来营造一个有良好监督氛围的社会，使得人大对法院的个案监督有一个便于实行的环境。

　　其次，努力提高人大代表的法律素质，加强人大的体制建设。在关注加强人大代表自身素质建设的同时，更要重视机制的建立。建立透明的选拔和淘汰制度，从根本上保证了人大代表的法律素质，而且在人大内部形成了竞争的关系，不再是一成不变的体制。

　　最后，创新人大个案监督体制，基本思路应是使个案监督专门化、专业化。这就要求设立专门的监督机构，并通过公开选拔出专业的监督人员。只有赋予精通监督的法律人员个案监督权，监督权才能被更好的落实。一方面它使得人大代表在监督上专职化，另一方面，它也使得人大代表更加积极主动的进行监督的专项工作，不会被其他事项分扰。这样就更好的强化了人大监督制度。

　　要改变当下人大对法院个案监督不规范的情况，首要就是加强立法，完善个案监督的程序。因为如果程序漏洞多、不先进，那么人大的个案监督权是难以很好的实现的。目前的现有程序是不能完全适应个案监督的，应该在其基础上进行科学的划分，对其进行扩充，努力形成体系。如在个案监督的提起标准、适用的范围、整个过程的程序等方面进行完善。

　　同时要改变个案监督的固有渠道，将人大代表对法院的个案监督与社会的监督结合起来，因为人大是代表人民来行使职权的，与社会监督相结合会更好的代表人民，代表民意，解决重大影响个案。所以，就要重视信息的收集与处理，如在互联网时代，就必须要重视网络渠道，借助新媒体的力量将社会监督融合到人大的个案监督中，这样个案监督就能真正的实现对民意的反映，更准确的筛选出重大个案，强化人大个案监督的程序，真正发挥出人大监督在个案上的积极作用。

　　首先，我们要在人大对法院个案监督方面加紧立法的步伐，保障人大行使个案监督时有法可依。目前人大行使对法院的个案监督尚缺乏全国性统一的法律规范，只有具备系统的法律规范，人大才能参照具体的法律依据，明确自己的权能范围，依法的进行个案监督。

　　其次，具体的法律细则标准也是不可缺少的，有了具体的程序标准，人大才能在标准内发挥主观能动性有选择的进行个案监督的程序，避免违法行为，也才能在规定的范围内积极的行使法律所赋予的职权，这样就减少了工作的推诿情况，个案监督运作也更有效率。

　　最后，为了保障人大对法院个案监督工作的顺利进行，在建立了专门的人大个案监督机构、加强个案监督立法后还可以建立人大个案监督的激励机制，人大监督的个案都是重大的复杂案件，对于这类型的案件的解决不仅还公民一个公正公平，也促进了我国的法治发展，所以针对专门的个案监督机构可以设立激励机制，同时对能力强的监督人员应加强任用，鼓励其起到带头作用。这样完善激励机制有助于人大个案监督更好的实施。[13]

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