论司法的地方化问题及其应对

　　摘要：司法权地方化现象在我国普遍存在，甚至在一些地区还比较严重。具体表现为我国的一些地方的党政机关及个人为了地方利益，无端干涉司法机关的司法活动，阻碍其司法权独立的行使，进而形成一种地方性司法保护主义。这种司法地方化现象破坏了我国法律的权威、司法的统一、司法权的独立行使，造成司法审判的不公，引起民众对司法的不信任，严重阻碍我国依法治国的实现。通过省以下司法机关人财物统一管理、设立跨行政区法院，健全领导干部干预司法责任追究制度等措施能够有效的解决司法地方化问题。

　　关键词：司法地方化；人财物；巡回法庭；责任追究

　　司法地方化现象在我国普遍存在，它对我国法治造成了很大的破坏，造成司法不公，加剧社会矛盾。xxxx和xxxx在新一轮的司法改革中对此高度重视，针对这一现象制定了相应的改革措施并进行试点摸索。司法地方化问题亟需解决，去司法地方化，保证司法的公正，对于推动我国法治建设具有重大意义。

　　司法地方化现象在近些年来越来越被高层、官员、学者、普通百姓所关注，尤其是十八届三中全会和十八届四中全会召开以后，xxxx和xxxx对司法地方化的高度重视，将其作为司法改革的重要部分。司法地方化这一概念在学术及司法界目前尚未有明确定义，往往出现在XX公文或者学者论述中。大多数学者对司法地方化现象持批判态度，认为其破坏了我国司法的统一，造成案件审判的不公，降低了人们对司法审判的公信力，应当对其进行大力改革，去除司法地方化；极少数人认为司法地方化对当地的经济发展起到了促进作用，利于地方经济的发展并没有多大的问题。针对不同观点，本文认为，司法地方化是指司法权被地方所控制，为维护当地利益或个人利益而对司法活动进行干预，导致司法不公，弊大于利，应当去除司法地方化。

　　具体而言是指行政区域内的党政机构及个人干涉司法机关行使其司法独立权，导致司法不公，形成一种地方保护主义的现象。简言之，司法地方化是地方党政机构或个人对司法领域的强权干涉。

　　在我国现有司法审判过程中，司法地方化形成的地方保护主义具体表现在受理案件过程中、案件审理过程中和案件执行过程中。

　　1.受理案件过程中的地方保护主义

　　受理案件过程中的地方保护主义主要是案件受理所在地的司法机关为了保护本地被告或原告利益而对异地诉讼当事人采取不公正、不公平的措施，例如：异地诉讼当事人起诉本地诉讼当事人的案件，明显对本地当事人不利的，有的予以各种理由拖延立案或应当立案的不予受理；对于本地人诉外地人的案件，有的即使不在自己的管辖范围之内，只要在本地法院起诉就予以立案，想方设法与外地法院争夺管辖权。当事人对管辖权提出异议的也不予理会，裁定驳回；有的法院明知案件可能是经济类犯罪，为了维护本地当事人的利益，将其视为一般民事经济纠纷案件审理。司法地方化在立案过程中的普遍存在，导致当事人合理诉求无处可申，堵住了第一道法律公正的路子，当事人只能通过不断上访才能解决。这积累下的民怨，日积月累，形成了一些地方群体性事件、官民冲突事件的根本原因。

　　2.案件审理过程中的地方保护主义

　　指案件审理的法院及审判人员通过在审理程序和自由裁量权上对异地当事人设置人为障碍，作出违背法律公平和违反以事实为根据，以法律为准绳原则的审判要求。其具体表现有：（1）采取有利于本地当事人，不利于异地当事人的审判方式；（2）程序上，对异地当事人及其律师，在调查、阅卷宗或者收集证据等各方面采取限制；（3）在明显无法保障本地当事人利益的情况下，强迫异地当事人签订不公平的调解协议。（4）在案件可以由法院自由裁量的情况下，作出对异地当事人利益不公平的判决或裁决。

　　3.案件执行过程中的地方保护主义

　　在司法地方保护主义类型中最能明显体现的是在案件执行中。有学者曾对当地法院执行案件的怪现象作生动描述：（一）对异地当事人申请的执行案件故意拖延，随意中止，不予执行；（二）对本地当事人申请的执行案件超范围执行；（三）强迫异地当事人与本地当事人达成“执行和解协议”；（四）执行措施上，把质次价高、积压滞销、过期变质的商品“执行”给外地申请人；在执行标的的估价上也倾向于本地当事人；（五）对外地法院委托执行或协助执行的案件的不予理睬、不予配合、或横加干预，故意通风报信，阻碍案件执行。[1]

　　1.法律适用不统一，损害法律权威

　　司法机关在处理案件过程中应当严格按照法律规定的程序、法律规定的内容进行司法活动，任何当事人在法律面前人人平等，对于同一性质、同一情况的案件，应当做出同案同判，不能偏袒一方，损害另一方利益或作出枉法裁判。然而现实中，我们有的地方党政机关领导出于保护地方利益的考虑，对当地司法机构的司法活动进行不当干预，导致所属地区的法院对相同案件或类似案件作出的不同的判决，造成司法不公，当事人的合法利益得不到正当维护。这种司法公信力的破坏导致老百姓宁愿走信访的道路，也不相信诉讼解决，不利于我国建设特色社会主义法治国家。

　　2.妨碍我国社会主义市场经济体系的建立与完善

　　司法地方保护主义不利于我国社会主义市场经济建立公平竞争机制、合理有序的市场秩序。具体表现为，对外地企业进入本地开展经营活动与本地企业实行差别对待，当本地支柱产业与外来企业发生纠纷矛盾时，为了本地的利益而偏袒本地企业，从而使外地企业的合法利益得不到维护。另外，对于一些因企业污染导致周围群众身体健康造成严重损害引起公益诉讼的案件，当地XX为了财政收入而对司法活动进行干预，使得公益诉讼案件迟迟得不到司法最终解决。司法地方化破坏了市场经济公平竞争，不利于我国企业建立市场化竞争机制，不利于企业发展壮大，阻碍市场经济秩序的建立与完善。

　　3.滋生司法腐败

　　很多案件的审理，判决到执行，审判人员都可能会受到党政领导以及个人的干预，如通过打招呼，隐晦的暗示，甚至直接作出指示。因为我国目前的司法体制现状，司法权受制于地方，使得审判人员很难做到独立审判。这就可能形成案件审判活动中，审判法官受当事人金钱贿赂；受人情牵累；受关系影响，做出枉法裁判，为司法腐败提供了一定的便利条件，成为造成司法腐败的一个诱因。

　　司法地方化极大影响了司法活动的独立性，司法机关行使权力受到地方党政机关及个人的干预，使得地方司法机关渐渐沦为维护地方利益的工具，司法不公现象普遍存在，司法公正难以得到真正实现，司法独立性难以实行。司法权的地方化不利于我国政治清明、经济稳定发展以及社会秩序安定，不利于我国和谐社会的构建。民众对司法的不信任，司法审判的不公，使得我国地方司法机关在民众心中树立了不好的形象。司法的信仰在人民的心中受到损害，法律的权威遭受人为挑战，我国法治建设进程受到阻碍，依法治国的伟大目标难以实现。因此，针对司法地方化必须要采取相应的对策，去除司法地方化所造成的危害。

　　1.地方司法机关人事任免、财物供应仰赖地方

　　其一，依据我国现行宪法及相关法院、检察院组织法设立的司法体系。人民法院系统和人民检察院系统构成我国特色的司法体系。基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院及专门法院的划分依据审理案件范围不同；县级人民法院、市级中院、省级高院的划分主要考虑依据行政区域因素。依据地区、人口和案件情况，基层人民法院可以设立若干人民法庭。按照2010年年底法院系统统计数据，我国有最高人民法院1个，高级人民法院33个，中级人民法院409个，基层人民法院3117个，合计3559个，基层人民法院的比例是87.6%，另有人民法庭9836个。人民检察院系统根据行政区域不同分为最高人民检察院；省、自治区、直辖市人民检察院；省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州、直辖市人民检察院；县、市、自治县和市辖区人民检察院四级及专门人民检察院。由此可见，我国地方司法机关的数亮庞大，管辖范围的广阔。中央司法机关对于地方司法机关的控制难度很大，这就使得地方司法地方保护主义有了可乘之机。

　　其二，从法院机构的设置与行政区域划分来看，存在管辖上的重合，导致地方司法系统与地方XX的关系相当密切，这为地方机关影响司法机关的工作创造了一个更便利的条件。

　　其三，我国xxxx领导一切，各级地方党委能够对各级地方司法机关领导干部有推荐权和任免建议权及日常工作人员的考核权。各级地方党委为方便协调政法系统工作，特别设置政法委机构；地方法院院长、检察院检察长和公安局局长多数都兼任政法委组成成员或负责人，这样的政法委机构，其发布许多司法命令和决策，很多都是法院、检察院及公安部门领导内部商讨后，共同作出的决定。在日常司法实践工作中，当发生与当地XX形象工程有关的重大经济纠纷案件，地方党委为了维护本地政治名誉及其利益、个人政治前途，不顾中央政策、法律法规，插手干预司法机关活动，向本地司法机关的领导提出一些违背法律的要求。这样促使地方党政机关的领导人有机会以党委的名义对司法系统领导的司法决策进行干预，寻求本地利益的最大化，破坏司法的独立性，为司法地方化埋下了伏笔。

　　其四，根据我国现行选举和罢免制度规定，县级以上各级人民代表大会决定本级人民法院院长和本级人民检察院检察长选举和罢免。另外，地方人民代表大会常务委员会任免除院长以外的各级地方人民法院副院长、庭长、副庭长和审判员。地方人民代表大会是当地的最高权力机关，由本地基层组织选举产生，代表当地人民管理社会事务；在我国法治建设仍处在任重道远，人民代表大会制度还没有达到完善的情况下，各级地方人大会为本地利益考虑，任免一些对本地经济发展有利的司法人员。可见法院的人事任免往往受着本地各方面势力的影响，不可避免会产生地方化倾向。

　　其五，法官人事管理行政化也是导致司法人事、财务受制于地方的一大原因；法官的招聘、升迁、奖惩处罚、离任退职等过程都实行行政化，会导致法院行政人员强势，审判人员无法安心于审判，使得人民法院在审判中无法独立自主。

　　其六，自从中央与地方财政分离以后，法院的财政经费大部分由地方财政支付，地方财政来自于当地XX的经营管理，从而法院的财政经费和地方利益不可分割。地方财政的较好,法院经费便能得到保障；地方财政不好，则法院经费就得不到保障。正是这一根本原因，导致许多地方的法院在处理异地当事人案件时从自身利益的角度考虑，而采取司法的地方保护主义。

　　2.受文化传统中一些糟粕的影响

　　按照孟德斯鸠的《论法的精神》所说，一个国家的法律往往受到该国历史文化传统的影响。我国封建社会统治两千多年，封建思想根深蒂固，做大官、当大官的思想充斥着官场；官僚主义、官场厚黑学盛行；加上自给自足的小农意识、封闭性宗法制度以及地理区域划分使得各地有着鲜明的界限，更是滋生了人情世故和裙带关系，同时也在很大程度上筑起了地方性的利益墙。我国源远流长的历史文化，其中难免存在糟粕文化，熏染着地方官僚。司法官员在这种历史文化氛围中坚守“为官一任，造福一方”的理念，在办理影响当地政治、经济、环境的案件中很难不去优先考虑当地经济和本地人的利益，很难不会导致司法上的地方保护主义。

　　3.司法人员自身素质稂莠不齐

　　我国在未明确司法从业人员必须通过司法考试或律师考试资格之前，司法系统人员很多从未进行过系统性的法律职业培训，其法律素养、法律职业能力令人能以相信，做出的冤假错案在所难免，刑讯逼供案件比比皆是。目前来看，随着高校政法学院及法学院培养的法律学生不断增多，高校开通法律相关的课程增多，这些培养的学生通过公务员考试或政法考试，不断地对司法系统人员进行血液更新，为我国未来的法治中国的发展将会作出重要的贡献。但是，我国的司法从业人员是一支庞大的队伍，良莠不齐，主要表现在以下方面：（1）整体上看人员知识结构十分庞杂，而法律的高贵就在于实施，就是说要由这些人来实践完成的，难免作出的决断标准不一；（2）我国法律人才培养不是精英化培养，目前还在普及培养阶段，同时培养人才的标准并没有高精尖的水准；总之，虽然现在相关法律对司法从业人员的要求达到了新的高度，但是整体上还是存在司法人员专业知识不扎实、职业素养不够、自身品德不健全的良莠不齐情况，这就使得一些司法工作人员在司法活动中面对司法干预往往会妥协。

　　4.司法人员的地方化

　　司法人员的地方化是指地方司法人员主要由本地的人员通过公考或其他方式进入，形成利益共同体。我国法院从业人员来源复杂，基层法院、检察院中的从业人员基本上大多数都是本地人。本地司法人员与本地当事人难免之间会存在着利益关系，在司法活动过程中不可避免地会出现维护本地人利益，，这天平就很难保证不偏不倚、实实在在的公平公正。然而，法律的权威恰恰体现在它像蒙上一层黑纱的正义女神，对世俗之纷争，手持天然之天平，根据内心公平正义之良心，做出公正决断。如此来自于当地的法院从业者，遇到明确的法律成文规定或者在司法裁量上有自由决定的案件上，能不能有章可循的执行规定、不无偏差的使用自由裁量权，这就给司法人员为司法地方保护提供了方便的大门。在现实的司法实践中，我们不时会发现不同地方对于同一类型的案件做出千差万别的判决，同案不同判，同命不同价，同案不同罪名等等。

　　我国以xxx为首的xxxx，对司法改革下大了决心，XXX十八届三中全会《决定》提出，改革司法管理体制，对司法系统人财物统一管理。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这项改革举措，对于去除司法地方化产生决定意义，确保了法院、检察院在人财物不受当地XX、人大、政法委的影响，能够依法独立公正行使审判权、检察权。具体改革步骤为：（一）对司法系统从业人员的统一管理，主要是由省人大或人大常委会提名省以下法官、检察官的任免、省级公务员管理机关管理并按法定程序任免的机制。（二）、对司法机关经费等财物的统一管理。最根本的是在财权上，将司法系统的经费支出统一收到省级，由省财政厅统一拨款，建立省以下地方法院、检察院经费纳入省级XX财政部门支出项目，统一由省财政厅管理。地方各级司法系统经费由省级财政厅统一管理时，应当考虑各地经济社会发展的不同，在各地办公费用支出、办案经费和人员工资及福利上不得低于现有水平，充分保障统一管理后，各地司法系统在办公、办案有必要的物质保障。

　　司法地方化形成的主要原因就在法院、检察院人财物受制于地方XX，此项措施直指司法地方化的源头。对人事任免的统一管理将产生以下具体影响：将法院院长、副院长等重要职位，检察院检察长、副检察长等重要职位的提名权上升到省一级，这样可以一定程度的弱化市级、县地方XX党委对法官升迁的所起到的重要影响；此外法院法官的每年的考核也可以提升到省一级，弱化同级地方XX党委对基层人民法院、检察院和中级人民法院及检察院对人事上的影响，从而减少其对人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权的干预，为司法活动的进行营造良好的外部环境。对财物的统一管理产生以下具体影响：以往，法院和检察院的经费主要依靠地方XX的财政支出，这就使得地方XX控制住了地方司法机关的钱袋子，法院和检察院在财务上受制于当地XX。省以下法院、检察院财物由省级财政统一管理，使得省以下县、市司法机关的财政经费独立于同级地方XX。省以下司法机关于同级地方XX在人财物上不再紧密联系在一起，破除司法地方化所滋生的土壤，这对去除省以下地方司法地方化具有重要的影响。

　　当然，任何改革措施都存在不足之处，省以下司法机关人财物统一管理政策需要后续跟踪评估效果。每一项改革措施都需要循序渐进的过程，我们不会像美、德等司法发达的国家其司法机关在人财物方面高度独立于地方行政机关、立法机关，司法权中央高度集中，因为这是由于我国的司法机关的地位决定的。我国有其特定的国情，地域辽阔，地方司法机关数亮庞大，其人财物统一由中央统一管理是不切实际的。省级以下法院、检察院人财物统一管理，是从我国的基本国情出发，具有可行性的对策，对去除司法地方化必然会产生积极的作用。

　　我国司法改革的第二个试验区是建立跨行政区划法院。2014年末，全国首个跨行政区划法院在上海成立，成立跨行政区划法院是为了解决司法地方化现象，打破地方保护，公平、公正的对待诉讼当事人。上海市第三中院的成立以及随后在北京设立的第四中院具有重大意义，这是我国探索跨行政区划法院迈出了关键性的一步。这两个法院为我国以后在全国范围内跨行政区划设立法院奠定了基础，树立了模板，积累了经验。在我国众多地方人民法院的设置基本上都于行政区划相对应，这也正是产生司法地方化的一个不可忽略的因素。跨行政区划设立法院能够高效、公正的解决跨地区跨省之间的案件。对于规避司法地方保护主义现象的出现，去除司法地方化有着显著地作用。本文认为，如果上海第三中院和北京第四中院在未来切实可行，获得较好的实验效果，应当逐渐在全国范围内设立跨行政区划法院，取消一直以来实行的按照行政区划设置法院的常规。

　　另外，最高人民法院巡回法庭根据审理案件的需要而设立。目前，共有六家巡回法庭，分别分布广东省、辽宁省、江苏省、河南省、陕西省及重庆市，主要负责审理跨省区域范围内重大行政案件、民商事案件、重大疑难的刑事案件。最高人民法院巡回法庭的设立对于我国法律在司法机关得到统一适用，去除司法地方化，解决司法地方保护主义将有一定的推动作用。最高人员法院巡回法庭日常审判活动中与地方法院审判人员近距离的接触，一方面可以加强最高法院对下级法院的司法监督，对于牵制地方XX对于地方法院的影响力；另一方面，通过自身的办案能力、办案方式方法影响地方法院的司法人员，提高他们法律适用能力、提升法官自身素养，在一定的范围内都会起到许许多多积极的效果。

　　针对当地党政机关人员干涉司法独立审判、独立检察情况，2015年3月，xxx办公厅、xxxx办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。本文认为，该规定明确了党政机关领导人员不得插手司法案件的要求及惩罚处理措施，对当前的党政机关产生了震慑作用，有利于XXX法治国家的建设。从党要管党，从严治XXX实践出发，去除司法地方保护主义，起到立竿见影的效果。健全和完善领导干部干预司法责任追究制度，保障法官依法履行职责，对于领导干部干预司法活动进行如实的记录。领导干部不得利用自己的权利对如实记录的司法人员进行报复、打压或者利用关系不让记录。此外，对于那些不能如实记录或没有记录的司法人员一经发现要进行严肃的处理。

　　提高司法工作人员的薪资待遇，吸收社会上的优秀律师、法学专家、学者等法律精英加入司法队伍，打造一支精英化的司法队伍。优化司法资源的合理配置。东部一些发达地区省份汇聚着大多数优秀的法官、检察官，而中西部一些贫困地区司法人员整体素质相对不高且司法地方化现象在这些地区尤为严重。可以从东部发达地区省份抽调一部分优秀的法官、检察官输送到中西部贫困地区，对于这些人员在提拔上优先考虑，适度的提高各项待遇，鼓励他们支援贫困地区。通过这些优秀的法官、检察官带动那些贫困地区的司法队伍建设，用他们的办案方式、法律观念影响当地的司法工作人员，提高他们的办案能力。加强司法人员的思想道德教育和不断深化司法廉洁意识教育，使得司法人员恪守职业操守，自觉抵制各种诱惑，面对司法干预不妥协，公正司法。加强司法队伍建设，优化司法资源配置，建立一支高效廉洁的司法队伍对去除司法地方化有着重要意义。

　　我国宪法明确规定了我国法院和检察院独立行使职权，不受任何机关、团体及个人任何形式的干预。然而，宪法这一原则性规定，在司法实践中不具有可操作性，更因司法系统在人、财、物受地方权力机关、XX机构及党委的影响，不可避免的导致地方的司法系统被当地的利益需求所利用，成为司法地方化的工具。为解决这一问题，本文认为需要了解我国司法地方化背后的历史、政治、经济、文化的原因。去司法地方化不是一个简单的一纸命令或一个决定，而是一个系统化解决的过程，需要各方面的配套措施。比如，司法系统内部，从最高人民法院到地方人民法院之间通过巡回法庭监督地方人民法院的法律适用问题；跨行政区划方面，设立跨行政区的人民法院，解决不同区域间纠纷利益冲突；党政方面，强化从严治党，严禁插手地方司法事务；在人财物方面，提高基层办案人员的工资待遇，提升司法工作人员获得感。只有这样，司法系统才能摆脱地方的控制和制约，从根本上消除司法地方化问题，实现法治国家的梦想。

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