应对气候变化设区的市立法研究

摘要：近年来气候变化带来的各种经济效益与问题越发的深刻而引人深思，在日益激化的条件下建立一套适用于现在社会制度的防范措施，俨然已成为学者和立法者不可回避的课题。我国有着统一的气候变化及环境卫生的管理组织，但仅限于省级以上的组织可以良好的适用，一旦涉及到地方层级时管理和对接便无法衔接，甚至有一职多用的情况。地方先行立法是我国推进整体应对气候变化立法工作的试验田，在生态文明建设的重大变革期，地方通过“自下而上”路径在推进应对气候变化立法中仍需考虑立法模式选择、立法内容体系构建以及地方利益协调三个关键问题。我国部分设区的市拥有自主立法权，可以在国家立法之前进行有益尝试和探索。

关键词：气候变化、设区的市、立法权限、自下而上立法

　第一章绪论

1.1研究的背景和意义

　　1.1.1研究的背景

应对气候变化是当代国际社会面临的最复杂的系统性工程。为了保障应对气候变化政治意愿的凝聚和行动开展的有效性，作为气候国际法的重要里程碑，《巴黎协定》首先确立了基于“自下而上”路径的“国家自主贡献”模式。作为发展中大国，中国将要面对的国际社会减排压力与日俱增。如何在保障国家经济发展增速的前提下，以较低成本和负面影响实现对国内温室气体排放进行有效规制，已成为现代社会面临的一项重要课题。

2015年3月修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称为“新《立法法》”）是我国立法体制的一项重大变革，其依法赋予设区的市立法权，使得设区的市成为了一个独立的立法层级，也使得地方立法主体得到了大规模扩容。新《立法法》在赋予设区的市地方立法权的同时，也将其立法事项范围限制缩小为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”。应对气候变化，全国各基层试点设区的市的立法工作迎来了新的挑战。

1.1.2研究的意义

目前我国应对气候变化立法的手段和意识均处于初级阶段，并存在立法与政策执行不协调、法律体系缺陷大、下位法缺乏上位法依托等主要问题。基层执法环境迫切需要相应的法律作为执法依据。

设区的市制定的的地方性法规在维护社会主义法制统一、完善XXX法律体系、指导和促进地方改革发展等方面发挥着越来越重要的作用。设区的市的立法权实施是与立法能力建设密切相关的。提高设区的市地方立法能力与水平是地方立法顺利开展的重要前提与关键，是具体实践法治国家建设的必然要求。

1.2文献综述

1.2.1国内研究综述

关于设区的市立法研究，我国学者做了诸多猜想和建议。

有关设区的市地方立法原则方面，赵俊认为，建设地方立法应遵循“自下而上”原则，即通过地方尝试性立法，检验中央立法的可行性，同时补充地方特色带来的各种前瞻问题。曹明德认为，立法的基本原可吸收政策性原则并应引入对应领域的具体原则；综合性立法模式有助于中国应对气候变化任务和目标的实现。卢护锋认为，立法质量是地方立法的生命线。涂永珍认为，设区的市地方立法权的完善，关键在于确立XXX领导、人大主导的地方立法体制和拓展依宪立法、推进地方立法能力建设、突出地方特色、注重法言法语等法治化路径。周伟认为，赋予设区的市立法权在于适应地方的需要，充分发挥地方立法的地方性、执行性和实验性等优势。

地方立法权限范围的方面，王尧认为，应对地方立法权限的问题，应明确划分设区市与省、自治区之间立法权限重叠的领域。伊士国认为，设区的市立法权限范围可以通过科学列举来厘清；原49个较大的市继任者的49个设区的市应该继承原有的地方立法权限。宋烁认为，基于法的安定性和法不溯及既往原则，《立法法》规定保护的三个领域之外的立法继续有效。

立法能力方面，徐凤英认为，立法能力是设区的市行使立法权的前提，同时也是设区的市做好立法工作的核心和关键。

立法逻辑制度方面，田丹宇认为，地方气候立法应该注重执法的可行性和具体性，不该开展框架性立法。彭本利认为，中国气候变化立法应从：气候变化国际法的国内化、综合性气候变化立法、适应性气候变化立法、地方气候变化立法入手。谢桂山认为，地方立法权的制度逻辑应该合理配置央地立法权，推进地方立法权扩容，实现地方治理法治化。

建议具体实施办法方面，潘晓滨认为，地方立法具备一定先行先试的立法空间，其实为经验与教训的总结过程。刘哲认为，对气候变化工作应采用“统一监管，分工负责”的管理体制，在xxx各有关部门的职责范围内实行管理和指导。李艳芳认为，“应对气候变化法”应同时对减缓和适应气候变化做出相应的法律规定。毛雨认为，可以从深入基层调查研究、完善公民有序参与立法各项机制等手段解决设区的市地方立法缺乏地方特色的问题。

　1.3课题研究方法和内容

1.3.1研究方法

文献检索法。查找国内外应对气候变化设区的市立法研究有关的相关文献，同时借鉴现阶段的理论研究经验，为本文提供理论基础。规范分析法。应对气候变化设区的市立法研究是新生课题，需要相关法律的规范以及全国人大常委会的司法解释。通过对我国现行法律规范的整理分析，找出法律制度中存在的不足。比较分析法。通过对既有先行地区立法制度的学习,与我国其它新规划的“设区的市”进行对比，发现特点与优劣之处，进而找到可突破的点。实证分析法。在保持价值中立的前提下，在观察现有地方法律的基础上，建立并验证气候变化相关法律法规的可行性。

　1.3.2研究内容

第一章：绪论。介绍了选题的研究背景，明确了应对气候变化设区的市立法研究的意义所在。

第二章：解析新《立法法》应对气候变化设区的市立法部分的变化，以及地方与中央的关系。

第三章：对我国现有各地方立法先进实例的解读与倡导。

第四章：从立法制度和立法权限两方面入手，深度剖析设区的市面对的气候变化立法现存问题。

第五章：为进一步完善设区的市应对气候变化立法所提出的设想方案

结语。

　第二章应对气候变化，新《立法法》赋权设区的市

我国是多层级立法的国家，在现今的政治体系中，立法是以中央为主导，地方为辅助这一模式进行。在2015年新修订的《立法法》中，针对特定领域，为较大的地级市和设区的市开通了立法通道，这使得地方在开展具体工作时，能够做到有法可依，先行先试，从而在各个盲区开拓出经验之路。

　2.1新《立法法》对设区的市立法权限变更的解析

新《立法法》第72条对设区的市立法权做了较为完整的规定，在赋权的同时也做出了限制，允许设区的市进行“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项”。与2000年的《立法法》第63条第2款的规定相对比，可以得出新《立法法》对地方立法权的限制大幅增加，另外，由设区的市人大及常委会制定的地方性法规，需要报批上一级省、自治区人大常委会，才可生效。虽然这使得地方在立法空间上限制重重，但是地方依然享有很大的积极性和独立性，新《立法法》第72条第2款就延续了2000年《立法法》中的规定，省级人大常委会只能对设区的市地方性法规做合法性审查，而不得做其他方面的干涉。因此，在符合法制统一的前提下，只要地方性法规符合合法性标准，那么省级人大常委会就应该在4个月内批准执行。

根据《立法法》第64条的规定，地方性法规的立法空间包含三类，一、执行法律、行政法规的规定；二、属于地方性事务需要根据本行政区域的实际情况做出具体规定的事项；三、《立法法》第8条规定之外尚未制定法律或行政法规的事项。此兜底条款可以理解为在中央立法缺失的情况下，地方应先行先试进行立法。在目前国家应对气候变化基本法暂时缺失的环境中,地方省市率先推动地方性法规的立法活动就属于《立法法》规定的第三类情形。

2.2中央与地方立法的良好协同，需要构建反馈体系

应对气候变化是当今国际社会面临的最复杂的系统性工程。为了确保应对气候变化行动的有效性和政治意愿，作为气候国际法的重要里程碑的《巴黎协定》首先确立了“自下而上”路径的“国家自主贡献”模式。该路径的重要意义在于其结束了京都第一承诺期之后国际减排“自上而下”立法推动举步维艰的局面，考虑到处于不同经济发展阶段、应对气候变化过程中有不同要求的国家或国家集团的利益，为打破国际气候立法僵局提供了可行的方案。虽然我国在部分特定立法领域已有重要突破（如碳排放交易立法），但涉及到国家层面的统一应对气候变化法则尚不完备。而且，国内学者对应对气候变化立法的系统性研究仍较为空白，大部分学者专注于国家应对气候变化立法不同角度的瓶颈分析、基本原则思考和法律体系构建。

我国现有环境治理体系是以“集权-分权”的模式,中央法制统一为主导，地方灵活法治为实践来进行构建的。但是中央和地方进行共同管理，权利分工的不明确会导致具体工作难以落实到位，由于中央权力机关距离治理实践相对较远，获取信息和回应实际问题的反应链条较长，无法准确、及时、充分地通过立法确立差异化的技术治理方案；相反，在法治实践中，地方XX始终处于法律形成到执行的关键位置，是社会信息、制度需求、民意诉求的直接观察者和传递者。地方权力机关更接近治理问题本身，具有“确定性较高”、“信息渠道通畅”、“实施成本低”的优势。如果不能认识到这种差异，就无法构建出富有效率和成效的制度，两个层级立法的交叉重叠也会给地方治理实践带来巨大的适用成本与难度。

由此可以得出，中央在宪法秩序上的规范性权威与地方在事实上的实践性权威应能相互转化、彼此加强。这意味着央地互动在功能论上还应当有相互合作、相互补强的态势。但是，这点并没有引起足够的重视，以至于地方权力机关无法准确全面地把握环境立法权的发展方向。如何在立法中处理好上位法规范与地方立法之间的关系，是长期困扰地方立法的问题之一。因此，构建出一个不违背中央立法逻辑且便于地方实施法律规范的法制体系，对于设区的市环境立法就显得尤为重要了。

　第三章设区的市应对气候变化立法现状分析

　　3.1.地方已有气候变化立法活动的示范效果

应对气候变化的地方综合性立法，现已有青海省（2010）和山西省（2011）出台的《应对气候变化办法》，以及安徽省颁布的《气候资源开发利用与保护条例》（2014），把青海与山西两省份应对气候变化立法的特点归纳可知悉：两省都对“应对气候变化”含义进行了明确的界定，将应对气候变化与促进地方发展战略相结合，在重视立法原则的基础上融入地方特色，掺入市场的自我调节机制，利用市场积极引导地方立法，并将应对气候变化纳入XX业绩考核。

全国目前所有设区的市地方性法规中条文数最少的一件是温州市危险住宅处置规定（共10 条）。谈及经验，温州市人大提出，立法之“立”，应当更加侧重于创立社会规范，设置解难破难的准确路径、严密制度和有效办法，做到“短小精炼”，发挥地方立法拾遗补缺之功。

2011年10月，国家发改委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式批准上海、北京、广东、深圳、天津、湖北、重庆7省市开展碳交易试点工作。作为首批试点城市，北京和天津均于2013年年底正式开盘。京津两地XX相继在法律层面上出台了自己的碳排放交易管理办法，并出台了一系列配套的XX法规，整体比较来看，两者之间的差别有：1、立法目的深浅不一；2、关键机制设计各异；3、牵头部门不统一；4、工作重心存在偏移。

　　3.2.地方应对气候变化政策推动奠定立法的实践基础

我国长期以来应对气候变化进程的重要特征之一是“立法滞后，政策先行”，这种互动的一般逻辑是：中央先行设立目标或原则，地方后续采取多元化的实践形式予以检验并反作用于中央推动其做出相应的反思和调整。在这个过程中，地方的实践创新、制度变革受制于上下权力体制的结构性约束，中央可对地方实验或创新滋生的不确定性进行有选择的控制。另外，政策先行能够维持地方立法的积极性和灵活性，通过“自下而上”的反馈模式，进一步使中央收集数据和分析现有情况，从而拟定出更加有效的立法。

第4章设区的市应对气候变化立法现存问题辨析

4.1在横向关系维度，市级环境立法权之运行应着眼于地方制度竞争

受到全面建设生态文明的驱动影响，环境治理绩效已经成为地方治理的硬约束指标，以往的“为增长而竞争”趋势正转向“为高质量发展而竞争”趋势。这客观上促进了地方XX摒弃“以环境促发展”的传统发展理念，将环境规制作为地方XX竞争的重要内容。地方环境禀赋和治理能力的差异决定了地方治理手段和理念的多样化，组织要求的一致性必然会加剧地方与中央环境治理需求统一的紧张关系，简单地限制立法权下放的职能，在纵向上统一、约束、纠正“两个积极性”，并不能保证地方环境治理能力的提高，反而可能削弱中央法制的权威性和地方治理的有效性。

但是，地区间环境立法之间的关系也具有高度的不确定性，地方环境治理竞争的法制化可能带来高昂的成本，或者是环境因素与制度竞争的叠加效应未必能形成良性的治理竞争。比如，在上下游水资源保护和开发利用的情境中，相互毗邻的市可能会就水资源、水环境、水生态的开发保护制定出相互冲突、彼此争利的地方性法规，进而使整体流域利益被地方立法割离，陷入零和博弈困境。在实践中，由于水功能区划分存在着多方利害因素的影响，地方XX往往因地施策，导致制度冲突甚至权利纠纷。《水污染防治法》第74、75条规定县级以上人民XX可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济、文化价值的水体划定保护区。《水法》第32条也规定，其他不属于国家级或者跨省的江河、湖泊的水功能区划，由县级以上地方人民XX水行政主管部门会同环境保护行政主管部门制定同级人民XX其他有关部门，报同级人民XX或者其授权的部门批准，并报上一级水利行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。结合《水功能区监督管理办法》对水功能区内涵的界定和类型划分，县级XX有权划定地表水功能区划。由于水功能区和水保护区的内涵和标准不尽相同，在属地管辖范围内，上下游XX完全可以不经协商划定保护区和非保护功能区，通过市级环境立法来解决这一问题，从而通过立法形成利益争夺。

这表明，立法机构的多元化可能导致规范冲突的可能性增加，而将环境立法权授予设区的市，也为设区城市提供了通过立法建立地方保护主义的机会，最终演变成制度的恶性竞争。这就要求中央立法必须提供相关的监督、调解机制，以应对城市环境立法权的横向竞争，使之不仅满足多层次、多元化管理的需要，实现地方治理权配置的规范化，也能有效制约地方XX间恶性竞争的体制。

　4.2关于设区市地方立法权限中存在的问题

（一）区和市的权限范围模糊不清

对于城乡建设管理、环境保护和历史文化保护等方面的理论和实践存在着具体的争议范围，根本原因在于范围可小，难以界定，特别是在“城乡建设和管理”方面有其广泛的范围，包含了很多事项，如果全国人大常委会没有给出权威性立法解释，设区市人大与常委会就会将其解释无限扩大，进而扩大自身立法权限，但这种情况显然是不符合新《立法法》立法原意的。

（二）各区市、省、自治区之间的管辖权划分不明确

新《立法法》虽然对省、自治区、设区的市的立法权作出了明确规定，但由于立法区域重叠，如何划分立法权是摆在他们面前的一个重要问题。根据我国宪法和有关法律，各省、自治区地方立法权比较完备，职权范围比较广。但是，设区、设市的立法领域与省、自治区的立法领域有重叠，即双方都将对上述事项进行立法。但是，在新的立法法中，对于区、市、省、自治区立法交叉区域的划分和优先权的确定，并没有明确规定。

（三）设区市与原规模较大的市立法权限衔接不到位

随着新《立法法》的颁布，各地区城市都享有立法权。然而，原来较大的城市立法权已经存在了30多，这49个地区的市级立法权很难与原来49个较大的市级立法权有效衔接。具体来说，由于原来较大的城市本身具有比较广泛的立法权，限制的范围很小。一切事情都可以通过地方立法来确立，城市立法权的范围很小。此种情况下，使得两者立法权限无法实现有效衔接，出现一系列相关问题，主要包含：首先，是否有必要继续执行原先较大的市政立法计划所载的地方立法，是否正在制定中，但是否超出本区的市政立法权限？其次，原大城市批准的地方立法正在提交省，自治区人民代表大会常务委员会审批。但是，如果有一个城市立法权力来建立一个区，是否有必要继续？第三，谁来解释、修改或废止原来的监督城市立法权的大型地方立法？其中，后一个问题更为严重，具有更长远的影响。

（四）地方利益协调时可操作领域受限范围较大

新《立法法》中新增了对设区的市立法权限范围的说明，但是仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”。在实践中，环境保护和应对气候变化的范围相当广泛，包括但不限于：能源、经济、民生、政治和土地规划。部分领域在实际操作时难免会有所涉及，与《立法法》中规定的范围相冲突，可能导致地方立法单位消极应对政治任务，执法机构在遭遇问题时产生惰性，怠于行使权力。因此，有必要赋予地方立法机关适当解释法律规范的能力，或者根据实际情况灵活调整立法权限范围。

　　4.3 地方性立法在选题方面存在着扎堆的情况

“截至2016年底，笔者选取其中立法总量最大的城乡建设与管理为例进行分析。从分析结果来看，立法机关主要把立法选题确定在城市的市容环境管理领域，这方面的立法总共有25项，占了城乡建设与管理立法的36.23%”，“截至2018年9月，广东省新获得立法权的设区的市共制定了44项实体性法规，其中环境保护类是第一大类，共有24件，占比54.55%；城乡建设管理类13件，占比29.55%；历史文化保护类7件，占比15.9% 。尽管从类型占比来看，广东省的数据与全国情况存在较大差异，但当我们将城乡建设与管理作为分析单元，仍得出了以市容、市政管理为主题或主要内容的地方性法规处于独大状态的结论。”

　第5章完善我国设区的市应对气候变化立法路径构想

5.1着力改进地方性法规法律责任配置

设区的市立法要充分考虑实际发展中有针对性地制定地方立法，提高其可操作性。因此，立法重叠领域，尽快理清分设市、自治区的权限，采取有效措施解决优先权问题，不断提高立法细化水平，深入研究重点条款，增强地方立法的有效性、实用性、可执行性和可操作性，是提高地方立法质量的必然要求。

地方应对气候变化立法的框架构建与制度设计地方要建立以综合立法为核心、具体立法为补充和实施规则的法律体系。应对气候变化的法律体系框架是地方立法的重点。在内容体系中，应当涵盖立法目的、适用范围、基本原则、监督管理制度等基本内容，同时将缓解、适应和各项保障制度作为具体章节。考虑到综合立法在辖区内气候变化工作中的主导作用，有必要从更高的起点、更有效的立法模式，对气候变化共性问题进行抽象和概括，同时体现综合性、确定性和规范性。此后，特别行政立法的推进和现行XX法规的修订完善，都是对地方综合性气候变化立法更具体领域的细化补充。目前，各地大力推进的碳排放交易立法、低碳产品标准立法、可再生能源立法、气象防灾立法等，都可以采取XX法规的形式，由XX专门负责的职能部门制定，分别属于地方综合立法的缓解、适应和保障体系的子领域。在具体制度设计上，地方XX应因地制宜，实现共同内容与缓解重点的统一。气候变化领域涉及广泛的制度安排，既包括碳预算制度、碳排放交易制度、税收制度、能效标识制度、碳核查认证制度、森林碳汇制度等领域的减缓，也包括对气候变化的适应气候变化风险评估预警体系、项目可行性评价体系等气候领域，还包括气候变化领域战略规划保障体系、气候信息采集发布体系、公众参与体系、与气候变化相关的资金体系等。继续完善地立法体制完善地方立法工作格局。设区的市要加强党对地方立法工作的领导，编制和调整地方立法规划，规划要充分考虑党委中心确定的任务和目标，在立法体制和政策调整中遇到严重或重大问题时，及时提请和报告立法机关和党委；充分发挥人民代表大会的领导作用，特别是在立项过程中的立法工作和审查人民代表大会专门委员会的具体职责方面；要与XX及其部门建立良好的工作关系，积极参与XX法制部门组织的可行性会议，在XX常务会议召开前消化问题和分歧，充分尊重XX执法部门对问题的专业意见，充分发挥XX职能。落实地方立法程序和机制各环节工作。事实上，大部分设区市在制定法律法规、论证、起草、审查、评议等方面，都是在地方性法规或内部文件中进行工作，对一些程序性法规进行了备案、审查，但在实践中没有得到落实。为了保证相关机制的实际运行，可以考虑同时提出立法计划或年度立法计划，进一步确定立法后立法项目评估项目总数的比例。

结语

应对气候变化是XXX我国面对的重要课题，中央立法举步维艰，则可实行“自下而上，政策先行”的方法，保持地方立法的积极性与灵活性，结合实情，多做有益尝试，不断探索未开拓领域，收集分析数据逐级反馈，由中央作出统一协调、指导，最终完成应对气候变化系列任务。在这一过程中，设区的市立法工作者应当持续关注立法内容体系建设、立法模式选择、地方利益协调等关键性问题，通过思考和研究积累经验，进而丰富和完善我国应对气候变化领域的立法工作。

　参考文献：

【1】赵俊.我国应对气候变化立法的基本原则研究[J].政治与法律,2015(07):80-86.

【2】卢护锋.设区的市立法的精准化路径:基于立法选题的思考[J].政治与法律,2019(03):77-88

【3】周伟.论设区的市立法权收与放的统一[J].法学,2017(07):174-182.

【4】王尧.设区市地方立法权限研究[J].时代金融,2019(23):15-17.

致谢

本论文的顺利完成，离不开指导老师的耐心教诲。老师严谨的学术精神和态度，写作以来不厌其烦的开导指引，是我能够顺利走出写作困境的最大帮助。因此，首先要感谢老师的辛勤教导。

大学生活即将结束，在校学习的这段时间也从老师们的课堂上汲取了不少的知识和法学意识，能够在广州大学松田学院法政系的师资环境下参与学习，深感欣慰。感谢每一位法政系任教老师，给学生营造了一个良好的学习氛围和学术环境，后辈的成长离不开前辈的用心栽培，学生在此表示衷心