连云港市海州区应急管理机制研究——以新冠肺炎疫情防控为例

摘 要

随着经济的快速发展和全球化和的加速运行，突发公共卫生事件已成为常态。建立健全应急管理机制对提升应急管理治理能力有着重要的理论价值和实践意义。新冠肺炎疫情属于重大突发公共卫生事件。本文提炼了应急管理预警准备阶段、应急响应阶段和善后保障阶段三个阶段过程中阐述海州区在应急管理机制建设的现状，并分析海州区群众对XX应急管理机制的评价，明晰XX在应急管理机制的政策保障机制、信息沟通机制、协调联动机制、善后恢复机制等方面，作出改善措施，从而完善地方XX在应对突发公共事件中的制度，更加有效的保障人民的生命财产安全。

引言

在面对突发性的公共事件时，地方XX应当要发挥第一线基层的作用，切实的保障人民的生命与财产的安全，避免人民在公共事件中遭受重大灾难，同时也能够增强民众对XX的信服度。随着经济的快速发展，全球化、工业化进程的不断加速，突发公共卫生事件的发生成为一种常态，如2004年爆发的非典疫情，给我国带来了重大的生命与经济的损失，也给我们敲醒了应对突发事件的警钟。而此次的新冠疫情的爆发，具有突发性，其辐射范围涉及到全国，所带来的冲击是全方位的，有着各种预见和难以预见的风险，不仅给造成严重的经济损失，同时也使得人民群众的生命财产安全受到侵害，暴露出我国当前对于突发卫生事件应急管理机制的研究仍然不是很全面。因此在坚持总体国家安全观建设背景下，并以新冠肺炎疫情为切入点对地方XX应急管理机制建设的不足进行剖析具有较强可操作性的理论依据和支持。

中国XX从新中国成立初期开始，就在自然灾害、严重灾害、社会保障事件等领域制定了详细的政策。SARS爆发后，中国逐步中国逐步引进了全面的紧急管理系统以及应急管理制度体系。突发公共卫生上的紧急事态是国民危机的重要表现对于该问题，国内外众多学者都进行了较为系统的研究。最初，公共危机理论将焦点放在国家层面的权力斗争上，其最初的研究目的是探讨政治危机的出现和预防。随后，该套理论也逐步扩大，开始针对公共卫生事件开展相关研究。前人对于突发公共事件应急管理研究的方向较为集中，表现为对应急管理体系的研究，理论层面的研究较为深入，同时研究的对象也并非是基层XX，而是与基层一线脱离的高层XX，研究特点主要体现在应急主体多元化，研究视角多领域化，对应急管理机制研究较少。本文将从突发公共卫生事件的全周期，以连云港市海州区为研究主体，以新冠疫情防控为例。通过对连云港市海州区XX应对突发公共卫生事件的现状、问题与对策进行研究。

首先，以动态演化理论为基础，运用实地调查研究法从预警准备阶段、响应决策阶段、恢复保障阶段三个方面所涵盖的主要应急管理机制进行简要分析。以连云港市海州区为研究对象，结合相关资料对海州区XX应急管理机制建设情况进行研究。其次，以新冠肺炎疫情防控为例，根据海州区应急管理机制建设现状的调研结果，运用问卷调查法，客观分析当前连云港市海州区XX应急管理机制存在的问题与原因；从新冠疫情防控的实践中来看，海州区XX应急管理机制还存在策保障机制不完善，信息沟通机制较为传统，协调联动机制不健全，善后恢复机制不完善，医疗卫生保障机制较弱的等不足。最后，针对这些问题及原因，并运用理论提出有针对性的对策和建议因地制宜的解决好应急管理实际工作中的问题，完善应急机制，在突发公共事件发生时，要尽快采取应对措施，健全机制管理，切实保障民众的生命与财产安全。

一、XX应急管理机制理论分析

（一）基本概念

1.管理机制概念

对于管理机制的理解，可以从广义角度以及狭义角度进行理解，从广义角度进行分析，管理机制的含义指的是在管理系统中所表现的运行程序，它包括管理对象、流程和内部连接等一系列管理活动。从狭义的角度分析，管理机制的含义是指管理体系内部的运行规律，科学的管理机制能够实现较好的管理效能，有效的实现管理目标。同时管理机制的科学性较为突出，其是严格按照一定客观规律的要求强加给管理对象的。

2.应急管理机制概念

根据我国的“一案三制”的有关内容，可以完善应急管理机制的相应制度，我国的应急机制的建立并非是一般的制度，而是与国家部门具有密切联系，其中“一案”指的是国家预案体系，对于具有发生潜在可能性的事件进行预案，并且对于事件发生后的应对以及处理方式进行事先的安排。“三制”指的是内在运行制度，即应急管理机制在实际的工作运行中，需要有客观的规律加以指导，并且形成相应的管理机制、运行机制以及法制，从而达到良好的实践效果，切实的保障民众的安全，防止突发事件造成恶劣的社会影响。

对于应急管理机制的理解，可以从时间角度入手，其是指在应急管理的各种突发事件发生之前、期间和之后，地方XX在应对突发性的公共事件中，该突发性的公共事件可能会给社会以及民众造成严重损失，因而要求XX再次期间采取应急措施，采用了一套完整的、相对系统的、从整体上考虑的的管理措施以及流程规范。

因此，对于应急管理机制的理解，可以从以下的角度：从本质角度入手，应急管理机制的制定是要根据我国的法律规定，要在法律的框架中实施，建立相应的应急措施流程，可以展示应急管理体系中各组织之间的互动及其内部关系。从操作流程来看，以应急管理全过程为主线，包括多个环节，在突发事件发生前应当做好相应的预防工作、以及防止社会动乱的监管工作，在突发事件发生后应当要及时的进行救援，同时要保障民众的生活能够恢复正常的秩序。

应急管理制度的重要性不言而喻，其是XX机关在应对突发事件的重要制度，是指导XX行为的重要依据。应急管理制度在突发事件的全过程中均能够发挥有效的作用，是有效解决突发事件的有效举措，也是实现全国统一应对的重要渠道，对于救助资源的配置能够起到较好的效果，达到最大的应急管理效果，保障民生安全。

3.突发公共卫生事件

在2003年的非典疫情，给XX敲醒了警钟，要重视对突发公共事件的重视，及时的发现疫情以及防范疫情的传播，非典疫情给我国的民众安全以及经济秩序带来了严重的打击，为此我国建立了相应的应急响应体系，并且不断的在对应急管理制度进行研究，为应对突发事件做好准备。在研究非典疫情的应对举措时，发现我国XX的应急机制存在不足，如应急机制不健全、政策保障机制不完善、医疗卫生保障机制较弱等问题，XX下定决心全面加强和推进建立相应的应急机制，并且国家为了更好的应对突发事件，出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，在该预案中，对于突发事件的划分标准更加细致，根据突发事件的种类不同，可以划分为四个类别，分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件。在突发公共卫生事件中，我国XX应对管理机制存在较大的问题，因此健全国家应急管理机制，提高处理急难险重任务能力是摆在我们面前的重大课题。

（二）基本理念

1.应急管理理论

应急管理理论是对于应急管理机制的理论研究，其主要是表现为“三制”，即管理体制、管理机制以及法制等，通过“三制”的建设，能够健全应对突发事件的管理制度，更好的保障民众的安全。同时应急管理理论能够全面的应对突发事件，包括对于突发事件发生前的预警以及做好应急准备、突发事件发生时的救援工作、以及突发事件发生后的恢复秩序工作，只有切实的全面履行应急管理制度，才能够保障民众的生命财产安全。

文章将以动态演化理论为基础，对应急管理机制动态演化全过程进行研究。简单从突发事件前应急管理预警准备阶段、突发事件中响应决策阶段以及突发事件后恢复保障阶段三个方面所涵盖的主要应急管理机制简要分析海州区XX应急管理机制建设现状。

2.动态演化理论

地方XX应急管理机制并不是恒久不变，而是是动态演化的。从宏观角度来看，地方XX应急管理机制会受管理的时间、目标和环境等因素的影响，随其变化而发生改变。从微观角度来看说，由于地方XX应急管理是贯穿于突发事件的事前预警准备阶段、事中应急响应阶段、事后恢复保障阶段的全过程，所以XX应急管理机制也是根据情况变动的。

文章根据三个时期的特征分析查找连云港地区管理存在的薄弱环节，提出改善策略，使连云港海州区能够在突发事件发生以前制定出更加完善详细的应急处置制度，在应急响应过程中能够协调统筹资源及时顺利处置好突发事件，突发事件结束时能够总结管理处置中存在的问题并进行修复，形成应急过程的良性动态管控。展现出地方XX在应急管理上能够做到随机应变、迅速反应、高效高质的复合型管理能力。

二、连云港市海州区XX应急管理机制建设现状

本章节的研究对象主要是海州区XX，简要的阐述了海州应急管理机制建设的基本情况。以动态演化理论为基础，简单从突发事件前应急管理预警准备阶段、突发事件中响应决策阶段以及突发事件后恢复保障阶段三个方面所涵盖的主要应急管理机制简要分析海州区XX应急管理机制建设现状。同时结合相关文献以及理论资料，归纳出目前我国基层单位应急管理的现状及水准，为下一章问题和原因分析提供支撑。

（一）连云港市海州区基本情况介绍

１.自然人文

连云港地区处于较为发达的东南沿海，隶属于江苏省，本文的研究对象为连云港市海州区，海州区的行政区域面积较大，达到了701平方公里，是连云港区域面积较大的一个区，其中海州区管辖范围包括4个镇、11个街道，并且共有79个村、100个基层社区，户籍人口经过统计为73万人，常住人口为83万，人口较为密集，人员较为集中。连云港地处东南沿海，能够依据海路发展贸易，但是经济发展并未取得良好效果，仍然属于欠发达地区，与我国其他中小城市的经济发展水平相当，将连云港海州区作为研究对象，具有一定的代表性。

连云港市海州区地理位置优越，与其他地域的商事来往较为紧密，人员流动较为频繁，因而突发公共事件的种类较多，表现形式较为多元化。近年来，在气象、水情、安全监管、疫情监测等多个领域取得了良好的成效，初步实现了监测预警建设。连云港市作为交通枢纽区，公路水路交通安全压力较大;同时，由于对外交往频繁，公共卫生人员流动性强，很难倡导传染病和动物疾病的预防和控制。现有的应急管理机制不能完全满足实际情况的需要。因此，分析和研究其应急管理机制的现状，对提高中小城市危机应对水平具有一定的借鉴意义。

２.组织建构

为了使应急响应和处置的各个环节都有章可循，海州区注重应急响应预案的编制和修订，先后制定了36个各种应急预案。但是，整体来看，还是存在一些不足。比如大部分计划是XX相关部门单独制定的，缺乏统一的标准和部门之间的合作协调。一些方案的制定缺乏科学论证和专家指导，可操作性不强；在基层应急预案建设中，没有根据自身实际情况制定应急预案。

连云港市海州区按照分级管理、分级负责、各科结合、属地为主的原则，初步建立了权责明确的管理制度，以负责人总领制为中的目标，明确应急机制负责人，即海州区XX，即可以对于应急管理机制的运行提出总决策，并且根据实践中的突发情况，建立相应的应急处理预案，能够快速的应对突发事件。海州区XX也建立专门的突发公共事件应急指挥中心，设置专门办公场所，日常负责收集社会突发事件信息，做到及时掌握社会事件发展走向，防止突发事件造成更大的损失，及时的遏制突发事件的传播范围。同时，为了更好的应对突发事件，取得良好的突发事件应对效果，连云港设立了核应急指挥部、海上搜救中心、突发公共卫生事件应急指挥部、森林保护防火指挥部等31个专门应急管理机构。抗震救灾指挥部、防汛抗旱指挥部、重大涉外突发事件应急指挥中心。

此外，海州区在新冠疫情防控取得了不错的成效。从1月23日第一位发热病人被确诊到3月6日最后一位新冠肺炎确诊患者出院，44天48位确证患者痊愈后连云港市新冠肺炎确诊患者“清零”。从海州区疫情防控实践角度来看，XX及时干预发挥了重要的作用，动员全区的XX工作人员以及志愿者加入到防控疫情的队伍中，走入民众中，动员全区民众加强防范疫情的意识，从小事做起，坚决杜绝疫情再次传播，这也是凸显了我国民众众志成城的意志。连云港海州区的疫情防控措施，极为有效的遏制了疫情传播渠道，动员了民众的力量，从根本上树立防控疫情的意识，也取得了良好的防控疫情的效果，因此对于其他中小城市应对疫情起到了良好的借鉴作用。

（二）应急管理预警准备阶段

１.综合管理机制

在应对突发事件管理机制中，设置专门负责部门，即海州区人民XX，通过海州区人民XX的带头统领作用，能够有效的带领海州区其他部门共同应对突发事件。海州区人民XX切实掌握全区的突发事件的具体情况，以及突发事件的预测走向，采取相应的应急措施，并统一分配应急资源，协调各个部门共同应对突发疫情，防止疫情广泛的传播。

海州区XX的应急管理机制主要采用的是集权模式，区级层面成立以区XX和区卫健委为总指挥的应急管理领导小组，下设联防联控工作机制领导小组。集权模式可以整合、协调辖区内一切可利用的资源，做到迅速反应，快速处理，保证高效率高质量。海州区XX副区长作为主要的负责人，对于应急事件的处置能够起到总决策的作用，并且及时根据疫情发展趋势，调整应急预案。同时海州区成立应急处置专家组，对于疫情发展形势进行预估，并提出专业性的建议。

为了更好的应对突发事件，连云港市设置了专门救灾指挥部门，为及时应对突发事件起到了较好的效果。同时江苏省也不断地加强对于传染疾病的认识，成立了防控传染病的专门机构，与专业医疗机构建立联系，畅通沟通渠道，及时的应对社会中的传染病传播现象。

新冠肺炎疫情发生后，在海州市XX的统一部署和指挥下，乡镇、街道、社区、村庄全面动员起来，广泛动员群众，组织群众，相互配合，构筑起基层防控防线。首次建立社区、镇、村防疫网络。早期的防疫和控制,为了阻止流行病的传播的第一道防线及时和有的方式,市XX统一部署的所有城镇,社区和村庄建立临时检查站,和一个检查组由乡镇干部、社区领导人,村干部、公安机关和志愿者对车辆、行人进行疫情检查，有效防止疫情蔓延。

　　图2.1 海州区XX应急管理工作流程图

　　资料来源：《海州区突发事件总体应急预案》，2020年7月。

２.政策保障机制

政策保障机制是指地方XX在突发应急事件中得以出台相应的应急预案以灵活应对非常态突发事件。完善的政策保障机制可以使地方XX在处理突发事件时，做到依照法规，稳步推进。

应急管理工作离不开规范的文件，需要以政策的方式将应急管理方式加以确定，从而防止应急过程中缺乏相应的依据，也避免各地的应急举措存在差异。因此连云港为了能够更好的应对应急事件，出台了相应的应急预案，即《连云港市突发公共实践总体应急预案》等。针对于此，海州区也进行了相应预案的制定，为更好的应对应急工作，在2020年出台了《海州区突发事件总体应急预案》，将应急管理工作的法制化落到实处，在一定程度给连云港市的应急工作提供了很好的指导。表2.1为中国先后颁布的以及连云港市海州区参照的突发事件相关法规条例。

　　表2.1 我国当前应对突发公共卫生事件的应急管理机制

　　３.监测预警机制

监测预警机制指的是，为了更快以及更准确的收集社会现象，由省市行政主管部门作为负责部门，设置专门的工作人员对于相应的社会监测机构进行监督，及时的发现突发事件，并且进行预警。监测预警机制是地方XX应急管理机制的关键，所谓监测预警机制是指由市区到乡镇社区的每一个个体起到的监测收集信息的作用，在依托互联网＋时代的先进技术下在突发事件发生之际合理预测，整合信息并将历史事件对比分析，进而对收集到的信息做进一步的剖析，从而在突发事件之前做出预先警示，得以督促相关部门做好灾害预防与准备工作。

海州区对突发事件的预防不仅体现在对灾害来临之际的统筹，更重要的还体现在对应急资源的保障，定期完善软硬件设施配套、救灾物资等多项内容，以保证预案可以及时的启动。在日常生活中注重应急训练，在演练的过程中实时跟进评估，进一步修订应急预案，确保在灾害来临之时可以最大程度的提供物质保证，减少人民群众的财产损失。

（三）应急管理响应决策阶段

1.信息沟通机制

信息沟通机制主要是指建立起将条与块结合的应急信息平台。突发事件发生后，海州区、镇人民XX、街道办事处等相关部门应当要依据相应的报告规定，将突发事件的信息进行上报，便于上级主管部门及时的掌握事件情况，采取有效的应对措施。对于突发事件，逐级上报也有着一定的时间限制。基层部门一旦发现存在突发事件，应当要了解突发事件的相关信息，并且在半个小时内及时的进行上报给上一级主管部门，即区人民XX，区人民XX根据突发事件的程度打消采取不同的应对措施，对于较小的突发事件，区人民XX应当要及时进行解决。对于较大的突发事件，区人民XX应当要认识突发事件的严重性，将有关信息继续进行上报，并且应当在一个小时之内，便于市人民XX能够及时掌握突发事件信息，上报突发事件信息时，应当要注意信息的全面性，对于突发事件的时间、地点、性质以及可能的发展趋势等，同时基层部门与区人民XX在上报过程中，也应当要采取有效的措施防止突发事件的进一步扩大。

在新冠肺炎疫情中，连云港市XX部门坚持基层领导带班制度和各地区24小时基层值班，保障疫情信息能够及时的进行上传，避免由于信息的滞后性而产生不必要的损失，同时也为了实现应急信息传递的准确性，连云港市XX创新信息沟通渠道，建立信息沟通平台，通过平台方式上传相应的信息，同时也能够实现应急信息的共享，便于各个部门协调合作。取得良好的防范疫情效果。

2.协调联动机制

协调联动机制，即要根据突发案件的具体情况，对于部门的已有预案进行内容上的联合，联动各应急救援指挥机构的之间的协作关系。随着非常态突发事件的发生成为常态化，各种新型的突发事件不断出现，并且突发公共卫生事件具有复杂性的包涵多种主体的特征。仅仅依靠一个决策者或者几个组织部门是很难在短时间内作出高效准确的应对方案。因此，在这种情况下就要求各部门按照职责分工，强化信息沟通和协调配合，在突发卫生公共事件的准备、响应、恢复阶段的协调联动，处理好部门之间以及XX于群众之间的联系。通过XX各部门间的协同合作，充分整合并优化配置现有资源，推动突发事件应急管理响应工作的顺利开展。

海州区人民XX和突发事件专项应急指挥机构为了更好的应对突发事件，设置专门的应急专家组。跟随XXX指示，统一领导和统一部署全国一盘棋疫情防控战略指引下，海州区根据省市委省XX重要指示，于2020年1月31日迅速成立了新冠疫情联防联控工作机制小组（图2.2），为突发事件应对提供分析评估、决策咨询和处置建议，根据疫情传播的地域差异性，从而更好的制定防控疫情的举措，完善应急处理制度，并且联合其他有关部门贯彻落实相应的应急举措，组织对疫情防控和应对实施情况的监督检查。

新冠肺炎疫情爆发后，连云港市海州区严格封闭管理社区，只留下一条必要的进出通道，并安排专人值班。防疫控制、生命救援、危机救援等车辆除外。所有外来车辆不允许进出，从而有效减少人员流动。所有进入社区的人员一律凭身份证，重点调查外来人员和外来海归。要努力做好隔离家里人的工作。各乡镇、街道要规范居家隔离人员隔离预防，实行单间，发布通告，粘贴隔离通告，设置警示标志，安排人员24小时值班。

　　图2.2 海州区联防联控工作机制领导小组组织架

　　（四）应急管理善后保障阶段

1.善后保障机制

突发事件发生后，有关部门和医疗机构对人员进行抢救和善后处理。海州区立足于本地区的基本情况，对于遭受突发事件的民众进行安抚，并且尽力的回复社会秩序，同时对于遭受损害、参与应急的相关人员按照规定提供赔偿、补贴、心理司法医疗等善后工作，妥善解决因应急处理而产生的矛盾和纠纷。各区应当根据本区域内的具体情况，对于防控疫情做好收尾工作，对于受损民众进行相应的补贴，同时恢复各区的社会与经济秩序。新冠肺炎疫情后，为严防新冠肺炎疫情的传播与扩散，连云港市海州区各社区、乡镇举行应急演练，锻炼应急预案执行效率，为今后应对突发公共卫生事件提供实践性保障。

2.心理救助机制

突发事件的发生，通常是具有突然性的，造成民众生命或财产的损失，因而民众通常会对于突发事件产生极度的抗拒与心理冲击。一方面，是在突发事件发生过程中，主要的心理冲击体现在群众对危机事件的恐惧、悲伤等心理状态。另一方面对于民众而言，在突发事件中遭受的心理损害较难痊愈。然而仅从XX层面很难建立起完善的心理救助机制。因此需要坚持XX主导、广泛参与的原则，在XX层面和社会机构协同建立心理救助机制，尽可能的保障公众的心理上的健康安全和削弱突发公共危机事件对人民大众的影响。

三、连云港市海州区应急管理机制建设中存在的问题与原因

此次新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件，具有“涉及人数多、覆盖广、时间长、影响大”的特点。在疫情爆发初期，由于人们并不完全了解病毒的传播介质、生物属性等特质，因此具有很强的不确定性。由于对疫情的认知程度有限，因此常规的应急预案并不完全适用，有必要实施非常规的策略。为全面了解海州区民众对XX在疫情防控中的应急管理机制的评价，发放问卷180份，有效问卷179份。本章节主要根据文献资料，问卷调查结果，通过采用系统分析等手段，根据所获得经验和启示进行了深入分析，梳理海州区XX在新冠肺炎疫情防控时存在的问题及产生问题的原因。

（一）预警准备阶段应急管理机制存在的问题与原因

1.政策保障机制不完善

海州区民众对海州区XX在新冠疫情的事前监测预警机制满意度较高，但在调查问卷“你认为此次疫情暴露了公共卫生应急管理体系中的哪些短板？”中有37.68%的人选择了“事前监测能力不足”。2003年非典疫情结束后，全国各地提高了对公共卫生事件的重视程度，江苏省于2003年编制了关于公共卫生的专项应急预案。海州区XX在2020年7月前延用《江苏省突发事件总体应急预案》等有关法律、法规、规章和有关文件规定，并与《连云港市突发事件总体应急预案》相衔接于2020年7月出台了《海州区突发事件总体应急预案》，连云港市各县区应急预案在2020年根据《关于加强应急预案编制后工作的通知 》也陆续编制中，但是对于突发公共卫生事件却缺乏相应的应急举措，突发公共卫生事件关乎着民众的生命安全，需要加以重视，在实践中暂时参照《海州区突发事件总体应急预案》。可见海州区仍然缺乏应对突发公共卫生事件的监测预警机制，预警管理的前瞻性较弱。

这不仅是海州区XX在政策保障机制存在的问题，这也是大部分地方XX存在的问题。原因由于XX专项应急预案不够健全，地方XX几乎只能依靠国家现有政策机制、法律框架，地方XX也很难依据各地实际情况对应急管理不同阶段不同主体的政策法规进行编制，地方专项应急法规还处于空白阶段。

2.监测预警机制不健全

海州区疾控中心对于疫情防控工作做了部署与安排，但是难以取得良好的疫情防控效果，与专门的医疗机构的联合并不紧密，造成在新冠疫情发生时，还海州区的疾控中心难以有效的防控疫情。并且组织架构及机构职责均侧重于应急处置阶段，工作集中在事发应对和后处置。往往都是在突发事件已经发生，甚至损失已经造成的情况下，才启动处置和救援程序。而相关的事前预防工作却往往总是流于形式，未发挥其本应具有的作用。

其主要原因表现为：一是思想重视不够。因为预警监测及事前防范工作几乎都是默默无闻的，通常只有等到突发事件发生时才可能凸显出其价值，但是突发事件不可预测且可能涉及集多灾种为一体，所以预警监测及事前防范工作往往是得不到重视和鼓励。当灾害或事故发生时，当事人，包括各企业、各类社会群体等，都是灾害事故的第一见证人和第一响应人，转变“XX才是主体，当事人只是受害人，只能无力等待被救援”的错误观念。二是缺乏资金。事前防范和日常应急管理建设需投入大量的资源，例如专业设备的配置、日常维护、应急演练造成设备损耗等都会耗费不菲的费用，而海州区XX财力有限，难以承担。

（二）应急响应阶段应急管理机制存在的问题与原因

1.信息沟通机制较为传统

由表2.2可知，利用相关分析去研究海州区群众事中应急响应机制满意度分别和事件发生后，隔离人群的生活得到保障，感染人群可以得到专业的医疗救治，信息能够公开透明共3项之间的相关关系，使用Pearson相关系数去表示相关关系的强弱情况。具体分析可知：海州区群众事中应急响应机制满意度和海州区在疫情防控中信息能够公开透明之间的相关系数值为0.320，并且呈现出0.05水平的显著性，因而说明海州区群众事中应急响应机制满意度和海州区在疫情防控中信息能够公开透明之间有着显著的正相关关系。

首先，从行政体制关系来看，当前海州区还没有建立起条块相结合的突发卫生公共事件应急管理信息平台以及缺少根据海州区应急管理事件、医疗等实际情况搭建起的数据库。社区街道遇到突发公共事件定向上一级XX逐级报送突发事件信息，信息垂直流动。疾控部门也需向同级行政部门报告后才能向公众发布消息，同时地方XX作为应急管理的主体，在信息垂直流动和管理体制属地存在冲突。

其次，在新冠肺炎疫情发生初期，由于信息报送不够及时，民众对疫情的认知程度有限，舆论发酵影响民众，导致谣言传播，从而引起一定程度的恐慌。在进行问卷调查时，其中有个问题为“你认为此次疫情暴露了公共卫生应急管理体系中的哪些短板？”，对于该问题，调查人数的56.6%认为XX信息存在问题。

原因一是XX行政部门与疾控中心、医疗卫生机构之间缺少应急管理信息平台的连接，缺少有效的信息沟通机制，容易导致疫情不能及时得到响应，应急工作和决策的被动开展。二是基层组织机构对突发公共卫生事件的危机意识差，部分街道上报工作不明晰，以至于决策滞后，患者行程等信息追踪发布缓慢。

2.协调联动机制不健全

新冠肺炎防控作为突发公共卫生事件，是一项系统性统筹工程。海州区XX作为决部门协调统筹如教育、卫生、宣传、交通等各相关部门以及应急资源。海州区联防联控工作机制领导小组组织结构扁平化，在应对突发事件的决策过程中以牵头机关个人经验与权威性为主，成员与组长之间的关系为指令——执行模式，由于不明确因素导致的突发公共卫生事件，临时建立起的多部门共同参与的联防联控工作机制小组，是作为我国应急管理决策的惯例参照实施的。但疫情涉及的部门之间具有的差异性，疫情状况的未知性，对应急预案的响应和各部门协调机制的具体安排有一定的考验。在突发公共卫生事件的响应过程中，不仅考验了应急机制小组的统筹能力，同时，不同部门之间的沟通整合也是突发事件得以顺利响应的重要因素之一。

在实践过程中出现的问题，一是海州区XX作为联防联控机制小组牵头具有统筹能力，但由于各部门之间缺乏相应的协调联动机制，各部门之间缺乏沟通，对彼此的工作制度流程不明晰，出现封城后医疗人员交通出行困难等问题。二是公共卫生应急管理主体之间合作模式具有单一性，缺乏XX与社会组织之间的统筹合作，社会机制参与不完善。

主要原因一方面是领导对社会力量参与应急处置工作仍存有顾虑，因为绝大部分突发事件处置过程都具有一定的秘密性质，若社会力量参与，可能会造成有关信息的泄露，影响事件处置。另一方面社会参与者的危机意识薄弱，应对能力不强，缺乏足够能力承担应急处置职责。

（三）善后保障阶段应急管理机制存在的问题与原因

1.善后恢复机制不完善

当新冠肺炎疫情得到有效遏制以后，应当要开展相应的事后工作，对于遭受疫情损害的社会秩序与经济秩序进行恢复，但海州区的善后恢复机制仍不完善。一是心理援助弱化。通过“治疗”、“心理”两个关键词从998篇出院通告中筛选得到418篇，再筛选出写明具体治疗方案的72篇通告进行统计得出数据。“心理疏导、干预”是新冠治疗方法排在“抗病毒治疗”、“中医药治疗”后第三大重要的治疗方法。主要关注人员的救治与恢复事件中受损的物质和环境，在群体性心理治疗的倡导下，高校对《江苏省大学生心理健康指导手册》进行了学习，然而仍有47%的群众由于舆论和信息滞后造成恐慌而对“心理健康得以救治保障”不够满意，这也体现了对于事件中大众群体参与人的精神和心理方面的恢复不够重视；二是地方XX把工作重心主要放在事件后对公共秩序的恢复方面，而对重塑因突发事件而受损的XX形象方面的举措不多。

主要原因一是基层XX中具备专业心理援助知识的人员非常缺乏，不具备单独组织对事件参与人开展心理援助与救护的能力；二是基层XX重视程度不够，认为只要做好秩序恢复和损失弥补工作就行了，缺乏重塑XX形象的意识。

2.医疗卫生保障机制较弱

2020年11月底，经过我国学者的不断努力，针对新冠疫情的疫苗开始进行接种，受限于疫苗的数量，因而一开始的新冠疫苗的接种并非是全民接种，而是侧重于重点人群进行接种，如需要接触一线病人的医疗人员等，接下来当更多疫苗投入使用后可以使得更多群众都能实现应接尽接。2020年1月13日，中国新冠疫苗接种已达到1000万剂次。截至2023年4月21日中国新冠疫苗接种已达1.72亿剂次，连云港市累计接种疫苗70余万次，设立固定接种点126个，接种单元599个。在调查海州区群众对海州区新冠疫情防控善后保障满意度的“新冠疫苗接种是否方便、数量是否足够”中有48%的群众不够满意。以海州区11个固定接种单位为例，截至5月1日也仅有两家卫生服务中心可以在线预约到新冠疫苗。

造成这一现象存在两个原因，原因一时由于受限于新冠疫苗的数量限制，不能够对全民进行统一接种，只能够对部分一线重点人群进行接种，以保证重点人群的生命安全，随着疫苗供应与协调配置满足市场需求后，更多群众得以实现应接尽接。二是我国对于防控疫情的投入资金受限，对于应对公共事件而言，需要相应的资金进行投入，完善相应的配套设施与医疗资源的配置，但是目前我国对于应对卫生事件的资金投入仍然不够。

四、完善连云港市海州区应急管理机制的对策建议

通过对海州区XX应急管理机制现状的充分了解，仔细分析其中存在的问题及原因，针对于海州区的突发卫生事件发生现状，进一步的完善相应的应急管理对策，保障民众的生命财产安全。

（一）应急管理预警准备阶段的对策建议

1.完善政策保障机制

由表4.1可知，利用相关分析去研究事前监测预警机制建设情况满意度分别和海州区群众对新冠疫情防控的监测预警阶段，制定了应急预案，进行过对卫生隐患排查、风险源排查， 卫生事件发生前有充分的预警共3项之间的相关关系，使用Pearson相关系数去表示相关关系的强弱情况。具体分析可知：事前监测预警机制和制定了应急预案之间的相关系数值为0.600，并且呈现出0.01水平的显著性，因而说明事前监测预警机制建立情况满意度和随应急预案的制定之间有着显著的正相关关系。

法律法规是地方XX对应急事件采取措施的基础，然而地方XX还是缺乏相应的关于“突发卫生公共事件”的专项应急预案。首先市区级相关部门应对根据地方实际情况，因地制宜的完善与地方相适应的突发公共卫生事件应急管理机制。认真研究应急管理领域下发的指政策文件，按照文件的规定开展紧急情况管理工作，做到有章可循。其次，研究国内外现有的经典案例，总结研究各类紧急情况的优秀经验和实践，当发生类似的突发公共卫生事件时，可以为地方XX实施应急管理提供科学依据。最后XX应该更加有效地加强信息发布、舆论监督等方面的管理，在突发公共事件的情况下改善XX紧急事态管理的有效性。对新冠肺炎疫情的防控进行总结，充分加强突发公共事件应急预案建设。

2.健全综合管理机制

除却法律法规的整体性约束，XX在设立具体化的专门应急管理组织或是机构的同时，还要构建一套完善的全面管理应急体系。2019 年机构改革之后，xxx管辖下设置了应急管理局，主要负责对全国发生的紧急突发事件进行协调管理，些许类似于地震局的功能。以地震局为例，既有提前对地震进行预测的功能，可以发挥一定的预警作用，尽可能的降低地震来临之际的人员财产损伤；也可以起到联合其他机构，与之相互协调，最大化整合优化资源，发挥出各部门的优势，简化流程，在最大程度上提升效率，促进应急管理工作的快速有效开展，保证百姓的人身安全，降低损失。应急管理局起着统筹全局的作用，协调多个部门机关，形成完善的应急管理体系，促进提升XX部门的应急管理能力。

（二）应急管理应急响应阶段的对策建议

1.健全信息沟通机制

现如今大数据、互联网信息技术发展的愈加完善，在突发事件响应过程中应灵活运用这些技术为应对突发公共卫生事件的分析处理做保证。在事发过程中整合信息可以为决策做出快速的归纳和数据支撑，也便于相关部门得以对数据研究做出有效总结，从而对此类公共卫生事件中吸取经验。信息的收集、处理、分析等组成循环的信息系统，通过XX机构协同合作使得信息通道的畅通，一定程度上也起到了安抚群众情绪的作用。

XX工作是否透明，关系到XX工作是否得到民众的信服。XX在工作过程中，会掌握社会中的大部分信息，也是关乎到民众生命安全的信息，应当要秉持着为人民服务的理念，将有关于民众的信息进行公开，同时也是民众知情权实现的重要表现，能够让民众了解XX的工作动态与趋势，便于民众支持XX的工作政策。在过去，XX为了避免社会秩序陷入混乱，故意的不公开突发事件信息，而造成了诸多的误会，民众一般认为XX是在掩盖事实，故意拖延。此外，互联网为广大网民提供了一个交流的平台。一些人在网络平台上故意制造谣言，给XX工作带来了很大的困难。

2.建立联动合作机制

一是要建立联动合作机制，若一个地方发生重大突发事件，周边地区的应急救援力量能及时进行增援，共同予以应对和处置。二是要切实贯彻落实好 “守土有责”的工作要求。一个地方发生突发事件时，要及时进行控制和处置，防止因处置不及时而影响到周边其他地区。

一是需要建立联合协作机制，使一个地方发生重大突发事件时，周边地区的应急救援力量能够及时提供增援，共同应对和处理。二是要认真落实“护土有责”的工作要求。当一个地方发生紧急情况时，要及时控制和处理，防止因处理延误而影响到其他周边地区。

XX的力量是薄弱的，需要发挥民众的重要作用，引导社会组织加入到救援中，增强XX应对突发事件的队伍。如在日本，地震灾害较为频繁，因而民众受灾显现较为常见，若是单一的依靠XX的力量实行救助，那么民众的生命财产安全难以得到有效的保障，因而日本鼓励志愿者积极的加入到救援中，有效的提高了救援效率。因此我国可以扩大救援合作队伍，积极吸纳社会力量，有效保障民众生命财产安全。

（三）应急管理善后恢复阶段的对策建议

1.完善善后恢复机制

善后恢复期间，由相应医疗机构、高校派出专家到事发地开展对事件参与人的心理援助与救护工作，充分发挥出社会多方的力量，共同做好善后恢复工作。二是做好XX形象重塑工作。突发事件的发生通常都当地XX形象带来不利影响，而重塑XX形象除了XX要在事中应对过程中响应迅速、措施得当以外，也要高度重视事件应对结束后开展的善后恢复工作，要总结经验教训，及时回应社会关切，开展好基础设施恢复、损失评估、防范衍生事件发生和恢复生产生活秩序等恢复重建工作，重塑地方XX形象。一是坚持XX主导、广泛参与、社会协同的原则，鉴于基层地方XX专业的心理援助知识的人员非常缺乏，不具备单独组织对事件参与人开展心理援助与救护的能力的问题，可以加强与相应医疗机构、高校的合作，建立协同合作机制，因此需要XX以及专业的医疗机构发挥作用，帮助遭受心理损伤的民众早日恢复。

2.重视人才队伍建设

在应对突发公共卫生事件中，专业人才是应对事件的重要举措，专业人才能够快速的了解突发卫生事件的起因以及传播渠道，采取相应的防控举措，因此应当要增设应对突发公共卫生事件的专家队伍，引进专业人才，确保疫情防控的有效性。

其次基层医疗的水平关乎到民众的生命安全，民众在遭受了公共卫生的传染后，需要寻求有关基层医疗机构进行治疗，因而应当要对基层医疗的工作人员进行相应的培训，提高医疗专业素养与水平，更好的实施救助行为。通过基层医疗人员的学习，能够更好的树立防范疫情的意识，在早期准确的识别疫情的发展趋势，避免疫情进一步扩大。同时也可以与省市疾病控制专家进行沟通，定期的进行业务培训，形成突发公共卫生事件应急人才储备体系。

结论

通过本课题的研究主要得到以下结论：一是尽管 2020 年的新冠肺炎疫情防控取得了不错的成效，显示出我国应对突发事件的管理机制逐步完善，但是海州区XX层面的管理机制还存在诸多不足。在疫情防控中显露出政策保障机制不完善，信息沟通机制较为传统，协调联动机制不健全，善后恢复机制不完善，医疗卫生保障机制较弱的问题。二是海州区XX应急管理机制存在问题的对策可以通过对政策保障机制的完善、信息沟通机制的健全、加强社会参与机制和完善社会保障机制等得以完善。三是地方府在应对突发事件的过程中发挥着主导的核心作用，应当要充分运用现代化的应急管理理念和手段，进一步增强“一案三制”工作，结合实践实情，自觉依法解决当前存在的不足和问题。最后，我国要加快应急管理工作的标准化、规范化、程序化以及科学化、专业化进程，逐步实现权责一致的目标，合理的分工，做到科学的决策，同时促进推进社会各界的有效监督，建立健全一套完善的突发事件管理机制。

连云港市海州区应急管理机制研究——以新冠肺炎疫情防控为例

价格 ¥9.90 发布时间 2022年11月20日

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