论我国农村土地承包经营权的法律问题

　　[摘要]我国农村土地承包经营权是代表了农民对于土地的使用权利。这一制度在我国的学术界，一直存在争议，在具体执行上，也出现许多问题。基于前人的研究，从我国土地承包经营权的现状进行分析，接着研究该项制度面临的难题，包括在物权原理、立法层面和实践过程中存在的问题，进一步对难题提出了处理措施，主要有以下三项：统一使用权和所有权，完善继承、流转、优先权行使和解决纠纷的制度，规范土地征收补偿行为的相关规定。用意是为现行土地承包经营权制度提供愈加完善的制度运行机制。

　　[关键词]农村土地承包经营权；法律规定；物权原理；立法缺陷；完善

　　农村土地承包经营权是指按照承包合同和法律法规，土地承包经营权利人掌握的，在一定长的期限内，农民对于土地拥有的长期经营的权利。按照我国目前的法律规定，我国的土地承包经营权制度以及对应的纠纷处理机制相当完善。可是法律天然存在的滞后性，在中国农村的转型期就凸显，现行的法律法规条文已经不可以达成对农村土地承包经营权的合理维护。与此同时，随着我国《物权法》的颁布，再加上XX不断出台一系列鼓励农民耕作的土地优惠政策，使得土地承包流转制度，成为目前农村发展的一种普遍现象，这也导致了农村地区，关于土地经营权的纠纷矛盾较多。综上，我们能够发现，我国为合理缓解农村土地经营权纠纷，为农村土地经营承包权的发展，提供完善的制度保障与法律体系框架。

　　物权法中有规定，土地承包经营权的属性是物权，进一步来说就是用益物权。所谓用益物权，主要是指物品持有人，能够对于物品的使用以及获益享有的权利，而其他人不能够通过这一物品获得收益。虽然在目前的法律框架下，在土地承包上，受到了所有权的约束，但是，相对于债权土地承包来讲，也具有非常明显的优势。实际上，将土地承包权作为一种物权，与其他物品的物权有着很大的区别，主要体现在以下几个方面：

　　第一、从权利的发生方式的结果来看，土地承包经营权的结果主要是拥有不同的主体。随着家庭联产承包责任制的提出，农户一词作为法律概念也随之出现。在这项制度中，主要是以每个家庭为主体，将土地承包给每个家庭独立经营，从本质上来讲，家庭成为了集体土地拥有者中的一员。“农户”的外延解释是很难说清楚的，由于分家等情况，农户在实际情况中会发生许多变动。所以物权法规定农户是权利主体的做法是不妥当的。

　　第二、土地承包经营权其客体是指定的。具体来说就是国家、集体所有的耕地、大山、草地、滩涂等生产资料，而且，作为这些客体，只能用作农业生产，而不能够用作其他方面的用途。

　　第三、承包土地，是有一定的时间限制的。必须对于使用土地的期限问题予以明确。

　　土地承包经营权，作为一种他物权，土地经营者有权利对于侵犯土地经营的行为进行惩罚，在这一项土地经营权利中，土地经营者可以通过占有和使用的方式，从土地经营中获得稳定的收益。

　　第一，特定期限内拥有占有权。权利人在合同约定的期限内对承包土地拥有排他性的占有权，其权利效能可以不受所有权人的侵害，承包经营权利人有权在合法范围内决定土地的使用方式内容。

　　第二，土地承包经营的权利。按照法律法规和签订承包合同，土地承包经营权利人有权在承包合同商定的期限内，不受干扰地决定土地的经营形式。所有权人不得在土地承包经营权的权利人行使权利时非法干预，这是土地承包经营权支配性和排他性的该有的权利。

　　第三，土地承包经营权的获取收益权。其权利表现在两方面：一方面，土地承包经营权人有权在合法范围内处分自主经营所得的产品。另一方面，农民可以通过流转的方式，将对于土地的经营权转移给他人，从中获得收益。

　　第四，土地承包经营权的处分收益权。土地承包经营权利人有权利按照法律的途径，对于土地经营权进行处置。我国法律中，对于土地转让经营权的方式，主要包括出租、转让、抵押、入股、调换等。其中，在转让以及调换这两种方式中，土地的经营权已经发生了明显的改变。此外，对于转包与出租，二者并没有本质上的差别，只是对于转包而言，是针对集体内部的农民土地经营权的转让，而出租则是集体中的农民，将土地经营权的使用让给集体组织以外的人使用。对于入股和抵押的方式，主要是在融资差异等方面的不同。

　　我国的土地承包经营权纠纷的处理有诉讼方式和非诉方式两种选项。对于非诉方式来讲，其主要形式包括协商、仲裁调解等方式。非诉方式并没有涉及到法院部门的干预。为了更好的解决双方的经济纠纷问题，最好的解决办法就是通过调解、协商解决，这样才能够实现经济效益的最大化，最大程度的缓解社会矛盾冲突，有助于推动社会的公平和谐。当然，通过协商的方式解决冲突，也存在着某些不足，最大的缺陷就是协调结果缺乏法律权威，很难对于调解双方产生法律效力。

　　此外，在对于土地经营权的处理上，如果采用仲裁的解决方式，也有很多优势，具体体现在以下几个方面：第一，通过仲裁方式，涉及到的领域比较广，无论是农民之间的承包纠纷，还是农民土地的权益归属等问题，都能够通过仲裁的方式来解决。第二，仲裁审判，审判效率高，可以一裁终局，避免多余的拖延和反复的纠缠。第三、顺应时下的社会发展，更新的土地调解仲裁措施已经出台，未来在应用仲裁的时候也有法可依，更具好处。当然，仲裁也存在其固有的不足，比如，社会中对于仲裁的结果认可度较低，农民对于仲裁的流程不够了解，此外，仲裁机构在进行仲裁时，带有很大的行政性色彩。最后，依法诉讼本来应该是处理土地承包经营权纠纷的最佳方式，但是在我国目前的法律规定下，触及土地承包经营权属争议的案件并不属于法院受理民事案件的领域，法院不能对土地承包经营权属纠纷案件审理。

　　我国《宪法》在1954年版本中讲明了集体所有制是生产资料所有制形式之一，表现为合作社经济。然而在土地承包运营问题上，XX部门可以根据法律的规定，最大程度的保障农民对于土地经营的所有权利。在具体实施过程中，我国在1954年宪法中，明确规定的土地的使用性质以及土地使用的权利，随后，随着人民公社的广泛成立，使得这一宪法中对于土地的规定得以全面贯彻实施。此外，在以后几年的宪法修订中，对于人民公社的性质进行了明确的规定，指出人民公社是一种政社合一的基础上的一种集体所有制经济组织形式。在人民公社中，实行三级所有的方式，主要存在着公社、生产大队以及生产队。此外，在1982年宪法中，对于土地所有权等问题又做出了明确的规定，指出，对于农村地区的土地，应该归XX所有；对于乡村地区的土地，除了国家另有规定的除外，其他的都归农民集体所有。对于掌握农村土地使用权的集体以及其他组织，必须在法律允许的范围内，合理使用土地。

　　2007年，我国正式颁布了《物权法》。《物权法》的颁布，说明我国农民对于土地的承包经营权，有了更加完善的制度保障，并将其提升为法律层面上。在这一部法律中，在土地承包经营权方面的规定，主要有以下特色：

　　第一，规定了用益物权作为土地承包经营权的属性。根据这一属性，可能将其进一步扩展为土地承包经营关系，这一论断，能够为我国进一步深化土地流转工作奠定良好的基础。

　　第二，规定了征收土地的目的及其有关的补偿方式。在物权法132条中规定，由于特殊用途，对于农民土地经营予以征收，应该弥补农民必要的种粮损失。这是我国的所有法律文件中，第一次以法律条文的方式规定了农民土地经营权的补偿制度，有助于保障农民自身的合法权益。

　　第三，对于农村集体所有权的外延解释进行了深入介绍。该解释规定，所谓集体所有权，就是在这一集体中的所有成员，都拥有对这一块土地的经营权利。在这一部法律中，也对于农民集体所有权方面的表述做出了改变，之前，叫做“集体所有权”，而在《物权法》中，确定为“集体成员集体所有权”，这一表述的改变，更加突出了土地归集体所有这一性质。

　　第四，当集体土地受到侵害时，作为土地承包经营权人，有权利向当地法院提起诉讼。之前，当集体土地的合法权益遭受侵害时，一般都是通过信访的方式来解决，农民由于集体土地问题不能通过向法院提起诉讼的方式来解决。但是，在《物权法》，明确指出了作为土地承包经营的土地，具有用益物权的性质，也就使得将土地作为一种物权，得到了法律的保护，土地作为农民的一种重要的财产。由此可见，我国在立法方面，又取得了非常明显的进步。

　　在1986年8月，我国颁布的《土地管理法》，对于土地所有权等问题又做出了明确的规定，指出，对于农村地区的土地，应该归XX所有；对于乡村地区的土地，除了国家另有规定的除外，其他的都归农民集体所有；对于使用国有企业的单位，可以通过集体或者个人承包经营的方式，从事农业生产活动。此外，对于承包土地的集体或者个人，应该有义务保护土地能够得到合理的利用。

　　我国对于农民土地承包经营权认识的不断转变，我们能够得出以下结论：第一，在对于土地承包经营权的立法方面，从之前能够满足广大民众生存问题，逐步朝着满足农民更高层次的需求方向转变。第二，加强对于土地承包经营权的立法工作，主要是从稳定农村经济发展、推动社会和谐稳定的方向上考虑的。第三，以立法的方式，加强土地流转，通洞农村土地的商品化发展，是目前农村土地发展的一个主要趋势。

　　我国的土地承包经营权，随着时代的发展，经历了多次改变。但是，依然存在着诸多发展问题，比如在物权原理以及土地流转、纠纷处理等各个方面，使得目前的土地承包经营制度很难符合我国目前农村经济的发展趋势。下面，笔者主要从物权原理、立法层面和实践过程三个方面对上述问题进行分析。

　　1、我国农村土地承包经营权的使用权和所有权的分离

　　农村集体经济组织以土地所有者的身份，按照人头的数量来派分土地承包经营权，这一举措就分散了农村土地承包经营权得效能，使得农业经营的收益率不足。在这样的情况下，农户不得已放弃抑或不积极行使土地承包经营权，后果是农村生产率欠缺的恶性循环。正是因为在土地承包经营中，农民只拥有对于土地的经营权，而没有对于土地的使用权，结果使得农民手中经营权的物权属性被弱化。

　　2、我国农村土地承包经营权的弱物权化

　　大量农民工进城务工，目前，农村土地生产中，年轻力壮的劳动力严重缺失，出现了诸多土地由于无人耕种而荒废的情况，很难发挥出土地的价值。在农业承包经营中，由于其自身的弱质性，很容易出现农业生产中的不稳定。随着我国经济的发展以及城市化水平的不断提升，城市的建设发展，需要大量的劳动力，也就出现了大量农村劳动力外出务工的情况。根据《物权法》中的有关规定，土地承包经营权，主要包括农民对于土地的占有、使用以及获得收益等三个角度，在目前农村经济发展条件下，如果进行农村土地耕种的劳动力不断下降，那么，就会很难发挥土地的效益水平。也就是，农民并没有真正的履行好土地承包经营权的责任，导致了土地效益水平的下降等等。

　　1、我国农村土地承包经营权的继承存在的问题

　　由于农民对于土地只有经营权，而没有所有权，所以，农民对于土地不能够继承，但是，通过承包的方式产生的经济收益是能够继承的。在土地承包经营权的具体实行过程中，在流转与不能够继承这两者之间，存在着诸多矛盾。当这一家庭的最后一个家庭成员去世之后，如果这时将土地通过流转经营的方式，转让给第三方经营，那么，产生的效果与允许土地的经营权能够享受到继承的权利，没有明显的区别。所以说，在目前的法律中，对土地经营权的继承性，进行限制，存在着诸多不合理的地方。所以，我们必须将土地承包经营权的继承制度予以充分的重视，制定出符合农村发展实际的经营权继承方案。进一步完善我国农村土地承包经营权制度。

　　2、我国农村土地承包经营权的流转程序存在的问题

　　进入XXX的中国乡村，更为年轻的的农民对于土地承包经营权的流转问题，其态度就不同于他们的先辈们。关于土地的依恋之前，他们不像父辈那样深；他们偏向决定经过流转的方形式把土地承包经营权转包和出租给别人。他们在流转的过程中也更重视使用书面合同；此外，在对于土地流转的价款上，不要予以非常严格的要求。但是，在土地流转的效率上，应该狠下功夫。

　　3、我国农村土地承包经营权的优先权行使存在的问题

　　无论是在《物权法》还是《土地承包经营法》等法律文件中，都对于农民集体内部享有优先权做出了明确的规定。但是，这种优先权，从制度设计上，存在着诸多问题，与我国目前农村发展的实际情况存在着较大的差别。所以，在这种情况下，对于农民享有的优先权，特别是外出务工人员在土地承包方面的优先权，就很难得到权益上的保障。从法律层面上来讲，保障农民土地承包经营权，一方面，能够保证农民在承包土地中享有优先权，另一方面，能够促使土地能够高效率的运转。但是，在法律文件中，也对于这一优先权的例外条件做出了规定，比如如果没有书面协定，在农村集体之外的人在承包土地两个月后，没有提出优先权主张的。从这一特殊情况来看，很明显，不符合那些外出务工人员的权利行使。主要是农村大部分外出务工人员，他们很长时间才回家一次，所以，规定两个月内没有提出优先权规定的，不符合农村土地经济发展的实际情况。从某个程度上来讲，这一规定就相当于剥夺了外出务工人员的履行优先权的权利。

　　4、我国农村土地承包经营权纠纷解决机制存在的问题

　　在我国的物权法中，并没有对于土地承包经营权的权属做出明确的规定。游学者将行政机关纳入到了权属范围之内。根据我国有关法律法规，当事人如果对于当地XX在问题处理上存在很大争议的情况下，可以通过行政复议的方式进行申诉。但是，民众对于行政复议以及行政诉讼等方面并没有充分的认识，很难知道其中的作用以及流程，所以，在实践中，很少有民众采取这一方式。

　　另外，我国目前对于土地承包经营权案件纠纷的处理上，司法部门在办理这类案件时，也存在着权力模糊的情况，这种情况，也为法官推卸责任，提供了理由。所以，诸多关于农村土地承包经营权的案件，并不能够通过法院来审理，大部分案件都遭受到了被驳回的处理规定。

　　综上，我国在最开始对于设计农民土地承包经营权的纠纷解决时，就包含着过多的行政干预的色彩，这种问题到现在一直存在。虽然行政调解的效率比行政诉讼的方式要高，但是，也存在着诸多不合理的地方，就是行政部门干预性过多等等。这样，不仅会引起形行xxx对于司法的过度干涉，而且也会对权利人依法行使权力问题，造成极大的影响。

　　1、征收补偿的不足造成对农村土地承包经营权的不公正侵害

　　受到自身利益的情况，农民对于土地承包经营权产生一定的破坏作用。在集体组织中，存在着将土地经营权作为债权来看，所以，很容易出现任意提高土地承包费用、改变承包关系、更改土地承包期限等问题。这些方面，都严重的影响了我国农村土地承包经营权的正常秩序维护。根据我国目前的法律法规，考虑到公共服务型事业的需求，国家享有对于集体所有土地耕种的权利予以征收，但是，在征收农民土地承包经营权的同时，应该予以农民适当的经济补偿。在具体实践过程中，经常会出现部分人们为了自己的一己私利，截留国家对于农民土地经营权的补偿款，极大的损害了农民土地经营的合法权益水平。

　　2、过多的限制影响农村土地承包经营权的正常效用发挥

　　农村土地承包经营权因为存在着诸多限制，结果导致土地大量荒置。很多情况下，当土地出现荒置后，在我国法律的规定中，主要可以采取以下三种方式来处理：第一，农民将荒置土地交回集体所有；第二，发包方在法律的规定下，依法收回被荒置的土地；第三，发包方不予理睬，土地继续荒置。对农村土地承包经营权有效发挥其效用造成了巨大的阻碍，导致土地最终荒置的结果。

　　小结上文，第一，基于物权原理，土地承包经营权制度存在着使用权和所有权相分开的现象，由此招致了土地承包经营权的物权被弱化，构成土地承包经营权不确定的处分权。第二，在立法层面，农村土地承包经营权存在继承、流转、行使优先权和纠纷解决的问题。第三，在实践方面，土地承包经营权有着征收补偿欠缺和法律法规等制度过多的限制，造成权能无法充分发挥，许多土地被荒置。针对以上问题，提出一下几点完善建议。

　　在土地产权的主体上，如果仅仅用农民集体来概括，是很不科学的，这时，需要有一个权威部门，帮助农民行使这项权利。在这一权威部门的选择上，如果仅仅归结为农村生产合作社或者村委会等组织，也是不合理的。随着我国农村地区经济的发展，农村完全可以成立一个具有公司性质的企业来帮助民众依法履行权利。

　　根据《物权法》的规定，土地承包经营权在流转问题上，可以采取等级对抗主义的方式。在这一情形下，一方面，要保障民众交易上的安全；另一方面，能够最大程度的降低交易成本。但是，目前我国农村人口呈现出老龄化的发展趋势，作为一般情况，通常对于土地的产权制度不明确，对于土地承包经营权的等级制度并没有予以充分的重视。在这种情况下，为了减少由于土地承包经营权问题而产生的矛盾，正确处理由于土地承包经营权而产生的法律纠纷，应该积极做好以下几个方面：

　　第一，XX部门应该积极履行XX职能，积极做好农民土地承包的实地勘测工作，真正的保障承包人的合法权益。

　　第二，虽然，我国在农村土地承包方面，有着诸多改革尝试，但是，我国在进一步推进农村土地承包经营权的过程中，也应该积极借鉴西方发达国家先进的土地管理制度，特别是土地流转制度的开展，推动我国农村土地生产朝着专业化、规模化的方向发展。

　　第三，合理借鉴林权改革中的经验与不足。在2009年我国的林权改革中，大部分乡镇干部积极深入到农村，实地了解情况，切身维护好了每一位农民的合法权益，有效的推进了我国农村地区的林权改革。所以，在开展土地承包经营权改革的过程中，也应该积极维护好民众的合法权益，参照有效的方式来解决。

　　第一，明确土地承包经营权中的继承制度，完善农村土地承包的法律法规。目前，我国农村务工人员总共有两亿人左右，为了真正的保障农民工的合法权益，维护社会的稳定与和谐，我国必须逐步推进户籍制度改革。随着这一改革方式的推进，将会进一步放宽城市户籍的准入门槛，如果处理不当，将会出现有关的问题。如果大批乡镇人员涌入城市，在城市落户。那么，一方面，对于农村来讲，如果农村土地长期荒置，那么就会失去对于土地承包经营权的合法权利，也就是说，农民将会失去在农村的权益。另一方面，对于城市来讲，这种处理方式与我国目前城市化进程的最初目的，这里，为农民进城设置过多的限制性条件，也存在着诸多不妥的地方。

　　第二，开展土地流转，程序比较复杂，如果处理不当，还会引发各种纠纷。所以，针对这一情况，我们必须进一步简化土地流转程序。通过由村委会公告备案的处理方式，对于集体组织内部的成员，可以对其行使撤销的权利。

　　第三，根据有关学者的观点，如果集体经济组织以及集体内部的成员，由于同意权的问题发生冲突时，可以通过调解或者起诉的方式来处理。但是，依靠这种方式，并不能够有效的解决现实生活中的矛盾冲突。这里，废除议事程序以及同意权，是从根本上缓解这一问题的解决方式。根据之前的发展经验，在推进农村土地改革过程中，要充分考虑到农村经济的发展现状，认识到农村经济发展中存在的不足。

　　第四，根据物权法的规定，在设置农村土地承包经营权的过程中，就是要实现所有权的自由。在物权法中，我们将土地承包经营权看做是一种用益物权，所以，经营承包的土地具有法律层面上的排他支配权，所以，在对于物权的处理上，通常不需要第三方的介入。所以，我们应该进一步简化土地流转的过程，这就表现了土地承包经营权应有的物权属性，也使法律的自由和效益价值得以完成。

　　在对于土地征收以及土地征用上予以规范，主要是为了限制民众对于土地使用用途的随意变更。根据我国的土地管理法，目前，由于我国社会保障体系尚且不发达，农民生活缺乏足够的保障，所以，土地的问题也就对于农民生活非常重要了。但是，在土地经营上，农民由于失去土地而获得的土地征用补偿数额有限，法律上缺乏一个统一完善的征地补偿标准。所以，我们可以进一步完善立法的方式，规范补偿行为，提升土地的征用成本，减少土地征用行为的发生。在土地审批流程上，我国采取的是分级审批的方式，而根据我国土地管理法第45条的规定表明地方XX的余地审批权限可以说是很大，集体组织在遇有国家征用的时候是丧失自主权的。

　　目前存在的土地承包经营权的流转制度，被设计的太过繁琐而且缺少操作性，这肯定会影响权利的高效和有序流转，其结果可能就是加重农村土地的荒置情况。因此，在远离集镇且交通不便的地区，农民尤其是外出务工人员的土地主要是找人代耕或者撂荒。但是农民们并不愿意用转让的方式来流转他们的土地。假若这些繁琐的土地流转手续真正实施的话，结合交易成本的问题，随着不断推进城市化的进程，势必会有越来越多的农村土地面临着撂荒的命运。而依法律规定，权利会因土地撂荒而被消灭。虽然举家迁往设区的城市落户的家庭在城市里的生活水平也是各有不同的，其在新落户地未必能够享有到最低的生活保障，而且一旦环境变化了，也可能出现回流农村的现象。假若他们在家乡的土地被发包方收回，那就其极可能就成为“三无”农民。

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