“专车”行政管理法律问题探析

摘要

“专车”不同于出租车，也不等于黑车，“专车”主要服务于高收入群体出行和商务出行需要，具有定制化、差异化的特征。“专车”接受行政监管，但却处于法律和政策的模糊地带，并没有获得明确的合法地位，无法公平地参与市场竞争。XXX十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，深入研究当前“专车”行政管理法律问题，提出相应的对策建议，积极探索“专车”行政管理的举措，对于推进交通运输领域治理体系和治理能力现代化，服务群众出行需求具有重要的实践意义。

关键词：“专车”服务；行政管理；法律问题

前言

近几年来，针对“专车”的争论持续不断。继滴滴打车等平台受到行政处罚后，2016年11月27日Uber（优步）在中国大陆全面停运。“专车”对于公众来说带来了快捷和便利，但是也面临着“非法营运”的高风险。迄今为止，关于“专车”的各种冲突和对抗一直在进行，XX、“专车”平台、“专车”驾驶员和一般群众之间存在巨大的认知差异。在这种情况下，现有的成文法规和法律理论都无法作出令大部分人满意的解释。按照《道路运输条例》64条规定“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处以违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或违法所得不足2万元的，处以3万元以上10万元以下的罚款。”虽然在实践中部分地区出现了“四方协议”的形式来实质上规避了上述规定，然而“专车”具有模糊了运营和非运营之间的界线的特点，基于“四方协议”的“专车”运营模型避免了监管监督，却使得法律关系变得更加繁琐复杂，不仅背离了法治的精神，也不利于“专车”在未来的发展。自从2015年4月15日济南市中区人民法院开庭审理了备受瞩目的“专车第一案”，将“专车”行政管理的法律问题摆上了台面，直观地展现出了许多亟需解决的法律理论和行政监管实践上的问题，例如确定“专车”的性质，“专车”行政管理的定位和在此之上整体的法律架构等。学界逐渐意识到“专车”问题的解决的急迫性，从行政许可、专车新政等宏观分析到例如“专车第一案”的案例解析，再到共享经济、互联网+等新型经济体系等各方面提出观点和看法。文章从“专车”服务方向的行政监管出发，通过我国目前的行政法律和外国网约车的发展对我国目前的“专车”发展状况进行详细论述并提出相应建议。

（一）研究的目的和意义

随着互联网的飞速发展和共享经济的出现，“专车”服务开始出现在公众的视野中。国内“专车”运营方通过“专车”平台手机APP（如滴滴打车和易到用车等）推出“专车”服务，而Uber（优步）则在国外独占鳌头，并拥有和提升着更多的市场份额。在参与高速发展的共享经济并为人们提供更便捷的出行服务的同时，许多“专车”服务平台的出现严重地冲击了传统出租车行业，并导致了非常广泛而现实的利益冲突，使得现有的行政监管体系受到了结构性影响，甚至造成“罢工”等重大的社会影响。此外，虽然广大乘客毫无保留的对“专车”服务给与了普遍的高度评价，但经济社会仍注意到了“专车”服务产生的各种风险、偶尔发生的各种冲突，以及行政管辖纠纷，因此迫切需要建立管理规则。绝大多数乘客对于“专车”服务抢占传统的出租车行业市场现象的看法和行政监管机构截然不同，他们对“专车”服务的效率，便利性和舒适性表示赞赏。所以，为了应对出租车行业以及行政法律法规面临的严峻挑战，业界、学界以及相关部门已先后着手研究“专车”服务行业的监管和法律的修改完善问题。针对当前迫在眉睫的矛盾，各地市相继出台了专门管理地方“专车”服务的政策，虽然各市的政策有所不同，侧重的不同领域也有差异，但大多数城市都倾向于打击和禁止“专车”服务。然而，“专车”在市场和消费者心目中的地位是众所周知的，并且它们的存在也绝对是合理的。公平处理“专车”服务与传统出租车行业之间的利益，依法合理监督监管“专车”平台，是一个当前亟待研究解决的议题。

当前我国“专车”行政管理存在不少漏洞和冲突点，无论是从“专车”服务的法律定性，还是行政管理实践，以及出租车行业之间的利益纠纷，都反映出“专车”行政管理的法律问题值得深入探究。分析和研究“专车”在国内外的兴起和发展以及世界各国对于此类经济行业的态度和立法执法实践对于解决当前的“专车”行政管理法律问题有着深刻的启发。

（二）研究的内容和方法

本文的研究内容主要有：一，“专车”的概念和特点及其当前的发展状况；二，我国当前的“专车”行政管理法规制度的现状分析和存在的法律问题；三，国外“专车”监管现状和经验；四，“专车”行政管理的法律解析与完善。通过对这些内容的研究，希望对以下问题的解决提供合理有效的建议：第一，明确“专车”的法律性质和地位，为有关“专车”行政法律法规的完善提供法律依据；第二，完善行业规范和行政监管法律法规，构建系统的“专车”行业管理机制和行政法律体系；第三，分析和解决“专车”服务市场的利益分配问题，积极引导“专车”服务向规范化、专业化方向发展。

本文主要通过以下几种研究方法分析“专车”行政管理法律问题：一，文献分析法：通过搜集、调查和翻阅期刊、学位论文和国外相关文献资料多方面的了解掌握当前“专车”服务和市场在国内外的发展历程和监管变化，得出对于“专车”行政管理一般的认识和研究立场；二、描述性研究法：通过将“专车”服务市场发生的事件、各地对于“专车”监管出台的具体行政法规以及许多专家、学者的研究方法、经验和结论举例和解释叙述，明确“专车”行政管理法律问题的研究重点、主要观点和已有的各种理论、看法；三、比较分析法：通过比较X、英国等“专车”服务比较成熟的国家和其他正在发展“专车”的国家的行政法律法规、市场行业规范和治理经验，结合我国国情和当前“专车”的发展程度，为依法规制“专车”服务提供合理思路和经验，完善行政法规的立法和市场行业的管理。

一、“专车”的概念和特点及其当前的发展状况

人类通过各种各样的出行方式，不断往来于世界的每一个角落，在XXX互联网的繁荣影响之下，网约车服务开始出现在社会市场和公众的视野当中。由于部分平台为乘客提供更好的乘车环境和服务，因此“专车”一词的概念在近几年内被十分广泛的使用。研究“专车”行政管理的法律问题要以明确“专车”的概念和特点为基础，故本节重点讨论的是“专车”的概念以及呈现出的与传统行业不同的特点。

（一）“专车”的概念和特点

1.“专车”的概念

专车，是由打车平台、XX共同认证，用于运送乘客的，主要通过手机等移动设备完成订单预约及支付的具有合法运营牌照的营运车辆。这是社会当前对“专车”车辆所下的定义，借由此定义不难通过其运营方式对“专车”服务作出概括：“专车”是“专车”服务平台通过互联网技术和智能终端将用户的出行需求和“专车”服务的供给进行数据整合、分析并向用户提供便捷出行的服务。

从过程上看，经营“专车”服务的平台通过将“专车”实时位置等信息接入手机等移动设备的电子软件（APP）内，使得用户可以根据当前的“专车”分布状况，将自己的出行需求如时间、地点、乘车环境等上传至该软件，该软件平台通过大数据的整合分析后发布给合理范围内“专车”驾驶员出行订单，由“专车”驾驶员自主选择接受订单，最终使用户获得适合的出行服务。“专车”之所以成为一个新概念，就是因为它和传统出租车行业的服务方式、运营理念和信息交流程度产生了很大的差距，这也是接下来要讲的不同点。

2.“专车”的特点

（1）通过互联网载客

“专车”服务利用互联网平台实现载客出行。传统出租车行业普遍实行“招手即停”的巡弋式出租车运营模式，有出行需求的乘客必须在公路旁等待发现途经的空驶出租车，并招手提醒驾驶员载客。“专车”通过软件整合乘客的即时出行需求和“专车”的分布情况，让驾驶员和乘客都能掌握全面的信息，使得出行服务既能满足乘客的快捷便利出行，又极大地避免了运行车辆空驶的浪费，提高了乘客运输的效率。

（2）提供不同的乘车服务

“专车”为乘客提供不同档次、环境的乘车服务。传统出租车行业的运行车辆一般为企业按相同型号购买配置，并且会对从业人员进行统一的服务培训和业务考核。而“专车”运营平台主要以中高端消费人群为服务对象，通常会给“专车”服务按照车辆档次、车内环境、服务质量和硬件设施等分类，服务越高端价格也就越贵。以商务车为例，市面上的商务“专车”大都为名牌厂家，价格不低于20万元起，因此起步价要比普通车更高，同时车内环境整洁，会提供诸如高级饮用水、充电插口、移动网络、舒适靠椅等高档服务，驾驶员也会下车为乘客提供开关车门、取放行李等人性化服务。

（3）服务收费的透明度更高

“专车”通过电子软件实现透明度更高的服务收费。与传统出租车行业口头约定目的地，到达后按表收费不同，“专车”利用运营平台预先确定乘客的出行要求并预先支付费用，避免了驾驶员故意“理解错误”、绕远道拖时间等“宰客”现象的发生。同时，乘客在服务结束后可以在软件上查看服务信息如驾驶员、车牌号、行车路线以及收费明细等，也能对服务进行评价，提高了“专车”服务从业人员的积极性，进而改善了出行的服务质量。

（二）“专车”目前的发展状况

1.我国“专车”的发展现状

在过去的几年中，随着城市化进程的发展，“专车”服务在我国市场已变得越来越重要。“专车”提供的服务质量要比传统出租车更高，在线预订也非常快捷，可以满足城市居民各种各样的出行需求。统计数据显示，截止2019年6月，我国“专车”用户规模达3.39亿，较2018年底增长633万，占网民整体的39.7%。

2.我国“专车”的发展历程

（1）从出现到无节制发展

2010年5月，中国第一家网约车服务公司——易到用车出现了。网约车平台公司在2010年5月到2012年9月之间的早期运营理念主要是将传统出租车连接到网络平台，以促进信息互换来缓解由于信息的滞后传播而导致出租车空驶的现象。从2012年8月至2012年9月，以滴滴打车和快的打车为代表的各种出租车打车软件开始出现在行业和公众的视野中。当时，出租车软件的主要业务只局限于日常的出租车打车，而且“专车”并不包括在内。之后从2013年5月到2014年9月，国内的出租车软件暴增到了40多种，同时以价格战为主的恶性竞争使得业界内外认识到了这一新形式的互联网经济需要更多的行政监管。从2014年6月至9月，滴滴打车，快的打车和Uber（优步）在各大一线城市推出了“专车”服务而后在全国推广。

（2）各地开始严禁“专车”服务

交通部以“着力营造统一、开放、公平、有序的发展环境”，“平台运转不得影响手机召车软件正当功能和良性竞争”为主题发布了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》。而引起广泛争议的则是深圳市交通委员会内部下发的强制要求出租车驾驶员卸载手机上的打车软件的通知。北京，沈阳，南京和广州等城市在2014年下半年更是下令禁止网约车，出台了将网约车定性为非法营运车以及严禁私家车车主从事“专车”服务并给与打击和处罚的政策。

（3）“专车”服务逐渐合法化

从2015年1月到2016年7月，“专车”服务行业出现了飞速的发展，但同时也发生了许多与传统出租车行业和行政管理冲突的事件，例如2015年4月15日在济南市中区人民法院开庭审理的发生于同年1月7日的因“专车”被认定为非法运营而起诉的“专车第一案”。全国各地也相继出现了出租车驾驶员集体罢工、闹事的重大社会事件。于是在 2015年10月10日，交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（下称《暂行办法》）正式宣布将长期处于灰色地带的“专车”服务纳入常规的出租车管理范围，也就是说在对“专车”服务进行传统出租车式的行政监管的基础上，“专车”取得出租车经营牌照后便可以提供“专车”服务。而后在2016年7月28日交通运输部发布了于11月1日正式实施的《暂行办法》。《暂行办法》明确了“专车”的法律地位，正式将“专车”服务纳入常规出租车的行政监管体系。从这时起，“专车”服务作为互联网共享经济的创新产品，在中国进入了蓬勃发展的XXX。

二、我国“专车”行政管理法规制度的现状分析

（一）我国“专车”行政管理的现状

与传统出租车行业不同，“专车”的运营模式主要通过互联网实现信息交流和管理，这给行政监管部门造成了很现实的监管压力和调查难题。本节通过解构“专车”运营模式和分析我国当前“专车”造成的各种社会问题来展现“专车”行政管理的现状。

1.“专车”的运营模式与行政监管制度

（1）“专车”运营模式

“专车”平台通过互联网平台如手机APP将闲散车辆资源进行信息整合，以O2O（Online To Offline）即线上到线下模式将乘客和驾驶员的信息集中于网络平台，使有出行意愿的乘客与愿意提供出行服务的“专车”驾驶员之间产生供需链接，即使用网络交易完成现实商业行为。现阶段，“四方协议”成为最常见的经营模式。“四方协议”指的是由网络平台公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司以及“专车”驾驶员四方主体签署的规范各方权利义务的协议。

实际上，根据“专车”的来源和驾驶员来源，可以进一步细分“四方协议”的模型：“专车”车辆主要有网络平台公司自有的车辆、租赁公司的车辆和私人车辆三种来源；驾驶员则主要有网络平台公司雇用的驾驶员和劳务公司派遣的驾驶员以及私家车车主充当的驾驶员三种来源。因此形成了以“网络平台公司自有的车辆+劳务公司派遣的或网络平台公司雇佣的驾驶员”、“租赁公司的车辆+劳务公司派遣的驾驶员”模型和“私人车辆+私家车车主充当的驾驶员”为主的三种常见组合。在“私人车辆+私家车车主充当的驾驶员”的组合中，“四方协议”则实质上成为了网络平台与私家车所有者之间的通过合同将双方的权利和义务确定为雇用或合作关系，而网络平台通过信息整合来完成运输合同。我国目前“私人车辆+私家车车主充当的驾驶员”的组合成为了市场主流的运营模式，绝大多数“专车”服务平台都以这种形式为主要运营方式。

然而“专车”服务本质上仍是为乘客提供运载服务，根据现有的法律制度，经营者在未取得经营资格或许可资质的情况下从事乘客运载服务，可能会构成无照经营。

（2）“专车”行政监管制度

交通运输部于2016年7月27日发布并于同年11月1日施行了《暂行办法》，在社会各界广泛争议、各大城市相继禁止的背景下肯定了“专车”存在的必然性和必要性，在对“专车”规定了大致的行业限制和行政监管的基础上承认了“专车”的合法地位。目前《暂行办法》对“专车”的各个方面都作出了较为详细的限制性规定，如私家车的座位数、车内安全硬件、行驶里程和年限；驾驶员的驾驶资格和驾驶经验、犯罪和违章记录等。对于“专车”法律责任的追究则是延续了一直以来的先行处以行政处罚，再以行政处罚折抵刑事责任的传统。交通运输部联合包括人社部门、发改委等在内的相关部门对“专车”服务进行监督检查。为了减少和避免“专车”服务的恶性竞争等现象，《暂行办法》在规定市场决定价格的同时还允许地方XX在必要时干预价格。

总而言之，我国目前基本形成了由国家部门统一规划，地方XX根据实际发展状况对“专车”依法进行监督管理的行政法治体系。

2.“专车”造成的社会问题

“专车”的发展造成了一些在社会上广受讨论的问题：

（1）消费者（乘客）的合法权益受到侵害

首先，消费者（乘客）权利和义务的规范是有缺陷的。因为消费者（乘客）只需通过输入出行信息并支付价款即可立即完成线上交易，这时消费者往往没有时间判断出行的安全状态。其次，市场和行业的准入门槛相比传统出租车行业更低，这就造成了很多未接受过专业培训和考核以及行业监管的从业者从事“专车”服务。这些未经统一标准规范的从业者由于不了解他们与消费者（乘客）之间建立的法律关系和他们所从事“专车”服务产生的后果可能会负哪些法律责任，一旦出现意外，他们将无法像出租车经营者和驾驶员按照既定的规则承担对消费者（乘客）的侵权及违约责任。此时，消费者（乘客）的维权则会受到重重阻碍，对市场秩序也产生了恶劣的影响。

（2）与传统出租车行业产生利益冲突

“专车”服务与传统出租车行业的主要业务都为乘客运输服务，“专车”服务的兴起挤压了传统出租车行业的市场份额，出租车驾驶员不但要承担高额的税务负担，还要与“专车”争抢订单，使得出租车驾驶员对“专车”产生敌意。他们不但举行大规模罢工停运活动，引发社会强烈反响，也通过与XX有广泛联系的出租车公司对“专车”进行打压、舆论攻击以及颁布地方性法规禁止“专车”服务。这对于互联网经济的发展和社会的稳定无疑是巨大的挑战。

（二）我国“专车”规制存在的法律问题

“专车”服务实际上存在很多问题，比如在网络上注册无法检查核准信息。“专车”驾驶员在提交车辆和驾驶员信息后就可以正式成为“专车”从业者。对于现有的“专车”平台而言，大多数问题都出在低端车上，而高端车方面则由注册驾驶员提供更高质量的服务，这些车也大都是经过多重国际国内标准认证的高端车型。于是，因为对低端车的检查力度并不严格，所以一旦低端车驾驶员通过了车辆和背景检查，就可以直接为消费者（乘客）提供服务。与此同时，很多“专车”平台为了在地方XX出台相关政策限制“专车”之前就抢占当地市场，会不惜招揽大批不符合规定的“专车”驾驶员提供不能承担法律责任的服务。之后当地方XX发现“专车”的违法违规行为时，就不得不面临行政管理和市场利益之间的冲突和矛盾，由于中央与地方的行政法规并不统一，根据《暂行办法》的立法倾向，以及地方XX为了保护当地传统出租车行业，往往会选择粗暴的“一刀切”，直接损害“专车”的利益划分从而导致法律纠纷，世界上很多国家的城市都出现了因监管问题而引起的行政诉讼。经过一个漫长的拉锯战之后，“专车”平台才会和地方XX达成基本的妥协。最后还会增加行政负担，比如增加交通执法压力，“专车”驾驶员的权利义务划分等。

再就是侵权责任的分配尚不明确，“专车”服务在市场运行的过程中，最常见的一种侵权情况：在违反交通规则发生事故的情况下，“专车”驾驶员是否要对乘客的人身安全侵害负全部责任，以及由于没有明确规定侵权责任法条，在驾驶员已经购买了保险的情况下，保险公司如果负责拒绝支付赔偿，那么赔偿责任应该由谁来承担？那么对于这种情况就很有必要思考一些问题：一是因交通事故致使乘客受伤且保险公司不承担或只承担一部分赔偿责任时，如何有效地保障乘客和驾驶员的安全，赔偿责任纠纷应该如何依法规范管理。二是造成乘客的个人信息泄漏应该由“专车”平台负责还是由“专车”驾驶员来负责？如何规范并监督“专车”驾驶员遵守职业道德和法律法规，如何将“专车”平台的信息收集行为进行管理。因此，现行的侵权责任法在这方面尚有不完善的地方，容易造成乘客的合法权益遭受侵害时“难维权”的困境，不利于规范市场秩序。

此外，行政监管部门经常存在对“专车”的不规范监管现象，主要体现在相关机构执法不规范和社会冲突增加行政监管压力。部分地区的交警、城管和其他执法部门会通过钓鱼执法等违规、暴力手段来严厉打击“专车”，败坏XX形象、降低XX的公信力，激化了“专车”驾驶员对现行“专车”行政管理的不满和反感。行业市场刚刚形成，各种法律法规还不完善，全国各地连续发生的大规模出租车罢工和停运，以及针对“专车”从业者的造谣诽谤、聚众斗殴等群体纠纷，造成了行政监管的无序和混乱，加大了XX进行行政管理的难度。

三、国外的“专车”监管现状和经验

早在国内“专车”得到广泛讨论和质疑之前，以Uber（优步）为代表的国外网约车平台就开始大肆占领世界市场，并与世界各地的法律和XX产生了许多争议和冲突，而国外的专家学者以及XX部门也就网约车问题提出观点并着手应对。虽然各国国情、法律制度以及社会思想有着明显差异，但一些重要的案件经验和独特的见解值得国内学界和XX去学习。

（一）X的行政管理

纽约市的出租车曾是当地重要的公共运输主体行业，然而在互联网经济的新产品Uber（优步）的冲击下，纽约出租车的乘车量明显下降。Uber（优步）的发展淘汰掉了一些服务质量和运营思维落后的出租车，虽然一些人认为网约车抢走了出租车驾驶员的工作机会，但Uber（优步）的确通过共享经济和信息平台使更多人享受到了互联网+的便利，也促使人们抛弃传统观念利用网络平台就业和盈利。2015年7月，纽约市放弃对Uber（优步）实施限制数量的计划，并决定认真研究网约车对于城市公共交通的影响。

自X加利福尼亚州成立了交通网络公司以来，创设新形式的交通运输服务公司概念新模式并通过XX连接企业进行监管的新模式受到了社会各界的广泛关注。加利福尼亚州的监管模式主要包括：新型独立运输服务公司，运输网络公司（TNC）的概念。这赋予了相应的法律地位，并创建了一个新的“XX+行业”监视模型。这种模式一方面由XX设置市场准入标准如车辆质量标准、责任保险要求等，另一方面网约车企业需要依法向行政监管部门提交如收费标准、乘客出行信息以及驾驶员能力等方面的数据报告。

（二）英国的行政管理

英国在伦敦的一系列出台措施体现了一个法律体系完备的国家面对新的社会现象所作出的合理有效的应对思路。英国将网约车与传统出租车行业做出区别，实行分类管理，网约车运营方和车主只需申请准入门槛低的约租车执照即可从事运输服务，而且允许私家车从事网约车服务。XX的行政监管突出了对公权力的约束，XX通过对网约车平台进行规制来间接管理网约车的实际运营。

（三）其他国家和地区的行政管理

法国、德国、新加坡等国对网约车采取的还是将其纳入传统出租车行业进行行政管理，但各国的看法有所不同。

法国XX在网约车经营者获得出租车许可和牌照的前提下才允许其从事运输服务；德国法兰克福的法院认为网约车的运营方式实质上包含了传统出租车的巡弋式服务，因此应当禁止此类不公平竞争。

新加坡则在打车软件这一方面投入了更多精力：新加坡陆交局对网约车车辆的证书和驾驶员驾照进行严格的注册管理，并推出了自己的打车软件，同时在收费制度和防止拒载方面做出了限制性规定。

四、“专车”行政管理的法律解析与完善

鉴于我国目前的“专车”服务发展过程中出现了各种各样的问题，不仅造成了市场混乱，社会冲突，还给行政监管和法律法规的制定修改带来了许多现实的难题，本文将从市场准入、行政监管和XX职能三个角度解析“专车”行政管理以及提出合理的完善措施。

（一）市场准入的角度

无论是激励性规制还是限制性规制，都必须在社会实践中产生实际效果，法律和行政法规则是其重要的手段。因此，要找到适合“专车”服务行政监管的规制路径，应从实际的市场现状和现行法律出发，研究当前的“专车”发展状况，并将现有的理论结合到事实和规则中以探寻适合的规制手段。

如果一个市场存在障碍，则它的竞争性就会严重下降，为此XX应该放宽或免除市场的竞争障碍，以使竞争能够发挥其本应发挥的作用，进而促进相关经济产业的发展。这种监管概念的实际运行，一方面是必须预防监管失灵的可能性。许多地区采取类似传统出租车行业的监管方式来监管“专车”，进行价格和数量上的严格控制，可能会导致服务水平低下、乘车费用高昂以及市场准入条件过高，甚至可能导致垄断现象的发生。为了防止这种监管失灵的情况发生，XX应转变监管模式，放宽市场准入限制。另一方面是需要解决“专车”市场失灵的问题。“专车”服务与传统出租车行业出现市场失灵导致的后果有很大不同。除了不可避免的运输乘客的安全隐患外，其他风险几乎可以忽略不计，所以并没有需要特别对其实行较多限制性规制的必要。

积极鼓励在市场准入方面施行激励性规制，从而有助于促进社会和市场的创新和竞争。而创新和竞争不仅会加速社会的发展，而且会平衡社会的不良状态。在不健康的竞争中，激励性规制可以促进创新使得市场纠正不正当竞争行为，并使社会转为正当竞争的良性循环。而在正常情况下，创新和竞争会更快地提高社会生产力和生产效率，促进市场的高速发展。正因如此，社会经济得以因激励性的措施而快速高效且良性地发展。

总而言之，对于“专车”之类的新技术应用和新兴行业，只要没有确凿证据证明其发展给社会带来的危害比其产生的利益更大，就不应该“一刀切”地进行限制甚至“封杀”，而是应该采取鼓励创新的规制路径，在政策和市场准入上给予一定的宽松和优惠，使其健康地成长和发展。行政监管通常在市场失灵的情况下发挥更大的作用，除此之外，应当谨慎对萌芽期的行业采取限制性规制，而是以激励性规制为主，辅以一定程度的限制，促进市场在相对宽松的环境下正当竞争。

（二）行政监管的角度

首先是要建立严格的注册和审核监管程序。对“专车”进入市场要进行驾驶员年龄、驾驶资格、社保状况、背景审查以及车辆审查状况、牌照、车辆保险等多项审核，同时“专车”平台对驾驶员进行培训，以确保安全驾驶和服务质量。此外，还要加强上路前培训，尤其是加强法律知识和行政法规的学习，驾驶员只有在培训完成后才能上路运营。行政监管部门应该对“专车”的发展有预见性，制定符合行业发展的审核监管规定。

再就是重视保险理赔，完善损害赔偿制度和责任承担机制。对市场上的“专车”强制其购买车辆保险，“专车”平台也应当为乘客购买承运人责任险等相关保险，这可以确保对“专车”运营过程中的产生的风险做到覆盖预防，切实保障乘客的利益。乘客的利益受到损害时，“专车”经营者应当现行处理赔偿且不得随意转移风险。

最后是建立健全“专车”平台行政监管和责任追究制度。XX和“专车”经营平台进行对接，XX制定行政监管标准并由“专车”运营平台实施，在XX审核相应的实行情况后“专车”运营平台承担责任和后果。以过程管理和平台管理为主，通过大数据等新兴互联网模式，整合“专车”平台信息和相关数据，提高行政监管的效率和准确性，减少和避免重复审查和信息调查困难的问题。

（三）XX职能的角度

行政监管在市场监管、减少信息滞后性、以及防止市场失灵方面起着至关重要的作用，作为实现“专车”市场健康稳定发展的手段是非常必要的。因此，XX必须从XX在社会经济和市场中的地位以及XX本身的职能出发，构建一套顺应市场发展和XX职能转变的行政监管体系。

在交通运输部发布《暂行办法》之前，不同地区对于“专车”市场制定的政策是不同的。在某些地区，XX选择了鼓励“专车”市场的发展，但在更多的地区，实际上却存在诸如“封杀”的现象。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第11条中规定了行政许可要体现民主和效率理念。换句话说，“行政许可的出台必须依照经济社会发展的规律，充分发挥市场、企业、个人的积极、主动性，以实现市场效率的提高。而《行政许可法》第13条对于可以设立许可的事项，要求XX谨慎行使行政许可的权力，如果企业可以自主决定，市场能够自我调节，行业组织可以自行管理，那么XX可以不设立行政许可。此外，第20条还规定，在使用非行政许可的手段可以解决问题的情况下则没有设立和维持行政许可的必要。

对于出现在经济社会中的新兴行业，XX不应该视其为洪水猛兽，凡是与其相关、对其有利的规则通通视而不见，而是需要正视经济发展的客观规律，尊重市场，为此应当对监管方法进行创新，科学引导市场发展，依法对行业、企业进行监管，谨慎使用行政强制措施，转变行政理念，更多地运用市场来调节行业发展。

结论

随着“专车”服务在国内的出现和发展，许多社会和法律问题随之而来，本文通过文献分析法、描述性研究法和比较分析法等研究方法，从“专车”的概念、特点以及发展状况出发，并以“专车”在国内各地发生的各种冲突和颁布的各项政策为基础，借鉴了国外网约车行政监管的先进经验，深入分析了“专车”发展产生的各种问题及其原因。乘客的权益保护、与传统出租车的利益冲突、运营审核并不严格、侵权责任难以划分、行政执法部门存在不规范执法现象等促使了社会各界对“专车”服务的行政监管提出了种种看法和建议。本文从市场准入、行政监管和XX职能三个角度总结出诸如采取激励性规制、放宽准入条件、鼓励竞争；建立注册和审核监管程序、重视保险理赔、建立健全“专车”平台追责制度；

构建科学创新行政监管体系、合理开放行政许可、转变XX职能和行政理念等具体措施。虽然“专车”目前面临的发展环境时刻在改变，但本文仍从行政管理的角度分析并对现实问题提出了当前较为合理的改进措施，“专车”行政管理法律问题仍需要长期的社会实践和学术研究，并将是行政法方面未来重要的课题。

致谢

我在写作论文的过程中得到了很多人的帮助，特别是我的指导老师田衍锋老师，他严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我，他循循善诱的教导和不拘一格的思路给予我无尽的启迪。从课题的选择到项目的最终完成，田衍锋老师都给予我细心的指导和大力支持。感谢田衍锋老师在百忙之中不辞辛苦地对我的论文进行指导，在此谨向田衍锋老师致以诚挚的谢意。

四年的大学生活很快就过去了，非常感谢给我帮助的老师们。在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，可敬的老师、可爱的同学给了我无私的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意！

参考文献

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5.姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版。

6.罗豪才：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社2003年版。

7.[美]理查德·A·波斯纳：《法律的经济分析》（上），蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版。

8.[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》，杨伟东等译，商务印书馆2004年版。

9.[美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆1999年版。

10.[美]史蒂夫·布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷等译，北京大学出版社2008年版。

11.Steven.C.Hackett,Heterogeneities,Information,andConflictResolution:Experimental Evidence on Sharing Contracts,6 J,THEORETICAL POL.495,495-97(1994).

12.William F.Funk and Richard H.Seamon,Administrative Law:Examples and Explanations,Aspen Publishers,Inc.（影印本）.中信出版社2003年版。

二、论文类

1.彭岳：《共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例》，载《行政法学研究》， 2016年第1期。

2.侯登华：《“四方协议”下网约车的运营模式及其监管路径》，载《法学杂志》，2016年第12期。

3.李诗林：《论行政许可设定范围的合理界定——对《行政许可法》第13条的批判性思考》，载《行政法学研究》，2008年第3期。

4.庄季乔：《“专车新政”正式实施背景下网约车监管及未来走向问题探讨》，载《法制博览》，2017年第11期。

5.唐清利：《“专车”类共享经济的规制路径》，载《中国法学》，2015年第4期。

6.田海峰、邓溪海：《论“专车第一案”中的法律问题及反思》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》，2015年第S2期。

7.张珍星、陈虹睿：《市场失灵视角下互联网专车监管制度的构建》，载《广东财经大学学报》， 2017年第4 期。

8.崔晓：《打车软件监管中存在的法律问题及对策》，载《交通企业管理》，2014年第6期。

9.王首杰：《激励性规制:市场准入的策略?——对“专车”规制的一种理论回应》，载《法学评论》，2017年第3期。

10.马竞遥：《共享经济模式下网约车管理立法研究》，载《山东社会科学》，2018年第9期

11.《国外网约车哪些可以“拿来”》，载《中国商界》，2018年第5期。

12.孟旭、刘慧萍：《“专车新政”背景下网约车法律制度研究》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2018年第3期。

13.胡国麟、孙提川：《法治思维下的专车规制——交通运输部专车新政方案评析》，载《商》，2016年第15期。

14.张爱萍、林晓言、陈小君：《网约车颠覆性创新的理论与实证》，载《广东财经大学学报》，2017年第2期。

15.汤竣博：《网约车监管现状及法律规制研究》，载《现代经济信息》，2018年第9期。

16.王静：《中国网约车的监管困境及解决》，载《行政法学研究》，2016年第2期。

17.王建瑞：《专车服务的行政法规制》，山西财经大学2017年申请硕士学位论文。

18.刘洋：《“专车”服务监管的法律问题研究》，安徽大学2016年申请硕士学位论文。

19.张梁：《互联网环境下专车市场的法律规制研究》，华中科技大学2016年申请硕士学位论文。