行政事业单位内部控制制度研究

摘要

在经济的发展过程中,我国对行政工作的改革日趋重视,高效的内部管理能够促进行政单位的整体发展,能对公共资源达到很好的利用，对于行政单位而言,必须跟随时代的步伐完善单位内部控制制度,才能够不断提升单位的管理水平。当前我国行政事业单位内部控制制度仍然不是处于一个比较成熟的阶段，也存在着一些缺陷，所以说完善内部控制制度建设刻不容缓。因此本文从完善内部控制的意义以及当前建设的现状出发，通过文献分析法和比较分析法，以内部控制五要素为理论依据，分析当前行政事业单位内部控制在内部环境，内部风险评估体系等方面的问题，并提出针对性的解决方案，以此完善行政事业单位内部控制制度，提高行政单位内部的管理水平。

关键词：内部控制；内部控制五要素；行政事业单位；风险评估体系；信息沟通机制

一、绪论

（一）选题的意义及目的

目前我国正在快速发展，对单位内部控制制度进行完善，这对行政事业单位的发展具有深远的意义。行政事业单位应跟上时代的步伐,加强内部控制建设,规范单位内部及外部的经济活动,对综合管理水平进行提高，行政事业单位比较特殊，对整个社会的发展不可或缺。行政单位本身的监督和建设对国家也很重要，效果最好的监督手段之一就是内部审计。本文根据现实情况探讨行政事业单位内部控制制度问题，根据内部控制五要素并结合当前国内的管理要求，对内部控制的改善提出建议。

（二）写作思路和研究方法

本文的写作思路为：本文首先介绍这篇论文选题的意义及目的并对这篇文章的写作思路和研究方法进行概括。其次介绍行政事业单位的文献综述和研究现状以及相关理论概述。然后阐述行政事业单位存在的问题并对此提出优化建议。最后对整篇文章进行总结。

研究方法:

文献综述法。通过查阅文献找到与行政事业单位内部控制制度有关的资料，通过分析阅读关于该题材的文献，总结提炼关于行政事业单位在当今社会存在的问题，以及提出相应的对策。比较分析法。通过表格的形式，把行政事业单位和普通企业的内部控制特点进行比较，进而展现各自的特点和行政事业单位的独特性。

二、文献综述与研究现状

本文是在阅读了关于行政事业单位控制制度研究的文献后，结合当今社会发展现状指出对行政事业单位内部控制制度建设优化的必要性，在内部控制五要素的理论基础上，指出当前我国行政事业单位在当今社会发展中存在的问题。并提出相应的对策。

倪辉（2019）阐述了实施内控对行政事业单位的重要性。并从几个方面提出了当前的不足之处，第一单位对于内部控制不够重视，第二，对于预算管理的监督把控不够严密，面对预算管理不真实，不严谨，不符合实际，不透明等不良现象时监督力度很差。第三，对现代化管理的理念理解不足。针对几项不足之处他认为我们要丰富对内部控制的认识；在预算管理方面加强监督；构建一套符合现代化的内部控制模式。陈敏惠（2019）认为完善行政事业单位内部制度建设有利于改革目标的实现，有利于单位履行内部的基本职能，有利于活动的开展。同时他提出了几点建议:第一，在财会方面增加内部控制力度，对资金进行有层次有条理的控制。第二，对评价与监督机制进行细化，量化，进一步进行完善。第三，对于单位内部的权责关系，要做到明确细化。第四，基于COSO理论体系进行完善改造内控体系。郭晓莉（2019）认为目前我国单位现状存在缺乏财务内部控制制度，财务内部管理工作流于形式；岗位设置不明确；会计财务预算管理水平薄弱等问题，他认为我们应该健全财务会计管理体制建设；对财务人员的专业素质进行培养；建立内控风险自评及内部审计，强化监督管理。他认为建立健全行政事业单位财务内部控制制度有利于保证财政资金、国有资产安全；提升公共服务质量和效率；有效防范xx腐败现象等作用。丁琳（2019）认为行政事业单位内部控制制度存在着不足之处，在思想观念，人员培养，制度建设等方面还有可以完善的地方，首先树立先进观念，其次全面加强制度建设，再者提高会计人员专业水平。刘亚平（2019）认为单位财务工作运转，单位资产的管控，单位腐败滋生现象有效遏制离不开良好的内部控制制度体系，所以完善内部控制建设具有重大意义。他从单位现存问题分析出发指出现今关于单位员工对内部控制在健全性，重视性以及合理性方面的问题。提出思想上要重视内部控制制度建设，在行动上积极完善内部控制体系，制定出健全内部控制机制的对策。

综上所述，在构建行政事业单位的内部控制制度的时候，我们要因地制宜，考虑当地的情况具体的进行提出针对性的建议。那么如何在行政事业单位实施有效的内部控制制度，能及时和正确地控制监督，评价和考核事业单位的内部环境。只有合理科学改进完善当前的内部控制体系，才能实现真正提升。

三、相关理论概述

在相关理论中我采用了对比分析法，对行政事业单位内部控制的概念和内部控制的概念进行比较，同时从四点出发对企业和行政事业单位的特征进行分析，我将通过以下两个表格进行阐述。

（一）内部控制以及行政事业单位内部控制的概念：

表3-1 内部控制相关概念

内部控制制度的概念	内部控制是在一定的环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法
行政事业单位内部控制概念	行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控

（二）企业与行政事业单位的特征分析:

表3-2 特征分析

	企业	行政事业单位
运营目标	以营利为目的独立核算的法人或非法人单位。他具有自收自支，通过自身营利解决自身人员的供养。	行政事业单位以XX为职能。行政事业单位具有为社会服务的职能。
内部控制	企业在开展内部控制工作时需要实现人工和自主控制。发现和预防控制有机结合，通过分离不相容的职位，控制企业会计系统，控制企业财务预算，控制绩效考评工作保证企业实现经营目标。	行政事业单位主要采用预算控制进行内部控制工作，通过与监控特殊业务的结合达到避免舞弊行为发生的目的。
风险管控	企业在实际工作中要面临资金流转，市场供求，国家税收等问题，面临的风险较多。在风险管控中，企业也是高度重视。	行政事业单位不用面临较大的市场风险，所以在风险管控中没有高度重视，在风险管控方面主要以资产安全为核心，不会重点关注涉及的具体经济事项中的其他风险。
信息交流	企业在实际生产经营中信息沟通方面涉及的内容与市场状况，政策变化息息相关，企业在开展经营活动时需重点关注关联交易信息，财务信息，因为其中容易产生舞弊现象。	行政事业单位以书面为主进行信息交流，相关经济活动主要与会计工作相关，因此财务信息的质量对信息交流机制的效用发挥着至关重要的作用。

（三）行政事业单位内部控制的意义

1.提升管理水平与效率。当今处于一个高速发展的时代，各个部门互相促进融合，行政事业单位提升自身内部控制管理质量能保证财务人员为管理层管理人员所提供的单位发展数据更加准确，从而保证管理层能根据更加准确的数据做出更加符合单位发展实际情况的决策提高各部门之间的沟通发展效率，能够很好提升工作人员的效率和质量。

2.保障财务资金，提升行政事业单位资金管理质量。提高行政事业单位内部控制制度，一方面可以强化对相关工作人员的约束，防止出现铺张浪费，xx腐败现象，保障财务资金使用的科学性。另一方面在实施内部控制过程中对各个环节的财务数据进行审核并且进行全面调查。在行政事业单位中的管理层可以通过财务人员统计出的数据进行实际分析，判断各个环节的资金运用情况，进行效率更高的活动，减少行政事业单位不必要的经济流失。

3.积极提高会计信息质量。其中会计信息质量与内部控制之间有着密切联系，两者相互影响，能进一步提高资金的安全性，减少行政事业单位国有资产流失，提升国有资产的安全性，提高行政事业单位的经济效益与社会效益。

4.提升各个部门工作的协调性。我国行政事业单位在发展的过程中规模庞大,在实施内部控制的过程中单位管理层可通过行政事业单位财务管理人员所收集的数据合理的对各个部门之间的工作进行协调，从而在较大程度上保证事业单位各个部门之间工作的协调性，提升行政事业单位的工作质量。

5.树立XX良好形象。行政事业单位是XX履行社会管理公共职能的窗口，代表着XX的形象，而服务对象就是广大的人民群众。行政事业单位工作范围与人民群众密切相关，所以相关工作人员要树立严肃认真细心耐心的工作态度，才能更好的为民服务。所以行政事业单位完善内部控制建设，遏制单位xx腐败，懒政等不良行为对于XX树立良好形象，提升XX公信力具有极为深远的作用。

四、行政事业单位内部控制制度存在的问题

（一）内部环境差

1.组织结构存在弊端

我国行政事业单位权力制衡方面较弱，没有企业“三会一层”（三会一层指的是就是由股东大会、董事会、监事会和高级管理层组成的议事管理规则）的治理机制，在行政事业单位内部，执行机构与监督机构属于平行状态，监管工作很难有效执行。

2.单位人员专业素质不高

多数的行政事业单位工作人员进入体制是需要通过考试进行选拔的，但考试内容和专业知识的联系关联不大。现如今存在着在岗位的工作人员工作状态差，对单位制度流程不熟悉，导致工作效率差。缺乏相应的专业知识，不积极更新自己的专业知识，对当今管理的新手段，新思想等方面知识的摄入量不足，导致相关人员不能顺应时代的潮流，缺乏思考，不能对内部控制等相关活动提出自己独到的见解，思想疲乏，工作积极性不高，工作缺少干劲和活力，难以满足行政事业单位的发展需求。除此之外单位内部也缺乏对相关人员的培训教育。

3.领导素质与态度良莠不齐

行政事业单位领导的素质和道德水平对整个行政事业单位的道德发展，内部控制建设起着决定性作用，影响着内部控制的效率。领导对内部控制重视程度。一定程度上影响着整个单位的内部控制效率效果。近年来某些领导出现xx腐败，损害公共利益。当这样的领导带领整个单位进行内部建设，对发展行政事业单位内部控制制度体系存在很大阻碍。

（二）风险评估体系不完善

风控管理意识不强充分显示了我国行政机构风险评估机制不完善。从近年我国的审计结果可以看出我国XX性债务增长速度快，债务压力明显增大，所以我们行政事业单位的运行并非是零风险的。但是现在许多行政机构缺乏风险意识，风险意识薄弱。这主要表现在：

1.忽视公信力丧失的风险。我国行政事业单位工作信息不透明，常常被群众诟病，造成人民群众对XX部门的不信任。部分领导者只关注自身的政绩，没有绿色长远的眼光，大搞面子工程，这不仅损害了人民群众的利益，还是一种对国家财政资金的浪费。

2.忽视工作效率低下的风险。我国行政事业单位因为缺乏竞争，是公众服务的唯一供给者，所以工作效率有时难以保证，存在某些制度不合理，手续繁杂，不贴近实际的做法导致工作效率低下。这对XX部门形象建设造成了很负面的影响.

（三）内部控制活动不严格

不相容岗位分离，会计控制，信息内部公开，授权审批控制等属于行政事业单位内部控制活动。缺乏足够的内部牵制导致了我国发生很多xx腐败案件，归根结底就是我国现有的体制中有部分环节包括投资，建设，质量监管验收，营运管理等环节都是由本部门完成，一把手集建设者和管理者于一身，不受同级的XX及其监督管理部门的控制，没有分权制衡的机制，大大提高了xx的风险。单位内部授权审批，会计控制也存在一些问题，例如前几年事业单位通过虚开发票增加员工的福利补贴，然而这些行为都是领导默许甚至直接授权，这些行为大大损害了国家的财政利益，导致财政收入大幅度降低，也损失了事业单位的公信力。

（四）信息沟通机制存在缺陷

我国在信息沟通机制上存在以下问题

1.信息不公开透明。当前尽管XX通过晒账单等形式向信息公开透明迈出很大的一步，但是其中却存在很多的问题，账单的标准不一，以及形式主义的公开透明都是得不到民众信任的，也与公民所期待的信息公开透明有很大的差距。

2.信息沟通渠道不顺畅。普通职工缺少向领导发表看法的渠道，因此领导很难全面掌握情况，向下下达指令。部门之间的沟通也不顺畅，部门之间没有做到共享信息，分工合作，这样就导致了效率低下，甚至出现很多隐患不能被发现。

3.信息化技术水平不高且具有风险性。我国信息技术运用大部门仍停留在单机运用水平，与其他部门不能形成有效的沟通，不利于信息在部门之间的流转。另一方面我国行政事业单位在信息安全管理的漏洞大，对黑客的攻击和内部舞弊防御性差。

（五）内部监督措施不到位

1.内部监督机制不足缺乏独立性

内部监督的完整性决定了它能否有效地制约中国行政机构的内部控制，我国的内部监督机制还不够完善，虽然设立了内部监督机构，但还是存在员工不敬业，不专业，不自觉的问题。一方面，行政机构领导缺乏内部审计的认识，建立内部审计机构情况不容乐观。中国的内部审计部门现在源于行政命令，处于行政领导的控制之下，同时还必须履行其内部监督职责，结果，内部审计缺乏应有的独立性，监督和评估的结果失去了权威。另一方面内部纪检监察部门负责党风党纪建设，重点在于人事管理，部分行政事业单位比较关注人事关系，在缺乏相应的内部控制约束的情况下，内部纪检监察部门作用微乎其微，在许多的xx腐败案中，内部监督没有发挥应有的作用。从而导致了腐败。

2.内部监督薄弱

内部监督力度差是影响行政事业单位内部控制建设的重大阻力，在我国，有不少单位没有设置内部审计的，这些单位由上级单位或者是审计局进行监督，但是审计频率不高，力度小。而有设置内部审计的部门存在着独立性差，解决问题具有滞后性。

五、优化行政事业单位内部控制制度的对策

在前面部分提出了几项关于当前我国行政事业单位内控的不足之处，在这一部分，针对指出的几项问题，用相应的措施进行解决优化行政事业单位内部控制制度。

（一）建立良好的的内部环境

1.增加对领导人的素质培养，强化内控意识

在行政事业单位内部，领导人对于内部控制的态度决定着内部控制的进程是否可以顺利开展。单位领导的专业能力，道德水平制约着整个内部控制活动的开展。因此在选任领导的时候要极其慎重，重点把道德水平和是否具有专业胜任能力作为任职和提拔的标准，在上任之后要继续进行后续培训和思想教育，不断提升领导者的素质。如果领导人都可以严于律己，具备良好的专业素养和道德水平，那么xx腐败的现象将会大大减少。

2.合理完善组织架构，建立决策机制

一个成熟的组织架构应该是决策，执行和监督三者权责分配合理，监督部门保障自身监督的独立性。确保不相容职务分离，三权分立机制发挥作用，那么就可以制约领导者的权力，避免依靠权力xx行为。

在建立决策机制方面，我们要坚持民主集中原则，重大的事情由领导者共同研究，避免出现单个领导者一把抓造成的决策与舞弊风险。行政事业单位应该建立健全问责制度，分摊决策的权力，增强各位工作人员的参与度。

3.进行人力资源政策完善，建立积极向上的单位文化

相关单位内部控制的效率和效果在完善人力资源政策后可以出现显著的提升。为实现内部控制目标，要全面完善人力资源政策。第一，在选人任职方面需要选择与该岗位专业胜任能力相匹配的人员，还必须对员工的道德水平进行评估，经过严格筛选选择与该岗位相匹配的人员。第二，单位需要明确各项经济活动的业务流程，把职责划清，在岗位分工合作中，确保不相容职位的分离。可实行轮岗制避免单位内部岗位疲劳，针对规模较小的单位可以采取专项审计政策保障关键岗位的合理性，加强监督意识。

除此之外，我们要营造积极向上，遵纪守法，赏罚分明的单位文化，这样可以加强行政事业单位内部控制建设的效果。单位负责人要以身作则，积极宣扬单位良好的文化，倡导清正廉明，克己奉公的态度，起到带头作用。单位内部要积极进行宣传和普及，通过各类活动在单位内部传播正向价值观，构建良好的企业文化。

（二）对风险评估体系进行完善

优化行政事业单位内部控制制度，降低单位内部风险，需要我们做到事前提升风险防范意识，对风险评估机制进行完善。

1.增强风险防范意识

财务风险，道德风险，自然风险是当前我国行政事业单位面临的问题，所以目前行政事业单位需要加强和完善风险防控意识，行政事业单位的营运并不是绝对安全的。但是培养行政事业单位的风险防范意识是需要日积月累的，我国行政事业单位风险意识淡薄的一个重要原因就是缺乏适当的竞争，对此事业单位可以引入竞争机制，对单位内部的风险意识进行提高。

2.完善风险评估机制

为了保证风险评估工作顺利开展，在单位内部可以成立风险评估小组，对目标进行合理设定，并准确清晰地识别出风险并作出相应的风险应对措施，以此最大化保障单位内部控制的实行。风险评估机制是为了把单位的风险降到最低，在单位层面上，时刻关注负责任的动态，单位运营是否健康，岗位情况是否有异常。在业务方面，关注单位预算执行，资金管理等，对可能出现的风险进行及时的防控并提出优化方案，递交给单位领导，及时制定相应的应对措施。

（三）设计落实控制活动

我们要构建良好的内部控制体系，落实控制活动是必不可少的。在设计活动和落实活动方面，我国目前行政事业单位做的并不是很好，在制定活动时，我们要因地制宜来设计控制活动，以下从几方面提出优化控制活动的建议

1.不相容职位分离

不相容岗位是指几个岗位由一个人兼任，容易产生xx舞弊的风险。所以在单位内部尤其是某些涉及金额较大，利益较多的岗位，不相容岗位的分离具有重大的意义，形成良好的各部门相互制约，相互监督的机制。

2.内部授权审批

单位应该明确岗位权限，以书面形式明确清晰本单位岗位职权范围。在某些重大的经济活动中，应当有各方共同讨论决策，切忌某个领导一手遮天，随意决策和更改决策意见。

3.进行预算控制

预算活动可以作为整个行政事业单位的经济支持，其贯穿着整个经济活动。预算活动可以对行政事业单位的经济行为进行约束规范。预算控制包括事前计划，事中控制，事后反馈。预算控制也被称为单位内部的前期约束。

4.对财产进行保护和控制

行政事业单位的内部财产属于财政资金，它具有无偿性，而部分单位资产的利用率较低，这就会导致公众资源的浪费，所以如何对资金合理安全的使用对于构建行政事业单位内部控制的建设具有很深远的意义。单位内部应该建立完善的资金管理机制，同时要保证定期清查，对单位内部的资产进行记录，同时严格保管实物资产，定期对账，保障单位资产安全完整。

5.内部信息公开

信息内部的公开有利于促进各部门间的交流，同时可以提高部门间的工作效率。在具体工作中，我们应该因地制宜，从信息的内容，范围以及程序方面入手，构建资源共享信息公开平台，形成相互监督相互进步的工作环境。

（四）健全信息沟通机制

信息的不对称一直以来是行政事业单位内外部存在的问题，要想解决这个问题，笔者认为建立完善的信息沟通机制是最好不过的手段。我将从以下几方面入手研究完善健全信息沟通的优化对策。

1.信息公开透明

行政事业单位应该保障单位的信息公开透明，首先要做到积极主动配合群众，外界的监督管理部门，积极主动公开信息。行政事业单位要确定一个明确统一的准测，包括信息公开的内容范围，方式和频率。同时要做到披露简单易理解的信息，是公民百姓可以清晰明白的理解信息的内容。

2.建立多方渠道的信息沟通机制

在行政事业单位内部，我们要保证单位内部的信息能够共享且具有有效性。信息沟通渠道应该从横向和纵向两方面进行完善。纵向对上级部门建立完善的内部报告体系，以供领导层决策，了解单位内部的财务状况，营运状况。横向要确保部门之间信息交流的顺畅。

（五）进一步强化监督体制

1.对内部监督建设进行完善

对于内部监督的完善，可以从以下几个方面出发。第一，设置单独的内部控制牵头部门。行政事业单位内部的经济业务活动繁杂，各项经济业务之间互有关联，所以可能牵一发而动全身，一项经济活动涉及很多部门岗位。所以我们要进行统一管控，才能更好的提升监督效率。第二，充分发挥经济活动相关部门的协调作用，部门之间各个岗位建立沟通协调机制，并配合牵头部门联和工作。第三，发挥内部审计和检查部门的作用，内部审计可以通过合理有效的监督发现内部控制存在的缺陷，针对缺陷提出合理的建议，并且改正优化。

2.通过加强外部监督力量，提高监督力度

当前，我们对行政事业单位内部控制不能仅仅依靠内部监督，进行外部监督也是必不可少的。只有当内部监督与外部监督共同发挥作用，才能更好的提升行政事业单位的监督力量。我国的外部监督机构有财务部，审计部以及纪律检查部。第一，财务部可以对单位内部的财政预算进行监督，通过专项监督和日常监督，借助内部控制自评报告，加强对单位的监督。第二，审计部，审计部是外部审计，其监督着公共资产的使用情况和相关人员是否履行职责。当前外部审计分为XX审计和社会审计，在实行外部监督时，我们应该把XX审计和社会审计相结合，取长补短发挥各自优势，让行政事业单位内部控制得到有效监督。第三，纪律检查部，纪律监察部门的职能是对违法犯罪的行为进行监督和惩罚，防止出现舞弊和腐败现象。

六、结论

本文以内部控制五要素为理论基础，分析概括我国行政事业内部控制存在的问题，对出现的几个问题提出针对性的措施进行优化。针对内控环境不良我们要建立良好的单位环境包括提升领导的素质，完善组织架构和完善人力资源政策。针对风险评估机制不完善，提出了加强风险防范意识和完善风险评估机制的建议。然后从几个方面设计落实活动规范内部控制活动。通过健全信息沟通机制，建立多方渠道，使信息透明，解决信息沟通机制不完善的问题，最后强化监督，内外部相结合，更好的提升监督效率和效果。

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致谢

我首先要感谢我的论文指导老师、广州工商学院会计系梁平老师。梁平老师从论文选题到完成的整个过程中，富有责任心，认真做好导师的各项工作，充满激情，在我遇到的种种问题的时候，及时给了我宝贵的意见和悉心的指点，这一点给我留下了很深刻的印象，而且给予了我学习和工作上极大的帮助。因此，在论文完成之际，衷心感谢梁平老师和同学们的支持与帮助。

而论文在写作过程中对一些文献资料做了相关参考，对我的论文有着指导性的方向在此向所有的作者表示深深的感谢！

在此，我要感谢我的论文评阅老师们的辛苦工作。由衷感谢我的老师、朋友，以及同学们。