我国煤矿安全监管失

　　1.1.1研究背景

　　切实发挥煤矿安全监管的效能，事关劳动者的生命健康与安全，也是保障国民经济健康、持续和稳定发展的基本要素，这与人民群众的生命财产安全和身心健康息息相关，这也体现着最广大人民的根本利益，也有利于我国全面建设小康社会奋斗目标的实现。国家对于煤矿的安全生产问题。历来特别重视，采取了一系列的措施进行监管和保障。例如，为了更好的实现对煤矿的安全监管，特意组件了国家煤矿安全生产综合监督管理部门，将煤矿的安全生产作为规范市场秩序的主要任务，并颁布实施了《xxxx关于特大安全事故行政责任追究的规定》(xxxx302号令)、《中华人民共和国煤矿安全生产法》及《中华人民共和国职业病防治法》，而且还建立和健全了煤矿安全生产监管机构，出台了《工伤保险条例》等法律法规。在重点行业和重点领域，深入开展了安全生产专项治理，并加强了安全生产宣传培训的频率和力度，对煤矿安全生产事故的责任追究进行了明确规定，对于XX和企业的责任，也就行了明确划分，有效控制了重大和特大安全生产事故的发展，而且，安全事故总死亡人数上升的幅度在逐渐下降。

　　在我国，受到煤矿安全监管理论研究滞后和生产基础薄弱的限制，以及煤矿安全管理体制不够完善等因素的影响，煤矿安全法治化程度尚不高等原因，致使我国煤矿安全综合监管面临的困难重重，甚至影响了我国煤矿安全监管的整体效能。2001年以来，全国发生的一次死亡3人以上的重特大事故，70％发生在非公有制煤矿小企业。2003年，全国非公有制煤矿企业共发生事故8713起，死亡9708人，事故起数和死亡人数分别占全国工矿企业的65％和66％。2004年，煤矿企业发生事故3853起，死亡6009人。尤其是最近几年重大的煤矿经常发生重大的安全事故，给国家及人民的生命才喊安全造成了巨大的损失。我国煤矿事故死亡人数是世界上主要采煤国煤矿死亡总人数的4倍以上，百万吨煤死亡率是X的近200倍(2002年)、印度的12倍。当前，我国的煤矿所存在的实际安全问题与小康社会的目标之间差距较大，全国范围内的煤矿安全监管形势十分严峻，不仅安全事故的总发生数和死亡人数没有下降，而且还呈现出上升的态势。

　　当前，在我国范围内，安全事故频繁法神的主要原因是人为因素，而人为因素是不能脱离于管理的，这不仅与企业有关，还受到各级XX和相关职能部门的影响。所以，这些问题与安全管理的关系是密切的。为了建立健全安全监管的体制，提升煤矿安全综合监管的效能，有必要全面、深刻分析我国煤矿安全综合监管失灵面临的问题及其产生的原因。这既是我国实现煤矿安全长效综合监管的前提和基础，也是煤矿安全监管部门面临的重要任务之一。如何搞好煤矿安全监督管理工作，摸索与市场经济发展规律相一致的安全管理体制和机制，对于当前我国XX和企业来说，是一个重大课题。

　　1.1.2研究意义

　　我国的特殊国情决定着我国煤矿安全监管工作中，深入性的分析过于缺乏，而且，在整个世界范围内，我国的煤矿安全监管工作起步较晚，XX及企业的安全监管水平都有待提高。

　　因此，加强煤矿安全监管建设、对我国煤矿安全生产主要影响因素进行深入的研究、探究更适合我国社会主义国情的煤矿安全监管模式更是迫在眉睫的事情。对于完善我国的煤矿安全监管制度、改善当前混乱的安全现状，提升煤矿安全监管水平的理论和实际指导意义重大。

　　就理论方面而言，本文以政策网络分析为理论工具来建构政策主体参与监督管理过程的分析框架，有利于从新的角度完善我国现行的煤矿安全监管理论。笔者试图在现有研究成果的基础上，以政策网络包含的具体要素为中心展开对我国煤矿安全监管的系统研究来分析现行监管体制中的问题所在，能在实践中为XX提供理论指导，又有利于煤矿安全监管理论研究视野的拓展。本文以博弈的角度分析了中央XX、地方XX、矿企及矿工利益主体以及他们之间所存在的利益关系。从而，给我国的煤矿安全监管建设提供了一种理论视角，这是一种制度与理论的双重创新。

　　在实践方面，通过引入公共管理学、行政管理学及安全科学等，来进行煤矿安全监管工作完善的具体工作。这有利于为新一轮的煤矿安全监管工作提供新思路。虽然XX制定了众多促进煤矿安全监管的政策、措施，并取得了一定的效果，但在政策执行与规制运行过程中仍然存在诸多问题。该课题深刻讨论各利益主体的行为特征，通过对现有煤矿安监政策的分析、评定，制定一个全新的政策网络评估体系，对纠正煤矿安全监管危机中政策制定、执行中存在的问题提供了一定的支持。该研究通过设计一个科学、合理的政策评估体系，进而依据问题构建我国煤矿安全监管的XX政策制定、执行机制，进而得出的政策建议具有现实的借鉴意义。

　　1.2.1国外研究述评

　　国外最早的安全监管管理论始于X，在二十世纪的三十年代，安全监管管理论随着X向“监管型XX”的成功转型得到了比较迅速的发展，在国外XX的行政监管文献中，主要集中于法律、经济及公共管理等领域。整体而言，近年来，X、日本与澳大利亚等国的煤矿开采以及运输业已经基本上消灭了重大死亡事故，这表明国外的煤矿安全监管是相当完善的。

　　Karlene H．Roberts，Robert Bea&Dean L．Bartle在

　　提出，可以通过高可靠性组织的建立来抑制常规事故的发生。详细介绍了在澳大利亚施行的安全改进计划，该计划主要是为了鼓励公众去参与煤矿的安全监管，从而实现对生产场所的安全控制。Owen在，中提出，由于煤炭资源的不可再生性，是存在其固定的周期的，但是XX必须监管因为煤矿开采所造成的污染及作业安全等的外部性，从事实现了外部成本的内部化。在：中，在同一个分析框架中构建了安全立法中的利益攸关方团体，基于不同的角度分析了由于其不同的利益诉求，而在煤矿安全立法中的不同的行为取向。由于在这些行为取向之间是存在斗争的，从而对X煤矿安全立法的进程构成了影响，最终造成了X煤矿安全生产的悲剧。不过，就XX在煤矿安全生产监管的疲软性问题中所采取的具体举措，他没有给出明确规定。

　　王显政主编的《煤矿安全生产与经济社会发展报告》详细分析了世界不同类型国家在各个对经济社会发展阶段的煤矿安全生产状况及其变化趋势，应用多元统计分析方法，分析研究了影响煤矿安全生产的主要经济社会因素，此外，报告还系统地介绍了世界主要国家的煤矿安全生产立法、监督体制及其XX的煤矿安全监管经验。王庆一在其著作《煤矿安全：国际经验与对策建议》(2003)中，系统介绍了在世界主要产煤国中，例如英、美、澳、德等国家，为了控制煤矿安全而实行的各种监管措施及体制；潘红缨在其著作《国内外煤矿安全生产的比较与借鉴》(2003)中，从安全投入、监察体制、安全意识及安全培训中对中美两国的煤矿安全管理情况进行了对比分析。王寒秋及彭成在其著作《我国与X煤矿安全差距及综合比较》(2005)一文中，基于对中美两国煤矿安全的比较，剖析了我国频发矿难问题的根本原因，并对我国就煤矿安全监管体制的完善举措提出了合理化的建议。

　　当前，就煤矿安全监管的研究，国外XX的研究重点是基于事故统计数据对事故原因、事故与经济之间的关联及事故的类别等进行分析和研究。但是，对于XX在煤矿安全监管中的原因、由于XX自身组织机构与行为在煤矿安全监管中的不利影响等，没有进行系统的分析甚至没有加以重视。主要表现是，尽管实证性比较强，但是理论分析不足，重视分析管制的客体，但轻视了监管者自身的研究，没有形成系统和完善的理论分析体系及框架。综上所述，国外在研究煤矿的安全监管时，主要基于安全事故的分析和统计，以及经济和煤矿安全事故之间的关系。

　　由于国外行政监管已经不再是煤矿安全领域的主要研究方向，而专门针对煤矿安全行政监管体制自身改革与完善的研究却比较少，因而相关文献较少。这些文献研究对完善中国煤矿安全监管具有一定的指导意义，但是也有其不足之处，就是过多的集中于对经验的介绍。

　　1.2.2国内相关研究综述

　　总体来说，就煤矿安全监管理论的研究而言，国内还处于起步的阶段，而且其关注的重点是经济邻域，对于工作场所的监管，如煤矿以及中小企业煤矿安全生产行政监管的研究不足。通过大量的分析研究发现，我国就煤矿安全监管的著作不多，而期刊和论文相对多些，他们基于不同的学科角度进行分析，但是很少基于行政管理学科的角度进行煤矿安全监管体制的系统研究。

　　程五一及罗云等在其著作《现代安全管理》一书中就多个课题进行了论述，主要集中于与我国煤矿安全生产监督管理相关的体制、发展思路及机构设置等方面，对涉及煤矿安全生产监督管理的几点原则进行了叙述。张进在其著作《如何理顺煤矿安全生产综合监管与行业监管关系》中分析了综合监管实践中的一系列实际问题，得出的结论是，煤矿安全生产监督管理体制不完善，综合监管方面，没有系统的机制保障和基础支撑，并以这些问题为出发点，提出了如何理顺行业监管和综合监管的具体举措。施惠财在其著作中也进行了相关的研究，在这里不再具体叙述。

　　高鹤及李豪峰所构建的三方博弈的理论模型中，由中央XX、地方XX和生产企业三者构成，通过对模型进行分析发现，通过垂直模式的煤矿安全监管体系，由于三方利益的不一致，因为多方利益主体的博弈，在实际的运行中，煤矿安全监管措施不能得到很好的落实，从而造成了安全隐患。通过这一现象还可以看出，在我国，就煤矿安全监管体制而言，存在权责倒挂的问题。按照邹小勤及周庆行的观点，应注意如下方式建立有效的监管方式：第一，基于制度化的模式加大查处的力度；第二，对监管者的渎职行为实行严厉的惩罚制度，并建立激励相容机制。钟开斌创建了一个基于地方XX治理选择的模型，在这个模型中，对于企业所在地的XX关于来说，系统分析了其基于成本一收益原则以及以中央与地方之间的委托–代理关系为基础的行为的选择模式。最后的结论表明，基于目前的煤矿安全监管体制，对于我国的煤矿安全生产行政监管体制，需要加大改革和完善的力度，对地方的虚假治理要严厉打击。

　　陈志华指出我国应该根据国情建立独立、公正、高效的煤矿安全生产监管体系，具体是指建立独立的煤矿安全监管机构。县级以上地方人民XX应依照《中华人民共和国煤矿安全生产法》的规定，建立完善的煤矿安全生产监管机构组织，在监管体制的框架内，优化和完善机构设置问题。李晓恒在《对地方煤矿安全监管机制的探索》中提出要大力促进地方煤矿安全监管机构的建立和健全，还指出，由地方XX指派安全监察员，并进驻地方煤矿，这是地方煤矿安全监管机制的一个创新，是对我国现行的煤矿安全监察体制的补充和延伸。[李晓恒.对地方煤矿安全监管机制的探讨[J].安防科技，2004(6).]王钦《我国煤矿安全生产监管体制现存的突出问题》(2006)指出在我国的煤矿安全监管机制中存在着许多突出问题，如责任分散不明确，监管机构众多等。表面上看，有多个部门层层把关，其实实际成效不好，合作上有很多难题需要解决。当出现责任问题后，各个部门之间相互推卸责任，因此应在各个监管部门之间，加强协调性。以上文献只是基于机构设置方面的考虑，不够全面。

　　我国煤矿安全监管的研究上还存在一些盲点和弱项，主要体现在研究多局限于具体行业和具体领域，综合性、全面性的煤矿安全监管研究相对不足。一是针对各个地方煤矿安全监管建设的相关研究较多，这些研究主要就本地煤矿安全监管做出具体分析和提出对策；二是关于政策工具与理论层面的研究较少，针对执法和技术方法方面的研究较多。对于煤矿安全监管失灵，研究多局限于国家的宏观层面，对地方的煤矿安全监管失灵研究相对不足。在借鉴西方发达工业国家经验时，与中国煤矿安全监管失灵实际情况的结合虽然也有涉及，但是总体比较分散；其中一部分是穿插在事故致因分析当中，尽管指出了造成安全伤亡事故的根本原因是监管体制失效造成的，但没有系统性的研究；另一部分的研究侧重于对监管体制无效的某一个具体的要素上，未去进行全面分析。总体而言，比较局部、零散，还没有形成系统完整。到目前为止，基于我国煤炭监管各利益相关者之间的政治、经济和社会关系，运用政策网络理论和博弈方法对煤矿安全监管进行综合性分析的文献还不多。

　　论文以我国煤矿安全监管失灵为出发点，从煤矿安全监管的决策过程着手，运用政策网络理论考察我国煤矿安全监管的现状，分析我国现行煤矿安全监管模式存在问题的原因。论文将深入分析煤矿安全监管部门的煤矿安全监管主体界定问题、XX间关系、煤矿安全监管机构设置独立性、煤矿安全监管职权界定及煤矿安全监管法律体系等方面的状况及其限制性因素，提出培育成熟的政策参与主体，形成有效的煤矿安全互管机制从而提升我国煤矿安全监管有效性的实现路径。

　　本选题试图通过对我国煤矿安全监管失灵现状的分析，结合实际运作效果努力提出能尽快实现我国煤矿安全监管状况根本好转的战略措施和政策建议。论文围绕政策主体、政策制定与执行这一主题来做。分析的焦点是政策主体间的博弈与合作关系，包含XX内部部门间的主体关系、XX与利益集团的关系、所有利益相关者的之间的关系等，最后形成新的煤矿安全监管治理结构。

　　文献分析法：将对我国建国以来，特别是改革开放之后的煤矿安全监管文献进行系统的分析和解读，从中梳理出我国煤矿安全监管过程的基本概况。通过搜集、整理、归纳和查阅与煤矿安全监管相关研究的专著、论文、报刊等文献资料，了解本领域的研究成果。比较严格的界定了政策网络理论相关概念，另外，在整体水平上把握了目前的煤矿安全监管失灵状况和煤矿安全监管的演变过程。

　　比较法：在研究煤矿安全事故发生过程中，通过煤矿企业规模与煤矿安全生产事故发生之间的关系，更容易找到煤矿安全事故发生与煤矿企业主体的一般规律，通过比较，为研究提供启示与拓展研究思路，探究问题与完善路径。这将为更有针对性地解决中国日益频繁发生的煤矿安全事故提供很大的帮助。

　　调查法：将选择几个湖南省较为典型的煤矿生产企业进行实地访谈调研，并对湖南省与煤矿安全监管相关的职能部门，如安监局、煤监局、发改委、国土局等进行访谈。以总体性地描述当前我国煤矿安全监管的现状、监管体制的实际运行效果及其运行过程中存在的问题，然后结合综合状况进行系统分析。

　　1、从政策网络角度探讨煤矿安全监管失灵，站在政策网络多元主体的角度对煤矿安全监管失灵进行分析；本文详细分析了作为利益主体的中央监管机构、地方监管机构以及地方XX、煤矿企业和矿工的相互之间的利益关系及其行为特征。

　　2、建立了我国煤矿安全管理中基于XX、煤矿和矿工的三方博弈模型，从实证的角度分析了煤矿安全监管的政策网络相关利益者之间的博弈关系；该模型分为三个部分：中央XX与地方XX的博弈、XX与煤矿企业的博弈以及煤矿企业与矿工的博弈，解释了煤矿安全监管的局限性。

　　网络一词的内涵就是有利于接触(take advantage of contact)，在二十世纪的四十年代和五十年代之间，社会科学家在对结构间的依赖性和关联性及人际关系进行描述时，首次使用了这个词语。“政策网络”一词来源于英国，不过，与此相关的一些概念字二十世纪五十年代见于美洲大陆的国家，并逐渐流行于X和欧洲大陆。当前，学术界对于政策网络概念的实用性都持肯定的态度，但对于其实质的把握及概念界定，却各持己见。

　　政策网络(Policy Network)的概念起源于X的“铁三角”模型。在这个模型中，由立法机关与行政管理机构组成的专门委员会和相关的利益方构成。当随着社会的发展和公共制定过程的复杂化，公共政策所依赖的环境改变了，公民的意识也逐渐增强了，促使国家机关在进行政策推广时，很难再给予相关部门的动员来利用全部的政策资源，必须借助于政策利益攸关方的合作来实现，力图在和谐的大环境下实现政策问题的实施和结果。也就是说，之前的“铁三角”模型在现代社会中是不适用的，也就产生了政策网络。

　　在X，基于次级系统(sub—system)或者次级XX(sub—government)的概念，出现了政策网络，它侧重于官僚机构、利益团体和XX的接触。这从Freeman所提出的次级系统中可以找到根源。在次级系统中，主要包含国会委员会、XX的行政部门及利益团体。这些参与者相互之间互相作用，基于弗里曼(Freeman)的观点，基本上全部的公共政策决策的制定都来源于次级系统。麦克内尔和卡特(McConnell&Cater)认为，随着社会的发展，私人利益会越来越多的介入XX的决策制定，甚至在某些决策领域还起着主导的作用。总之，X政策网络分析基于微观层次，处理的不是制度之间的结构问题，二主要行动者之间的个人关系。

　　英国学者的研究主要侧重于政策利害关系人和行政官员之间的利益中介的网络关系。赫克洛的观点是，大多数的政策议题的决策方式没有在国会、政党系统及行政系统等正式组织结构范围内进行，而是形成了一种复杂的、不正式的议题网络形态。罗丹和理查德森(Jordan＆Richardson)认为，在政策社群(policy community)的范围内完成了公共政策的制定这个社群不仅包含国会委员会，好包含利益团体与行政机构，在次级系统中，通过利益团体和XX机构的相互作用实现了政策的制定，没有通过理性的正式方式实现政策的制定。[Xatzenstein，Peter．Between Power and Plenty[MJ，Madison：University of Wisconsin Press,1977.P，892.]乔丹的观点是，政策社群是政策网络的一种固有形态。[Xatzenstein，Peter．Between Power and Plenty[MJ，Madison：University of Wisconsin Press,1977.P，892.]认为自一九八零年以来，在英国，出现了一种新型的治理结构，就是有多元组织组成了相互关联的网络。乔丹所研究的重点是政策网络中各个不同的政策组织之间的关系，进行网络分析时，着眼于政策部门而不是政策次级部门。[Grant,Schubert,Klaus．A preliminary Ordering of Policy Network Labels[J]．European Journal of Political Research，1992(21)'p.11]

　　欧洲学者从宏观上去分析了政策网络，侧重于国家和社会之间的制度性问题上，也就是说，将政策网络视为一种独立于国家与市场之外治理模式。在政策的活动中，XX不再是核心，通过社会团体的参与达到治理的目的，通过网络模式的采用，有效解决了市场失灵与XX失灵的问题。克林金(Klijn)、基科特(Kickert)及库珀金(Koppenjan)的观点是，公共问题依赖于XX机关、准XX机关和私人组织的相互作用，通过重复性的互动，会产生制度化的过程，并逐渐演变为参与者与资源交换过程互动的形式。[A preliminary Ordering of Policy Network Labels[J]．European Journal of Political Research，1992(21)'p.11．]

　　总之，在学术界，就政策网络的本质和内含问题，没有形成统一的观点，相应也就有着各种不同定义。不过，基于以上学者对该范畴的定义可以看出，政策网络是为了建立一种稳定的社会形态关系，以形成政策问题或方案的形成与发展的，有行动各方之间达成的。当XX与团体之间进行信息交换时，通过相互之间的信息交换，使得团体成为政策领域的受益方，也就形成了政策网络。

　　纵观当今国内外学者对政策网络概念的界定，可以从政策主体、政策资源、国家自主性和网络治理四个方面进行下定义。

　　2.2.1政策主体的视角

　　很多学者基于政策网络参与主体的角度来对政策网络进行定义。卡岑斯坦因(Katzenstein)认为，政策网络就是在公私行动者双方之间存在的一种既定关系方式。国外学者基克特(Kickert)、科彭扬(Koppenjan)及克利金(Klijin)继承了卡岑斯坦因的理论成果，认为政策网络是相互之间彼此依赖的行动各方之间在某种程度上稳定的社会关系类型，以及以此为基础的政策方案与政策问题。迈克尔的观点是，政策网络是由在XX中存在的不同部门和不同分支机构之间的关系，以及其他社会组织与XX之间的互动关系组成的。

　　[Xickert,Walter,mijin,Erik_Hans，Koppenjan，Joop．Managing Complex Networks：Strategies for the Public Sector[M]．Grant,Schubert,Klaus．]

　　2.2.2资源依赖的视角

　　公共政策的规划与制定与相关的政策资源配置运作有着密切的关联，同时不同领域的政策和政策行动者也具有相互依赖性。任何组织要进入政策过程都要依赖其他组织的资源，为了达成目的，他们需要交换资源。[迈克尔等．公共政策研究——政策循环与政策子系统[M]．庞诗等译，2006，P．220．]罗茨采纳了贝森的观点，他把重点放在资源依赖与政策网络的特征上，他认为政策网络中的资源可以分为：权威、资金、合法性、信息和组织。[Marsh，David,Rhodes，R．A．w．Policy Networks in British Government[M]．Oxford：Clarendon press,1992，P．13．]马隆尼(Maloney)等认为政策网络中的资源包括：政治支持、合法性、信息、与其他行动者竞争时的合作伙伴以及政策执行时的协助。[Malone,William Jordan Grant,Mc Laughlin,Andrew．M．Interest Groups and Public Policy：The Insider／Outsider Model Revisited[J]．Public Policy,V01．1 4，No l，p．36．]

　　2.2.3国家自主性的视角

　　史密斯(Smith)的观点是，当XX与利益集团之间通过信息交换，在信息交换中利益集团获得了政策领域范围内的利益时，政策网络随即产生。通过政策网络平台，利益集团实现了参与公共政策的协商机制的机会，XX通过这个机会来加强其对社会的控制能力。科莱曼(Coleman)和四阿特金(Atkinson)通过分析比较发达国家的经济政策得出的结论是，在政策的制定过程中，这些国家在部门层次上存在着强弱两种现象，并称这种现象为政策网络。他们对政策网络的定义是：在一特定的领域中，主要的社会部门及官僚机构之间存在的某种程度上的关系，他主要表现在不同社会成员和国家能力之间的势力对比上。[Marsh，David,Rhodes,ILA．W．Policy Networks in British Government[M]．Oxford：Clarendon Press，1992，pp．10一11．]任勇的观点是，XX和其他的利益攸关方之间建立的制度化的互动方式，他们以共同利益问题为着眼点，保证他们的政策诉求被重视和采纳，以便强化彼此间的利益。

　　2.2.4网络治理的视角

　　一些学者对政策网络的定义是不同行动者之间的非科层的和相对稳定的作用关系，在资源的互换过程中，行动参与者通过相互协商的形式实现共同政策利益，通过这种方式来有效解决市场失灵和XX失灵问题。一些学者认为，政策网络是一种关系，这种关系依赖于具有共同利益的各方之间的自主行动。当出现市场失灵和XX失灵时，这种协商、平等和互动的政策网络就逐渐变味了网络治理的模式。

　　[Smith,Martin．Pressure，Power and Policy：State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States[M]．New York：Harvester Wheatsheaf,1993．P．54．]虽然不同学者从不同角度来定义政策网络以及分析其特征，我们仍然可以看到政策网络具有共通的特点，即主体的多元化、主体关系的复杂化以及行动者的互动依赖关系。

　　笔者认为政策网络就是政策参与者为了使公共政策能够朝向自己预期的利益方向而与其他政策参与者(既包括XX机关、利益集团、社会组织等公私部门，行政官员、学者、记者等个体)进行互动博弈的模式关系。XX处于政策网络的中心位置，随着社会的发展，公共政策参与者的范围不断扩大，社会参与者的作用力也在加强。

　　政策网络分析方法，关系到政策网络理论的实际应用，具有实践意义，主要为四种分析方法：结构分析法、组织互动分析法、入际互动分析法和网络分析法。

　　2.3.1结构分析法

　　结构分析法也用“政策网络"这一名词来概括XX和利益集团之间各种类型的关系。在欧洲国家，结构分析法是由罗茨的中央地方XX之间关系研究进一步发展过来的。在罗茨模型中，政策网络被用于研究中央和地方XX之间的关系，而结构分析法把网络分析法进一步拓展到XX和利益集团之间的关系。

　　政策网络中资源交换的模式很大程度上受不同政策网络中结构的限制以及结构所给的机会的影响，而网络结构的限制和机会又会影响行动者的行为。结构分析法认为网络结构能够影响政策结果，强政策网络的存在可以约束政策代理人，可以形成持久有力的政策共同体，政策参与者在结构方式下协商合作从而作用于公共政策。[Atkinson，Michael，Coleman，William．Strong States and Weak States：Seetoral Polio'Networks in Advance Capitalist Economies[J]．British Journal of Politic．al Science，1989(19)，PP．47-55．]因此，公共政策的持续最有可能是强政策网络的结果，而公共政策的中断也很有可能是由于政策网络减弱，网络结构组织松散导致政策共同体关系不稳定，最终使作用于公共政策的力量减弱。运用结构分析法最典型的例子是罗茨曾经对英国农业政策共同体即英国农业部、全国农民联盟与国家土地协会等过去50年强关系对农业高生产和高补贴的政策所做的实证研究。

　　二战后英国经济衰弱，农业政策共同体结构关系强，于是掌控着整个农业政策的制定。而随着民主化的发展，其他组织或者个体参与政策力量不断增强使得

　　政策共同体结构关系和作用力变弱，农业政策逐渐被限制生产和低补贴所取代。政策结果如何受到不同类型政策网络的影响。在结构分析法中认为，本质上，政策网络是一种结构，是由相互依赖的资源而形成的结构。这种结构对代理人起作用，在结构中，政策行动者遵循一定的协商和作用机制，彼此协商各自的利益关系并且寻求相互之间的共同利益。史密斯也认为理解政策结果的关键是网络的理念和机制结构，不同机制的网络结构使政策行动者按照不同的方式和途径去交流、协商、对话等互动，因而会产生不同的政策结果。[圆任勇．政策网络的两种分析途径及其影响[J]．公共管理学报，2005(3)，56．]

　　在网络分析法中，通过尖端统计方法的运用，来进行网络中行动者的位置的绘制。其主要作用是在政策网络中对政策行动者的地位加以明确，根据各自的位置，行动者会去对政策施加影响。不过，只是凭借量化的数据资料，没哟考虑行动者之间的定性方面的关系的研究。不能保证对网络的开放程度、整合水平甚至是对于特定政策选择所形成的联盟进行研究。通过网络分析法可以保证良好的实现对利益集团和网络结构之间的关系的阐述，同时，通过对政策网络存在性的承认，使其成为较为先进的研究方法。

　　在政策网络发展的初级阶段，它的状态一直比较模糊，比如，在上个世纪八十年代前，政策网络、政策社群这两个概念常常被混用，在八十年代以后各种类型的政策网络才开始大量出现。

　　2.4.1政策网络的类型

　　(一)罗茨(Rhodes)的划分类型

　　接受本森(J．K．Benson)关于政策网络的界定，罗茨把政策网络定义如下：政策网络是一群组织，他们因为资源的相互依赖而相互连接，又因为资源依赖的特殊结构而相互区分。根据他的观点，政策网络就是各个XX部门所构成的互动网络，考虑到对方的资金、信息、权威、合法性、人员、设备、信息以及技术等方面，所构成的联盟或者利益共同体。基于成员稳定性、整合度和资源配置、参与者的数目、受限性这些因素的考虑，乔丹将政策网络划分为五种，按照整合度从高到低的排列，如下：政策社群(policy community)、专业网络(professional networks)、府际网络(intergovernmental networks)、生产者网络(producer networks)以及议题网络(issue networks)。这就是罗茨分类模式对政策网络的分类。

　　(二)韦克斯和莱特(Wilks&Wright)的划分类型

　　克斯和莱特通过中心途径(societal—centered approach)的采用，注重人际互动的关系，而不是结构互动关系。两位学者对政策网络进行划分，主要分为四种不同的类型：政策部门(policy sector)、政策领域(policy area)、政策议题(policy issue)及政策次级部门(policy sub—sector)，主要是指民间产业界与XX不同部门层级个别中间所形成的政策网络。韦克斯和莱特更专注于社会中心取向，认为政策结构中所存在的政策网络的分立性质更加重要，认为工业和XX之间所存在的关系是次级部门(sub—sectoral)的政策网络，将研究专注于部门层次的情况下，牵涉较多的行动者，势必会困扰分析过程，所以将分析层次置于政策次级部门，并主要讨论网络间人际互动的关系。

　　(三)马什和罗茨(Marsh&Rhodes)的划分类型

　　马什和罗茨对政策网络进行划分，主要考虑到以下四个标准：一是参与成员的数量以及他们各自的利益性质；二是整合性，主要包括整合的持续性、参与成员间的共识和互动频率；三是权利的分配方式；四是资源的分配，包括网络内和参与组织内的资源分配。根据马什和罗茨的划分方式，网络光谱的产生伴随着XX部门和相关利益团体的关系密切程度。网络光谱的两个极端是政策社群和议题网络。政策网络关系类型主要依据的也是以上四个标准。

　　(四)范沃登(Van Waarden)的划分类型

　　范沃登的观点是，对政策网络的划分不仅要注重网络的结构面，还要考虑到网络中所有参与成员所实施的措施。所以他对政策网络进行了详细的划分，主要分为11种类型，主要依据的是以下七个标准：一是网络的结构，包括网络界限及规模大小，参与成员的类型、连结的形态，参与成员关系的密切程度，参与成员之间的关系是合作、竞争还是矛盾，参与成员间的互相影响以及关系的调和度，网络是否处于稳定状态，次级网络的丛聚性或歧异程度，连结类型或协调形态是水平咨询协调或层级权威的。二是功能，包括疏通决策过程的管道以及咨询和协商功能。三是参与者的数量、类型、所代表的垄断性。四是运作的规则。五是参与者所采取的策略。六是制度化的程度。七是权力关系。

　　2.4.2政策网络的特点

　　从上面政策网络概念的发展历程能够看出来，政策过程中的主导者除了XX部门以外，还包括各种各样的行动者，所谓的网络就是各行动者之间交换资源的互动关系。因此可以总结出政策网络具有如下特点：

　　(1)交互依赖性：网络成员的基础是资源的交换，最后发展到交互依赖的关系程度；

　　(2)网络中多元参与者的目标：每一个参与者都有自身的利益和目标，每个网络成员既不是平均分配网络中的权利，也不会享有绝对的轩昂罗支配权。也就是网络成员想要达到自身目标，必须要通过交换资源才能实现。

　　(3)网络成员之间关系的持续性：不管网络成员之间是密切频繁的互动关系，还是松散无序的互动关系，网络成员间的关系都呈一定程度的持续性。

　　煤矿安全生产的参与者主要包括中央和地方的XX、煤矿企业和煤矿工人这四个方面，他们之间是互相影响和互相制约的，也就是说，任何一者都会受到其他三者的影响和制约。一方面由于现在我们国家的矿工总体上是处于一个供应大于需求的状况，另一方面由于我国矿工没有一个专门的组织因而造成其力量还较薄弱，这些原因都导致了煤矿工人难以和这个联盟相抗衡。煤矿安全监管力量总体上还是比较薄弱，煤矿企业由于资源的垄断而获得暴利。正是这种垄断地位，使得一些煤矿企业过分注重短期内的获利，疏于安全管理。在制衡力量缺失的影响下，很多煤矿企业纷纷铤而走险。

　　要摆清煤矿安全监管各部分之间的关系，首先应明确煤矿安全监管主体之间的关系，其次应理顺煤矿安全监管主体的职责。煤矿生产安全管理的参与人主要是XX、煤矿企业和矿工三个方面，XX是安全生产的监督者，煤矿企业是安全生产的主体，矿工是安全生产的直接执行者。

　　3.1.1XX是煤矿安全监管工作的责任主体

　　中央XX和地方XX组成了XX的主体。能够影响政策倾向的中央XX部门主要有：安全生产监督管理局、煤矿安全监察局、环保局、国土局，而发改委和国资委也分别有自己的管理权限。在本文中所讨论的次级网络主要是前两个部委所组成的。其中，从职责的角度来看，煤监部门管理初级煤矿生产环节，质检部门管理煤矿生产加工环节；国资委等部门管理煤矿流通等消费环节，安监局的主要职责是对煤矿企业的安全监管进行综合监督、对煤矿生产过程中发生的重大事故依法进行组织协调或查处。安全生产监督管理局应主要负责综合协调，但问题是从机构设置来看，它属于xxxx直属机构，所以它更注重于保证所有的煤矿企业安全生产，并在此基础上保持健康持续稳定的发展，具体来说就是组织和协调其他相关部门的工作，在所有部门中起到一个总指挥和润滑剂的作用。对所有部门的职责没有做出详细和明确的规定，也就是说职责的界定都只是概括性的，特别是各部门间的职责边界没有进行具体和清晰的划分，这就使得一些责任的交叉部分其管理的主体很难以确定，并且涉及一些具体的关于煤矿安全监管的问题可能多个部门重叠管理或者没有部门管理，最终可能导致各部门在出现事故的时候互相推脱责任。

　　在地方层面上所形成的次级网络除了包括地方XX为以外，还包括上述的所有部门在省、市、县所设立的延伸机构，他们都以经济发展为主要目标，其中地方XX是这个次级网络的中心。现在对我国行政官员的政绩考核，多数都以所管辖区域的经济发展作为标准。鉴于这个原因，所以地方XX在发现煤矿企业的安全监督管理的问题时，多采取以下三种作法：第一种是不主动向上级汇报，而是寄希望于在内部消化。第二种是置之不理，任其随意发展。这主要是由于现在我们国家对此惩罚还不够严厉，不采取措施反而利益会比较大。第三种行为更严重，采取多种措施来阻碍监管部门公正执法。各产煤镇XX也是所辖煤矿安全监管工作的责任主体。各产煤镇XX必须对所辖煤矿安全监督管理工作负责，XX主要负责人是第一责任人，督促煤矿整改重大安全隐患，加强安全监管部门基础建设。

　　3.1.2企业是安全生产的主体

　　煤矿安全生产的主体部门就是煤矿企业，煤矿企业按其规模大小又可以划分为小作坊、小企业以及大企业。其中小作坊和小企业经济实力较弱，是重点管理的对象，对政策的影响也很小。然而大企业一般经济实力雄厚，和XX一些相关部门的利益存在一定程度的关联，所以对政策的影响较大。如果一个大企业的生产不存在安全上的问题，那么它是更希望整个市场环境是良好有序的。所以对公众和对自身发展有利且更能促进市场环境良好的政策，它们会给予更多的支持。煤矿主要负责人，包括法定代表人、煤矿业主、实际控制人等是本企业安全生产的第一责任人，必须严格落实企业的主体责任和第一责任人的责任。各煤炭生产企业必须积极主动做好安全生产工作，切实落实煤矿安全生产主体责任。

　　3.1.3社会主体力量不容忽视

　　社会主体力量主要包括科研单位、专家学者、公众、新闻媒体、行业协会和中介组织。科研单位和专家学者基于各自的考虑，分别从不同角度提出了自己的观点。多数指出以下问题：相关的法律法规不够健全，监管部门的分工不明确且协调性不足，煤矿企业负责人道德素质不够高，只注重企业的经济利益而不管矿工的人身安全，地方XX监管不到位。新闻媒体的主要作用是依靠本身的监督作用，对发生的安全事故依据事实进行披露，对生产环境差且安全性差得小作坊和小企业进行曝光，发布有关煤矿安全生产和监管的消息。公众对煤矿安全生产问题非常敏感，他们表达自己见解的途径主要是新闻媒体、网络以及街头巷尾的谈论。多数公众对市场环境持不相信态度，而且XX在安全监管方面的表现令公众失望。但是，XX没有为公众设立专门的组织和渠道来参与政策的制定，所以虽然公众数目庞大，但实际上对政策的影响却是最小的。到目前为止我们国家的行业协会和中介组织的数量是很少的。只有在有限的行业内才存在专门的组织，而且影响甚微。实际上主要还是依赖于企业为XX提供相关的政策信息，而行业协会和中介组织对政策影响很小，并没有发挥明显的作用。3.2政策网络主体间的关系类型

　　所谓的博弈论是指对人们互动行为决策的理论研究。博弈论为研究人类的行为提供了很好的方式，即：一个人采取某种行为可以获取的好处，这取决于两个方面，一方面是这个人的个体行为，另一方面是别人对这个个体行为的反应。也就是说，所有的行为环境都是交互的，人们的利益相互依赖于双方的行为。所以，每个人在利益的诉求下进行行动的选择时，必须要对其他人的行动选择进行思考。在博弈论中，有如下三方面的要素：

　　（1）局中人(Player)，也就是参与博弈的主体，通常又称其位参与方；

　　（2）策略(Strategy)，策略的具体内涵就是供局中人选择的行动方向；

　　（3）得失(Pay-offs)，也就是说在参与博弈的全部局中人的战略组合状态下，各个局中人能够得到(或失去)什么。

　　博弈均衡是使所有参与者都能获取最大好处的一种状态。任何参与者偏离了这种状态，都将使获取的好处减少。纳什均衡是博弈均衡的一个最基本的概念，在此基础上又发展衍伸出很多别的均衡概念。博弈均衡的概念，在任何博弈中都能够成立。

　　在我国的煤矿安全生产管理中，以XX、煤矿企业、煤矿工人为基础的三方博弈模型，作如下的假设：

　　1)参与者。这个博弈模型的参与者有两个，包括煤矿企业和XX部门。其中煤矿企业存在着安全生产事故的隐患，XX部门的职责是查处安全生产事故隐患。

　　2)行为。在此博弈模型中，假设集合A为煤矿企业能够采取的措施，则A={消除隐患，不消除隐患}；假设集合B为XX部门能够采取的措施，则B={查处隐患，不查处隐患}。

　　3)收支。在此博弈模型中，假设煤矿企业的收支状况如下：一种状况是XX部门不查处，煤矿企业也不采取措施来消除安全隐患，假设这种状况煤矿企业可以获得的收益为C；一种状况是XX部门不查处，煤矿企业主动采取措施来消除安全隐患，假设煤矿企业所需要为此投入的安全建设基金为D。

　　对于XX部门来说，其收支状况有以下几种：第一种是煤矿企业采取一定措施消除了安全隐患，XX部门不取查处，则XX部门能够节约查处成本为E；第二种是煤矿企业没有消除安全隐患，XX部门依法进行查处，并对其进行处罚，罚款金额为F；第三种是鉴于XX部门的职责之一就是监管煤矿企业的安全生产，因此，如果煤矿企业没有采取措施来消除安全隐患，而且XX部门没有去依法查处，则上级部门对其进行处罚，罚款金额为G。

　　从支付矩阵中可以看出，当给定煤矿监管者查处时，由于-E<E,煤矿企业/矿工的最优选择是不消除安全隐患；当给定煤矿监管者不查处时，由于-D>-F-D，煤矿企业/矿工的最优选择为消除安全隐患；当给定煤矿企业/矿工消除安全隐患时，由于F-E>-F-D，煤矿监管者的最优选择是不查处；当给定煤矿企业/矿工消除安全隐患时，煤矿监管者的最优选择取决于C和-D值的比较，如果-D<C，该博弈将是一个纳什均衡（不查处，消除安全隐患）；如果-D>C，该博弈将不存在纯策略纳什均衡。由上面能够分析出，煤矿企业不采取措施消除隐患的概率，与XX部门的查出成本是成正比的；而和XX对不采取措施的企业罚款、XX部门不查处而受到上级的罚款以及机会损失是成反比的。所以，为了减小煤矿企业不采取安全建设措施的可能性，就要从以下几方面着手：一是降低XX部门的查处成本；二是对不采取安全措施的煤矿企业，要对其进行更加严厉的处罚；三是对不尽职查处的XX部门，上级部门应该对其加大惩处力度。除此之外，若XX部门的期望收益大于对煤矿企业进行查处的机会损失，也就是不进行查处时能从煤矿企业中得到的收益，那么XX监管部门会更加倾向于采取查处策略；但是，若是小于的情况，那么XX部门会更加倾向于采取不查处策略。

　　1)中央XX的监督成本越大，地方XX对煤矿企业监督的概率越小，与此同时，中央XX对地方监管部门的惩罚越严厉，地方监管部门对煤矿企业进行监督和查处的概率就越大；

　　2)地方监管部门对煤矿企业进行监督和查处的成本越高，则煤矿企业采取安全建设措施的概率就越小，如果地方监管部门对煤矿企业的惩处越严厉，则煤矿企业加大安全措施投入的概率就越大；

　　3)中央XX对地方监管部门的监督概率越大，则地方监管部门对煤矿企业安全生产的监督和查处概率就越大，而且煤矿企业加大安全措施投入的可能性就越大。

　　煤矿的安全生产监察是垂直体制，在这种体制下，中央XX、生产煤矿的当地XX、煤矿企业这三个主体的利益是相互冲突的，三者利益博弈的结果是煤矿企业的安全生产措施没有得到彻底的贯彻执行。监管的出发点是保证中央XX的利益，监管成本的承担者也是中央XX，实际上生产煤矿的当地XX能从煤矿企业获得直接利益。正是因为当地XX是煤矿生产的直接受益者，所以地方XX会尽力为煤矿企业安全措施的执行不充分打掩护，因此使监管部门的监督和查处成本升高。[周敏，肖忠海.煤炭企业安全生产监管效能的博弈分析[J].中国矿业大学学报，2006(1).]中央XX、地方XX、煤矿企业和矿工监管收益的差异导致了他们在监管行为上博弈，监管博弈过程实质上就是监管利益再分配过程。在整个的博弈过程中，能够不断提升中央XX部门的监管水平，使针对地方XX部门的奖惩机制更加完善，中央XX会想方设法降低地方部门采取联盟策略的收益。

　　政策网络被视为是一个分析工具，从政策网络的角度来分析，政策过程实际上是各利益主体追求自身利益最大化的一个互相影响互相作用的过程，对网络内部和网络之间的作用进行分析。政策网络认为，随着时代以及整个政策环境的迅速发展，政策过程就是各参与主体不断博弈的过程，其中网络结构是政策过程的核心问题所在，网络结构主要包括网络的规模大小和边界，参与者的数量多少，利益相关者的性质，选择的联接模式，关系的强弱和密度，关系的性质是合作、矛盾还是竞争，互惠互利的程度等。在我们国家的煤矿安全监管层面上，XX主体和社会主体都参与煤矿政策网络过程。其中，很长一段时间以来，主要成员都是XX部门，但现在社会参与者对煤矿安全监管政策渗透影响越来越大，正逐渐成为一股新兴力量。

　　假如存在一个监督网络，它由多个监督主体所组成，而且能履行它的职责，势必会对各级权力行使部门也就是各级XX部门构成制约和威胁，也就使违法乱纪行为减少。但是，现在在我们国家的煤矿安全监管领域，由于体制的依附性，结果导致：一是存在很多监管“缺位”，即监管部门不能尽职尽责履行它的正常职能；二是监管“越位”，即监管各部门相互干涉对方从而使对方不能很好的履行其职能；三是监管“空位”，即社会监管主体力量的监督职能和相关权益都没有切实可行的法律规章制度来保障。在煤矿安全监管层面上，监管的“缺位”、“越位”和“空位”这三种现象势必会造成在执行政策时出现监管“失监”、“漏监”以及“错监”现象。

　　3.3.1中央与地方XX政策介入的过程

　　国家发改委的煤炭管理处通过地方XX的煤矿监管部门进行监管，各地方XX煤矿管理部门受发改委煤炭处约束，但是由于约束力相对比较弱，导致地方XX仍然有很大的自主权。因此如何在较低的监管力度，同时又在煤矿企业能够接受的范围内尽可能提高单位的安全水平。这种情况下，煤矿企业对XX的抵触比较小，容易使企业接受其安全要求和规定；一旦监管力度过高，超出煤矿企业接受的程度，同时又增加单位内部的监管强度，则煤炭企业会产生比较强烈的抵触情绪，需要花很大的力气去调整安全要求。在我国，安全状况较差和安全管理较混乱的煤炭企业是安全监管的主要对象。一些针对性措施如资源整合、整顿关闭和技改等都是针对乡镇小煤矿的，因此对其提高了监管力度，但是由于乡镇煤矿也能够带动地方的经济发展，对其居民就业、GDP增长、社会福利和居民收入带来很大关系；另外，监管力度的强化会直接给地方XX带来经济损失，而只会间接对XX带来损失，一般直接损失大于间接损失。地方XX由于在监管时比中央XX监督支付更少的交通费用、人工费用等，花费较少成本的前提下获得较多的安全信息，但由于监管的同质性，使得地方和中央的这种差异无法正常体现。因此，在相同监管力度的条件下，地方XX无论是在最优监管力度方面，还是在监管净收益方面，都会少于中央XX。

　　由于上述原因，地方XX在执行的过程中，采取了种种反关闭对策行为来保护地方利益。中央XX代表整体国家的利益，是煤矿安全的主要推动者。产煤省区的地方XX一方面迫于中央XX和矿工生命危险的压力，会更加重视煤矿安全生产。地方XX若不执行中央的安全政策一方面会表现为中央调控政策的落空，另一方面表现出地方XX对中央XX进行权威上的挑衅，必然会引起很多不良后果，这种后果非常严重，通过对中央政策在执行上进行变通，减少对地方XX的打击力度，地方XX为避免中央XX的打击提出的各种物质条件是不能相提并论的。当然，如果中央政策的可行性不强或者根本无法实施时，地方XX进行自己的政策创新，中央XX也会适时根据煤矿安全监管政策的博弈分析情况实行“不打击”策略，若选择对中央政策进行不执行或者变相执行的策略，地方XX由于其收益大于成本，就会继续对小煤矿进行经营。地方XX无论在何种策略下，所遵循的原则都是利益的最大化原则。

　　3.3.2XX与煤矿企业影响政策过程

　　在安全生产中，煤矿企业作为责任主体，XX作为监管主体。对于煤矿管理层或矿主而言，其生产决策无非两个方案：一是按照政策安全正常生产；一是追求高产，忽略安全。XX作为监管机构同样有两个方案选择：一是严格检查，关闭不合要求煤矿；一是工作中有所疏漏，检查次数少或不检查，非法煤矿仍然生产。可见，在缺乏安全监管的情况下，矿主自发增加安全投入是得不到多少好处的。某些地方XX对煤矿安全监管工作的积极性不高，对地方XX来说，煤矿意味着税收，意味着经济发展和GDP指标，某些时候还意味着个人的股份和灰色收入来源。在监管力度不够的情况下，煤矿企业为了追求经济利益的最大化，会在千方百计降低生产成本的压力下，想方设法把那些不能直接带来利润的投入减少甚至干脆不投入，在这方面首当其冲的是减少安全生产方面的投入，煤矿企业就会自觉或不自觉地消极应付、甚至抵制XX的监管。另外，地方XX对其制定的监管政策执行力度也不够，如果加大监管力度，一方面地方XX付出的努力增加，成本也随之增加；另一方面也会造成煤矿产量降低，从而对该地区的经济财政收入产生影响。；个人理性与集体理性的冲突，即非合作博弈所导致的最终结局是一个“纳什均衡”，也就是对所有人都不利的结局。因此，地方XX在这种情形下会选择和煤矿企业管理层一个思路，他们之间存在紧密或松散的同盟关系，目的就是为了追求各自的利益最大化。

　　在对煤矿企业进行监管的过程中，地方XX的监管部门的收益一方面来自于上级部门的罚款或者对其成果的奖励中得来；另一方面来自于矿主为逃避安全责任对相关地方官员进行的贿赂中。由于存在利益关系，简单的查处或不查处已经不能解决问题了。XX官员在与煤矿企业博弈的过程中，很容易受到利益集团的游说，使得XX官员在个人利益最大化的诱惑下寻租，进而做出偏向该利益集团的政策，因此，经常出现官员集体参股、官员和矿主勾结、地方对煤矿不安全事故进行包庇等现象。地方XX会根据自己所获得利益大小决定是否对煤矿进行查处，若监管部门的期望收入超过对煤矿进行查处时获得的机会收入，那么监管部门会对煤矿进行查处，反之，监管部门会选择对煤矿主进行包庇，不进行查处。更有甚者，XX制定的监管政策会因为相关部门官员的腐败现象导致失效，不但起不到对煤矿的安全进行监督和指导作用，无法提高煤矿的生产安全，还会为煤矿主提高保护，使其大胆的不执行相关安全政策，进一步恶化煤矿的安全生产现状。因此，会监管部门在查处过程中获得的机会损失进行有效的控制是必须杜绝的。

　　3.3.2煤矿企业与矿工介入政策过程

　　在经营管理层和所有者之间寻找利益冲突和协调的平衡点，基本上看不见组成煤矿企业的基础与煤矿企业生存发展休戚相关的矿工应有的改革参与活动。在中国当下这个利益博弈的舞台上，更是很难见到他们为自己的生存和发展所做合法角逐的身影，而真正需要为自己的利益权利，来进行博弈的弱势群体——矿工，还基本没有能力参与到博弈的行列中来。从私营矿主的角度看，一是需付出大量的安全投入。虽然安全投资能够节省部分资产，但相比之下，投入远远大于收益。二是安全生产和产量必定成反比，注重安全就会降低产量。一些煤矿企业包括个体、地方和国有煤矿都在尽自己最大的可能进行高产。对于矿工来讲，一些人就来自矿区附近，那里很少有其他的工作机会，其他人则是来自偏远贫穷地区的移民，贫穷迫使他们接受不同寻常的、艰苦工作环境，短期内过剩的劳动供给，使得煤矿工人选择了这一产业。短期内矿工的生存本能和对未来生活的向往，使得煤矿企业和其他产业的差距逐渐加大。但是理性的选择不代表选择的合理。一面是在煤炭暴利面前的矿主，另一面是流动性大、文化素质低下甚至漠视生命的矿工群体，煤矿工人作为弱势群体，难以同煤矿企业公平博弈。在这个关系中，中央XX和地方XX作为监管机构应当维持各利益关系的平衡，尤其是保护弱势群体煤矿工人的利益。煤矿工人由于组织化程度低，而无法有效地传达自己的利益诉求，从而在社会中处于十分不利的地位，他们在博弈中处于更加不利的地位。长此以往，这种社会失衡将威胁国家的稳定。因此，无论是从长远稳定的角度，还是从社会公正的角度，都应当消除各种作为弱势群体的煤矿工人的组织化制度性障碍。

　　上述内容从实证的角度分析了煤矿监管中各利益主体之间的博弈关系，随着监管力度的提高，煤矿的产量和年增长率会随之下降，地方XX监管部门和煤矿企业之间进行博弈。在这些煤矿中，国有大型煤矿的下降幅度远远小于乡镇煤矿的产量，从而造成其对国有经济的冲击远远小于对地方经济的影响，因此，地方XX因为利益会与中央XX进行博弈。博弈的主要体现有以下几个方面，一是中央政策制定的过程和地方的执行过程；二是地方XX由于利益冲突形成企业地方同盟，从而对地方煤矿进行保护。根本上讲，博弈的产生是由于监管部门获得的利益在煤矿工人、地方煤矿企业、地方XX和中央XX之间相互分配再分配的过程，四大利益主体进行重新分配的过程。因此，煤矿安全监管要兼顾各方利益，不断再分配监管利益，使地方XX、中央XX和乡镇煤矿三者达到基本一致的监管力度，形成一个最优的监管水平，使得各方监管决策力度接近这个最优值，缩小各方所获得的利益差距。整合监管部门、集中监管权力科学监管、合理分配监管利益、协调监管行为。

　　煤矿安全监管政策网络的现状将为研究我国煤矿安全监管失灵提供一种新的思考维度。现阶段我国实行的制度是——国家监察、地方监督、煤矿企业对其负责的政策。中央XX作为最重要的煤矿安全检查主体。我国历来重视中央等行政主体在煤矿安全监管工作中的重要性，然而在我国煤矿安全监管过程中，作为影响地方监管行为的主要因素是上级部门对一些地方虚假治理的鉴别力度不够，因此，中央对地方进行的监督很难实时实效的管理，且在实际操作中，对地方虚假治理的打击几率和力度较小。

　　在这个由三级组成的煤矿安全监督管理体系中，中央、地方和煤矿企业三者之间存在利益的不一致性。煤矿安全监察体制的不合理造成中央XX与地方XX之间利益冲突，导致安全监察工作与监管工作的不协调；地方XX过于注重经济效益而忽视煤矿安全生产工作。中央XX作为监管利益的直接出发点，承担监管成本，但中央XX依然是煤矿的间接利益者，而地方XX则是煤矿生产的直接利益获得者。因此，地方XX会以是否能够获得足够多的煤矿生产直接利益的基础上决定对地方煤矿是否采取安全措施进行监管或者是庇护，若地方XX无法从煤矿企业中获得利益，那么地方地府不但不会监管，反而会对其进行庇护。而对于中央XX而言，煤矿企业和当地XX之间的很可能存在利益相关，而其为了之间的利益也很可能会结成同盟关系，从而造成中央在执行安全监管的难度更大，执行力不够。近年随着信息化网络化的发展，新闻监督和社会力量的加入使得中国煤矿安全监管，尤其是对地方瞒报、虚报其治理行为，揭露其勾结行为等方面发挥了积极的作用，显示了新闻社会对地方治理的监督作用，但是在我国现有的煤矿安全监督体系下，社会组织的作用还是非常有限。特别是针对那些杂乱无章且规模很小的煤矿，社会组织的力量尚未真正形成，民间和社会力量的参与也极其有限。

　　我国煤矿安全监管失灵监督机制的欠缺的主要表现是在权力的制度约束方面还存在缺陷，人民授予行政监管以权力，因此，安全监管就应该是为了保障人民的权益而服务的。而事实是，这种人民赋予的权利往往被权钱交易，地方和煤矿勾结等行为架空，使得安全监管制度非常无力，远远达不到预期的目的。几乎每一起重大事故的背后都存在着权力腐败行为。目前我国由于存在着诸如XX与煤矿企业通过种种方式结成利益统一体、煤矿安全监管多主体运行、监管主体不明确与主体权力小于客体等一系列问题，导致煤矿安全事故频发、安全监管在政策层面和操作执行层面双向失灵，表现在以下几个方面：

　　4.1.1政策法规缺乏权威性和可操作性

　　政策法规制度不够完善。主要体现在：第一，煤矿安全法规存在不足。法规更新跟不上立法背景发生的变化、立法目的的多元化等。现今，虽然我国已建立了以《安全生产法》为核心的安全生产法律体系，由于许多相关制度和法规还没有建全，在操作性和执行性方面还有所欠缺。从而造成了法律实施效果与立法目标之间还有较大距离；第二，煤矿安全执法存在的不足。煤矿安全监察部门缺乏强制执行力，对实际安全生产中违法行为的制裁力度也不够，以至于许多法律的执行落不到实处。首先，法律并没有赋予煤矿安全监察部门相应的强制执行力，根据《煤矿安全监察条例》的规定，当煤矿企业对中央和地方的安全监察部门所作出的相关处罚等措施采取拒不执行的态度时，反而煤矿监察部门缺少强制执行的权力，只能将煤炭企业交由相关部门来处理。。其次，违规行为的行政处罚不够严格、刑事责任追究不够严厉，特别是煤矿违规生产行为被追究的几率较低，违规行为人侥幸逃脱的预期值比较高。例如，经营者的“‘重大责任事故罪’只有在强令矿工违章冒险作业，致使发生重大伤亡事故”时才构成。通过利用相关部门执法力度不够及缺乏自我保护能力的劳动者，这些违法经营者就能逃避，甚至免于刑事责任。《安全生产法》第九十四条规定：各级煤矿监管部门在对煤矿作出关闭的行政处罚规定时，要通报县级以上人民XX，由XX按照xxxx规定的制度和权限进行决定。因此，虽然在《煤炭法》和《煤矿安全监察条例》给予煤矿监察部门以权力，但是也多次提及在行使权力时，安全监察局必须让地方XX进行参与，由地方XX进行决定。由此可见，虽然法律赋予其可以独立行使煤矿安全执法权，煤矿安全监察部门却并没有实现真正意义上的独立执法。

　　4.1.2相关政策法规衔接不当甚至相互矛盾

　　第一，目前我国的煤矿监察体制是由国家安全生产监督管理局为主导，煤矿安监局和有些省份的煤炭管理局三个部门体系共同协作来对煤矿企业进行监督管理工作的。在这个体系内，煤矿安全监察局主要对煤矿进行前期监督，负责矿长安全资格证的认证和颁发，煤矿安全生产许可证的颁发和矿长资格证的颁发等工作；煤炭局作为行业管理机构，对煤炭开采过程进行监督，负责煤炭生产许可证的颁发工作；这三个体系部门都负责对煤矿安全生产进行管理和监督的职能。表面看来，这三个职能部门各有各的权力范围，但却没有明确监管职能，造成了监察职能的交叉，不仅降低了监管效率，同时也增加了监管成本，因此，监管效果不甚理想。

　　在笔者访问相关煤矿企业的过程中了解到企业经营者对这种三个部门共同监管的体制敢怒不敢言。他们说，这三个职能部门由于职能交叉，经常同时突击检查，同时对煤矿安全进行查处工作，使得企业安全查处费用严重超过预期目标，而最让他们头疼的是，这些部门下达的一些安全生产指令经常相互冲突，使得他们左右为难，不知道到底该怎么做。看见有利可图的事，都一哄而上，抢着去做；一旦出事，由于三个职能部门的权力和职能区分不清，便会相互推脱责任，相互指责，找不到责任的根源，最后局面便是每个部门都有一定责任，但是谁也不对事件负责。由于法律没有规定安全培训是哪个部门应有的职责，因此，三个职能部门都有自己相关的安全培训机构，导致煤矿企业进行多部门的多个机构的培训，这种职能交叉的现象不仅是对监管部门培训资源的严重浪费，也为在以后的监察工作中的相互协作和职能划分带来了难度。看似三个部门齐抓共管，但实际上却是谁都要管，谁都管不好。

　　4.1.3监管机制不健全

　　第一，监管部门长期扮演着“消防员”的角色，采取“头痛医头，脚痛医脚"的处理方式，被事故牵着“鼻子”走。具体表现在监察部门缺乏整体部署和提前预防措施，一旦有地区发生安全事故，就马上对当地煤矿进行责令整改等突击措施，不仅针对事故煤矿，也会责令其他相关煤矿进行停产整改，一般期限为三个月至半年，这种做法严重打击了那些获得合法经营、符合合法安全生产煤矿主的强烈不满，严重损害了其自身收益，打消煤矿企业的生产积极性，进一步恶化了煤矿企业与监管部门间的关系。

　　第二，我国煤矿安全监管也存在诸多不合理现象，例如监察水平较低且重复监察的现象。当煤炭企业没有发生事故时，监管部门监督的对象往往是自己比较熟悉的煤矿，有些地方甚至对同一个单位的同一种安全隐患监察重复率在50%，并且每次查询重点、程序、内容都大同小异，而那些地域偏远，道路不通的企业监察力度远远不够，即使偶尔去检查一次也是流于形式，难以发现真正的问题，督促，监察更是无从谈起。最后，监察部门只是在表面上做做文章，应付了是，并没有任何实质意义,也不会对我国煤矿安全生产隐患排查产生任何好的影响。我国煤矿安全监管一方面人手不够，监察人员每天抱怨任务重，叫苦不迭，另一方面由于重复性的监察，水平较低，劳民伤财的现象时有发生。

　　第三，安全监管部门“以罚代查”形同虚设。在长期的安全监管工作中发现，现行体制的监管部门对于在安全生产查处中发现了事故隐患的煤矿，除了罚款和下达了停产整顿通知外，并无真正有效的监管措施。因此，在一些地区，小煤矿主“花钱消灾”，地方XX“收钱创收"，已经是非常普遍的现象，“罚款”也已经成为监管者与监管对象之间均可接受的一种方式。惩罚本身具有的惩戒作用顷刻间荡然无存。可以说，在这部行政规章中，中央XX赋予安全监管机构的主要行政制裁手段就是“罚款”。这实际上也为安全监管机构将罚款变为煤矿安全治理的一种变通措施提供了“合法”的依据和操作上的便利。除了罚款，煤矿安全监管机构能够发挥的作用就仅限于发布停产指令。停产指令不但可以以书面的形式证明了监管官员们“的确在履行职责”，而且一旦发生安全事故，这些停产指令也就成为了监管官员们逃避责任的证据。至于煤矿到底有没有按照指令停产整顿，则完全取决于矿主的意愿，并非监管机构的实际能力所能掌握。

　　煤矿安全事故频发暴露出监管失灵的一个重要原因就是在监察的过程中，各方的利益不同，因此使得各个监管部门之间存在着明显的博弈行为。XX部门、煤矿企业和用工人员之间存在的关系不平衡导致这些利益群体虽在国家主导下但无法达成一致的利益关系，最终结果就是监管效率低下，成本升高，且煤矿的安全事故时有发生。煤矿在安全监督过程中涉及到多方的利益是复杂而又相互牵连的。

　　以上博弈关系从两两之间来看，可以分为煤矿企业与矿工、煤矿企业与XX、地方XX与中央XX、地方XX与矿工，以及中央XX、地方XX、煤矿企业分别和媒体的博弈关系。如果中央XX对煤矿企业取消监督或者没有监督效率时，煤矿企业就会违反安全生产章程而增加产量以追求多大的收益。如果再加上由于地方XX为增加地方经济收入和地方保护主义的想法而采取默认的态度，那么煤炭企业就会有恃无恐，大胆的进行违反安全的操作。况且，煤炭企业也会向地方XX索租，和地方XX相勾结，地方XX与煤矿企业之间具有共同的利益，联盟动力很强，而地方XX在中央XX难以监管的情况下也乐于接受煤矿企业的寻租，进而结成联盟，二者的联盟是煤矿企业安全事故频发的主要原因，容易导致煤矿监管失灵。另一方面，相对于矿工，煤矿企业又具有很大的支配权力，在博弈中处于主导地位。

　　4.2.1XX监管力量和惩罚力度不够

　　国家监管部门对煤矿企业是否能够发挥其应该有的监督检查职能，能够对煤矿事故是否发生产生重要影响，处于核心作用。国家对煤炭企业进行监管的主要目的就是通过对煤矿企业进行有效的安全检查，煤炭企业对安全政策规程的实施情况进行监督，时刻对煤矿企业的安全工作进行监督，从而对煤矿安全事故起到预防作用，避免发生安全事故，保证广大煤矿职工的作业环境和人身安全。但是由于我国在煤炭安全政策的制定、执行和监察机构的设置及其职能分配上尚不完善，从而导致监察力度不够、监察部门职责混乱，监察方式落后并流于形式，技能跟不上，寻租设租现象频发等等，导致我国在实际的煤炭安全监察过程中出现了很多诸如管理不到位、机构复杂、作用难以充分发挥等缺陷。

　　在目前的煤矿安全监管制度中，县乡两级XX是主要的监管者，特别是在有些地方经济主要来源于煤炭的城市而言，其经济结构简单，只能靠煤炭来增加地方收入，这些地方的XX更加难以应对这种两难境地，除了煤矿上交的税收和利润一般无其他的收入，特别是在一些缺少其他自然资源的贫穷地区。地方小煤矿蓬勃发展，采矿业是支柱产业，煤矿成为当地XX财政收入的主要来源，成为很多地方经济发展的重要推动力。而在我国，对领导干部的考核指标一般是该领导在该城市任职期间带动地方经济GDP增长的指标多少来进行。因此，地方XX和矿主之间存在同盟关系，同坐一条船，各取所需，成为命运共同体。要是所有煤矿都关闭了，矿主损失经济利益的同时，XX也须为其地方经济发展买单。因此，发展地方经济，增加地方收入只能靠当地的煤矿增加产量和产能。在这种思想的影响下，监管人员执法不严、得过且过、甚至渎职的现象时有发生，不但不进行监督监察，反而将其作为一种生财之道，为煤矿企业的违反安全法规的行为提供保护伞，在地方监察部门和地方煤矿经营者之间形成了一种利益连带的关系；同时煤矿经营者和当地地方官员之间相互勾结、形成同盟，地方官员与矿主就可能相互勾结、相互庇护，隐瞒事故真相。从而地方XX和监察部门为促进本地的经济发展，扩大煤炭企业的产能，与企业经营者结成利益关系，在必要的情况下予以宽大处理。上述关系导致XX职能异化，使得XX对煤矿企业安全方面重视程度不够，以及安全法律法规难以有效开展，短期内无法改善安全状况，盲目增加产能，追求利益的最大化。

　　除此之外，中央XX还有一个难以解决的问题：中央XX为了继续保证国家经济稳步高速增长，而增长的同时涉及电力、能源等方面都需要煤炭的大量供应，从而刺激煤炭行业的市场需求，提高煤炭产量十分关键，也是造成煤炭行业注重产量，忽略安全的一个重要因素；中央XX也需要抑制煤炭行业安全事故频发的现象，从而保持良好的XX信誉，但是后果也比较明显就是导致了煤炭产量的直线下降。[吴晓煜，付建华等.煤矿安全管理与监察工作指导[M].北京：煤炭工业出版社，2002.

　　]煤矿企业不仅在安全生产方面欠债超百亿，使得企业安全设施得不到有效的更新，还要满足市场的需求提高煤炭供应量，这就导致煤矿安全治理始终无法达到预期的目的，从而增加安全事故导致煤矿企业进入一个恶性循环的地步。

　　4.2.2煤矿企业利益驱动下的安全麻木

　　煤矿企业对管理制度的制定和有效的执行能够对煤矿安全生产起到重要的作用，但是在实际情况中，每个煤矿企业都考虑到自身的利益关系，常常为了追求利益的最大化，增产增收而忽略了存在的安全隐患、铤而走险，非法采煤。煤矿相对XX是代理人，掌握充分的信息资源，可轻易地隐藏行动来逃避XX的监督。在这种自身权益大于安全责任的前提下，尤其是当国家颁布煤矿安全生产标准以及煤矿若要按照标准执行会严重煤矿的产量时，地方XX就会做出阻碍煤矿监管部门进行监督，从而对煤矿安全生产的执行力度进行弱化。这种地方性质的庇护行为严重增加了国家在安全监督方面投入的成本，降低安全监管的效率，增加了安全隐患。另外，有地方XX的保护，煤炭企业有恃无恐，更加忽略安全的重要性，将安全投入减至最低，形成了只注重产量、效益从而忽略安全的思想，最终结构就是造成安全事故频发。这是由于地方XX的权力和职责不对等，在煤矿生产中，地方XX获取的利益要远远大于其需要承担的责任。

　　从博弈论的角度分析，矿难可以说是官煤勾结的一种后果，而官煤勾结正是执法人员和非法煤矿主之间博弈的一种均衡。地方官员通煤炭经营者之间的利益裙带关系可以看作是以下一种博弈：它包括三类人参与：（1）非法煤矿经营者；（2）相关执法人员；（3）安全监察机构。在博弈的过程中，安全监察机构的主要责任是保证煤矿安全生产，不发生重大生产事故；执法人员的目的是通过各种途径获取自身利益的最大化；而煤矿经营者则是为了获得最大的经济利益。在这个过程中，煤矿业主为了追求经济利益，可能会采取非法手段或者不按安全规定增加产量，因此，安全监察机构便通过执法人对煤矿经营者进行监督。[王克喜，周志强，赵振军，邓淇中.煤矿企业安全监管的反联盟博弈分析[J].中国安全科学学报，2009(2).

　　]因此，上述过程中，安全监察机构是委托方，执法人员作为委托方的代理人，两个之间的关系是委托和代理的关系。这样，安全监察机构要靠执法人员来实现其自身利益，执法人员是否尽力实施安全查处和完成自己的职责。执法人员的利益也需要监察机构对其进行评价，例如，当官煤勾结的现象发生时，相关责任人一定会受到严肃处理并追究其失职责任。相关煤矿也会被关闭。同样道理，安全监察机构和煤矿业主之间的关系也是委托和代理，安全监察机构希望看到的是煤矿企业业主按照安全生产标准在执行，因为如果煤炭业主认真执行安全标准，那么安全监察机构则可以获得一个正的效果。而第一种的官煤勾结现象导致了安全生产不会按照标准执行，因此，安全监督机构的效用也因此下降。安全监管机构有两个代理人，当两个代理人之间产生某种利益关系而相互勾结时，就会对委托人造成欺骗。官煤勾结已然成为了我国煤矿安全生产行政监管的死穴。这种现象的本质是地方公职人员和煤炭企业之间形成了利益关系，从而为煤炭企业充当保护伞。如果不能从根本上解决这种官商勾结的现象，消除他们之间的利益关系，即使法律规定再严厉，也不会从根本上解决问题，只是让其勾结的形式更加隐蔽，最终结果没有改观，煤矿事故依然频发，导致行政监管无力、没有真正的约束作用。

　　4.2.2煤矿从业人员缺乏安全意识

　　人员的缺陷是指履行煤矿职能督察人员以及在煤矿企业人员参差不齐造成的心里素质、综合品质等方面容易导致发生煤矿安全事故的缺陷。其具体表现为：（1）没有足够的安全隐患意识，对安全的重视程度不够，存在一种侥幸心理别人发生事故我不发生的心理。（2）没有足够的责任心，在监管的过程中，重视个人利益而忽略了安全隐患带来的负面效应，放任煤矿企业的违规行为；煤炭工业是全国使用劳动力最多的行业之一，对于煤矿安全生产而言，矿工是煤矿生产的直接执行者，然而在生命随时都有可能遇到危险的残酷现实面前，面对利益的诱惑，他们变得无奈、麻木，成为发生事故后的直接受害者。

　　由于在井下作业劳动强度大、危险系数高、待遇低等特点，人员的流动性较大；加之缺乏有效的制度平台搭建，组织建设不完善，矿工在于煤矿业主的谈判过程中，基本利益得不到保障，自身安全也被业主忽略，工人得不到系统的安全培训，流动性强，缺乏经验，也容易造成安全事故的发生，因此，提高没业人员的技能、安全意识和自身素质也很关键。

　　煤矿安全监管运行机制，就是与煤矿安全监管工作正常运行有关的各部分，包括矿工、煤矿业主、地方XX和煤矿安监部门等相互联系和作用的方式。其中XX居于监管的核心位置，起主导作用；矿主在监管中起协调性的作用；矿工居于监管的基础地位。建立煤矿安全监管的运行机制，强调的是煤矿安全监管各主体之间处于何种利益协调关系以及如何相互作用。政策网络的建构将在一定程度上对减少煤矿安全事故的发生提供依据，提高煤矿安全系数。利用网络优势，建立有效的完善的煤矿安全监察机制首先应该作为煤矿安全监管的主要力量，同时还要充分发挥企业、矿工的作用及的监督,进行包含XX、企业、矿工和社会力量多主体在内的煤矿安全综合治理。使得企业、XX、矿工全部参与其中，分清问题的主次关系加以重点解决，促进煤矿安全监督机制的合理化完善。

　　5.1.1建立责任体系、明确责任主体

　　安全执法的主体是各级XX，同时XX也承担了安全监督、管理协调、监察督促、行政许可等的职责。要建立起对XX部门的考核机制，才能有效约束和激励XX的工作，防止职权的滥用或不作为。其次，要建立健全的立法制度。对立法调研情况进行强化，尽量将XX、矿主和矿工引入到立法需求中来，重点解决最关键，最需要解决的问题，满足各方的立法需求，建立完善的法律机制。光有好的政策设计还不足以做好煤矿安全监管工作，还应该切实强化对政策执行，做到有法必依，违法必究。一是对于违纪违规的煤矿严加处罚；二是煤矿安全监管部门要切实依照制度严格监管，确保煤矿生产安全进行；三是加强社会力量的监管力度；四是加强对监管主体、采矿权人等市场参与主体的督导执法。再次，对国家监察部门和地方监察之间的职能分配和关系，以及煤矿安全监察局的XX职能，从中央到地方设置应该更加合理，分工更加明确，职责更加明细。职能上能相互补充。安全监管的政策完善很重要，贯彻落实却更加重要。

　　5.1.2建立监管部门之间的合作机制法制化

　　当前，煤炭行业在安全监督机制的建立方面存在不足，针对这个缺陷，XX部门应该对各个部门的职能进行细化。做到权力、义务和责任既要分开又要统一，避免各部门之间权力重叠造成相互推脱，权力滥用等现象，对各部门的关系进行调节，让各个部门采取一致的行动，共同承担责任，资源和优势互补，努力提高行政的质量和水平。分清安全监管和煤矿安全监察之间的职责范围，协调好二者之间的关系，建议将煤矿安监局作为其XX的职能部门进行内部分工，明确职责、职能上相互补充，相得益彰。

　　我国应该以国家监督和地方管理为煤矿安全监管的重点和核心，选择合理划分国家及地方XX职能、区分其权限和职责作为突破口，建立权责统一的煤矿安全监管新体制。这种机制应该安监员和煤矿安监机构以独立的执法权和对煤矿违规进行的强制执行权，只有赋予其强制执行权，才能使安全监察机构作出的违规判罚具有落到实处的作用。这样的效果不仅能够提升煤矿安全监察机构在整个过程的地位和权威，另外也能够有效的降低煤矿安全事故隐患。

　　地方XX下设的煤炭管理部门可以代表XX对煤矿实行安全管理权限，同时将煤矿作为安全事故的第一责任人，地方XX作为第二责任人。监管体制的调制就是要明确区分中央XX和地方的权责范围，中央通过排出其唯一合法机构——各级煤矿安全监察局，代表中央享有行政执法能力，独立的安全监察执法权。同时，煤矿安全监察局也应该在煤矿的安全事故中

　　根据设定的权责一致的监察原则，煤矿事故中唯一富有监管责任的主体是煤矿安全监察局。事实说明，地方XX在煤矿安全生产过程中的作用非常关键，没有地方XX，安全监管将是无源之水，嗲发那个XX在整个安全监察工作中起到承上启下的作用，起到了重要的过渡作用，加强监管部门和地方XX之间的合作势在必行，确保每一项具体的工作都能落到实处，加快地方XX的处理速度。地方XX应该将工作重心放到安全管理上，而不是着眼于利益的纠纷中，积极配合上级和中央的行政监察执法工作；同时，中央也要加强通地方XX之间的交流，必要的时候采取中央和地方联合行动，联合分析问题，出台相关政策，共同协作，积极努力为我国煤炭安全生产的监察机制作出相应的贡献。

　　煤矿企业作为安全监察的责任主体，同时也是安全监察的利益主体，从这个角度讲，煤炭企业永远都对安全生产和监察负有责任。现行的不完善的双轨制格局下，煤矿企业一方面为当地XX提供了大量的税收来源，另一方面也解决了当地大量的就业岗位。在山西，陕西等产煤地区，理所当然的成为当地各级XX的经济财政支柱产业；在煤矿受益的同时，当地XX也从中获益。而XX监管部门又负责对煤矿企业安全制度的执行进行监督避免出现煤矿企业出现不正当的行为，以确保企业的正常安全生产，也就是说解决整个煤矿产业生产安全的最根本途径在于解决好当地XX部门的监管问题，而打破地方XX与煤矿企业之间联盟的根本是降低二者选择联盟策略的收益。

　　5.2.1明确和落实煤矿企业内部相关部门职责

　　煤矿企业在加强安全生产的同时，要确实找出安全生产主体责任。中央和地方XX要加强对煤矿企业安全生产的管理，加强矿工的自身综合素质和心态素质，对矿工的技能和安全教育要多举行培训，建立煤矿企业针对安全生产的投入机制以及自身的约束机制。在完善的法制环境下，煤矿企业的表现应该遵守安全法规，满足生产法律法规的要求；企业在生产的实际过程中要不断完善煤矿的安全生产管理规程，尽可能的少出现安全事故，自觉改进平时生产中的安全隐患，达到生产管理的最高境界。。建立健全煤矿企业的各项安全生产规章制度，要把安全责任严格落实到煤矿企业决策、执行、监督各个层面和生产各个环节，服从并落实地方XX的管理与指导，在综合治理中起到协调的作用。XX应该积极引导企业在自律机制的制定和实施方面进行大胆尝试，并且根据自身条件进行指导。

　　5.2.2合理配置煤矿企业主的权力

　　“企业自律”就是要建立煤矿企业安全监管的自律机制，对发生煤矿事故的矿主必须追究其法律责任。在安全监管领域中，应包括“自我约束”和“自我激励’’两个方面。其中，自我约束是煤矿企业针对国家制定的各项安全生产政策方针、安全标准和法律法规认真的进行实行，并且积极的组织和完善适合于本企业自身的安全生产规程和操作方法等内容，采取各种措施防止安全事故的发生，保障职工的生命和财产安全，实现无事故安全生产，在具体的实施中，确保以“安全第一，预防为主”的原则为第一方阵，煤矿企业要充分认识到安全的重要性，加强矿工的安全意识，重视安全监管，避免冒险的心态和侥幸的心里，按照安全规章制度进行操作。通过对制度的认真执行和加以完善，使煤矿企业在安全方面的投入水平要高于同行业智商。同时各级监管部门也要加强工作，深入实际进行监督管理，积极引导企业实现自我约束；在执行职业安全健康管理体系的工作中，也要完善体系内容，并加强执行力度，使其逐层深入，最好深入到县乡级别，深入到基层的煤矿生产经营单位，保证有效实现企业安全生产的自我激励作用。

　　完善的社会参与机制是解决我国煤矿安全监管失灵的重要保障，

　　现存的煤矿安全监管制度不完善，导致监管失灵，除了有XX监管的问题外，社会各界也要积极参与，进行揭露和批判。独立的社会力量监督是煤矿安全综合治理的平衡器。作为一种沟通社会和XX的桥梁，社会力量有其独有的参与渠道，通过该渠道民众可以向XX以合理合法的途径表达自己的意愿，从而理性的参与到煤矿的安全治理工作中来，同时也能够起到补充作用，使XX顾及不到的地方起到社会力量的作用，达到一种平衡，起到了XX和企业之间的桥梁作用。

　　对XX而言，要积极引导和鼓励社会组织参与到煤矿企业的安全生产过程中来，以弥补中间缺失的环节。只有真正实现企业、XX、矿工、社会媒体等力量既保持信息的通畅，又能确保独立写作，密切配合的情况下，煤矿企业的安全治理工作才能真正的达到预期的目的，促进安全，高产等社会目标的实现。

　　5.3.1提高矿工的自身安全素质充分发挥工会的维权作用

　　作为煤矿安全生产的主要保护对象，煤矿从业人员既有安全监管的权力，也应该负有安全监管的义务。矿工不能违反劳动纪律和相关的操作规程，如果违反，也要受到相应的处罚和承担相应的责任。要提高煤矿安全监管水平，离不开矿工的参与。矿工在煤矿安全综合监管中居于基础地位，XX部门应该创造条件让矿工积极参与到煤矿安全生产中来，积极向上级劳工部门举报存在的安全隐患，这样，上级部门就会对下进行监督作用，能够为XX提供一手的安全隐患参考，为XX制定政策提供帮助。XX应该赋予矿工一定的权利，使员工具有向上级举报的话语权和维护自身生命安全的权利。首先要赋予员工对煤矿企业安全执行方面的相应的监督权利，并且要防止由于举报违规而受到打击报复事件的发生。

　　第一，要重视对煤矿工人的安全培训问题。由于煤矿工人自身素质有限且流动性强的特点，安全培训工人了解煤矿安全生产的基本常识，必须做要安全教育的基本工作，提高煤矿员工的安全培训，不断提高其自身保护意识、自我防范意识和对未知危险源具有洞察能力。通过培训，使员工认识到自身素质、违章作业和违反劳动纪律等做法不但损害企业的利益，同时也会给自身带来生命安全上的隐患。但是在我国，特别是在中小煤矿中，对矿工的安全培训是严重不足，另外，培训要系统化，保证每个从业的矿工都能从中学到自身岗位应该注意的安全规则和安全生产操作守则。真正的让矿工从安全的培训中受益，不仅能够自觉遵守安全操作，还能够洞悉安全隐患，并且熟练掌握事故的预防和处理事故事发后的处理应急措施以及自身的保护措施。

　　第二，要充分发挥工会的作用，高度重视工会的建设。矿工的安全除了依托XX的支持外也需要能够寻找一个代表自己利益的组织。因此，建立和健全工会组织，完善煤矿企业的安全监管体系，法律需要赋予工会相应的权力，保证工会能够真正的为矿工利益而进行维权。在预防我国煤矿安全监管失灵的发生上，工会可以发挥重要作用，为矿工的利益，站在矿工的角度，为矿工个着想。因此，积极加入工会，充分体现工会的价值和作用，体现工会组织的优势作用，积极落实维护职责，矿工的安全与健康才会得到保障。

　　5.3.2充分发挥新闻媒体“第三只眼”作用

　　在信息化网络化时代，新闻媒体所起到的作用越发的显著，新闻媒体的监督机制起到了很关键的作用。因此，XX应该放宽限制，人为的创造一些途径和比较宽松的环境积极鼓励新闻媒体对煤矿企业安全机制的执行情况进行调查，并且开展舆论监督功能，对新闻部门的真实报道和有力监督提供支持，同时，通过媒体比较客观的评价，百姓也可以对煤矿企业进行监督。作为弱势群体的矿工而言，也能够借助社会的力量对企业进行监督，并且维护自己应有的合法权益。矿工可以通过媒体表达他们对企业的不满，反应他们辛苦的生活，工作和生活情况。新闻媒体的舆论监督，使得原先无法被人知晓的煤矿企业违法侵权的行为展现在世人面前，为矿工排忧解难的同时也为XX提供了相应的线索揭露了矿难背后的真相，矿工在矿难后艰辛的生活，媒体能够起到XX部门和其他社会团体无法起到的作用。因此，要广泛的发挥新闻媒介的作用，煤矿企业应该接受媒体对其安全规章实施细节的监督。另外，各级部门和相应的XX不应对合理的新闻采访予以驳斥，要支持新闻媒体对安全不力的企业进行报道，并且国家应该保障新闻工作者的切身利益和在履行采访监督权力时的人身安全问题。

　　5.3.3发挥煤炭工业协会和中介组织的监督作用

　　作为法定的外部监督主体，煤炭工业协会也应该成为煤矿安全生产监督的重要力量之一。煤炭行业协会作为沟通XX和企业的一座桥梁，将XX制定的相应政策及时准确的传达给煤矿企业，同时把煤矿企业对XX的要求和自己的难处报告给XX，为XX的下一步制定完善安全计划制定理论依据。XX也必须对煤炭行业协会的存在和发展予以肯定和支持，特别是要确立煤炭行业协会的权威，在支持其合法、合理的同时，也要促进协会的整体健康正常运转，使煤炭工业协会真正发挥在我国煤矿安全监察工作中的中介作用。

　　由于我国煤炭工业协会要连接XX和煤矿企业，因此，传达并且完成XX交代的各项指标、任务，各项安全法规、政策和解决措施等任务作为其中一项重要内容。煤炭工业协会对企业进行安全的监察，在调动企业积极性的同时，还将企业自身管理和监察融为一体，在安全管理的同时进行安全监察，特别是当将可开采资源和煤矿企业对安全制度实施的效果相关联时，企业就会为了自身的利益进行相互的监督，这种监督作用可能比地方XX的监督效果更加明显。

　　作为一个中介机构，煤炭工业协会获得的效益主要有对煤矿企业进行安全检测、安全检测和安全咨询等方面，与此同时，也要对咨询服务的标准和服务质量负有民事责任和法律义务。这样，在煤矿安全监管的机制中引入社会评价成分，从而构建适合我国国情的煤矿安全体系下的社会中介机构，为煤矿安全监督成立安全评价事务所，对其安全进行评估，从而利用社会特有的评价方法对煤矿安全监察制度进行全面、彻底的监督，由于中介的地位比较独立，不受任何一方的影响，能够比较客观公正的完成国家的委托和反应煤矿的需求，从而减少来自其他方面的干扰。因此，构建我国自己的煤矿安全监管中介机构和制定适合的中介政策是十分必要的。

　　5.3.4健全社会参与机制

　　毫无疑问地，XX在我国煤矿安全监管体制中起到了不可替代的主导作用。但仅依靠XX的作用还远远不够，首先XX不是万能的，其次XX和官员也是存在利益关系的，XX也可能为了自身利益而违背初衷。由于XX存在的信息不对等性，在对煤矿企业进行政策制定的同时也要考虑到地方官员的寻租和腐败等问题，XX在处理这些问题时效果不佳。XX在治理危机的过程中也是会出现很多问题，煤矿的安全问题是一个复杂的问题，XX并不是唯一的途径，XX提供公共物品和服务的生产、管制是其中的一方面，地方各级XX在安全监察过程中的作用也是责无旁贷的。但是煤矿安全生产的监察和紧急日常管理并不仅是XX的事情，XX也要引进多放力量进行平衡和协调。XX代表国家对煤矿的安全规章制度作出整体的规划和指导，同时协调社会组织、社会中介机构、新闻媒体等非营利性组织对其进行监督，使各个部分充分体现出自己的价值和作用。

　　XX作为主导建立煤矿安全监督机制，同时，XX要积极的引导非XX组织对其进行监督，要赋予非XX机构一定的权力，承认其合法性和社会独立性，将一部分原本属于XX的职能转让给社会。由于社会大众能够进距离的了解煤矿的具体生产经营，其所掌握最新的一手资料，不但能够对煤矿安全监管的执行过程进行监督，而且能够对其进行举报和投诉等行为，另外非XX组织能够为XX反馈第一手的资料，为XX制定下一步的计划和政策提供理论依据。根据实际工作的需要，不仅解决了部门职能交叉重复，对煤矿轮番查处的问题，同时也降低了监管成本，强化了对煤矿安全监督的力度，提高了监管效率，形成了多种监管渠道并行的煤矿安全监管合力。

　　本文把中央XX、地方XX、煤矿企业和矿工作为煤矿安全监管的利益主体来讨论，利益主体围绕着具体的利益安排和利益得失进行针锋相对的讨价还价、交易或者妥协，在此基础上形成政策方案，这些方案实际上是利益均衡的体现。各利益团体进行各种形式的利益博弈，试图达到自己在决策过程中所预想的最大化的利益和目的，保护或增加自己的利益，中央XX、地方XX、煤矿企业和矿工都是假设的理性“经济入”。

　　因此，笔者建议，必须转变观念，培育起成熟的政策参与主体，XX应居于监管的核心位置；矿主在监管中起协调性的作用；矿工居于监管的基础地位；而第三方监督是整个中心的平衡器，是沟通XX和社会的桥梁。必须致力于建构国家与社会的合作关系，加强XX与公民对煤矿安全的合作管理；各主体独立运作，彼此之间信息通畅，强强联合；重视视群众组织、工会组织及其他社会力量的作用等。必须尽可能地优化政策网络的监管机制；明确XX职能的权责，避免多头管理，杜绝腐败；把好煤矿企业的市场准入关；合理配置矿主的权力，严惩违法现象。本文运用博弈理论，通过政策网络视角，探讨了我国煤矿安全监管方面的利益相关方的政策介入过程，但研究的程度还不够深入，存在的不足将在以后的研究中逐渐完善。