个人所得税是我国调节收入差距，实现社会公平的重要手段。个人所得税的征收方式有很多种，世界大多数国家采用的是综合征收制。目前我国采用的是分类征收制，而分类征收制存在着诸多的缺陷与不足。
十八届三中全会审议通过的《决定》提出：未来的个人所得税改革方向应是综合课征制，目标是减轻纳税人的家庭税收负担，把赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，进一步体现税收公平。本文针对综合个人所得税制推行的难点与相关对策进行分析，首先从个人所得税制在国内的改革与发展情况入手，分析个人所得税在各阶段所起到的作用以及暴露的问题。然后结合国外的相关实践情况(主要以X为例)，找出当前改革的问题和难点借鉴其优并寻找总结规律，找出今后的发展方向，最后总结出综合个人所得税制更好推行的可行对策。
一、我国现行个人所得税征税模式分析
个人所得税是一个与每个人都关系密切的税种，也是一种典型的直接税，它的征收不仅关系到国家的财政收入，也关系到关系到每个个体的经济利益，这就使个人所得税的征收成为一个全社会关注的焦点，因此一套有效合理的所得税制，对于缩小贫富差距，体现社会公平，保持社会稳定起着至关重要的作用。
我国目前实行的是分类个人所得税制。这种税制模式是对于纳税人不同来源或性质的各项所得，分别采取不同的费用扣除标准和税率，大多采用超额累进税率或是比例税率来进行征收的一种税制。这种税制模式虽然对每类所得予以区别对待，规定不同的税率和费用扣除标准，但是依然没有起到实现税收的横向公平的作用，且并未将纳税人的全部收入进行综合考虑，可能难以真实、全面地衡量纳税人的实际纳税负担。其次，对不同来源的所得实行差别的计税方式，容易导致纳税人行为选择多样化，影响税收征管的经济效率。因此，我国的个人所得税制改革势在必行，应尽快向综合个人所得税制转型。
二、我国推行综合个人所得税的阻力问题分析
随着我国市场经济的快速发展，个人收入的形式越来越多样化。而我国个人所得税发展时间较短，在改革的过程中必然会受到征管环境、法制环境与社会环境等诸多因素的影响。因此，个人所得税制改革必须要考虑到征管、法制、社会的环境等因素的影响，才能加快我国个人所得税改革的脚步。
（一）征收管理环境的制约
个人所得税征管难的原因，一是我国人口基数大，需缴纳个税的人数多,一般的工薪阶层和各等收入人群都需要缴纳；二是征收的手段较为落后，信息化建设水平不高。所以一些信息税务机关难以掌握,导致很多的收入税务机关难以准确监控具体信息以及信息的真实性,也进而成为一些已经有偷逃税动机的纳税人偷漏税动机更强,这也是我国的个税来源主要为中低等收入阶级的原因。三是社会化税收监控体系不完善，很少从立法的角度明确规定各协税护税单位的责任和义务。
1.税收征管手段落后，信息化建设水平低
税收制度和税收政策对于宏观调控的有效性,在很大的程度上取决于税收征管水平，而征管水平取决于信息技术的使用。信息技术可以帮助加强税务机关,和相关单位的信息交换和共享,实现对税源的密切监测和管理。目前我国税收信息化建设落后,税收信息化水平较低,税收征管信息内化程度不高,在信息技术的帮助下实行管理的比例较低;第二个是低水平的税收信息网络,税收和银行、工商、国土等部门普遍未实现联网,税收信息渠道单一,信息开放系统很差。
2.社会化税收监控体系不完善
严格的监控系统是保证税收体系实现的关键。虽然我国也十分重视协税护税网络建设，但很少从立法的角度，明确保护单位的责任和义务。很多部门和单位往往因为自身的利益，不愿意承担协税护税义务。市场机制不完善的同时，个人信用体系尚未建立，银行结算相对落后，司法保障体系尚未形成，难以实现监控和制约个人收入的职能。
3.纳税人编码制度尚未健全
对于纳税人实施统一的编码管理制度有利于征收管理更为高效便捷。在我国，税务机关等诸多部门是以纳税人的身份证号码来进行信息采集和管理的，而在具体的业务过程中如档案管理时又会配以档案号码或者类似的管理号码，这会使各个部门的信息失去唯一性和统一性，导致信息无法相互印证，数据无法统一。
（二）法制环境的制约
1.税收法定主义未充分体现
当今世界，无论在经济水平、文化观念、社会传统等方面存在何种差异，凡是倡导与实行法治的国家，无不普遍奉行税收法定，但是目前，我国还没有将税收法定原则上升到宪法原则的高度。我国《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”一般认为，尽管税收法定原则目前在我国宪法中有一定的依据，但这一规定并没有完整、准确体现税收法定主义的精神。我国目前的税收法律体系，距离这一要求还有相当大的差距。在现行的18个税种中，只有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》和《环境保护税法》这4部法律，绝大多数税收事项都是依靠行政法规、规章及规范性文件来规定，税收授权立法明显居于主导地位。纳税人自行申报是推行综合个人所得税的基础，其质量依赖于纳税人对税法的遵从。“税收法定主义”影响纳税人的主动遵从，影响着综合课征制的推行。
2.税收立法层次较低
我国在税收立法方面的现状是：大量的税收立法是通过xxxx及其以下层级的部门立法得来，即在立法中大量使用授权立法。税收法律作为一种正式制度的这种功能却因税收立法权的横向分配是以授权行政立法为主的模式而大打折扣。我国目前只有《个人所得税法》、《企业所得税法》以及《中华人民共和国税收征管法》等几部法是通过全国人大及其常务委员会通过实施，除此之外，还有许多税收政策法规是国家税总局以部门规章形式颁布制定的。这使得我国税收法律体系的层级较低，权威性不足。
（三）社会环境的制约
1.公民纳税意识不强，偷逃税现象严重
目前，公民作为纳税人的主体意识还不强，对依法纳税作为纳税人的义务的意识相对较为淡漠。我国个人所得税长期以来主要采取源泉扣缴，纳税人缺乏自主缴纳的意识。所以从这个角度来看，目前的税收制度在一定程度上，也是导致纳税人纳税意识薄弱的一个重要原因。同时，纳税人的税收政策水平低，申报的能力不强，好的收入核算习惯尚未形成，容易心理焦虑，从而产生纳税抵制心理。
而对于一些高收入阶层群体，他们拥有较强的避税客观条件与动机。据统计我国目前仅有2800万人在缴纳个人所得税，而实际的纳税人规模应该有3亿多的，剩下的两亿多的人大部分都是高层收入者，因为他们可以通过分割收入的方式将收入化整为零，将收入降低到扣除额以下，或者转化收入的形式，例如将收入转化为实物、股权等方式逃税。这就导致了很多偷漏税现象的存在。
2.税务代理业发展缓慢，代理行为不规范
税务代理是市场经济发展到一定阶段的必然产物，税务代理制度可以进一步降低纳税人在纳税过程中的成本付出，减轻税务机关的工作量，提高税收的征管效率。要求纳税人自行估税和填报自行申报，而复杂的现代个人所得税法，个人的力量无法准确无误的估算和填报，填报大量的失误只能给征纳双方带来更大的征纳成本。假如没有会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等普遍的、社会化的税收服务中介组织，则无法广泛真正开展纳税人的自我申报。
3.缺少信用方面的监管
个人信用是整个社会信用的基础。市场实体由个人组成。市场交易中的所有经济活动都与个人信用密切相关。税收征管的过程也是一样的。一旦个人行为没有了制约，个人失信行为将发生，因而就会导致集体失信。
总之,中国目前的个人所得税制度是难以实现公平收入分配的功能。只有通过改革中国现行个人所得税制度实施更有效的个人所得税制度，才可能起到调节收入分配差距,体现社会公平的作用。
三、我国推行综合个人所得税制度的对策建议
个人所得税的征税模式必须适应我国国情，不能脱离现实情况。税收征管是一项相对复杂的工作，税收制度在社会和经济生活中的作用很大程度上取决于国家税务机关的执行能力。如果忽视了税收制度设计和运营能力的管理，片面强调理论和逻辑上的合理性，在没有管理能力支持的情况下实施，会扭曲税收制度的作用。从之前的分析可以看出，我国个人所得税的税收模式应该向综合征收的方向发展。
（一）征收管理环境方面
1.加强信息化建设水平
建立健全个人所得税现代化的征管手段，利用互联网以及科技的手段来提升管理效率与服务质量，这样就能够有效地解决在征管过程中存在的许多问题。目前个人所得税征管信息化体系建设最为完善的首推X，X国内收入局（简称IRS）以个人唯一税号为基础，通过广泛的数据共享，归集相关涉税信息，建立个人纳税档案数据库，推行电子申报等方便、快捷、安全的申报方式，系统自动对比、分析纳税人的涉税信息，查找可疑线索，充分利用信息化手段提升征管效能。X对信息机构人才培养也非常重视，设有专门信息人才管理办法和专门的人才引进通道，通过加强信息技术人员引进、培训等措施培养和聚集了大量的信息化技术人才，以绩效考核的方式充分调动技术人员在工作中的积极性，为个人所得税征管信息系统的完善、推广和应用打下了坚实的人才基础。
2．建立纳税人编码制度
建立统一的纳税人编码，以及个人纳税档案库。同样以X为例，XIRS通过计算机系统，在全国采用统一的纳税代码对纳税人进行登记，由此建立起集中的个人纳税档案数据库，将个人信息详尽地录入其中，包括工薪收入、信誉状况、抚养人口数量、有无配偶等。在X没有纳税代码就不能在银行开户，就无法享受社会保险，交易合同也会无效，个人的任何经济活动，都要提供纳税人代码，形成严密的收入监控体系。
3.建立完善的第三方信息共享机制
由于纳税代码的通用性，因而税务部门很容易与第三方部门交换信息，个人所得税征管信息系统通过与银行、外汇、财政等部门的信息实行互联，建立起第三方信息应用系统，实现了对纳税人各项应税收入的实时汇总与监控。这些纳税信息在经过计算机进行标准化、程序化处理后将与个人所得税征管信息化系统的涉税信息进行比对，确认个人涉税信息的准确性，提高效率。
（二）法制环境方面
1.坚持税收法定原则
对我国而言，坚持税收法定原则意义尤其重大。在建设法治中国的历史进程中，必须以法治方式处理好国家与纳税人、立法与行政、中央与地方等多维度的复杂关系。而税收同时涉及到这些方面，因而更加需要以高位阶的法律来科学界定各方关系，从而实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税、国家依法取得财政收入。特别是考虑到收入公平分配越来越成为我国面临的重大挑战，而税收直接置身于国民财富分配领域，对促进分配正义的作用最为明显和直接。因此，深化收入分配改革，离不开一个科学、完善的税收法律体系。总体来看，坚持税收法定原则，符合我国宪法尊重和保障纳税人基本权利的精神，符合建设法治中国的发展趋势，也符合市场经济对税法的权威性与稳定性的客观需要，对保障公民财产权益、维护社会经济稳定、促进收入公平分配具有不可替代的重要意义。同时，对于个人所得税综合征收的有利进行，也起着至关重要的作用。
2.重塑税收立法权限
前面提到，税收必须依据法律，否则国家不能进行课税、征税；国民也不负纳税义务。在我国，应切实做好立法权限划分工作，加强全国人大及其常务委员会有关税收的高层级立法，收缩xxxx及其以下国家行政机关的行政立法，最大限度的避免税收立法过程中的随意性，提高税收法律层级，尽量避免因为行政机关的立法不稳定性而导致对纳税人的合法权益的损害，增强税收立法的权威性、规范性与稳定性。
3.完善相关配套法律法规
推进个人所得税制改革，完善相关的法律体系，不仅要对《个人所得税法》等实体法进行修改，并与《企业所得税法》实现对接，也要修订《税收征收管理法》等程序法并制定实施细则，还要与相关法律、法规的制定和修改进行综合考虑、配套设计、整体协调。
（1）完善个人财产实名登记制度
在实行储蓄存款实名制的基础上，全面实施金融资产实名制。个人存款，股票和债券等个人名称以及与金融机构的所有金融交易应使用真实姓名和身份证号码，从而使税务机关及时掌握个人的金融资产及资产信息情况，为实行个人所得税的综合征收提供信息支撑。
（2）健全个人收入支出监控机制
通过修订《现金管理暂行条例》等法律、法规，加强对个人收入和支出的管理，对自然人购买大额商品或服务强制转账、大额存取款上报和保存记录等出台相关规定，为税务机关全面掌握个人收入。从全国来看，要加快财税信息共享，使税务机关能及时掌握纳税人的收入和支出情况，实现对自然人税源的有效监控。
综上所述，结合我国当前实际国情，能够良好的推行综合个人所得税制，需要一个拥有健全的法律法规的外部条件和讲究诚信的社会环境。因此，推行综合个人所得税制，必须完善我国法制建设。
（三）社会环境方面
1.加强社会信用环境建设
（1）开展信用等级评定，推进税收信用体系建设
积极开展对纳税人的信用等级评定工作，按照信用等级对纳税人实行分类管理。对纳税信用良好的纳税人，优先、预约及上门办理各项涉税事宜，使守法、重诚信的纳税模范受到“优待”。对信用低的个人，实施严格监控和管理，打击涉税违法案件，推进税收信用体系建设。
（2）建立失信惩罚机制，促进诚实守信氛围的养成
建立失信纳税人公告制度，让新闻媒体、网络等工具公布失信纳税人，对失信纳税人采取一定的惩罚机制，追缴拖欠税款，并处罚纳税人；与工商，海关等XX部门建立信息沟通机制，在进一步扩大联合经营范围与信用评级和管理的基础上，对失信纳税人采取联合制约惩罚机制；建立税收信破产惩罚与商业信用挂钩机制，多管齐下，进行全方位的信用破产惩罚，使失信惩罚机制的作用范围在社会上全面渗透。
2.完善税务代理相关法律制度
目前我国有关税务代理的法律规范多是部门规章，效力较低，严重影响其执行效果。而有关税务代理的职业道德、处罚规章、税务师协会、税务师事务所的内部制度建设等内容还没有相关法律规定。因此，当务之急是借鉴国际经验，尽快出台包括《注册税务师法》、《税务代理程序法》等在内的税务代理法律制度，进一步规范税务代理行业，为我国税务代理行业的长远发展提供一个完备的法律环境。同时，还应加强行业自律和行业监管，建立税务代理监督机制。比如建立税务代理机构的信誉评级制度，对税务代理机构的服务水平、服务质量等方面进行综合评价，促使税务代理的自律性加强。
3.构建诚信社会
推行综合个人所得税制度需要一个人人讲诚信的社会环境，纳税人才能审慎独立地遵守法律法规，自觉依法纳税。因此，推行综合个人所得税需要需要构建诚信社会。
我认为构建诚信社会可以从以下两个方面展开：一是加强XX诚信建设提高XX的公信力，使XX的工作更加透明和公开化。纳税人能够通过民主渠道了解自己所缴纳税款的使用方向，认同税款所能给国家给自己带来利益，从而增加纳税人对XX的信任度。而个人诚信与社会信用的关系密不可分，也是当前我国个人所得综合征收施行的必不可少的条件。每一位纳税人自觉诚信纳税，养成良好的社会风气，这样税制改革才有望能更好的进行。因此，加强XX和个人的诚信建设，构建诚信社会，有利于推行个人所得税制综合征收，也是最重要的外部条件。
总之，随着我国社会经济的发展和对外开放程度的提高，推进立足于我国国情的个人所得税税制改革势在必行。在改革中，要综合考虑征管、法制、社会等多方面的因素，充分发挥个人所得税增加财税收入，调节个人分配的作用，在妥善处理好公平与效率等社会问题的同时，进一步实现社会的高效。
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